歐盟收緊外資監(jiān)管原因淺析

桂澤元

【摘 要】2017年9月，歐盟委員會響應(yīng)德、法、意三國號召，提出了“建立歐盟外資審查新框架”的提案，而后歐洲議會于2018年5月通過了對外國投資進(jìn)行嚴(yán)格審查的提案。歐盟一系列動作已經(jīng)明確表示其開始收緊對外資的監(jiān)管。歐盟此輪加強外資監(jiān)管雖然表面上劍指中國投資，但背后仍有其深刻用意。本文將從內(nèi)部市場、產(chǎn)業(yè)布局和歐盟權(quán)能三個方面淺析歐盟建立外資審查機制、收緊外資監(jiān)管的原因。

【關(guān)鍵詞】外資監(jiān)管；歐盟；中國投資

2018年5月28日，歐洲議會投票通過了“要求對外國投資進(jìn)行嚴(yán)格審查”的提案，接受采用新措施來認(rèn)證外資是否對歐盟成員國的安全和公共秩序產(chǎn)生威脅。此前在2017年2月，法國、德國和意大利曾向歐盟委員會提出建立歐盟層面的外資審查機制，2017年9月，歐盟委員會主席容克提交了“建立歐盟外資審查新框架”的提案。一系列動作都標(biāo)志著歐盟開始走向了收緊外資監(jiān)管的道路。

歐盟從缺少外資管理機制自由放任主義，到逐步收緊外資監(jiān)管的步伐不可謂不快。有輿論認(rèn)為，歐盟此輪收緊外資監(jiān)管主要針對中國企業(yè)在歐債危機后的一系列投資并購行為，2008年危機爆發(fā)之前中國對歐盟投資不足250萬歐元，而2016年中國對歐盟投資規(guī)模已超過4000萬歐元。有媒體甚至聲稱中資企業(yè)利用個別歐洲國家在債務(wù)危機中資金短缺的空當(dāng)，低價收購涉及歐洲安全的基礎(chǔ)設(shè)施和能源企業(yè)，如中國遠(yuǎn)洋海運集團(tuán)持股希臘比雷埃夫斯港口以及長江三峽有限公司即將全面收購葡萄牙電力公司。應(yīng)該意識到歐盟收緊外資監(jiān)管雖然劍指中國，但其目的并非如此單一。筆者認(rèn)為，歐盟此輪建立外資審查機制，收緊外資監(jiān)管的原因可從以下幾個方面進(jìn)行分析。

一、保障內(nèi)部單一市場的公平競爭

歐盟委員會的十大優(yōu)先發(fā)展目標(biāo)中，有兩項目標(biāo)直指單一市場建設(shè)，其中之一便是建立更加深化和公正的內(nèi)部市場。歐盟競爭政策素有歐盟經(jīng)濟(jì)憲法之稱，其中并購條例占據(jù)重要地位，這使得歐盟內(nèi)部的并購審查十分嚴(yán)格，歐委會具有禁止并購、限制并購的權(quán)力。歐盟競爭政策的并購條例尤其重視對于第三方成員國利益的保護(hù)和歐盟整體內(nèi)部市場的公平公正。由于限制并購條件十分嚴(yán)格，歐盟成員國之間較少出現(xiàn)大規(guī)模的并購案例?？梢哉f歐洲不存在真正意義上通過并購方式產(chǎn)生的大型“歐洲企業(yè)”，而歐盟并購案例更多發(fā)生在成員國企業(yè)與非歐盟成員國企業(yè)之間。

在歐盟28國（含英國）中，15個國家有相應(yīng)的外資審查程序，而具體審查范圍與禁止投資行業(yè)規(guī)定都各有不同，成員國之間亦缺乏針對外資進(jìn)入較為系統(tǒng)的協(xié)商機制。歐盟成員國對外資審查規(guī)定的差異性和歐盟層面外資監(jiān)管條例缺失，將導(dǎo)致某一成員國在接受外資的同時難以考慮到外資進(jìn)入后對其他成員國產(chǎn)生的影響。如果說歐盟的競爭政策很好地從內(nèi)部維護(hù)了單一市場的公平性，但由于缺乏統(tǒng)一的外資監(jiān)管，這種從內(nèi)部維護(hù)的公平極易受到外部投資所帶來的負(fù)面影響。因此歐洲議會在提案中建議，如果歐盟中第三方成員國認(rèn)為外資進(jìn)入某成員國后，會對第三方成員國或歐盟內(nèi)部市場帶來不利影響，則該成員國需與第三方成員國進(jìn)行對話，通過成員國間的協(xié)商以解決問題。此次歐盟收緊外資審查由法國、德國和意大利三國提起，雖然在開始時遭受到了荷蘭等提倡投資完全自由化的國家反對，但歐盟迅速將外資審查提上日程，一個重要的出發(fā)點即維護(hù)內(nèi)部單一市場的公平性。

二、推動產(chǎn)業(yè)布局，增強企業(yè)競爭力

此次歐洲議會通過的報告中強調(diào)新的外資審查機制主要目標(biāo)是保護(hù)戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施、尖端科技和敏感信息，并強調(diào)對媒體獨立和歐盟戰(zhàn)略自主權(quán)方面造成不利影響的外資要重點使用歐洲議會建議提案。從歐盟實施外資監(jiān)管的重點行業(yè)來看，除傳統(tǒng)涉及國家安全的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域外，歐盟此次收緊外資監(jiān)管重點關(guān)注革新技術(shù)領(lǐng)域和媒體信息領(lǐng)域。傳統(tǒng)領(lǐng)域和傳統(tǒng)模式的并購并不會觸碰到歐盟主要成員國的敏感神經(jīng)，中國遠(yuǎn)洋海運集團(tuán)收購希臘比雷埃夫斯港雖然也引起歐盟層面關(guān)于投資安全的討論，但德法意三國正式聯(lián)合提出建立歐盟層面外資審查機制卻是在中國美的集團(tuán)收購德國庫卡機器人公司之后，其保護(hù)內(nèi)部尖端技術(shù)企業(yè)的決心可見一斑。

在全球技術(shù)革新，產(chǎn)業(yè)鏈重新洗牌的大背景下，歐洲整體起步已落后于美國和中國，特別在人工智能、機器人、半導(dǎo)體和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等新型領(lǐng)域缺少全球性領(lǐng)軍企業(yè)。歐盟整體競爭力下降與其新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后有直接關(guān)聯(lián)。外資企業(yè)收購歐洲尖端技術(shù)企業(yè)和制造業(yè)，會導(dǎo)致其已有核心技術(shù)流失，令尚未形成發(fā)展優(yōu)勢的高科技產(chǎn)業(yè)夭折，從而影響歐洲的科技戰(zhàn)略布局，使歐洲企業(yè)進(jìn)一步喪失競爭優(yōu)勢。歐洲收緊外資監(jiān)管的模式已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化，建立外資審查的出發(fā)點從傳統(tǒng)的、維護(hù)內(nèi)部安全的角度轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蛭磥淼?、配合產(chǎn)業(yè)布局發(fā)展的角度。所以，今后投資歐洲新型科技產(chǎn)業(yè)的難度將會大幅增加。

三、提升歐盟層面談判議價能力

歐洲一體化已經(jīng)歷了60多年的發(fā)展，達(dá)成了許多舉世矚目的成就。但關(guān)于歐盟權(quán)能的問題卻始終存在著成員國層面和歐盟層面的角力。按照傳統(tǒng)的一體化發(fā)展思想，從自由貿(mào)易區(qū)最終發(fā)展到經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟和政治聯(lián)盟應(yīng)遵循線性發(fā)展模式，但歐洲一體化的實際進(jìn)程卻并非如此。在“政治利益”和“擺脫危機”兩種力量的驅(qū)動下，歐洲一體化進(jìn)程經(jīng)常出現(xiàn)上一階段目標(biāo)并未完全實現(xiàn)，就“跳級”進(jìn)入后一發(fā)展階段的情形。所以到目前為止，除了一體化發(fā)展經(jīng)歷時間最久的貿(mào)易領(lǐng)域和消除壁壘阻力最小的商品流通領(lǐng)域之外，權(quán)能由成員國層面讓渡到歐盟層面的領(lǐng)域十分有限，這也就導(dǎo)致了歐盟在貿(mào)易談判中與成員國相互掣肘的尷尬局面，有損于歐盟整體談判能力。

國際投資作為全球化的具體表現(xiàn)和有效方式，對國際貿(mào)易有著直接而深刻的影響。在歐盟層面收緊外資監(jiān)管，建立統(tǒng)一的外資審查機制，意味著歐盟在外資監(jiān)管方面的權(quán)能會進(jìn)一步提升，這無疑將大大增強歐盟對外進(jìn)行貿(mào)易談判時的議價能力。但也應(yīng)意識到發(fā)起外資審查過程漫長，需耗費大量人力物力，如果成員國將外資審查權(quán)能讓渡到歐盟層面，則必然給歐盟帶來巨大的實際操作負(fù)擔(dān)。對此，歐洲議會建議成立由歐委會主持、各成員國廣泛參與的外資審查協(xié)調(diào)小組。未來歐盟的外資審查機制或采取類似歐盟競爭政策的雙軌制審查模式。

四、結(jié)語

2017年至2018年，歐盟收緊外資監(jiān)管是由核心成員國推動的、歐盟層面積極響應(yīng)并迅速跟進(jìn)的歐洲制度建設(shè)重大舉措。在建立外資審查機制方面，不僅法德兩國達(dá)成了空前一致，成員國層面與歐盟層面也都順勢而行。歐盟一系列動作雖然表面上是由中國投資并購引起的，審查對象也直指中國對歐投資，但此輪收緊外資監(jiān)管絕非為中資“私人訂制”。中資企業(yè)想要進(jìn)一步深入歐洲必須充分認(rèn)識到歐盟建立外資審查機制的背后意圖。首先，外資進(jìn)入會給歐洲內(nèi)部市場帶來一定風(fēng)險，歐盟為維護(hù)市場公平必須對外資可能造成的影響進(jìn)行評估；其次，歐盟收緊外資監(jiān)管的出發(fā)點已經(jīng)由保護(hù)內(nèi)部安全轉(zhuǎn)向保護(hù)尖端科技、提升企業(yè)競爭力，外資審查必須服務(wù)于產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略布局；最后，歐盟建立外資審查機制將大幅提升其綜合議價能力，為雙邊和多邊談判增加必要籌碼。

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