農(nóng)地流轉(zhuǎn)的首要任務(wù)是清晰界定土地權(quán)利

萬　舉

摘 要: 我國糧食安全問題和農(nóng)地利用現(xiàn)狀都急需推進農(nóng)地合理流轉(zhuǎn)，首先應(yīng)清晰界定農(nóng)地權(quán)利。但這并不等于要推行農(nóng)地所有權(quán)私有化或國有化。在清晰界定農(nóng)地權(quán)利基礎(chǔ)上，應(yīng)明確農(nóng)地流轉(zhuǎn)的范圍和條件、合理劃定農(nóng)地流轉(zhuǎn)對象、鼓勵和支持農(nóng)地權(quán)利交易中介組織建設(shè)和促進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理結(jié)構(gòu)合理化及其創(chuàng)新，公平分配和保障農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地流轉(zhuǎn) 土地權(quán)利交易 中介組織 治理結(jié)構(gòu)

自2007年下半年以來，世界食品和糧價急速上漲已經(jīng)演變?yōu)槭澜缧缘募Z食危機，盡管現(xiàn)在這種危機似乎對我國影響不大，但它使這樣一個擁有13億多人口的發(fā)展中大國比以前更加關(guān)注影響糧食安全的農(nóng)地利用問題，其中農(nóng)地流轉(zhuǎn)已成為力圖解決問題的重要現(xiàn)實選擇途徑。本文認(rèn)為，清晰界定土地權(quán)利是解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題的首要任務(wù)，但是，界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)并不僅僅是確定土地所有權(quán)歸屬。

一、我國耕地利用現(xiàn)狀急需推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)

我國“十一五”規(guī)劃提出農(nóng)地的約束性指標(biāo)是到2010年末全國耕地保有量維持在18億畝以上。溫家寶總理2007年《政府工作報告》強調(diào)“一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線”，溫總理2008年《政府工作報告》更強調(diào)“要堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度，特別是加強基本農(nóng)田保護”。據(jù)中國國土資源公報，2005年底全國保有耕地18.31億畝，2006年底為18.27億畝，2007年底已降至18.26億畝，要守住“全國耕地不少于18億畝這條紅線”，形勢非常嚴(yán)峻。同時，伴隨著我國城市化進程的不斷加快，越來越多的農(nóng)民轉(zhuǎn)向城市成為非農(nóng)務(wù)工人員，農(nóng)地大量拋荒現(xiàn)象在全國各地不同程度存在，據(jù)中央黨校周天勇教授估計，到2007年10月，全國拋荒耕地在9000萬畝左右。

解決農(nóng)地拋荒和因耕地減少可能帶來的糧食安全問題，應(yīng)提高土地利用效率，在目前最現(xiàn)實的選擇是利用好每一塊耕地，提高每一塊耕地的生產(chǎn)效能。因此，農(nóng)地權(quán)利快速、有序地流轉(zhuǎn)是極為緊迫的任務(wù)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)不僅利于農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效能，避免農(nóng)地拋荒，而且為國家糧食安全提供了保證。所以，面對快速城市化迫使農(nóng)地非農(nóng)化而農(nóng)地不斷減少和大量農(nóng)地拋荒的嚴(yán)峻形勢，應(yīng)當(dāng)千方百計推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要障礙是土地權(quán)利界定不清

農(nóng)地流轉(zhuǎn)首先就是農(nóng)地原承包人如何與其他人簽訂相關(guān)協(xié)議，實際就是要清晰界定該份土地權(quán)利及其歸屬。根據(jù)我國《憲法》、《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》，目前農(nóng)村土地基本屬于集體土地，其權(quán)利及其歸屬似乎不必質(zhì)疑，但實際上許多是模糊不清的。

（一） 集體土地產(chǎn)權(quán)主體模糊

《土地管理法》（2004年修正）規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理”。因此，集體土地所有權(quán)存在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組“三級所有”，即歸不同范圍內(nèi)的“集體”成員所有，集體土地出現(xiàn)多種產(chǎn)權(quán)主體，并且實際都是“組織主體”，只是不同范圍內(nèi)單個農(nóng)民集合的代理人。但是，集體土地產(chǎn)權(quán)的各種利益最終應(yīng)歸于集體內(nèi)各成員，成員個體才是最終的集體土地所有者、最終的“原子式”產(chǎn)權(quán)主體，而實際的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體卻是內(nèi)容多變、概念模糊的“集體”。加之傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制自上而下行政命令式管理模式使得土地權(quán)利到如今都難以擺脫行政權(quán)力的影響，這更強化了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的模糊性。

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的模糊性主要由于農(nóng)民集體“成員權(quán)”的存在。成員權(quán)一般指一個人具有被集體認(rèn)可的、與其他集體成員相同的平等權(quán)利或權(quán)力，它是一個集體成員參與集體活動身份資格的體現(xiàn)，這些活動包括經(jīng)濟活動和社會政治活動?！俺蓡T權(quán)是一種建立在共同體成員身份和關(guān)系基礎(chǔ)上的共享權(quán)利，表明的是產(chǎn)權(quán)嵌入于社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的狀態(tài)”。成員權(quán)的界定（或獲取）常通過兩種方式：集體新出生人口自然增加和外來人員遷入。無論何種方式，都需經(jīng)集體合法正式認(rèn)可。因此，人口數(shù)量（或勞動力數(shù)量）始終處于變動之中，造成“集體”內(nèi)容和概念模糊不清，集體土地產(chǎn)權(quán)主體具體內(nèi)容指向更難確定。

（二）集體土地權(quán)利構(gòu)成模糊

農(nóng)地權(quán)利束到底包括哪些內(nèi)容？由于我國處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，加之物權(quán)法實施不久，農(nóng)地資源配置管理從原來上下級關(guān)系的行政命令模式向經(jīng)濟權(quán)利平等的市場經(jīng)濟資源配置模式轉(zhuǎn)變需要一個過程，土地權(quán)利束內(nèi)容和結(jié)構(gòu)尚處于建構(gòu)階段。因此，農(nóng)地權(quán)利的具體內(nèi)容和結(jié)構(gòu)依然模糊，對應(yīng)的法律法規(guī)依然處于建立與完善時期。土地他項權(quán)利如抵押權(quán)、租賃權(quán)、地役權(quán)、耕作權(quán)、借用權(quán)、空中權(quán)、地下權(quán)等具體內(nèi)容、范圍和歸屬并不十分確定；再如農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)與農(nóng)地所有權(quán)、使用權(quán)的內(nèi)容及其關(guān)系應(yīng)當(dāng)具體明確，但實踐中都是根據(jù)各地情況有不同闡釋和操作。

（三）實施集體土地權(quán)利不規(guī)范

包括實施主體的不穩(wěn)定和實施依據(jù)與程序不規(guī)范。所有權(quán)主體存在概念模糊的“集體”“三級所有”和行政權(quán)力影響，造成在實施其他土地權(quán)利時應(yīng)獲取的土地權(quán)利利益不確定。土地權(quán)利實施的依據(jù)和程序不規(guī)范也造成相關(guān)土地權(quán)利所有人不能完全獲取對應(yīng)土地利益。例如，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的實施，承包權(quán)對應(yīng)具體地塊的穩(wěn)定或調(diào)整在全國各地各異，實際并沒有絕對遵守《農(nóng)村土地承包法》“三十年不變”。

（四）農(nóng)地權(quán)利中交易權(quán)的缺失問題急需解決

盡管我國法律規(guī)定集體土地產(chǎn)權(quán)中的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，但是，在實踐中許多地方規(guī)定集體土地使用權(quán)不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓或有限轉(zhuǎn)讓（比如只在集體內(nèi)部成員之間）。轉(zhuǎn)讓交易權(quán)缺失從根本上指集體土地所有權(quán)不能轉(zhuǎn)讓（交易），這由憲法等所限定，如《憲法》規(guī)定“ 任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。

總之，農(nóng)地權(quán)利界定不清就使農(nóng)地流轉(zhuǎn)失去清晰穩(wěn)定的前提，所以，要促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)就應(yīng)當(dāng)保證這樣一個前提：清晰界定農(nóng)地的各項權(quán)利。

三、清晰界定農(nóng)地權(quán)利不等于推行農(nóng)地私有化

目前存在一種思維傾向：清晰界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)就是農(nóng)地私有化或國有化。但筆者認(rèn)為，必須減弱這種“唯所有權(quán)論”影響，最需關(guān)注各種土地權(quán)利具體實施及其經(jīng)濟利益歸屬。這并非不要確定產(chǎn)權(quán)束中的所有權(quán)，而是更加強調(diào)在一定社會經(jīng)濟環(huán)境中最終產(chǎn)權(quán)利益歸屬，因為產(chǎn)權(quán)界定與實施的最終目的在于利益分配。

（一） 清晰界定農(nóng)地權(quán)利并非只是確定土地所有權(quán)歸屬

產(chǎn)權(quán)不是指人與物的關(guān)系，而是由于物品的存在與使用所引起的人們之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系?！八且幌盗杏脕泶_定每個人相對于稀缺資源使用時的地位的經(jīng)濟和社會關(guān)系”，“這一定義是與羅馬法、普通法、卡爾·馬克思的著作和新制度（產(chǎn)權(quán)）經(jīng)濟學(xué)相一致”。有兩方面的含義：一是產(chǎn)權(quán)與人權(quán)不能割裂，適用于所有個人相對于別人所擁有的權(quán)利；二是產(chǎn)權(quán)是個體之間的關(guān)系。產(chǎn)權(quán)具體規(guī)定了與經(jīng)濟物品有關(guān)的行為準(zhǔn)則，是一種受法律約束的排他性權(quán)利。那么，清晰界定農(nóng)地權(quán)利的目的就是要厘清我國農(nóng)地權(quán)利的具體內(nèi)容，每一個具體的農(nóng)民擁有哪些關(guān)于農(nóng)地的、受國家法律約束的排他性權(quán)利，從而獲得對應(yīng)收益。所以，農(nóng)地所有權(quán)歸屬并不是清晰界定農(nóng)地權(quán)利的最終目的。著名制度經(jīng)濟學(xué)家張五常甚至認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)分為使用權(quán)（或決定使用權(quán)）、自由轉(zhuǎn)讓權(quán)、不受干預(yù)的收入享用權(quán)，只要有了這三種權(quán)利，所有權(quán)是不重要的。因此，清晰界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的核心目的在于：對應(yīng)于具體的農(nóng)地，要確定其權(quán)利結(jié)構(gòu)、其權(quán)利收益的具體歸屬是否歸于以及有多少歸于農(nóng)民。