政府轉(zhuǎn)移支付制度的法律問題研究

王敏++寇楓陽

摘 要：近些年來，我國逐漸擴(kuò)大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模使得其作用越來越明顯，但是仍存在一些問題，目前的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在和使用沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算公式以及基層政府財(cái)政困難，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的管理不完善、監(jiān)督不全面以及缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)等。因此，想要充分發(fā)揮和利用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在實(shí)現(xiàn)各地區(qū)基本公共服務(wù)均等化上的作用，必須進(jìn)一步改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度，進(jìn)一步加快政府職能轉(zhuǎn)變，必須建立并逐步完善政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，從而使我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系完整和有效。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)移支付；財(cái)政平衡；對策

一、政府轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)狀分析及存在的問題

第一、轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模偏小。目前，我國實(shí)行的是小財(cái)政大金融的策略，國家致力于促進(jìn)市場的自由化發(fā)展，支持鼓勵(lì)小微企業(yè)的發(fā)展，又要考慮產(chǎn)品的國際市場競爭力，所以整體政策上受其影響我國的財(cái)政收入能力也就非常小。我國的財(cái)政收入占GNP的比重不到11%，不足發(fā)達(dá)國家平均的1/3。財(cái)政收入的減少，必然使財(cái)政能力收到一定的限制，中央政府也就無法拿出足夠的資金用于轉(zhuǎn)移支付。而與之同時(shí)，我國的地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，東西區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距較大，為了平衡地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加大中央宏觀調(diào)控力度，就需要有一定的較大的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。但我國目前的轉(zhuǎn)移支付制度卻無法達(dá)到這一規(guī)模，轉(zhuǎn)移支付能力的不足，地區(qū)經(jīng)濟(jì)的平衡很難憑借地區(qū)自身的發(fā)展來彌補(bǔ)和縮小差距，這嚴(yán)重制約了我國經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)快速發(fā)展而成為當(dāng)前應(yīng)急需解決的重要問題。第二、 我國缺乏專門的轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范法。沒有專門統(tǒng)一的法律規(guī)范使得在實(shí)踐中，臨時(shí)性決定或者是存在“熟人”帶動(dòng)地區(qū)發(fā)展的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。其次，轉(zhuǎn)移支付形式不合理。一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付所占比重很小，而稅收返還、專項(xiàng)補(bǔ)助等非均等化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付所占比重較大，從而難以達(dá)到通過轉(zhuǎn)移支付縮小區(qū)域差距、實(shí)現(xiàn)各地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)能力均等化的目標(biāo)。最后，沒有專門機(jī)構(gòu)對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行統(tǒng)一的安排和管理，使得財(cái)政資金的使用缺乏有效的監(jiān)管。第三，接受財(cái)政轉(zhuǎn)移支付地區(qū)的法律配套措施不健全。我國現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度依據(jù)的主要是政府規(guī)章，沒有單行法律。因而現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律權(quán)威性和統(tǒng)一性。地方政府缺乏統(tǒng)一的管理和使用該資金的法律規(guī)范和統(tǒng)一明確的財(cái)政支付的程序運(yùn)行機(jī)制。往往在上級政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付到達(dá)地方后，只是政府部門出面接受，對于資金的流向和具體使用都帶有很強(qiáng)的隨意性。而地方財(cái)政，尤其是省級一下的政府財(cái)政，多依賴于上級政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來謀求發(fā)展，資金使用的浪費(fèi)和盲目，就會(huì)增加國家的財(cái)政支出，很大程度上給國家財(cái)政帶來負(fù)擔(dān)，并且減少真正貧困地區(qū)的政府財(cái)政需求取得的機(jī)會(huì)，不利于平衡發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)。

二、完善我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的對策

（一）加強(qiáng)對充分利用轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督。如上文提到的那樣，我國的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較小，根本原因是國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，那么促進(jìn)國家的快速發(fā)展是首要的。但是，國家財(cái)政收入的不足，一時(shí)是難以改變的，在沒有辦法改變部分地區(qū)對國家財(cái)政支付的依賴的情況下，就要充分利用轉(zhuǎn)移支付的資金，現(xiàn)實(shí)中存在的“隨意性”的支付和“盲目性”的轉(zhuǎn)移支付，需要建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)霓D(zhuǎn)移支付問責(zé)機(jī)制和監(jiān)管制度，保障有需求的地區(qū)，財(cái)政緊張的地區(qū)及時(shí)有效的利用中央財(cái)政補(bǔ)助來促進(jìn)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。轉(zhuǎn)移支付資金的充分利用等同于最大化最優(yōu)化的促進(jìn)資源配置，一定程度的擴(kuò)大了轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。

（二）建立系統(tǒng)的實(shí)體性法律規(guī)范體系。一方面需要規(guī)范分配依據(jù)，引入人口數(shù)量、轄區(qū)范圍、人口密度、自然環(huán)境等不易被人為控制的客觀因素，設(shè)置權(quán)重和比例，用科學(xué)的公式取代認(rèn)為分配。另一方面需要設(shè)置專門的轉(zhuǎn)移支付管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移支付方案的設(shè)計(jì)、修訂、相關(guān)因素?cái)?shù)據(jù)的收集和計(jì)算，統(tǒng)籌管理中央各部委對下的各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，避免資金安排的隨意、分散、交叉和浪費(fèi)。調(diào)整優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付模式，政府間轉(zhuǎn)移支付有兩種形式，上下級的縱向轉(zhuǎn)移支付和同級之間的橫向轉(zhuǎn)移支付。長期以來，我國主要采用的事縱向轉(zhuǎn)移支付模式，穩(wěn)定性不夠，也是中央財(cái)政負(fù)擔(dān)較大，所以我們可以學(xué)習(xí)部分西方國家的經(jīng)驗(yàn)，逐步加大橫向轉(zhuǎn)移支付的力度，讓地區(qū)之間相互幫扶發(fā)展，用橫向轉(zhuǎn)移支付解決經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)財(cái)力不足的問題。這樣有助于減輕中央財(cái)政的壓力，同時(shí)也有助于簡化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高轉(zhuǎn)移支付的透明度。

（三）完善地方轉(zhuǎn)移支付配套措施。配合國家財(cái)政轉(zhuǎn)移的立法規(guī)范，地方政府也要完善相應(yīng)的配套措施，以便更好的接受和使用轉(zhuǎn)移支付的資金。地方政府應(yīng)當(dāng)建立專門的轉(zhuǎn)移支付管理機(jī)構(gòu)，專門處理財(cái)政轉(zhuǎn)移事宜。負(fù)責(zé)申報(bào)中央財(cái)政款項(xiàng)的全過程，材料的整理收集、財(cái)政資金的接收使用等等一些列的管理安排工作，同時(shí)確立制衡機(jī)制，設(shè)立專門的監(jiān)督部門，使部門之間相互牽制，達(dá)到轉(zhuǎn)移支付資金最大化最有效的利用，以此來減少地方對財(cái)政資金的濫用和隨意性，也能夠有效的抑制腐敗現(xiàn)象。

參考文獻(xiàn)：

[1] 劉劍文主編.財(cái)稅法學(xué)[M]. 法律出版社， 2014

[2] 沈加佳.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度研究[J].浙江財(cái)經(jīng)大學(xué) 2013（12）