加快補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù) 養(yǎng)老事業(yè) 鄉(xiāng)村治理

【中圖分類號(hào)】F323.89 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2024年10月，民政部、全國(guó)老齡辦、國(guó)家衛(wèi)生健康委、財(cái)政部、中國(guó)老齡協(xié)會(huì)、中國(guó)計(jì)劃生育協(xié)會(huì)發(fā)布的《第五次中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查基本數(shù)據(jù)公報(bào)》顯示，農(nóng)村老年人在年齡結(jié)構(gòu)、空巢率、健康狀況等指標(biāo)上的表現(xiàn)均較城鎮(zhèn)更加嚴(yán)峻，在經(jīng)濟(jì)收入水平和養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用承受能力等方面均與城鎮(zhèn)存在差距。黨的二十屆三中全會(huì)提出，“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，完善發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策機(jī)制”，“加快補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板”。為此，需要清晰地回答農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)有什么、缺什么、補(bǔ)什么、怎么補(bǔ)這四個(gè)問(wèn)題。

我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)“有什么”

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度逐步健全，部分機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位不足的短板基本補(bǔ)齊。受傳統(tǒng)習(xí)俗、消費(fèi)能力、服務(wù)質(zhì)量等因素影響，農(nóng)村老年人更愿意選擇居家養(yǎng)老，機(jī)構(gòu)床位反而出現(xiàn)了一定程度的閑置。在低保、特困等老年群體得到兜底保障和少數(shù)高收入老人的需求以市場(chǎng)化方式解決的情況下，普惠性養(yǎng)老服務(wù)在覆蓋范圍、服務(wù)質(zhì)量等方面仍有待進(jìn)一步優(yōu)化與完善。

農(nóng)村養(yǎng)老財(cái)富儲(chǔ)備不斷夯實(shí)。農(nóng)村整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平明顯提高，農(nóng)民的收入普遍提高，農(nóng)村的社會(huì)保障制度也逐步健全，特別是農(nóng)村老年人實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障“從無(wú)到有”的突破。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2023年農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)到21691元。根據(jù)歷次中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，2021年農(nóng)村老年人年人均收入14105.4元，比2010年（4756元）增長(zhǎng)9349.4元，年均增長(zhǎng)率10.39%。

農(nóng)村養(yǎng)老投入有了明顯增加。農(nóng)村養(yǎng)老設(shè)施和老年友善環(huán)境建設(shè)有了長(zhǎng)足進(jìn)展。農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老床位數(shù)穩(wěn)步提高，總體來(lái)講，設(shè)施和床位不足的短板基本補(bǔ)齊。截至2021年底，全國(guó)已有縣級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)2.3萬(wàn)個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院3.5萬(wàn)個(gè)，村衛(wèi)生室59.9萬(wàn)個(gè)，實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)村全覆蓋；全國(guó)已有1.6萬(wàn)個(gè)農(nóng)村敬老院、168.1萬(wàn)張床位，農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施約14.5萬(wàn)個(gè)①。在大部分地區(qū)，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位數(shù)基本可以滿足需要集中供養(yǎng)的特困老年人群體的要求，甚至還有比較多的閑置。2023年《中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的床位使用率僅有42.36%，資源錯(cuò)配和利用效率不高的問(wèn)題凸顯。

農(nóng)村養(yǎng)老模式在摸索中不斷創(chuàng)新。在加快完善縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的進(jìn)程中，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)呈現(xiàn)出因地制宜、積極探索、百花齊放的良好勢(shì)頭。比如，北京市密云區(qū)開(kāi)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體和鄰里互助養(yǎng)老探索，江蘇省新沂市探索城鄉(xiāng)一體、區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)改革，浙江省杭州市余杭區(qū)探索老幼共融、養(yǎng)老托育一體化發(fā)展，福建省寧德市依托大型企業(yè)和公益資本改造農(nóng)村養(yǎng)老設(shè)施、促進(jìn)老年人就業(yè)，陜西省渭南市依托自然資源和特色農(nóng)業(yè)吸引勞動(dòng)力回流、發(fā)展康養(yǎng)旅居，等等。

我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)“補(bǔ)什么”

不同于城市，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)在經(jīng)濟(jì)支持、文化傳統(tǒng)、家庭基礎(chǔ)、社會(huì)環(huán)境、養(yǎng)老方式選擇上都有著鮮明特征。當(dāng)前，從宏觀層面看，廣大農(nóng)村地區(qū)主要面臨的困境是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局欠佳，人力資本流出和活力不足；財(cái)政收支不平衡，公共服務(wù)供給壓力大；農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)面臨“空殼化”“脫嵌于社會(huì)”“資源依附”“福利錯(cuò)位”等困境②，現(xiàn)行做法的可持續(xù)性存在一定的隱患。特別是隨著我國(guó)跨入人口總量負(fù)增長(zhǎng)、整體進(jìn)入中度老齡化社會(huì)和老年人口隊(duì)列更替“三期疊加”的關(guān)鍵時(shí)期，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)以及養(yǎng)老服務(wù)需求正在發(fā)生深刻而復(fù)雜的轉(zhuǎn)型，給農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)帶來(lái)更為困難和復(fù)雜的挑戰(zhàn)。

我國(guó)農(nóng)村人口流動(dòng)呈現(xiàn)出更為復(fù)雜的態(tài)勢(shì)。2022年末，我國(guó)總?cè)丝谶_(dá)到141175萬(wàn)人，人口總量出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)拐點(diǎn)。與此同時(shí)，全國(guó)60周歲及以上老年人口達(dá)到28004萬(wàn)人，占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到19.8%，全國(guó)65周歲及以上老年人口達(dá)到20978萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?4.9%，標(biāo)志著我國(guó)整體跨入中度老齡化社會(huì)。更為特殊的是，我國(guó)老年人口隊(duì)列更替明顯加快。隨著上世紀(jì)60年代生育高峰期出生人群依次進(jìn)入老年期，我國(guó)將出現(xiàn)集中“退休潮”。相對(duì)于城市地區(qū)，老年人口隊(duì)列更替現(xiàn)象在農(nóng)村表現(xiàn)得更為突出、情況錯(cuò)綜復(fù)雜。

首先，隨著人口總量下降和由鄉(xiāng)入城的地域流動(dòng)，老齡化“城鄉(xiāng)倒置”格局進(jìn)一步演進(jìn)，呈現(xiàn)出“農(nóng)村先老、農(nóng)村快老、農(nóng)村更老、農(nóng)村高老、農(nóng)村弱老”的特征，給農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展帶來(lái)諸多挑戰(zhàn)③。2020年，雖然中國(guó)城鎮(zhèn)老年人口數(shù)首次超過(guò)農(nóng)村，但農(nóng)村老年人口數(shù)量仍有1.21億之多，農(nóng)村60歲及以上老年人口占比達(dá)23.81%，遠(yuǎn)高于城市的15.82%④。

其次，受到義務(wù)教育撤點(diǎn)并校的沖擊，大批農(nóng)村學(xué)齡兒童進(jìn)入縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校學(xué)習(xí)，許多中青年婦女也因?yàn)椤芭阕x”而進(jìn)入城鎮(zhèn)，農(nóng)村留守群體從原以留守婦女、兒童、老人群體為主漸漸轉(zhuǎn)向僅以留守老人為主體。第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)中“一代戶”占比49.5%、“二代戶”占比36.72%，“三代及以上戶”占比僅13.78%，反映了人口流動(dòng)態(tài)勢(shì)由以青壯年男性勞動(dòng)力外流為主向家庭化流動(dòng)轉(zhuǎn)變。

此外，部分出生在農(nóng)村、到城市創(chuàng)業(yè)打拼的“60后”農(nóng)民工，在退休后有較強(qiáng)的回鄉(xiāng)養(yǎng)老意愿。這一部分群體有較好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和健康狀況，能夠給農(nóng)村養(yǎng)老消費(fèi)和人口生態(tài)帶來(lái)活力與機(jī)遇。而在縣域人口流動(dòng)中，盡管鄉(xiāng)—城流動(dòng)仍占主導(dǎo)地位，但與此同時(shí)，城—鄉(xiāng)流動(dòng)和城—城（鎮(zhèn)）流動(dòng)也呈現(xiàn)新動(dòng)向，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也促使不少城市人口向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移（城—鄉(xiāng)流動(dòng)）⑤。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《社會(huì)藍(lán)皮書(shū)：2023年中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》顯示，近年來(lái)，想去北上廣深等一線大城市和二線經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市的大學(xué)生占比呈緩慢下降趨勢(shì)，而2021屆本科畢業(yè)生在“農(nóng)、林、牧、漁”行業(yè)的就業(yè)比例較2017年增長(zhǎng)了43%。年輕人口的回流有利于增加農(nóng)村家庭的經(jīng)濟(jì)收入，減輕老年人的生活負(fù)擔(dān)、增加其精神慰藉。在城市生活且有經(jīng)濟(jì)條件的子女將老年人接到大城市或送到縣鄉(xiāng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接受專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)，既解決了長(zhǎng)輩的養(yǎng)老問(wèn)題，也為年輕人騰出了工作創(chuàng)業(yè)的時(shí)間、節(jié)省了成本，同時(shí)減輕了農(nóng)村養(yǎng)老的承載壓力。

我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的異質(zhì)性需求將更為復(fù)雜。首先，在增齡因素的影響下，一方面，農(nóng)村高齡、獨(dú)居空巢、失能失智等老年人群體對(duì)長(zhǎng)期照護(hù)產(chǎn)生更多需求；另一方面，隨著收入水平提高、社會(huì)保障制度完善，在積極老齡觀、健康老齡化理念指引下，低齡、健康的農(nóng)村老年人在就業(yè)參與、精神文化、社會(huì)參與等方面的需求也會(huì)加速釋放。從服務(wù)內(nèi)容上看，部分農(nóng)村健康促進(jìn)和健康維護(hù)的不足、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合中的體制機(jī)制障礙將進(jìn)一步凸顯。少數(shù)農(nóng)村“有醫(yī)務(wù)室無(wú)醫(yī)生”“有醫(yī)無(wú)藥”等現(xiàn)象客觀存在。

其次，著眼老年人的生命周期，以有無(wú)勞動(dòng)能力和自理能力為主要標(biāo)準(zhǔn)，識(shí)別農(nóng)村老年人的差異化養(yǎng)老需求。區(qū)別于城市退休老年人，農(nóng)村老年人具有強(qiáng)烈的勞動(dòng)參與需求，有積極的自我照護(hù)或與配偶相互照顧傾向，并希望通過(guò)自身勞動(dòng)增加收入。因此，在農(nóng)村，有勞動(dòng)能力的老年人的首要需求是保障自耕自種土地經(jīng)營(yíng)或者其他就業(yè)機(jī)會(huì)，以及一定程度上的文化娛樂(lè)、老年教育和自我照護(hù)知識(shí)方面的支持。為滿足其老年需求，需要提供便利的種植條件，比如發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)、發(fā)展農(nóng)村合作社，使多余的農(nóng)產(chǎn)品能夠轉(zhuǎn)化為其經(jīng)濟(jì)收入；又如提供可保障的務(wù)工市場(chǎng)，使其可以獲得收入⑥。農(nóng)村低齡老年人既有自住房、也有自包地，既有自家庭院可發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)、也可就近務(wù)工，既是村莊中的消費(fèi)者更是村莊中的生產(chǎn)者。

《第五次中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查基本數(shù)據(jù)公報(bào)》顯示，從年齡結(jié)構(gòu)上看，2021年，我國(guó)農(nóng)村老年人中低齡老年人占54.1%，中齡老年人占32.2%，高齡老年人占13.7%。從健康狀況上看，農(nóng)村老年人中自評(píng)健康狀況為非常好和比較好的占38.7%，一般的占40.9%，比較差和非常差的占20.3%?？傮w而言，約80%的農(nóng)村老年人身體狀況健康、具有一定的勞動(dòng)能力、勞動(dòng)意愿強(qiáng)烈，“老有所養(yǎng)”不是這部分老年人的最重要訴求，在“老有所為”中實(shí)現(xiàn)“老有所樂(lè)”才是真正的目標(biāo)。對(duì)于部分或完全喪失勞動(dòng)能力的老年人而言，在保障其飲食、就醫(yī)、照護(hù)方面的生活需求的同時(shí)，也要兼顧其精神慰藉和應(yīng)急需求。對(duì)于其中獨(dú)居、空巢、高齡等特殊困難群體，則需要依靠政府和基層組織通過(guò)提高社會(huì)保障與救助水平、集中供養(yǎng)或組織互助提供充分支持。高齡老年人中可以自理者應(yīng)著重滿足其支撐性環(huán)境方面的需求，降低跌倒、營(yíng)養(yǎng)不良方面的風(fēng)險(xiǎn)隱患，并以支撐性服務(wù)來(lái)解決其生活方面力所不能及的部分。

由此，農(nóng)村養(yǎng)老最應(yīng)該關(guān)注的是失能、失智的困難老年群體。《第五次中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查基本數(shù)據(jù)公報(bào)》顯示，2021年我國(guó)農(nóng)村老年人中生活能夠自理的占86.1%，有部分自理困難的占8.7%，不能自理的占5.2%。分年齡組看，低齡老年人中有部分自理困難和不能自理的比例合計(jì)為6.9%，中齡老年人中這一比例為12.6%，高齡老年人中這一比例為29.2%。并且，農(nóng)村老年人中獨(dú)居的占到16.3%，失能、失智、高齡再疊加子女不在身邊居住，成為較為棘手的難題。喪失勞動(dòng)能力不僅意味著喪失或部分喪失經(jīng)濟(jì)來(lái)源，還意味著照護(hù)消費(fèi)的增加，因此在服務(wù)送達(dá)不暢的情況下，這部分老年人甚至面臨“有錢也買不到服務(wù)”的尷尬境地。從全球貧困治理經(jīng)驗(yàn)看，老年人因病致貧和因病返貧更為突出，為這部分群體建立可持續(xù)的收入增長(zhǎng)機(jī)制，是避免其返貧和陷入長(zhǎng)期貧困的重要手段，是構(gòu)建可持續(xù)的扶貧機(jī)制和實(shí)現(xiàn)人口老齡化背景下共同富裕目標(biāo)的必然要求。

我國(guó)農(nóng)村基本養(yǎng)老保障制度有待進(jìn)一步完善。農(nóng)民參與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人繳費(fèi)檔次較低，年滿60歲通常僅能領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但這往往難以保障老年人的生活質(zhì)量。實(shí)際上，農(nóng)民在應(yīng)對(duì)老齡化過(guò)程中所面臨的多方面問(wèn)題時(shí)，主要不是靠領(lǐng)取養(yǎng)老金，而是依托于家庭、土地和鄉(xiāng)土資源等?！兜谖宕沃袊?guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查基本數(shù)據(jù)公報(bào)》顯示，2021年我國(guó)農(nóng)村老年人年人均收入14105.4元，年人均收入中位數(shù)5640元，2021年我國(guó)農(nóng)村老年人年人均日常生活支出6733.9元；盡管從平均數(shù)上看，收入減去支出，年人均凈結(jié)余7371.5元，但從中位數(shù)上看，一些農(nóng)村老年人仍然保障不足。

從收入來(lái)源上看，2021年，我國(guó)城鎮(zhèn)老年人社會(huì)保障性收入占68.0%，是最主要的養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)支撐，而我國(guó)農(nóng)村老年人收入結(jié)構(gòu)為：社會(huì)保障性收入占42.7%，經(jīng)營(yíng)性收入占36.9%，財(cái)產(chǎn)性收入占9.8%，家庭轉(zhuǎn)移性收入占10.6%。農(nóng)村養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性、自主性、穩(wěn)定性都存在較大的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。這一特征也是中國(guó)式農(nóng)村養(yǎng)老保障制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)和前提。在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，我國(guó)將長(zhǎng)期面臨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政增收下行與老齡事業(yè)剛性支出增加的矛盾，我國(guó)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度的“二元結(jié)構(gòu)”還將長(zhǎng)期存在。因此，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)并增加農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)性收入成為提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平的必然選擇。

現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老模式在可持續(xù)性上存在一定隱患。當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)政府投入多、社會(huì)投入少，政府投入對(duì)社會(huì)投入的牽引和拉動(dòng)作用有限，農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展面臨較大的資金瓶頸。特別是受新冠疫情的影響，一些農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供應(yīng)商存在資本金不足、后續(xù)投入乏力、投入意愿不高的現(xiàn)象。例如，一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨著入住率下降、空置率進(jìn)一步上升、資本充足率下降的境況。盡管政府出臺(tái)的一些紓困政策對(duì)解決這些問(wèn)題起到了積極作用，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)持續(xù)經(jīng)營(yíng)仍面臨壓力，“爆雷”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。如何從機(jī)制上激發(fā)市場(chǎng)力量，引導(dǎo)社會(huì)資本成為投入主體是關(guān)鍵問(wèn)題。

農(nóng)村工作最核心的因素是“人”和“組織”，互助養(yǎng)老模式一度被認(rèn)為是最適合我國(guó)鄉(xiāng)情和文化的經(jīng)濟(jì)適用模式。作為一種基于村社內(nèi)部成員之間互幫互助的養(yǎng)老模式，互助養(yǎng)老模式強(qiáng)調(diào)老年人之間、老年人與村社其他成員之間通過(guò)資源共享、相互照顧支持，來(lái)滿足老年期在生活照料和情感慰藉方面的需求。常見(jiàn)的互助養(yǎng)老模式包括農(nóng)村鄰里互助模式、社區(qū)時(shí)間銀行模式、互助養(yǎng)老合作社模式等。然而，不同地區(qū)和村莊因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)、老年協(xié)會(huì)能力的差異而存在不同的發(fā)展模式，農(nóng)村互助養(yǎng)老模式的可持續(xù)發(fā)展需要依賴和強(qiáng)化基礎(chǔ)性的互助邏輯⑦。當(dāng)前，農(nóng)村互助養(yǎng)老模式的資金來(lái)源主要是村民自籌、村集體補(bǔ)貼和政府資助，缺乏吸引社會(huì)資本投入的機(jī)制，因而這種模式容易因缺乏穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)保障機(jī)制而陷入困難。概而言之，即便互助養(yǎng)老模式在農(nóng)村具有一定的生命力且正在持續(xù)發(fā)展中，但由于其只能緩解服務(wù)送達(dá)的壓力，并不能從根本上解決農(nóng)村養(yǎng)老支付能力不足的問(wèn)題，不能提升農(nóng)村養(yǎng)老的內(nèi)在發(fā)展能力，只能作為補(bǔ)充。

我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)“怎么補(bǔ)”

我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系實(shí)現(xiàn)了“從無(wú)到有”，正處于“從有到優(yōu)”的重要轉(zhuǎn)型期：正在從過(guò)去以解決特定群體的兜底服務(wù)逐步轉(zhuǎn)變到針對(duì)全體老年人的普惠型服務(wù)；從過(guò)去主要依靠家庭養(yǎng)老、鄰里互助、鄉(xiāng)土鄉(xiāng)情支持的養(yǎng)老方式，逐步轉(zhuǎn)變到依托專業(yè)化機(jī)構(gòu)、多方參與的社會(huì)化養(yǎng)老新方式；從以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為主的階段加速演變成機(jī)構(gòu)、社區(qū)（村）、居家三種養(yǎng)老方式相協(xié)調(diào)以及以旅居等新興方式為補(bǔ)充的新發(fā)展格局。為此，應(yīng)緊緊抓住鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略等，從農(nóng)村基層社會(huì)治理改革的整體性視角來(lái)統(tǒng)籌推進(jìn)，著力全面深化以下領(lǐng)域的改革：

尊重農(nóng)民的主體地位，深化農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)制度改革。黨的二十屆三中全會(huì)指出，“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求”，“促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)，縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展”。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心意涵在于克服城市中心主義思維，避免按照城市治理的思維和邏輯解決農(nóng)村的問(wèn)題，其關(guān)鍵在于尊重農(nóng)村的客觀現(xiàn)實(shí)，尊重農(nóng)民既有的生產(chǎn)生活方式，把包括老年人在內(nèi)的全體農(nóng)民作為發(fā)展的主人翁，發(fā)揮其主體作用，完善動(dòng)員機(jī)制、組織機(jī)制和激勵(lì)約束機(jī)制，激發(fā)其內(nèi)在的發(fā)展動(dòng)力。為勞動(dòng)力、技術(shù)、資金等要素由鄉(xiāng)到城、由城到鄉(xiāng)的流動(dòng)疏通堵點(diǎn)，推動(dòng)形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場(chǎng)⑧，順應(yīng)人口老齡化、人口隊(duì)列更替背景下農(nóng)村人口遷移流動(dòng)的階段性特征和內(nèi)在規(guī)律，完善中國(guó)式農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)制度設(shè)計(jì)。

如果說(shuō)城鎮(zhèn)化的“上半程”是農(nóng)民在就業(yè)和收入上脫離土地和農(nóng)業(yè)、但未能真正融入城市，那么城鎮(zhèn)化的“下半程”就是農(nóng)民工回歸到家鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)社會(huì)體系中并重新扎下根來(lái)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)關(guān)系的徹底重構(gòu)⑨。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并不是要把城市和農(nóng)村“等齊劃一”，探索符合中國(guó)農(nóng)村實(shí)際的基本養(yǎng)老保障制度，基礎(chǔ)前提是尊重農(nóng)民與土地連接的客觀現(xiàn)實(shí)，讓土地繼續(xù)充當(dāng)中國(guó)農(nóng)民的重要生產(chǎn)資料，讓經(jīng)營(yíng)性收入和財(cái)產(chǎn)性收入成為養(yǎng)老的重要保障來(lái)源，以減輕財(cái)政資金的壓力。在國(guó)家支持下，發(fā)揮家庭基礎(chǔ)性作用，建立不離土不離鄉(xiāng)的中國(guó)式農(nóng)村應(yīng)對(duì)老齡化制度體系⑩。

因此，按照“分門(mén)別類、定性入軌”的原則，以農(nóng)村老年人的健康狀況（是否有勞動(dòng)能力和是否能夠自理）等因素為基礎(chǔ)，建立多方主體共同參與、老齡化風(fēng)險(xiǎn)遞次應(yīng)對(duì)的格局，完善多渠道、多層次社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。首先，堅(jiān)持底線思維，做好政策兜底，在現(xiàn)行政策基礎(chǔ)上，逐步將重度失能困難老年群體納入兜底保障的范圍。其次，對(duì)于農(nóng)村普惠性養(yǎng)老服務(wù)，基于本地區(qū)老年人的需求結(jié)構(gòu)特征，提高政策支持的精準(zhǔn)度和使用效率，避免“鋪攤子”。最后，探索多樣化的解決方案，對(duì)于有一定勞動(dòng)能力的老年人，要發(fā)掘并保障其勞動(dòng)參與的積極性、能動(dòng)性，根據(jù)其身體狀況和技能特點(diǎn)，開(kāi)發(fā)并匹配適合的就業(yè)崗位，同時(shí)切實(shí)完善就業(yè)培訓(xùn)和權(quán)益保障機(jī)制；對(duì)于有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的家庭要強(qiáng)化子女的贍養(yǎng)義務(wù)，做到家庭盡責(zé)。

這其中，農(nóng)村應(yīng)加快建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度。農(nóng)村養(yǎng)老最難的是失能、失智、高齡老年人，也就是勞動(dòng)能力喪失或部分喪失的這一部分群體。在“五保戶”得到兜底保障的情況下，子女不在身邊、經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限、喪失了勞動(dòng)能力的人群面臨著一定的困境。農(nóng)村長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)可以在籌資方式上打破參照城市地區(qū)籌資方式的路徑依賴，更多依托村集體經(jīng)濟(jì)組織等多種方式。長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度在提高農(nóng)村失能老年群體支付能力的同時(shí)，對(duì)于解決農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才匱乏、促進(jìn)專業(yè)化發(fā)展、提升服務(wù)質(zhì)量、培育照護(hù)市場(chǎng)，對(duì)于服務(wù)送達(dá)公平可及有著更為直接和關(guān)鍵的撬動(dòng)作用。

以要素市場(chǎng)改革為牽引，充分釋放農(nóng)村發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的潛能。在人口負(fù)增長(zhǎng)和農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移的背景下，農(nóng)村人口將不可避免地繼續(xù)縮減，但保有一定的人口規(guī)模和人口結(jié)構(gòu)仍是加快養(yǎng)老等民生建設(shè)的必要條件之一11。為此，應(yīng)順應(yīng)產(chǎn)業(yè)遷移和人口流動(dòng)規(guī)律，進(jìn)一步消除要素流動(dòng)障礙，促城鄉(xiāng)間“多維雙向”的人、地、錢等要素自由流動(dòng)，推動(dòng)城鎮(zhèn)融合向縱深發(fā)展。即通過(guò)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型激發(fā)人口活力，同時(shí)通過(guò)人口結(jié)構(gòu)改善進(jìn)一步帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而形成“經(jīng)濟(jì)發(fā)展—人口優(yōu)化”的良性循環(huán)。

比如，陜西省渭南市挖掘秦嶺和渭河平原獨(dú)特的自然資源、關(guān)中文化資源等優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新農(nóng)村集體土地使用方式，鼓勵(lì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)。一方面，依靠農(nóng)村土地、林地、宅基地等要素改革，使租金、分紅成為農(nóng)民主要的財(cái)產(chǎn)性收入，直接增加農(nóng)村老年人的土地讓渡收入和經(jīng)營(yíng)性收入。另一方面，在渭北平原地區(qū)加大溫室大棚等設(shè)施農(nóng)業(yè)的推廣使用，打破季節(jié)性生產(chǎn)的限制，延長(zhǎng)果蔬的產(chǎn)業(yè)鏈條和價(jià)值鏈條；在南塬地區(qū)則充分應(yīng)用秦嶺北麓的自然資源優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用翊罅Πl(fā)展民宿和“田園+文旅”康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展除了增加農(nóng)民收入，在應(yīng)對(duì)人口老齡化、人口“空心化”等方面的作用十分明顯?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的使用，打破了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)季節(jié)性生產(chǎn)和農(nóng)民季節(jié)性外出的慣習(xí)，讓農(nóng)民能夠安心留在農(nóng)村、發(fā)展農(nóng)村。勞動(dòng)力人口的回流，不僅讓農(nóng)村代際養(yǎng)老有所靠、有所依，而且活躍了農(nóng)村人口生態(tài)、繁榮了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)形態(tài)，成為鄉(xiāng)村全面振興的關(guān)鍵人力要素。農(nóng)村人口更新和產(chǎn)業(yè)更新之間是“共衍”的邏輯關(guān)系，只有產(chǎn)業(yè)更新?lián)Q代才能吸引人口回流，人口集聚又會(huì)進(jìn)一步帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并進(jìn)一步激發(fā)生育意愿和支撐能力，二者之間的正向反饋和相互促進(jìn)才是大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化的破局之道。

以促進(jìn)老年人就業(yè)為牽引，千方百計(jì)提高農(nóng)村養(yǎng)老財(cái)富儲(chǔ)備水平。黨的二十屆三中全會(huì)明確提出：“發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造適合老年人的多樣化、個(gè)性化就業(yè)崗位?！本唧w到農(nóng)村，就是要通過(guò)政府引導(dǎo)，創(chuàng)造更多的適合農(nóng)村老年人的就業(yè)崗位、增加老年人及其家庭的收入，進(jìn)而提高養(yǎng)老財(cái)富儲(chǔ)備。與此同時(shí)，完善農(nóng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境，支持有資歷、有經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)家、黨政干部、專家學(xué)者、技能人才、“鄉(xiāng)賢”返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)，弘揚(yáng)工匠精神和創(chuàng)新精神，鼓勵(lì)知識(shí)型、技能型、創(chuàng)新型的城市退休職工到農(nóng)村康養(yǎng)旅居、生活消費(fèi)，采取各種方式服務(wù)鄉(xiāng)村全面振興事業(yè)。

比如，浙江省持續(xù)推進(jìn)共同富裕示范區(qū)建設(shè)，大力發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，培養(yǎng)扎根當(dāng)?shù)靥厣泥l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，為有就業(yè)意愿的老年人提供就業(yè)機(jī)會(huì)、增加收入。得益于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，城鄉(xiāng)差距不斷縮小。福建省莆田市創(chuàng)新銀發(fā)脫貧人口公益性崗位安置模式，為60周歲—70周歲的男性、50周歲—65周歲的女性脫貧人口提供公益性崗位，讓農(nóng)村老年人在“老有所為”中實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”。福建省寧德市依托地區(qū)大型龍頭企業(yè)設(shè)置公益性崗位，為有就業(yè)意愿的人員提供合適的就業(yè)機(jī)會(huì)。

以農(nóng)村基層社會(huì)治理改革為牽引，全面激發(fā)農(nóng)村的社會(huì)活力。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化要求構(gòu)建黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系，實(shí)現(xiàn)基層治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化12。進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府在養(yǎng)老服務(wù)中的屬地責(zé)任，賦予其統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)各類養(yǎng)老服務(wù)資源的職能，建立與民政、衛(wèi)健、醫(yī)保等職能部門(mén)有效協(xié)調(diào)的“條塊關(guān)系”。北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”的基層社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)值得借鑒和推廣。進(jìn)一步發(fā)揮村居“兩委”（黨委會(huì)、村民委員會(huì)）的作用，完善農(nóng)村社會(huì)組織建設(shè)。這其中有兩個(gè)重點(diǎn)，一是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)，二是強(qiáng)化老年人協(xié)會(huì)等自我管理組織的建設(shè)。農(nóng)村老年協(xié)會(huì)互助養(yǎng)老可以向農(nóng)村老年人合作社的方向發(fā)展13。注意處理好“自主與互助”“盤(pán)活資源與外部引流”的關(guān)系，形成共建共治共享的格局，實(shí)現(xiàn)“老齡工作有人抓、老年人事情有人管、老年人困難有人幫”的要求。

首先，應(yīng)在積極老齡觀、健康老齡化理念指引下，提升老年人“自助”能力。讓老年人在構(gòu)建老年生活空間和情境的過(guò)程中有充分的參與權(quán)和自主性，尊重他們按照早年的日常生活經(jīng)歷及認(rèn)知觀念延續(xù)多年形成的生產(chǎn)生活習(xí)慣。在老年服務(wù)設(shè)施、專業(yè)服務(wù)進(jìn)入到農(nóng)村社區(qū)和老年人日常生活中時(shí)，應(yīng)結(jié)合老年人的異質(zhì)性特點(diǎn)進(jìn)行適老化改造，以老年人的需求為落腳點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)，在尊重老年人并獲得其支持的情況下開(kāi)展服務(wù)，而不是讓老年人單純處于被動(dòng)接受服務(wù)的狀態(tài)。

其次，盡管熟人社會(huì)是農(nóng)村互助養(yǎng)老機(jī)制的重要基石，但僅依賴農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部情境資源往往難以充分滿足老年人日益多樣化與復(fù)雜化的需求，外部力量嵌入成為必不可少且至關(guān)重要的依靠，其與農(nóng)村社區(qū)情境中的自助、互助機(jī)制共同構(gòu)成協(xié)同服務(wù)機(jī)制，“外部引流”成為農(nóng)村互助養(yǎng)老模式可持續(xù)、健康發(fā)展的必然選擇。

此外，鄉(xiāng)土文化與農(nóng)耕文化作為農(nóng)村社區(qū)根基，是構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老情境的根基。江西省婺源縣將基于農(nóng)村生活與農(nóng)業(yè)實(shí)踐的日常生活知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)巧妙融入養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容中，將農(nóng)耕文化中的節(jié)氣文化、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)技藝等元素融入社區(qū)文化活動(dòng)，結(jié)合農(nóng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，舉辦農(nóng)耕文化展覽、民俗表演等，使老年人既在鄉(xiāng)土文化傳承中找尋到了精神寄托，同時(shí)也提高了養(yǎng)老保障的獨(dú)立性、自主性。充分利用農(nóng)村自然資源開(kāi)展養(yǎng)老旅游、休閑農(nóng)業(yè)等項(xiàng)目，推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)與鄉(xiāng)土文化深度融合發(fā)展，吸引更多外部資源關(guān)注、支持農(nóng)村互助養(yǎng)老實(shí)踐，為農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)注入了嶄新活力與文化內(nèi)涵。

（作者為中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、老年學(xué)研究所博導(dǎo)、北京市習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心特約研究員；中國(guó)人民大學(xué)老年學(xué)研究所博士研究生胡清對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

【注釋】

①王野飛：《加快補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板》，《光明日?qǐng)?bào)》，2024年8月6日。

②田先紅、劉天文：《鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村養(yǎng)老共同體構(gòu)建研究：多中心治理視角——以G區(qū)Z鎮(zhèn)為例》，《理論探討》，2024年第3期。

③原新、范文清：《以人口高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)對(duì)老齡化城鄉(xiāng)倒置的挑戰(zhàn)》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2024年第2期。

④杜鵬：《中國(guó)人口老齡化現(xiàn)狀與社會(huì)保障體系發(fā)展》，《社會(huì)保障評(píng)論》，2023年第2期。

⑤11胡湛：《發(fā)揮小城鎮(zhèn)發(fā)展對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老建設(shè)的基礎(chǔ)作用》，《人民論壇》，2024年第13期。

⑥⑩賀雪峰：《應(yīng)對(duì)農(nóng)村老齡化的中國(guó)方案》，《貴州社會(huì)科學(xué)》，2024年第9期。

⑦13劉妮娜、房羅鑫：《殊途同歸：農(nóng)村老年協(xié)會(huì)互助養(yǎng)老的發(fā)展脈絡(luò)與優(yōu)化導(dǎo)向》，《社會(huì)建設(shè)》，2023年第2期。

⑧魏后凱：《深刻把握城鄉(xiāng)融合發(fā)展的本質(zhì)內(nèi)涵》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2020年第6期。

⑨焦長(zhǎng)權(quán)：《從鄉(xiāng)土中國(guó)到城鄉(xiāng)中國(guó)：上半程與下半程》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2022年第2期。

12陳成文：《鄉(xiāng)村治理推進(jìn)“三治融合”的內(nèi)在邏輯與實(shí)踐路向》，《光明日?qǐng)?bào)》，2022年9月6日。

責(zé)編/靳佳 美編/李祥峰