專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金績效管理的思考與變革

【摘要】為促進(jìn)國家各領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展， 中央和地方政府在各領(lǐng)域都出臺了相關(guān)政策， 加大了專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金撥付力度， 通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式發(fā)揮杠桿和引導(dǎo)效應(yīng)， 因此， 亟需理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)注政府專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金的績效管理。本文首先分析專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金的獨(dú)特性， 然后基于財(cái)會監(jiān)督視角， 以A市制造業(yè)強(qiáng)市、 招商引資、 會展活動等項(xiàng)目的專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金績效管理為例， 深挖政府專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金存在的問題， 并從政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行、 資金全生命周期管理、 項(xiàng)目管理及績效等方面進(jìn)行分析。專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金績效管理的強(qiáng)化， 需要采取有針對性的變革舉措， 包括： 推進(jìn)政策創(chuàng)新， 加強(qiáng)各級有效銜接； 優(yōu)化項(xiàng)目遴選， 細(xì)化預(yù)算編制； 完善項(xiàng)目管理， 開展多元評價(jià)。

【關(guān)鍵詞】專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金；績效管理；財(cái)會監(jiān)督；項(xiàng)目管理

【中圖分類號】F832" " " 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A" " " 【文章編號】1004-0994（2025）03-0095-6

一、 引言

專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金是政府為了鼓勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)某些特定領(lǐng)域或行業(yè)中表現(xiàn)突出的單位或個(gè)人而做出的財(cái)政資金安排， 主要是用來促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展， 提高某些領(lǐng)域或行業(yè)的核心競爭力， 加快社會發(fā)展和進(jìn)步。為了響應(yīng)國家高質(zhì)量發(fā)展的號召， 我國財(cái)政加大了對特色強(qiáng)省強(qiáng)市、 產(chǎn)業(yè)發(fā)展與科技創(chuàng)新（朱柏銘，2019）、 鄉(xiāng)村振興績效提升（周密等，2017）以及普惠金融發(fā)展的專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金投入力度（朱若然等，2017）， 同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)了對專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金使用效果的管理?！蛾P(guān)于2004年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及2005年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》中首次提出“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的思路， 中央財(cái)政安排了150億元來匹配地方實(shí)施的“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策。近年來， 獎(jiǎng)補(bǔ)資金在資助范圍上不斷擴(kuò)大， 在撥付力度上逐漸加大， 在政策支持上逐漸規(guī)范。為提升中小企業(yè)的公共服務(wù)水平， 2021年中央財(cái)政下?lián)芰?5億元獎(jiǎng)補(bǔ)資金； 為推動普惠金融高質(zhì)量發(fā)展， 財(cái)政部、 人民銀行和原銀保監(jiān)會于2021年發(fā)布《關(guān)于實(shí)施中央財(cái)政支持普惠金融發(fā)展示范區(qū)獎(jiǎng)補(bǔ)政策的通知》， 該政策從2022年開始實(shí)施。2021 ～ 2025年， 中央財(cái)政預(yù)計(jì)將安排100億元以上的獎(jiǎng)補(bǔ)資金， 引導(dǎo)地方完善扶持政策和公共服務(wù)體系。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)， 專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金在2019 ～ 2022年逐漸增加， 專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金的占比隨著國家政策的調(diào)整有所變化。

國家在各個(gè)領(lǐng)域逐漸加大了對專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金的撥付力度， 取得了顯著成效（劉燕和冷哲，2016）， 但是， 因?yàn)檎黝悓ｍ?xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金涉獵項(xiàng)目多、 金額大、 使用范圍廣， 加之監(jiān)督不到位， 導(dǎo)致中央政府雖然出臺了相關(guān)政策， 但有的地方對政策落實(shí)不到位， 部分獎(jiǎng)補(bǔ)資金難以真正落到實(shí)處。財(cái)政部和地方政府陸續(xù)出臺了一系列針對獎(jiǎng)補(bǔ)資金的績效評價(jià)辦法， 但其作為資金撥付主體， 對獎(jiǎng)補(bǔ)資金績效進(jìn)行評價(jià)自帶先天缺陷。如果將獎(jiǎng)補(bǔ)資金績效評價(jià)委托給獨(dú)立第三方， 又很難擺脫委托代理問題。所以， 亟需理論界進(jìn)一步深入研究并提出改革舉措。

黨的十八大以來， 財(cái)會監(jiān)督在推進(jìn)規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序、 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。2023年2月中共中央辦公廳、 國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)會監(jiān)督工作的意見》， 以進(jìn)一步推動財(cái)會監(jiān)督工作。財(cái)會監(jiān)督是依法依規(guī)對國家機(jī)關(guān)、 企事業(yè)單位、 其他組織和個(gè)人的財(cái)政、 財(cái)務(wù)、 會計(jì)活動實(shí)施的監(jiān)督， 作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成內(nèi)容， 肩負(fù)著服務(wù)宏觀調(diào)控和財(cái)政管理的職能（李建發(fā)等，2023）。獎(jiǎng)補(bǔ)資金作為財(cái)政資金的一部分， 需要財(cái)會監(jiān)督跟進(jìn)， 發(fā)現(xiàn)問題并尋找變革路徑。

基于以上背景， 筆者通過參與A市財(cái)政局的相關(guān)工作并進(jìn)行調(diào)研， 了解到專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金績效管理現(xiàn)狀， 并分析了制度不足和影響資金使用效率的成因， 最終探索出加強(qiáng)專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金績效管理的變革路徑。

二、 專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金獨(dú)特性分析

專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金是涵蓋財(cái)政專項(xiàng)資金的一種特殊資金， 具有針對性強(qiáng)和激勵(lì)性強(qiáng)的特征。其與其他財(cái)政專項(xiàng)資金的關(guān)系如圖1所示?，F(xiàn)有研究多聚焦于一般財(cái)政專項(xiàng)資金， 但因忽略專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金的獨(dú)特性， 所以缺乏深入審視專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金績效管理的研究。

（一） 專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金針對性強(qiáng)

1. 無償獎(jiǎng)補(bǔ)性。與一般財(cái)政專項(xiàng)資金不同， 專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金撥付使用主體針對性較強(qiáng)。政府為了達(dá)成目標(biāo)， 多以結(jié)果為主要評判標(biāo)準(zhǔn)， 對完成既定目標(biāo)的企業(yè)給予無償性資金撥付， 所以相對于一般財(cái)政專項(xiàng)資金， 專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金多是支持重點(diǎn)領(lǐng)域、 具有特殊貢獻(xiàn)的單位或個(gè)人等， 能夠有效調(diào)動參與者的積極性和能動性。此外， 專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金使用標(biāo)準(zhǔn)削弱了強(qiáng)制執(zhí)行的力度和隨意性， 更加尊重參與者的意愿， 參與者可依據(jù)自身的條件和意愿來選擇是否參與以及參與的程度， 而且申請標(biāo)準(zhǔn)相對明確、 嚴(yán)格。

2. 事后獎(jiǎng)補(bǔ)性。以往的財(cái)政專項(xiàng)資金多是事前補(bǔ)助， 引發(fā)了資源不合理爭奪問題和“以貧為榮”的錯(cuò)誤理念。而現(xiàn)在的獎(jiǎng)補(bǔ)， 多是事后補(bǔ)助， 以結(jié)果為導(dǎo)向， 對各領(lǐng)域表現(xiàn)優(yōu)秀者或優(yōu)秀地區(qū)給予充分肯定， 并且更加注重對在建項(xiàng)目、 建成項(xiàng)目的獎(jiǎng)補(bǔ)。利用財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金， 可消除傳統(tǒng)制度中由于信息不對稱導(dǎo)致供給結(jié)構(gòu)失衡而造成的資源浪費(fèi)， 有助于終結(jié)扭曲的資源爭奪戰(zhàn)。結(jié)果導(dǎo)向的事后獎(jiǎng)補(bǔ)， 也可部分避免以犧牲質(zhì)量為代價(jià)而過于追求效率的行為。

（二） 專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金激勵(lì)性強(qiáng)

1. 競爭性分配。獎(jiǎng)補(bǔ)資金通常采用競爭性評選的方式進(jìn)行發(fā)放， 獲得資助的單位或個(gè)人需要符合一定的條件和標(biāo)準(zhǔn)。一般財(cái)政專項(xiàng)資金是按因素分配， 相比較而言， 競爭性分配是指在項(xiàng)目資金分配環(huán)節(jié)引入競爭機(jī)制， 從項(xiàng)目征集到資金下達(dá)全過程公開透明， 邀請各方參與， 通過公開招投標(biāo)等競爭方式和集體決策機(jī)制， 形成“多中選好， 好中選優(yōu)”的項(xiàng)目優(yōu)選機(jī)制， 實(shí)現(xiàn)財(cái)政項(xiàng)目資金高效公平分配的一種資金分配方式。將過去“一對一”分配改為“一對多”分配， 根據(jù)專項(xiàng)資金類別， 推行不同的競爭性分配方式。

2. 靈活性使用。財(cái)政專項(xiàng)資金安排較多， 以項(xiàng)目形式下達(dá)地方并規(guī)定具體用途的比重較大（審計(jì)署深圳特派辦理論研究會課題組等，2020）。相比較而言， 專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金的申請和審批程序比一般財(cái)政專項(xiàng)資金更靈活， 能夠更快、 更有效地向符合條件的申請者提供資金支持。雖然專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金是針對特定的領(lǐng)域和行業(yè)設(shè)定明確的支持和獎(jiǎng)勵(lì)目標(biāo)， 具有較強(qiáng)的導(dǎo)向性和針對性， 但是在專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金的使用方面， 則以達(dá)成目標(biāo)為主， 企業(yè)可以根據(jù)所需自行安排使用。

三、 案例介紹

（一） 案例選擇

本文選取A市具有典型性的三個(gè)專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金項(xiàng)目如下： 一是為推動制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展設(shè)立的制造業(yè)強(qiáng)市項(xiàng)目； 二是為推動新舊動能轉(zhuǎn)化設(shè)立的招商引資項(xiàng)目； 三是為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、 經(jīng)濟(jì)帶動、 旅游拉動和城市營銷設(shè)立的會展活動項(xiàng)目。

在專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金涉及范圍上， A市專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金的種類較為全面， 在工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、 自由貿(mào)易區(qū)、 鄉(xiāng)村振興等多個(gè)領(lǐng)域都涉及專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金的撥付； 在專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金涉及領(lǐng)域上， 本文選取的專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金項(xiàng)目均是為了推動A市經(jīng)濟(jì)快速高質(zhì)量發(fā)展， 涉及工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、 加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)等方面； 在專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金項(xiàng)目背后的問題上， 選取的A市三個(gè)項(xiàng)目涉及政策、 資金和項(xiàng)目上相關(guān)的問題， 具有全面性和典型性。具體見圖2。

（二） 案例概況

1. 專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金撥付整體情況。

（1） 制造業(yè)強(qiáng)市項(xiàng)目。2017 ～ 2020年， A市財(cái)政局共撥付制造業(yè)強(qiáng)市專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金106818.33萬元， 共獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助企業(yè)項(xiàng)目537個(gè)， 涉及14個(gè)項(xiàng)目類別， 其中新上項(xiàng)目和技術(shù)改造類項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)資金最多， 達(dá)到27107萬元。

（2） 招商引資項(xiàng)目。2020年A市財(cái)政局實(shí)際撥付招商引資專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金955.4752萬元， 涉及11家企業(yè)， 撥付資金中： 685.4752萬元用于獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目企業(yè)， 其中市級承擔(dān)262.11352萬元， 縣級承擔(dān)423.36168萬元； 270萬元用于獎(jiǎng)勵(lì)“雙招雙引”先進(jìn)部門。

（3） 會展活動項(xiàng)目。會展獎(jiǎng)勵(lì)具體用于市場化運(yùn)作會展活動項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)， 預(yù)算為500萬元， 實(shí)際下達(dá)指標(biāo)340.5萬元， 實(shí)際支出340.5萬元， 用于兌現(xiàn)2020年8月12日之前舉辦的會展活動項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)42萬元和2020年8月12日之后舉辦的會展活動項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)298.5萬元。

2. 專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金存在的問題。

（1） 制造業(yè)強(qiáng)市項(xiàng)目。首先， 政策制定及實(shí)施情況。A市制造業(yè)強(qiáng)市獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理辦法不符合《預(yù)算法》有關(guān)規(guī)定， 到期未及時(shí)修訂， 也未按照規(guī)定出臺相關(guān)監(jiān)督管理辦法。目前， A市制造業(yè)強(qiáng)市獎(jiǎng)補(bǔ)資金政策按照2019年7月29日印發(fā)的《A市制造業(yè)強(qiáng)市獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理暫行辦法》執(zhí)行， 有效期至2020年12月31日， 雖然截至目前已到期， 但獎(jiǎng)補(bǔ)資金政策仍繼續(xù)執(zhí)行， 尚未出臺新的相關(guān)管理辦法。其次， 資金撥付管理使用情況。市級獎(jiǎng)補(bǔ)資金以及縣市區(qū)配套的獎(jiǎng)補(bǔ)資金撥付不到位， 2017 ～ 2020年， 市本級撥付各縣市區(qū)獎(jiǎng)補(bǔ)資金合計(jì)83374.97萬元， 截至2021年4月底， 市級撥付不到位資金尚有3866.49萬元， 而縣市區(qū)配套的獎(jiǎng)補(bǔ)資金尚有19547.08萬元撥付不到位， 并且財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金使用效率不高， 結(jié)余較大， 涉及金額8372萬元。再次， 項(xiàng)目管理及績效情況。部分項(xiàng)目立項(xiàng)手續(xù)不全， 未建立制造業(yè)強(qiáng)市獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理臺賬， 部分績效評價(jià)開展不夠細(xì)化。最后， 項(xiàng)目運(yùn)行完全依賴財(cái)政資金， 自籌資金不到位。項(xiàng)目具體實(shí)施單位股權(quán)追溯系個(gè)人出資， 資金管理存在風(fēng)險(xiǎn)。以2018年為例， 獲批獎(jiǎng)補(bǔ)資金項(xiàng)目平均財(cái)政資金使用率為51.16%， 具體如表1所示。

（2） 招商引資項(xiàng)目。首先， 申請獎(jiǎng)勵(lì)資金項(xiàng)目數(shù)量問題。申請獎(jiǎng)勵(lì)資金企業(yè)較少， 缺少有效的招引方法， 2020年度A市招商引資項(xiàng)目申請獎(jiǎng)勵(lì)資金的企業(yè)僅有15家且涉及六個(gè)區(qū)市， 其中有11家企業(yè)審核通過且涉及四個(gè)區(qū)市。分級負(fù)擔(dān)獎(jiǎng)勵(lì)資金的政策規(guī)定在一定程度上影響了縣市區(qū)組織申報(bào)的積極性。例如， 《A市招商引資專項(xiàng)資金管理暫行辦法》規(guī)定： 市直部門“雙招雙引”考核獎(jiǎng)勵(lì)、 以貿(mào)引外及中介招商由市級財(cái)政承擔(dān)； “一事一議”項(xiàng)目由市級給予傾斜支持； 其他項(xiàng)目由市、 縣兩級按照財(cái)政收入分成比例分擔(dān)。在當(dāng)前縣市區(qū)財(cái)力普遍吃緊的情況下， 各縣市區(qū)組織申報(bào)的積極性不高。其次， 項(xiàng)目資金預(yù)算管理問題。一方面， 年初預(yù)算編制不科學(xué)， 2020 年度招商引資專項(xiàng)資金項(xiàng)目預(yù)算金額為4000萬元， 實(shí)際使用預(yù)算資金1200萬元； 另一方面， 個(gè)別預(yù)算資金未到位， 2020年度A市招商引資專項(xiàng)資金項(xiàng)目應(yīng)撥付資金為955.4752萬元， 實(shí)際撥付資金為931.4752萬元， 未及時(shí)撥付的24萬元資金為應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)給A市××醫(yī)院有限公司的縣級專項(xiàng)資金。最后， 經(jīng)濟(jì)效益問題。政策實(shí)施帶來的經(jīng)濟(jì)效益不夠顯著， 受獎(jiǎng)補(bǔ)企業(yè)的收入較2019年變化不大， 未能充分體現(xiàn)A市招商引資政策帶動企業(yè)經(jīng)濟(jì)增長的作用。一方面， 項(xiàng)目監(jiān)管不力， 在項(xiàng)目實(shí)施過程中， 缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制， 導(dǎo)致項(xiàng)目出現(xiàn)各種問題未得到及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決； 另一方面， 通過與受獎(jiǎng)勵(lì)企業(yè)進(jìn)行溝通， 發(fā)現(xiàn)由于疫情導(dǎo)致一些海外的技術(shù)人員和原材料輸送不便， 推遲了生產(chǎn)運(yùn)營時(shí)間。

（3） 會展活動項(xiàng)目。首先， 在預(yù)算編制上， 工作經(jīng)費(fèi)在前期預(yù)算安排時(shí)預(yù)留資金數(shù)大于實(shí)際需要資金數(shù)， 影響了預(yù)算執(zhí)行率， 會展工作經(jīng)費(fèi)預(yù)算為130萬元， 實(shí)際撥付80萬元， 實(shí)際支出只有29.02萬元。其次， 項(xiàng)目的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制不夠完善。一方面， 會展活動項(xiàng)目中有4個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目由于疫情等原因， 在年內(nèi)未舉辦或轉(zhuǎn)為其他項(xiàng)目實(shí)施， 具體如表2所示； 另一方面， 會展業(yè)服務(wù)信息的知曉度需進(jìn)一步提高， 經(jīng)財(cái)政局調(diào)研了解平臺建設(shè)工作一直在進(jìn)行， 對于平臺建設(shè)項(xiàng)目， 大數(shù)據(jù)管理局在多方考慮后不建議單獨(dú)設(shè)立， 這可能會給社會公眾帶來一定的影響。最后， 在項(xiàng)目效益上， 參展商與觀眾存在不匹配的現(xiàn)象， 無法實(shí)現(xiàn)參展商招商合作的目標(biāo)， 從而影響會展效果。

總的來說， 制造業(yè)強(qiáng)市、 招商引資、 會展活動三個(gè)項(xiàng)目通過專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金的支持以各自的優(yōu)勢共同推動A市高質(zhì)量發(fā)展， 在資金的撥付規(guī)模、 調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題上能夠相互補(bǔ)充， 凸顯了政策、 項(xiàng)目、 資金三方面問題的典型性， 為研究A市專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金存在的問題提供了思路。A市三大專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金項(xiàng)目存在的共同問題和個(gè)性問題如圖2所示。

四、 A市專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金績效管理存在的問題

通過參與A市政府專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金績效管理審計(jì)調(diào)查， 發(fā)現(xiàn)A市在積極加強(qiáng)政府專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金績效管理、 落實(shí)“黨政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持過緊日子”要求、 調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)等方面取得了一定成效， 但通過財(cái)政績效評價(jià)也發(fā)現(xiàn)A市專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金存在一定問題， 具體成因分析如下：

（一） 政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行

完善的政策設(shè)計(jì)和有效的政策執(zhí)行是前提和關(guān)鍵（呂芳，2023；Hudson等，2019）。首先， 由于專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金相比于其他專項(xiàng)資金在申請和審批上較為靈活而且存在一事一議的特點(diǎn)， 導(dǎo)致在政策設(shè)計(jì)上可能會略有些不足。其次， 專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金在使用過程中因事制宜， 可能會出現(xiàn)有選擇執(zhí)行政策的現(xiàn)象， 導(dǎo)致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差， 不利于專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金的有效運(yùn)行。

無論是配套政策缺位還是政策執(zhí)行異化， 究其深層原因可能緣于機(jī)會主義和本位主義。首先， 靈活的資金撥付程序和使用方式賦予了政策制定和執(zhí)行主體一定的裁量權(quán)， 地方政府多從局部角度出發(fā)制定配套政策和執(zhí)行上級政策， 其政策目標(biāo)具有一定的局限性并且可能會產(chǎn)生機(jī)會主義行為（呂冰洋和臺航，2018）。靈活性的特點(diǎn)雖能夠滿足更便捷的資金需求， 但地方政府由于站位不同更多考慮自身的需要， 以至于在配套政策制定和執(zhí)行上往往會出現(xiàn)象征性執(zhí)行、 實(shí)驗(yàn)性執(zhí)行和曲解式執(zhí)行等現(xiàn)象（許光建等，2020）。其次， 在政策信息不對稱和各部門本位主義的影響下， 可能使得政策信息的反饋片面化。地方政府在政策反饋的過程中可能會關(guān)注物質(zhì)層面的政策輸出， 導(dǎo)致配套政策信息反饋較片面， 難以結(jié)合實(shí)際情況以及長遠(yuǎn)發(fā)展調(diào)整政策， 反過來又會影響政策執(zhí)行的效果， 由此循環(huán)使得項(xiàng)目的運(yùn)行不到位， 難以提升資金使用效率。

（二） 資金全生命周期管理

管理問題是整個(gè)獎(jiǎng)補(bǔ)資金運(yùn)行過程中的核心。全生命周期可以定義為從事物的萌芽狀態(tài)到消亡的全過程（Selman和Schneider，2004）， 在資金的預(yù)算申請、 撥付使用、 審批監(jiān)管的全生命周期中各個(gè)環(huán)節(jié)的問題都應(yīng)該引起重視。專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金具有事后獎(jiǎng)補(bǔ)的特點(diǎn)， 這使得其與事前補(bǔ)助相比能夠有效避免資源爭奪戰(zhàn)， 但是在資金的全過程管理上可能會略有欠缺。

資金管理問題主要源于制度不細(xì)化。首先， 由于專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金項(xiàng)目涉及范圍較廣， 并且是事后獎(jiǎng)補(bǔ)， 其預(yù)算編制較其他資金更為重要。各項(xiàng)目的支出預(yù)算編制缺乏基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐和科學(xué)論證， 且為了保障財(cái)政整體預(yù)算平衡， 導(dǎo)致一些項(xiàng)目的資金大量結(jié)余或不足， 專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金項(xiàng)目成效偏離預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)。其次， 專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金的財(cái)政監(jiān)督不到位。一是政府會計(jì)監(jiān)督不全面。一般監(jiān)督活動多集中于微觀層面的會計(jì)活動， 缺少整體的全過程監(jiān)督， 并且鮮有研究以理順經(jīng)濟(jì)和社會秩序、 協(xié)調(diào)利益關(guān)系為目標(biāo)對會計(jì)監(jiān)督體系進(jìn)行探討（武輝和王竹泉，2019）。二是外部政府績效審計(jì)開展得不到位。目前審計(jì)主體主要還是以資金走向?yàn)榫€索開展財(cái)務(wù)審計(jì)， 對資金使用效率和效果的監(jiān)督不夠充分， 導(dǎo)致專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金出現(xiàn)低效甚至無效的風(fēng)險(xiǎn)。

（三） 項(xiàng)目管理及績效

項(xiàng)目的實(shí)施程度、 好壞是檢驗(yàn)資金績效管理是否有效的重要因素（宮春子和黃珺，2021）。無償獎(jiǎng)補(bǔ)可能會使企業(yè)放松對項(xiàng)目管理的要求， 而專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金競爭性分配的特點(diǎn)可能會因管理或監(jiān)督不足導(dǎo)致其難以發(fā)揮最大的效用。

出現(xiàn)項(xiàng)目管理及績效問題的原因主要是項(xiàng)目遴選問題考慮不充分、 項(xiàng)目績效評價(jià)機(jī)制不夠完善。首先， 在項(xiàng)目遴選問題上。對于一些獎(jiǎng)補(bǔ)企業(yè)來說， 只是利用專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金填補(bǔ)企業(yè)的經(jīng)營漏洞， 著重于眼前利益， 忽視了專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金的作用與重要性。此外， 企業(yè)因自身能力不足而未能有效利用獎(jiǎng)補(bǔ)資金， 管理者沒有長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略布局， 對待獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目沒有實(shí)質(zhì)性制定科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃， 對設(shè)立完整的項(xiàng)目管理機(jī)制意識不足。而政府分配的科學(xué)性也是影響項(xiàng)目遴選和資金分配的關(guān)鍵因素。上級部門會因獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目多、 政策扶持界限模糊， 在項(xiàng)目審查上流于形式， 只關(guān)注是否符合獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)和國家宏觀政策等， 而不深入了解獎(jiǎng)補(bǔ)資金是否能真正用到實(shí)處， 導(dǎo)致項(xiàng)目遴選難以達(dá)到預(yù)期效果。其次， 在項(xiàng)目績效評價(jià)機(jī)制上。目前許多評價(jià)指標(biāo)體系存在重過程輕結(jié)果的問題（李文彬和黃怡茵，2016）， 而專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金是以結(jié)果為導(dǎo)向的， 導(dǎo)致績效評價(jià)未針對具體支出及產(chǎn)出績效， 因此評價(jià)結(jié)果難以反映支出和產(chǎn)出績效之間的緊密對應(yīng)關(guān)系。此外， 由于許多單位缺乏績效評價(jià)的理念， 對資金的管理沒有做到合理評價(jià)， 也未根據(jù)評價(jià)對象的部門、 行業(yè)、 項(xiàng)目等特點(diǎn)制定分類績效評價(jià)的辦法。

上述分析框架如圖3所示。

五、 財(cái)會監(jiān)督視角下加強(qiáng)專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金績效管理的變革路徑

財(cái)會監(jiān)督具有財(cái)政監(jiān)督和會計(jì)監(jiān)督兩項(xiàng)職能。其中： 財(cái)政監(jiān)督需根據(jù)《預(yù)算法》中的職能安排及創(chuàng)建現(xiàn)代財(cái)政管理的客觀要求， 從制度設(shè)計(jì)、 技術(shù)升級兩個(gè)方面全力推進(jìn)； 會計(jì)監(jiān)督則在《會計(jì)法》的指導(dǎo)與規(guī)范下， 逐步形成內(nèi)部監(jiān)督、 政府監(jiān)督及社會監(jiān)督“齊頭并進(jìn)”的總體監(jiān)督框架。因此， 本研究認(rèn)為， 從財(cái)會監(jiān)督的視角加強(qiáng)專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金績效管理， 應(yīng)該從制度設(shè)計(jì)等角度謀求變革之路， 具體變革路徑如圖4所示。

（一） 推進(jìn)政策創(chuàng)新， 加強(qiáng)各級有效銜接

1. 明確導(dǎo)向， 完善競爭性領(lǐng)域財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策。恰當(dāng)?shù)呢?cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策具有調(diào)節(jié)市場失靈、 促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等正面效應(yīng)， 但不當(dāng)?shù)呢?cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策具有扭曲市場競爭秩序等負(fù)面效應(yīng)（孫晉和胡旨鈺，2023）。因此， 需要特別關(guān)注競爭性領(lǐng)域的獎(jiǎng)補(bǔ)政策。在競爭性領(lǐng)域， 要堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向， 根據(jù)形勢變化和發(fā)展實(shí)際合理確定實(shí)施財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策的領(lǐng)域和范圍。對于比較適合使用獎(jiǎng)補(bǔ)政策的科技等領(lǐng)域， 實(shí)施獎(jiǎng)補(bǔ)政策要優(yōu)化考核方式， 合理確定獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)和額度， 避免財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策達(dá)不到效果。在財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策難以有效發(fā)揮作用的情況下， 要結(jié)合其支持的行業(yè)領(lǐng)域特點(diǎn)， 靈活運(yùn)用財(cái)政政策工具， 合理選擇直接、 間接補(bǔ)助支持方式， 更好地發(fā)揮引導(dǎo)和撬動作用， 引導(dǎo)社會資本投入。

2. 有效銜接， 以創(chuàng)新為導(dǎo)向制定政策。首先， 在不同部門之間的橫向銜接上， 政策的制定由各參與方形成互動， 政府各職能部門根據(jù)職能所需開展政策創(chuàng)新， 在形成互動機(jī)制的同時(shí)明確職責(zé)劃分， 最終達(dá)成創(chuàng)新共識。其次， 在自上而下的縱向銜接上， 地方政府要依據(jù)上級政府的要求， 結(jié)合地方特色以及發(fā)展需要實(shí)現(xiàn)政策制定上的創(chuàng)新， 制定出符合上級要求、 適合自身發(fā)展的配套政策。最后， 依照《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)會監(jiān)督工作的意見》的工作要求， 堅(jiān)持協(xié)同聯(lián)動， 加強(qiáng)貫通協(xié)調(diào)。在政策創(chuàng)新的基礎(chǔ)上按照統(tǒng)籌協(xié)同、 分級負(fù)責(zé)、 上下聯(lián)動的要求， 構(gòu)建高效銜接、 運(yùn)轉(zhuǎn)有序的工作機(jī)制， 做到從政策源頭上加強(qiáng)財(cái)會監(jiān)督。

3. 上下承接， 探索政策選擇執(zhí)行優(yōu)化路徑。首先， 通過形成自主優(yōu)化的意識， 從根源上避免由于信息反饋片面化帶來的政策選擇性執(zhí)行問題。與政策制定上下銜接不同， 在政策任務(wù)下達(dá)的過程中， 逐層實(shí)現(xiàn)政策任務(wù)的目標(biāo)分解， 上級政府通過放開對下級政府的變通權(quán)利來激發(fā)下級政府執(zhí)行的主觀動力， 下級政府通過有效執(zhí)行獲得上級政府政策上的支持。其次， 在政策執(zhí)行上更具體。上級政府需提前擬定項(xiàng)目資金的使用與管理辦法， 根據(jù)資金執(zhí)行情況， 進(jìn)一步擴(kuò)大政策覆蓋面， 針對具有特色優(yōu)勢的項(xiàng)目制定差異化政策。下級政府則按照上級政府的要求， 結(jié)合具體項(xiàng)目的資金使用情況和遇到的問題實(shí)現(xiàn)政策的進(jìn)一步創(chuàng)新， 以加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度， 提升資金使用效果。

（二） 優(yōu)化項(xiàng)目遴選， 細(xì)化預(yù)算編制

1. 突出效率優(yōu)先， 兼顧公平發(fā)展。首先， 考慮到獎(jiǎng)補(bǔ)資金的特殊性， 項(xiàng)目遴選要通過兼顧“擇優(yōu)”和“擇需”來提升效率。擇優(yōu)遴選重點(diǎn)考慮“獎(jiǎng)”， 結(jié)合考慮地域發(fā)展、 產(chǎn)業(yè)行業(yè)發(fā)展等因素， 支持改革成效突出地區(qū)的項(xiàng)目率先發(fā)展并且給予獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目某些方面的相對優(yōu)先權(quán)； 擇需遴選是以“補(bǔ)”為目標(biāo)， 通過被獎(jiǎng)補(bǔ)方遞交的合規(guī)材料， 篩選出真正需要資金助推發(fā)展的項(xiàng)目。其次， 項(xiàng)目遴選公平公正的核心是確保項(xiàng)目審查的全面性。通過利用專家評審機(jī)制， 將適當(dāng)?shù)纳鐣皆u價(jià)與完善的第三方評價(jià)機(jī)制相結(jié)合， 使得在項(xiàng)目遴選上真正做到公平和有效。在項(xiàng)目遴選的過程中， 要做到全過程評估， 保證全過程的公平、 公正和有效。最后， 在重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目的遴選上要加強(qiáng)對投資強(qiáng)度、 技術(shù)水平、 財(cái)稅貢獻(xiàn)、 市場效應(yīng)等的研究論證， 整合資源、 統(tǒng)籌力量， 使重點(diǎn)項(xiàng)目能夠與撥付的大額資金相匹配。

2. 明確總體目標(biāo)， 細(xì)化預(yù)算編制。首先， 清晰地制定預(yù)算目標(biāo)， 力求精益求精。在編制預(yù)算時(shí)， 要充分考慮到各單位的發(fā)展與長期計(jì)劃， 把總的預(yù)算績效目標(biāo)分成若干個(gè)小的績效目標(biāo)， 再把一些小的績效目標(biāo)落實(shí)到各業(yè)務(wù)部門， 各業(yè)務(wù)部門依據(jù)實(shí)際情況及時(shí)上報(bào)， 以確保預(yù)算的真實(shí)性和完整性， 真正提升預(yù)算編制質(zhì)量。其次， 在具體編制預(yù)算時(shí)， 需要將部門總體績效評價(jià)與年度預(yù)算相結(jié)合， 針對所設(shè)計(jì)的指標(biāo)和數(shù)額進(jìn)行考核， 合理確定地方政府所提供公共產(chǎn)品的成本。要提升預(yù)算編制的預(yù)測支持水平， 搭建事前績效評估工作平臺， 依據(jù)預(yù)測分析和定量方法等科學(xué)評估綜合效益預(yù)期值， 依托預(yù)算編制改革要求建立科學(xué)合理的預(yù)算編制體系， 依照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)， 按情況分層次安排預(yù)算資金。

（三） 完善項(xiàng)目管理， 開展多元評價(jià)

1. 增強(qiáng)績效意識， 完善項(xiàng)目管理。首先， 要合理規(guī)劃項(xiàng)目進(jìn)程， 從項(xiàng)目申報(bào)開始， 就要做好統(tǒng)籌規(guī)劃， 將資金的使用按時(shí)期進(jìn)行科學(xué)合理的分配， 明確項(xiàng)目的預(yù)算目標(biāo)， 避免出現(xiàn)過多的資金結(jié)余或不足， 實(shí)現(xiàn)資金效益最大化。其次， 將資金集中管理， 在各個(gè)項(xiàng)目資金方面， 企業(yè)要對其進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管， 持續(xù)檢查和確認(rèn)項(xiàng)目資金的流動是否在合理的范圍之內(nèi)， 防止出現(xiàn)項(xiàng)目私設(shè)銀行賬戶進(jìn)行結(jié)算的現(xiàn)象， 從源頭上統(tǒng)一控制。最后， 企業(yè)應(yīng)該總結(jié)資金的整體使用情況， 分析資金的結(jié)余情況并進(jìn)行動態(tài)管理， 以此及時(shí)保證后續(xù)決策正確。

2. 集中效果導(dǎo)向， 開展多元評價(jià)。首先， 從政府監(jiān)督層面來看， 需要設(shè)定清晰合理的項(xiàng)目績效評價(jià)目標(biāo)， 并從數(shù)量、 質(zhì)量、 成本效益等多個(gè)角度出發(fā)， 選擇針對項(xiàng)目特點(diǎn)的目標(biāo)， 使用定量的方法或可衡量的定性指標(biāo)表述目標(biāo)的情況， 使目標(biāo)內(nèi)容具體化。其次， 在進(jìn)行專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金項(xiàng)目的績效評價(jià)時(shí)， 可以通過提升項(xiàng)目績效自評的有效性來推進(jìn)問題的解決， 根據(jù)項(xiàng)目自身情況有所側(cè)重地評價(jià)， 以提升項(xiàng)目評價(jià)的效率， 更有針對性地解決問題。此外， 在完善項(xiàng)目績效評價(jià)制度時(shí)可以利用第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)， 通過對項(xiàng)目預(yù)期結(jié)果的分析選擇出合適的指標(biāo)來反映項(xiàng)目的產(chǎn)出效益， 針對具體產(chǎn)出績效進(jìn)行評價(jià)， 清晰反映其對應(yīng)關(guān)系， 提升財(cái)政專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金使用效果。最后， 財(cái)政部門可以通過優(yōu)化專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金的監(jiān)督過程審查項(xiàng)目資金是否用到實(shí)處， 尤其是要同時(shí)重視事前、 事中、 事后監(jiān)督， 缺一不可， 并且逐漸從“問題導(dǎo)向”的財(cái)政財(cái)務(wù)收支評價(jià)向“效果導(dǎo)向”的績效評價(jià)轉(zhuǎn)變， 在評價(jià)考核中要綜合考量社會效益、 環(huán)境效益等， 同時(shí)兼顧項(xiàng)目與資金的適配度。

六、 研究啟示與局限

本研究可為政府專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金績效管理提供以下啟示： 首先， 要加強(qiáng)對專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金的財(cái)會監(jiān)督， 強(qiáng)化專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金績效管理意識?！笆奈濉必?cái)稅改革重點(diǎn)要對分配格局進(jìn)行調(diào)整， 以此為基礎(chǔ)需要財(cái)會監(jiān)督跟進(jìn)， 對財(cái)政承受能力進(jìn)行考量， 并實(shí)施助企紓困政策， 確保專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金績效管理到位， 從而促進(jìn)國家財(cái)政體系和監(jiān)督體系的健康發(fā)展。其次， 可以幫助政府和企業(yè)更好地管理和分配專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金， 確保資金以最有效的方式支持經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。本研究鑒于其獨(dú)特性為專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金的分配和管理提供了針對性建議。最后， 為其他區(qū)域以及其他領(lǐng)域的專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金提供了解決問題的思路。從政策、 資金、 項(xiàng)目三個(gè)角度出發(fā)， 綜合考慮專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金的實(shí)施主體和實(shí)施對象兩個(gè)相關(guān)方， 提出在各級銜接、 靈活創(chuàng)新、 公平公正、 細(xì)化制度等方面著手加強(qiáng)專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金的績效管理。

本文對專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金問題和措施的研究具有一定普適性， 但還要根據(jù)不同類型的專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金項(xiàng)目進(jìn)一步修改和完善。專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金績效管理的問題與解決措施， 在考慮各類專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金的實(shí)施主體、 實(shí)施對象和具體項(xiàng)目之間存在相通性的同時(shí)， 還要考慮區(qū)域特色、 資源稟賦、 財(cái)政實(shí)力、 獎(jiǎng)補(bǔ)重點(diǎn)等的差異性， 以不同專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金的實(shí)際情況尋找各自提升路徑， 以通用變革為基礎(chǔ)做到因事制宜。

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（責(zé)任編輯·校對： 羅萍" 李小艷）