國家治理現(xiàn)代化視角下的稅制改革

摘 要：稅收制度作為國家治理體系中的重要制度，是稅收治理能力的載體，稅收制度與稅收治理能力現(xiàn)代化共同成為國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。稅收作為國家治理基礎(chǔ)性、支柱性和保障性力量，通過構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，以形成恰當(dāng)收入汲取能力和經(jīng)濟(jì)社會調(diào)控能力，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供財力保障和政策支持，扎實推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化?；趪抑卫憩F(xiàn)代化對稅收治理的基本要求，需要圍繞健全稅收制度體系、優(yōu)化完善稅收政策、完善稅收征管和厚植稅務(wù)文化四個方面，進(jìn)一步深化我國稅收制度改革。

關(guān)鍵詞：國家治理;治理體系;治理能力;稅制改革

中圖分類號：F810. 2;F120. 4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-3890（2025）01-0001-07

黨的二十屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）?！稕Q定》明確指出，進(jìn)一步全面深化改革的總目標(biāo)是繼續(xù)完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的基礎(chǔ)。實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化，我國國家治理面臨許多艱巨任務(wù)，要求中國特色社會主義制度和國家治理體系更加完善、不斷發(fā)展，國家治理能力同步提升。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，稅收在國家治理中具有基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必然要求建立與之相適應(yīng)的具有強(qiáng)大支撐力和保障力的現(xiàn)代稅收制度。建立現(xiàn)代稅收制度，實質(zhì)是通過深化稅制改革實現(xiàn)現(xiàn)代稅收職能，即具有恰當(dāng)?shù)氖杖爰橙∧芰徒?jīng)濟(jì)社會調(diào)控能力。深化稅制改革立足于完善稅收功能的作用機(jī)制，增強(qiáng)稅收功能的作用力度，通過健全稅收制度和優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)有機(jī)統(tǒng)一結(jié)合，以制度升級帶動稅收治理走向成熟定型，進(jìn)而助推國家治理體系和治理能力走向現(xiàn)代化。

一、稅收制度與國家治理現(xiàn)代化

國家治理是以國家（政府）為中心的治理，強(qiáng)調(diào)由國家運(yùn)用公共權(quán)力來調(diào)動公共資源，從而協(xié)調(diào)各類主體以實現(xiàn)共同利益。國家治理包含治理體系和治理能力兩方面。治理體系是國家制度和規(guī)范的有機(jī)結(jié)合，是國家制度在國家治理中的具體化，有根本制度、基本制度和重要制度三個層次;治理能力是治理體系的能力，是國家制度功能發(fā)揮的表現(xiàn)。兩者的關(guān)系是：第一，治理制度是治理能力的載體。制度既是能力載體，也等同于規(guī)范，有什么樣的制度，就有什么樣的性質(zhì)定位、運(yùn)行規(guī)則和關(guān)系界定。這種規(guī)范框架對治理能力起引導(dǎo)作用，指引治理能力朝正確的目標(biāo)發(fā)揮力量。第二，治理能力是把治理制度轉(zhuǎn)化為治理效果的依托。能力是制度這一載體承載的對象，客觀制度所規(guī)范的運(yùn)行框架離開了能力是無法產(chǎn)生效果的。治理能力作為實現(xiàn)目標(biāo)的力量，給予治理制度運(yùn)行的動力，從而產(chǎn)生治理效果。第三，治理制度和治理能力是有機(jī)統(tǒng)一的系統(tǒng)工程。治理制度和治理能力相輔相成、共同作用產(chǎn)生理想的治理效果。制度提供的規(guī)范框架有高有低，制度越具有優(yōu)勢，產(chǎn)生的治理效果越好;能力提供的推動力量有大有小，能力越強(qiáng)，產(chǎn)生的治理效果越好。為實現(xiàn)理想的治理效果，治理制度和治理能力缺一不可，具有優(yōu)勢的治理制度有利于治理能力的強(qiáng)化，強(qiáng)大的治理能力要求治理制度的優(yōu)化，兩者在互動共進(jìn)中不斷完善和成熟定型。

稅收制度是國家制度體系中的重要制度。自新中國成立起，稅收事務(wù)就作為國家治理中極其重要的一環(huán)，發(fā)揮著籌集收入和調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的功能。新中國成立初期至改革開放前，在按照“公私兼顧、勞資兩利、城鄉(xiāng)互助、內(nèi)外交流”的方針解決統(tǒng)一稅收制度問題后[1] ，我國稅制經(jīng)歷了從復(fù)合稅制到單一稅制的變遷，在調(diào)整中配合計劃經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善，為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)工業(yè)化籌集收入。改革開放初期，我國開始建立涉外稅法稅制、開征以不同身份為納稅主體的所得稅，形成了一套內(nèi)外有別、城鄉(xiāng)不同的復(fù)合稅制，適應(yīng)了當(dāng)時對外開放和向有計劃的商品經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的需要[2] 。建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)時期，1994 年基于“統(tǒng)一稅政、公平稅負(fù)、簡化稅制”的原則，我國對工商稅制進(jìn)行全面改革，建立了基本適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅收制度體系，促進(jìn)了市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和財政收入的穩(wěn)定增長，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)與拓展提供財力支撐與政策支持。

2013 年，黨的十八屆三中全會開啟新時代社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)，國家治理現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)和重要推動力。財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，稅收制度及其治理能力現(xiàn)代化成為國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在?；仡櫺聲r代十余年，我國稅收制度持續(xù)改革，有力推進(jìn)了國家治理現(xiàn)代化。第一，全面落實稅收法定原則。稅收法定強(qiáng)調(diào)政府要依據(jù)法律來處理稅收事務(wù)，是依法治國的重要組成部分。新時代十余年始終堅持以高質(zhì)量稅法統(tǒng)攝稅收制度運(yùn)行的全過程和各項工作，增強(qiáng)稅收立法、執(zhí)法、司法和守法的規(guī)范性，穩(wěn)定國家治理的基礎(chǔ)和支柱。第二，加快主體稅種的改革完善。2016 年我國全面推開營改增試點，2018年建立“綜合與分類相結(jié)合”的個人所得稅制度，且不斷優(yōu)化企業(yè)所得稅制度，認(rèn)真落實范圍廣、程度深的稅制改革舉措，以稅收治理體系的完善與能力提升推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。第三，踐行新發(fā)展理念。稅制改革緊扣高質(zhì)量發(fā)展，將新發(fā)展理念落實到具體改革措施之中，逐步建立起現(xiàn)代稅收制度的基礎(chǔ)性框架，進(jìn)一步夯實國家治理的基礎(chǔ)，強(qiáng)化稅收對國家治理的支撐。

黨的二十屆三中全會明確了“健全有利于高質(zhì)量發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)”的稅制改革任務(wù)。進(jìn)一步深化稅制改革，需要從健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系、完善宏觀調(diào)控制度體系的大視角，抓住制度建設(shè)這條主線，優(yōu)化完善稅收體制機(jī)制，提升稅收治理效能，“為中國式現(xiàn)代化提供強(qiáng)大動力和制度保障”[3] 。

二、稅制改革與國家治理現(xiàn)代化

新的歷史時期，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，聚焦高質(zhì)量發(fā)展，聚焦全體人民共同富裕，聚焦平安中國、美麗中國建設(shè)，任務(wù)艱巨。基于健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系、完善宏觀調(diào)控制度體系的要求，發(fā)揮稅收的基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用，為國家治理提供財力保障和政策支持，要求稅收制度具有恰當(dāng)?shù)氖杖爰橙∧芰徒?jīng)濟(jì)社會調(diào)控能力，這也是國家治理對于新一輪稅制改革的基本要求。因此，健全稅收制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，就是要完善稅收功能的作用機(jī)制，增強(qiáng)稅收功能的作用力度。

1. 穩(wěn)定和增強(qiáng)稅收汲取收入能力，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供財力保障。稅收的基本功能是組織收入，現(xiàn)代稅收制度要有恰當(dāng)收入汲取能力，是指政府依靠稅收制度從社會合理、合法、合宜獲取稅收收入的能力。具體來說，所謂合理，是強(qiáng)調(diào)稅收征收要貫徹公平原則，使納稅人繳納稅額與國家提供公共產(chǎn)品更好地對應(yīng)起來。一般意義上，稅收征收涉及代表權(quán)力的國家和伸張權(quán)利的納稅人。從公權(quán)力出發(fā)，稅收是國家機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的財力保障;從私權(quán)利出發(fā)，稅收是對納稅人一部分收入的強(qiáng)制收繳。雖然感受和作用效果不同，但本質(zhì)都會落在公共產(chǎn)品供給上，由此保證稅收發(fā)揮聯(lián)結(jié)國家與納稅人，形成公共合意的作用。故稅收征收所要貫徹的公平，是財權(quán)與事權(quán)相匹配、量能與受益相結(jié)合的征收公平。所謂合法，是強(qiáng)調(diào)稅收征收要貫徹法治原則，使稅收征收可預(yù)期、可調(diào)解、可監(jiān)督。財權(quán)與事權(quán)相匹配、量能與受益相結(jié)合的稅收制度必然是科學(xué)的稅收制度，但也意味著相應(yīng)稅收事務(wù)變得非常細(xì)致，大大增加了稅收立法的難度。即便如此，從依法治稅和依法行政出發(fā)，還應(yīng)加快落實稅收法定的進(jìn)程，保證稅法條文明晰無誤、稅法術(shù)語統(tǒng)一準(zhǔn)確、配套司法體系健全，以在法律框架內(nèi)處理細(xì)致的稅收事務(wù)，以法律規(guī)范稅收征收過程。從長遠(yuǎn)看，這也是約束財政支出增長、緩解財政收支矛盾的必需條件。所謂合宜，是強(qiáng)調(diào)稅收征收要與新時代發(fā)展特征更好聯(lián)系起來。新時代追求的是高質(zhì)量發(fā)展，不僅強(qiáng)調(diào)量的增長，還強(qiáng)調(diào)質(zhì)的提升，是新時代對發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的根本要求。稅收從立法、執(zhí)法、司法到守法的全過程都要符合高質(zhì)量發(fā)展的要求，在推動經(jīng)濟(jì)社會向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變過程中努力穩(wěn)定稅收收入。

2. 增強(qiáng)稅收經(jīng)濟(jì)社會調(diào)控能力，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供政策支持。增強(qiáng)稅收的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展調(diào)控能力，重點是運(yùn)用稅收制度調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會以實現(xiàn)共同富裕、均衡發(fā)展的能力。共同富裕、均衡發(fā)展是實現(xiàn)由局部向整體的階梯式遞進(jìn)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)個體與國家、經(jīng)濟(jì)與倫理、國內(nèi)與國際相統(tǒng)一，發(fā)展結(jié)果惠及全體人民。共同富裕、均衡發(fā)展不僅順應(yīng)了由低層次到高層次的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律，通過開發(fā)資源與人口紅利，允許部分先富、經(jīng)濟(jì)先行，在低層次階段形成局部發(fā)展優(yōu)勢;共同富裕、均衡發(fā)展還強(qiáng)調(diào)階梯式遞進(jìn)的整體性，在局部形成發(fā)展優(yōu)勢基礎(chǔ)上，實現(xiàn)先富與后富相互支持、經(jīng)濟(jì)要素與文化環(huán)境等其他要素相互適應(yīng)、國內(nèi)發(fā)展與國際發(fā)展相互促進(jìn)，從而開啟人與人、人與社會、人與自然和諧共生的國家治理現(xiàn)代化之路。

我國稅收對于實現(xiàn)共同富裕、均衡發(fā)展具有積極作用。第一，實踐普遍征稅。稅收現(xiàn)代化是衡量國家現(xiàn)代化的重要方面，而稅收現(xiàn)代化的標(biāo)志之一就是普遍征稅。普遍征稅是向所有人和所有收入征稅，通過實踐“人人納稅，稅為人人”，將國家運(yùn)轉(zhuǎn)和治理成本分?jǐn)傊撩總€人身上，既具化了國家概念，又緊密聯(lián)系了個體與國家。在實踐普遍征稅的我國，稅收已嵌入經(jīng)濟(jì)社會生活的方方面面，于不同層面對經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行產(chǎn)生影響[4] ，這是稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會實現(xiàn)共同富裕、均衡發(fā)展的基礎(chǔ)。第二，天下為公的文化底蘊(yùn)?！耙粋€民族的精神、文化水平、社會結(jié)構(gòu)以及由政策產(chǎn)生的行為，所有這一切以及更多的內(nèi)容，都寫在民族財政史中”[5] ，也就是說，稅收是有民族性的，打上了深深的文化烙印。中華民族自古以來崇尚天下為公、心懷天下的情懷與擔(dān)當(dāng)，有此文化底蘊(yùn)，我國稅收雖也以契約、法律、效率為路徑提升現(xiàn)代化水平，但沒有將個體與國家、經(jīng)濟(jì)與倫理割裂開來，而是追求共同富裕下個體利益與國家利益的統(tǒng)一、均衡發(fā)展下經(jīng)濟(jì)增長與公共倫理的統(tǒng)一。第三，連通世界經(jīng)濟(jì)?！岸愂帐峭苿游拿鬟M(jìn)步的燃料。在現(xiàn)在已知的文明中，沒有不存在稅收的”[6] ，發(fā)展至當(dāng)今世界，稅收的國際性在商品、資本、信息和人員的全球流動中體現(xiàn)得更為充分。征稅權(quán)是主權(quán)國家的一項重要權(quán)力，使圍繞主權(quán)國家對跨國納稅人征稅所形成的稅收分配關(guān)系成為國際治理的重要內(nèi)容，針對稅收逃避、稅基侵蝕、重復(fù)征稅、爭端解決等所持不同立場，會影響世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展。若只從一國利益出發(fā)，更多維護(hù)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體稅收分配利益，那給世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的阻力更大;若從全球利益出發(fā)，達(dá)成國際稅收治理最大限度的共識，那會助力世界經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。隨著我國在國際稅收領(lǐng)域話語權(quán)和影響力的不斷提升，我國所持命運(yùn)共同體的立場開始發(fā)揮越來越積極的作用，促進(jìn)稅收日益成為連通世界經(jīng)濟(jì)的橋梁。

國家治理現(xiàn)代化所要實現(xiàn)的共同富裕、均衡發(fā)展，是關(guān)乎未來的美好愿景，迫切需要加強(qiáng)政府對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的調(diào)節(jié)，新時代以來的現(xiàn)代稅收制度建設(shè)在這方面卓有成效。一是在營改增、個人所得稅改革基礎(chǔ)上，進(jìn)一步實施減稅降費政策，在復(fù)雜的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境下充分利用稅收這一調(diào)控手段，穩(wěn)定由局部到整體階梯式遞進(jìn)發(fā)展的步調(diào)。二是在消費稅和資源稅改革、開征環(huán)保稅基礎(chǔ)上，不斷完善支持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展的稅收政策體系，優(yōu)化稅收營商環(huán)境。三是在國際稅收領(lǐng)域深入落實“放管服”改革舉措，與世界多數(shù)國家建立稅收合作機(jī)制，積極響應(yīng)“雙支柱”方案，為“一帶一路”等合作倡議的順利實施提供更多稅收支持。隨著共同富裕、均衡發(fā)展在實踐層面的不斷展開，政府需要在更廣更深的領(lǐng)域利用稅收進(jìn)行調(diào)控，增強(qiáng)稅收的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展調(diào)控能力，對國家治理現(xiàn)代化至關(guān)重要。

三、著力推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，深化稅制改革

新一輪稅制改革就是要呼應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一對稅收制度的基本要求，“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)”[7] ，形成推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的稅收體制機(jī)制是稅制改革的重要任務(wù)，需要圍繞重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)健全稅收制度。黨的十八大報告強(qiáng)調(diào)稅收制度要有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化和社會公平，《決定》再次強(qiáng)調(diào)健全有利于社會公平的稅收制度，其政策思想、指導(dǎo)原則、精神內(nèi)涵、改革目標(biāo)與黨的十八大精神一脈相承，展現(xiàn)了改革的連續(xù)性及以人民為中心的發(fā)展思想。社會公平是社會主義的本質(zhì)特征和內(nèi)在要求，全面深化改革以增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)社會公平為出發(fā)點和落腳點，讓現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民。稅收制度促進(jìn)社會公平，主要是促進(jìn)收入公平分配、促進(jìn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)、完善社會保障體系和實現(xiàn)共同富裕。此外，建設(shè)全國統(tǒng)一大市場是構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)和內(nèi)在要求，是構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展的有力支撐，也是稅制改革的要求。構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場要求市場基礎(chǔ)制度規(guī)則統(tǒng)一、市場監(jiān)管公平統(tǒng)一、市場設(shè)施高標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)通?；谥贫冉ㄔO(shè)這一主線，著力于體系完善、結(jié)構(gòu)優(yōu)化推進(jìn)稅制改革。

首先，健全稅收制度。新一輪的稅制改革需要更加著力于稅收制度的科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效和系統(tǒng)完備，推進(jìn)現(xiàn)代稅收制度的成熟定型?？茖W(xué)規(guī)范，強(qiáng)調(diào)以法律支撐、約束稅收機(jī)制運(yùn)行，稅收收入規(guī)模、來源和征收管理辦法都是基于法律規(guī)定而予以確立并得到嚴(yán)格遵循。運(yùn)行有效，強(qiáng)調(diào)稅收征收要應(yīng)收盡收，且征納成本最小化。系統(tǒng)完備，強(qiáng)調(diào)著眼于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局、政府多重目標(biāo)協(xié)調(diào)建設(shè)稅收制度，形成能夠承載稅收功能作用的要件齊全、條線清楚、架構(gòu)科學(xué)、協(xié)同集成的稅收制度體系。稅制體系在多個維度上達(dá)到優(yōu)化狀態(tài)，能夠充分發(fā)揮稅收制度的功能作用，實現(xiàn)社會效益最大化。

其次，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。新一輪稅制改革就是要基于稅制改革的目標(biāo)和基本要求，著力優(yōu)化稅收制度的稅系結(jié)構(gòu)、稅種結(jié)構(gòu)、稅源結(jié)構(gòu)、稅基結(jié)構(gòu)、稅率結(jié)構(gòu)和稅負(fù)結(jié)構(gòu)，匹配經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新格局新需要。稅系結(jié)構(gòu)要逐步提高直接稅比重，完善地方稅體系，構(gòu)建數(shù)字稅收體系。稅種結(jié)構(gòu)需要協(xié)調(diào)好各稅系內(nèi)部稅種之間的作用機(jī)制、作用范圍與作用力度，協(xié)調(diào)好各主體稅種之間的關(guān)系及作用聯(lián)系機(jī)制，在提供穩(wěn)定稅收收入的同時更好地兼顧公平。稅源結(jié)構(gòu)應(yīng)基于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)格局變化及其數(shù)字化發(fā)展趨勢適時調(diào)整，針對數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成以產(chǎn)業(yè)鏈為橫、技術(shù)為縱的稅源治理格局。稅基結(jié)構(gòu)應(yīng)從鞏固消費對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)性作用出發(fā)，結(jié)合資本與勞動收益率，合理界定資本、消費與勞動的課征基礎(chǔ)。稅率結(jié)構(gòu)應(yīng)針對不同稅種分別調(diào)整優(yōu)化稅率水平、邊際稅率水平、稅率級次，以兼顧收入汲取和發(fā)展調(diào)控。稅負(fù)結(jié)構(gòu)應(yīng)基于稅種間的內(nèi)在聯(lián)系，協(xié)調(diào)不同市場主體、不同經(jīng)濟(jì)活動、不同納稅人的各稅種稅負(fù)水平和總體稅負(fù)水平，處理好稅收公平與稅收激勵限制的關(guān)系。稅制結(jié)構(gòu)之優(yōu)劣，不僅在于能夠客觀反映經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段和發(fā)展水平，還要能夠?qū)⒗碚撋系目茖W(xué)設(shè)計轉(zhuǎn)化為實際的運(yùn)行效果，從而使稅制結(jié)構(gòu)整體形成有序運(yùn)行的良性循環(huán)，以保證稅制結(jié)構(gòu)始終與推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求保持一致。

健全稅收制度及優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)是有機(jī)統(tǒng)一的系統(tǒng)工程，但優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)作為一項復(fù)雜的改革過程，必須以具體的稅收制度體系為載體。稅收制度體系所提供的規(guī)范框架越科學(xué)越具有優(yōu)勢，制度所承載的力量就越大，產(chǎn)生的治理效果就越好。因此，從更深入推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求出發(fā)，我國現(xiàn)代稅收制度還需在以下四方面深化改革，以制度升級帶動稅收治理走向成熟定型，進(jìn)而助推國家治理體系和治理能力走向現(xiàn)代化。

（一）健全稅收制度體系

稅收對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要意義，以實踐普遍征稅為基礎(chǔ)，有效組織收入、調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行。因此，我國稅收制度應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化稅收征收的布局，建立財權(quán)與事權(quán)、量能與受益相結(jié)合的稅制體系。

1. 完善間接稅體系。新一輪稅制改革應(yīng)完善增值稅、消費稅征收機(jī)制，協(xié)調(diào)二者關(guān)系，穩(wěn)定增值稅的收入功能，拓展消費稅的收入功能和調(diào)節(jié)功能。首先，基于增值稅的消費課稅屬性和價外稅機(jī)制完善其征免政策。遵循增值稅的基本屬性、基本原理“完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條”。從推進(jìn)產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈順暢銜接的角度確保進(jìn)項稅額應(yīng)抵盡抵，在全面完成存量留抵稅額一次性退稅的基礎(chǔ)上，優(yōu)化留抵退稅條件和退稅方法。對偏離增值稅原理、違反經(jīng)營規(guī)律的一些優(yōu)惠措施和計征方法予以取消。科學(xué)評估增值稅稅率水平與稅率檔次存改的正負(fù)效應(yīng)，優(yōu)化稅率水平與檔次。其次，重視消費稅在特殊調(diào)節(jié)、適當(dāng)增收方面與增值稅的協(xié)調(diào)配合，適度增強(qiáng)消費稅在增值稅普遍征收基礎(chǔ)上的收入與調(diào)節(jié)功能;適當(dāng)擴(kuò)大消費稅征收范圍、適當(dāng)調(diào)整稅率水平，進(jìn)一步發(fā)揮好消費稅在調(diào)節(jié)收入分配、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面的功能和作用;同時審慎推進(jìn)消費稅納稅環(huán)節(jié)后移及征收管理權(quán)限的下劃，在穩(wěn)定功能作用的基礎(chǔ)上推進(jìn)消費稅改革。

2. 健全直接稅體系。直接稅在調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)社會公平、推動共同富裕、維護(hù)市場統(tǒng)一等方面具有廣泛而積極的作用。健全直接稅體系需要在完善所得稅、健全財產(chǎn)稅兩個方面發(fā)力，形成在不同經(jīng)濟(jì)層面協(xié)調(diào)配合的制度體系。第一，完善個人所得稅。一是進(jìn)一步完善綜合所得課稅，逐步縮小四項所得在征收機(jī)制、稅負(fù)待遇上的差別，促進(jìn)勞動所得的稅負(fù)公平。充分考慮調(diào)節(jié)收入分配、健全社會保障體系、支持生育養(yǎng)育教育的政策目標(biāo)與要求，平衡好稅收政策支持與收入公平分配的關(guān)系，科學(xué)調(diào)整稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)及專項附加扣除項目與標(biāo)準(zhǔn)。二是基于公平和效率，充分考慮經(jīng)營者的創(chuàng)業(yè)就業(yè)效應(yīng)以及經(jīng)營活動中的風(fēng)險應(yīng)對等社會貢獻(xiàn)和無形成本，合理確定征免政策和稅收負(fù)擔(dān)[8] ;創(chuàng)造條件在完善經(jīng)營所得扣除機(jī)制的前提下將經(jīng)營所得納入到綜合所得征收。三是對于資本所得、財產(chǎn)所得，綜合考慮收入公平分配、促進(jìn)資本市場發(fā)展、增加居民財產(chǎn)性所得的現(xiàn)實需要，協(xié)調(diào)好公平與效率、風(fēng)險與收益、激勵與限制等各方面要求，在完善綜合所得課稅的同時，優(yōu)化完善資本所得與財產(chǎn)所得的收入界定、性質(zhì)歸屬、適用稅率、稅率結(jié)構(gòu)。第二，完善財產(chǎn)稅制度。對財富存量進(jìn)行調(diào)節(jié)的車船稅、契稅、房地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等財產(chǎn)稅制度對于收入公平分配、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定與健康發(fā)展具有積極作用。需要基于個人財富積累及其收入效應(yīng)的現(xiàn)實影響和長遠(yuǎn)影響，優(yōu)化完善財產(chǎn)稅各主要稅種的課征機(jī)制，探討研究數(shù)字資產(chǎn)、虛擬資產(chǎn)等新型財產(chǎn)課稅的可能性、可行性和必要性。對于影響面廣、影響程度大的房地產(chǎn)稅，應(yīng)在房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的基礎(chǔ)上，逐步優(yōu)化完善乃至整合現(xiàn)行房地產(chǎn)各稅種。同時，總結(jié)重慶、上海等地房產(chǎn)稅試點經(jīng)驗，通過逐步擴(kuò)大房地產(chǎn)稅改革試點范圍，逐步改進(jìn)優(yōu)化房地產(chǎn)稅內(nèi)容，穩(wěn)扎穩(wěn)打，在不斷調(diào)整和完善中循序漸進(jìn)，以“小步慢走”的方式為房地產(chǎn)稅的全面征收創(chuàng)造良好的社會環(huán)境和必要條件，持續(xù)優(yōu)化征收方法，提升征管能力，增強(qiáng)征納雙方的適應(yīng)性，直至條件成熟全面推出房地產(chǎn)稅。第三，完善企業(yè)所得稅制度?；谄髽I(yè)經(jīng)營常規(guī)及數(shù)字經(jīng)濟(jì)條件下的投入產(chǎn)出變化，完善企業(yè)所得稅稅前扣除制度，科學(xué)設(shè)定稅前扣除的項目與標(biāo)準(zhǔn)，有效降低制造業(yè)綜合成本和稅費負(fù)擔(dān)。尤其是基于激勵創(chuàng)新和促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的需要，建立企業(yè)研發(fā)準(zhǔn)備金制度，適當(dāng)提高研發(fā)費用加計扣除比例。企業(yè)所得稅改革中，應(yīng)基于形成有效調(diào)節(jié)收入分配稅收體系的需要，完善不同階段所得的稅前扣除項目與標(biāo)準(zhǔn)、稅率水平與結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)好企業(yè)所得稅與個人所得稅征收機(jī)制和稅負(fù)分配。

3. 完善地方稅體系。增加地方自主財力，拓展地方稅源，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限，是完善地方稅體系的著力點之一。推動地方附加稅改革、消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，具有規(guī)范和穩(wěn)定地方自主財力的作用。但消費稅改革需要解決好納稅人增多、財務(wù)核算要求提高等稅務(wù)管理問題，還要充分考慮稅率水平界定與應(yīng)稅消費品價格關(guān)系及其影響;考慮消費稅改革帶來的地區(qū)間稅收利益變化、稅收利益對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的長遠(yuǎn)影響等問題。所以，消費稅改革應(yīng)從多角度進(jìn)行評估，穩(wěn)步推進(jìn)。

從目前和未來趨勢看，短期內(nèi)在地方稅體系中難以推出具有主體地位的獨立稅種，以共享稅分成為主的地方稅體系可能是一個較長時期的存在。因此，中央地方共享稅的分成辦法、分成比例必然是地方稅體系建設(shè)和中央地方財政關(guān)系中的重要問題。從三大共享稅種的情況看，在一段時間內(nèi)不宜調(diào)整增值稅和企業(yè)所得稅的中央地方分享比例和分享辦法。增加地方自主財力并保持相對穩(wěn)定，主要調(diào)整現(xiàn)行個人所得稅的地方分享比例，由中央地方60 ∶ 40，調(diào)整為50 ∶ 50 的分享比例，也就是將地方分享比例在目前基礎(chǔ)上提高10 個百分點。2023 年我國個人所得稅收入為14 775 億元①。從近些年個人所得稅收入增長情況并結(jié)合我國居民收入增長和收入結(jié)構(gòu)變動趨勢、個人所得稅征收管理情況看，在個人所得稅扣除項目及標(biāo)準(zhǔn)沒有大的調(diào)整的情況下，未來個人所得稅收入增長速度會保持在10%以上、15%左右。按照個人所得稅目前的收入規(guī)模和未來收入增長情況，提高地方分享比例，可以使個人所得稅成為地方穩(wěn)定增長的自主財力。從整體上看，在確保中央統(tǒng)一立法的前提下，提高個人所得稅地方分享比例的負(fù)面影響最小，積極效應(yīng)最強(qiáng)。未來一段時期增值稅依然是我國取得稅收收入的最主要稅種?；谥醒胝袚?dān)更多支出責(zé)任、集中力量辦大事以及中央宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的需要，增值稅收入應(yīng)當(dāng)成為中央政府最主要的收入來源，應(yīng)在合適條件下逐步提高增值稅的中央分享比例。

4. 構(gòu)建數(shù)字稅收體系。研究同新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅收制度，是數(shù)字經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)、新模式不斷涌現(xiàn)的必然要求。一是數(shù)字技術(shù)顯著改變了市場交易、服務(wù)提供、商品交付的方式，傳統(tǒng)的界定交易性質(zhì)歸屬、稅制要素適用、稅務(wù)處理方式的法律規(guī)定已經(jīng)難以恰當(dāng)匹配新形勢下的經(jīng)濟(jì)活動，需要研究界定與新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)、新模式相適應(yīng)的稅收制度。二是數(shù)字技術(shù)、數(shù)字資源的廣泛應(yīng)用改變了市場生態(tài)、業(yè)態(tài)結(jié)構(gòu)、發(fā)展模式，傳統(tǒng)稅源結(jié)構(gòu)發(fā)生變化、新興稅源逐漸形成，需要研究優(yōu)化匹配稅源變化的商品稅、所得稅征免政策、征免機(jī)制和收入歸屬。三是數(shù)字技術(shù)帶來了投入產(chǎn)出方式、收入分配方式的變化，需要研究匹配新的收益特點、收益性質(zhì)、收益結(jié)構(gòu)、收益規(guī)模的所得稅、財產(chǎn)稅課征機(jī)制，形成科學(xué)合理、有效征收、作用到位的稅收政策與制度體系[9] 。

（二）優(yōu)化完善稅收政策

《決定》基于健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系，完善宏觀調(diào)控制度體系的總體要求部署推進(jìn)稅制改革，就是要在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中更好地發(fā)揮政府作用，更好地發(fā)揮稅收在促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一方面的調(diào)控作用?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)全面落實稅收法定原則，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，完善對重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的支持機(jī)制;明確提出在促進(jìn)制造業(yè)發(fā)展、促進(jìn)企業(yè)科技創(chuàng)新、完善收入分配制度、健全社會保障體系、健全人口發(fā)展支持和服務(wù)體系等方面加大稅收政策支持力度;強(qiáng)調(diào)在構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式、深化外貿(mào)體制改革、共建“一帶一路”機(jī)制、健全生態(tài)環(huán)境治理體系、健全綠色低碳發(fā)展機(jī)制等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實施必要的稅收支持政策和支持機(jī)制。

稅收作為政府宏觀調(diào)控的重要手段，從目前我國市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及稅收制度運(yùn)行情況看，稅收對“重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)”的支持可以體現(xiàn)在兩個方面：一方面是對特定納稅人、特定經(jīng)濟(jì)活動給予必要的稅收優(yōu)惠;另一方面是消除有礙“重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)”市場化運(yùn)行的稅收堵點卡點，順暢稅收運(yùn)行機(jī)制，著力形成制度化、法治化，具有針對性、有效性和穩(wěn)定性的稅收支持機(jī)制。

結(jié)合《決定》對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)、主線、主題和主要任務(wù)的部署，進(jìn)一步優(yōu)化完善稅收政策，完善宏觀調(diào)控制度體系，增強(qiáng)稅收調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的能力，需要建立以制度性減稅為主的優(yōu)惠體系、以機(jī)制普惠為主的激勵體系和結(jié)構(gòu)性減稅為主的調(diào)控體系。第一，從積極、科學(xué)的角度將必要的減稅降負(fù)與稅制改革、現(xiàn)代稅收制度建設(shè)結(jié)合起來，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)和稅制體系，建立符合“寬稅基、低稅率”要求的稅收制度，形成具有普遍適用性的科學(xué)規(guī)范法治公平的制度性減稅政策。第二，全面落實稅收法定原則，梳理規(guī)范各項稅收優(yōu)惠政策，使普遍征收與減免優(yōu)惠合理歸位，通過優(yōu)化完善各稅種計繳方法的扣除抵扣、業(yè)務(wù)流程、條款適用，疏通稅收機(jī)制的堵點卡點，形成稅收待遇公平公正的普惠機(jī)制。第三，以新發(fā)展理念、高質(zhì)量發(fā)展要求為基準(zhǔn)，調(diào)整優(yōu)化稅收征免政策、抵扣扣除項目標(biāo)準(zhǔn)、稅率水平，通過對不同經(jīng)濟(jì)活動、收入來源稅收負(fù)擔(dān)的有增有減達(dá)成限制與激勵發(fā)展的作用，形成有增有減的結(jié)構(gòu)性減稅為主的調(diào)控體系。

（三）完善稅收征管

完善的稅收征管制度是稅制有效實施的保證。2021 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見》，明確了以數(shù)治稅、建立智慧稅務(wù)的稅收征管改革目標(biāo)、改革任務(wù)和改革路徑。2023 年以來，我國智慧稅務(wù)建設(shè)初見成效，應(yīng)用系統(tǒng)高度集成，稅收大數(shù)據(jù)平臺有效運(yùn)行，動態(tài)“信用+風(fēng)險管理”機(jī)制不斷健全，在精確執(zhí)法、精細(xì)服務(wù)和精準(zhǔn)監(jiān)管方面都取得了明顯成效。進(jìn)一步深化稅收征管改革，需要稅收征管的技術(shù)、制度、組織和人員都能夠適應(yīng)數(shù)智化發(fā)展的新要求，進(jìn)行全方位的數(shù)智化轉(zhuǎn)型，依法持續(xù)推動數(shù)智化稅收征管的技術(shù)、方法、制度的有用、能用、好用、管用，促進(jìn)納稅人稅法遵從度和社會滿意度的提高，全面提高稅收征管效能。基于我國稅收征管改革的進(jìn)展，從系統(tǒng)觀念的角度看，尚需著力推進(jìn)“精誠共治”建設(shè)，尤其需要在部門合作、社會協(xié)同和公眾參與方面增強(qiáng)合作的“精誠”度，提高“共治”水平。

（ 四）厚植稅務(wù)文化

長期以來，我國稅收對標(biāo)規(guī)范化、法治化、國際化加強(qiáng)現(xiàn)代稅收制度建設(shè)，通過契約、法律、效率路徑極大提升了稅收現(xiàn)代化水平，但還需加強(qiáng)中國傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代化要素的融合。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為中國式現(xiàn)代化的基石，中國式現(xiàn)代化既堅持現(xiàn)代化，又突出中國特色，為新時代稅制改革夯實天下為公的稅務(wù)文化創(chuàng)造了機(jī)遇。第一，推進(jìn)稅收領(lǐng)域合作共贏。稅收作為衡量現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，若僅從現(xiàn)代化要素來理解，易造成個體與國家的矛盾，如稅收征收以受益為原則是符合成本負(fù)擔(dān)原理的，但不受益或受益模糊也不是就無需承擔(dān)公共責(zé)任。廣義講，市場本身就是一個公共產(chǎn)品，以市場為媒介來完成再生產(chǎn)的每一個個體都需為市場的正常運(yùn)轉(zhuǎn)付出成本，而不應(yīng)取決于個體在市場經(jīng)濟(jì)中是否獲益以及獲益大小。從這一角度理解，稅收所代表的交換是出于合作目的進(jìn)行的交換，是要創(chuàng)建有利于共同發(fā)展和共贏發(fā)展的整體環(huán)境，創(chuàng)建一個有利于公平競爭的規(guī)范化、法治化、國際化的統(tǒng)一大市場。要強(qiáng)化稅收背后的合作共贏，深入推動傳統(tǒng)文化與稅務(wù)文化的建設(shè)融合，以稅收統(tǒng)籌構(gòu)建國家與人民命運(yùn)共同體以及人類命運(yùn)共同體，牢固樹立命運(yùn)共同體意識。這也有助于形成“精誠共治”的稅收治理格局和稅收治理文化。第二，促進(jìn)隊伍文化建設(shè)。當(dāng)然，對稅收掌握最充分、理解最深刻的是各級稅務(wù)干部隊伍，怎樣講好新時代稅收領(lǐng)域的天下為公、合作共贏，需要發(fā)揮稅務(wù)干部隊伍的主觀能動性。要打造一支充滿家國情懷、有情有義、盡職盡責(zé)的稅務(wù)干部隊伍，只有這樣，才能保證各項稅收工作有利于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)，實現(xiàn)稅收領(lǐng)域理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和文化創(chuàng)新。

注釋：

①中華人民共和國財政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)：2023 年財政收支情況。

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責(zé)任編輯：張 然