我國應急物資儲備的政策變遷及內(nèi)在邏輯

馬樹文 陳紅喜 馮雨

摘 要：我國在積極應對各種災害事故的過程中逐步建立和完善了應急物資儲備政策，創(chuàng)新性地以間斷—均衡理論為基礎有機嵌入政策范式模型來構建綜合分析框架，將新中國成立以來的應急物資儲備政策演變劃分為了三個間斷點和四個均衡期。研究發(fā)現(xiàn)，我國應急物資儲備政策演變表現(xiàn)出了“間斷—均衡”模型的非線性變遷特征，提出決策層價值觀念轉變和突發(fā)焦點事件所驅動的總體性政策目標的變革，結合政策圖景與政策場域的互動作用，從根本上推動了應急物資儲備政策的間斷—均衡轉換。

關鍵詞：應急物資儲備；間斷—均衡理論；政策范式；政策變遷

中圖分類號：D035文獻標識碼：A文章編號：１００９ — ２２３４（２０24）02 — ００63 — ０９

一、問題提出

隨著我國現(xiàn)代化建設的進程不斷加快，工業(yè)化和城市化進程持續(xù)推進，人口、生產(chǎn)、環(huán)境要素更加集聚，生產(chǎn)生活空間緊密關聯(lián)，災害事故發(fā)生的隱蔽性、復雜性、耦合性進一步增加，風險防范和應急處置的工作難度不斷加大，應急物資保障體系面臨嚴峻挑戰(zhàn)。2020年2月中央全面深化改革委員會第十二次會議，習近平總書記在發(fā)表重要講話時強調(diào)，要健全統(tǒng)一的應急物資保障體系，確保應急物資保障有序有力。

應急物資儲備的建設與管理作為一項涉及多元主體、要素、環(huán)節(jié)的復雜工程，需要各環(huán)節(jié)協(xié)同配合，迅速有效地響應重大突發(fā)事件救援救助物資調(diào)配，最大程度發(fā)揮我國重大應急響應機制的作用。改革開放后，根據(jù)我國災害事故特征和應急工作需要，逐步建立了中央及地方各級應急物資儲備庫以及應急物資采購和儲備制度，基本上有力應對了1998年長江流域特大洪澇，2008年南方部分地區(qū)特大低溫雨雪冰凍災害，2008年汶川地震、2021年河南鄭州“7·20”特大暴雨災害等一系列重特大災害事故。

然而，我國在應對各類突發(fā)事件的過程中，也暴露出應急物資儲備保障與管理中的許多突出問題。2008年的汶川大地震是新中國成立以來搶險救援難度最大的一次地震災害，地震造成大量人員傷亡和財產(chǎn)損失，受災總人口達到4625.6萬人。由于災害的破壞性史無前例加之應急救災物資儲備建設還處于初步階段，致使震后各類急需保障物資的數(shù)量嚴重不足。據(jù)相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，當時全國所有中央級救災物資儲備庫總共儲備了約18萬帳篷均被調(diào)空，然而僅綿陽一市，安置受災群眾就需要帳篷至少60萬頂①，物資儲備數(shù)量與安置災民所需數(shù)量相差甚遠。另外由于各類救災物資實行的是多部門管理體制，導致救災過程中救災物資需求信息傳遞速度慢、物資供應調(diào)度困難、救災物資運輸車輛需求大、運輸時間長，極大地影響了救災工作的時效。在2019年新冠肺炎疫情防爆發(fā)初期，因應急物資調(diào)配無法滿足需求，導致物資在采購、收儲、分撥、配送等應急處置中無法做到精準匹配和迅速發(fā)放，運行管理機制的供需匹配、環(huán)節(jié)銜接、資源配置等結構被打亂，應急物資管理一度處于分散無序的狀態(tài)，凸顯了資源配置與使用長期不合理的問題，從而降低應急響應效率，阻礙疫情有效控制。

上述情形充分反映出了我國應急物資管理體制、機制、落實方面等深層次的問題：包括應急物資管理體制整體效能無法有效發(fā)揮，各部門間的工作聯(lián)動機制尚未理清，專項法律法規(guī)和應急預案支撐不足，以及應急物資儲備結構布局與受災區(qū)域嚴重程度倒掛，地方儲備能力不足等亟待解決的突出問題和隱患。因此，應急物資儲備建設與發(fā)展仍然任重道遠?；诖耍疚脑噲D通過梳理新中國成立以來我國應急物資儲備政策變遷，回顧我國應急儲備政策與實踐的主要發(fā)展階段和歷程，進而提煉總結應急物資儲備建設與發(fā)展中的一般規(guī)律與演進趨勢，探析應急儲備發(fā)展的內(nèi)在邏輯，為未來應急物資儲備事業(yè)發(fā)展研究奠定基礎。

二、基礎理論與分析框架

本文所研究的應急物資概念是由《應急物資分類及編碼》（GB/T38565-2020）②所界定的，即“應急物資（emergency supplies）是指為應對嚴重自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等突發(fā)公共事件應急全過程中所必需的物資保障”。結合標準化概念以及政策實踐的總結，應急物資儲備即指政府為應對突發(fā)公共事件，事先以多種方式對各種保障性物資進行采購和存儲，包括通用物資和專用物資，以備緊急時調(diào)撥和使用，進而提升突發(fā)事件的應急保障能力。《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》規(guī)定，“應當建立應急救援物資、生活必需品和應急處置裝備的儲備制度”。因而，作為一項組織性協(xié)同性要求較高的應急管理活動，應急物資儲備面向對象廣泛、環(huán)節(jié)較多、涉及部門和主體眾多。

本文以間斷—均衡理論作為基礎構建分析框架。“間斷—均衡”概念最初發(fā)源于生物學學科領域，后由美國學者鮑姆加特納（Baumgartner）和瓊斯（Jones）于1990年代引入公共管理領域③。該理論以構建政策場域（Policy Image）與政策圖景（Policy Venue）作為基礎的激勵和約束機制，通過政策場域與政策圖景之間的互動與“摩擦”（Friction）來推動政策議程的建立與政策變遷。政策場域是實現(xiàn)政策議定的權威性領域集合，分為總體性政治系統(tǒng)和政策子系統(tǒng)，前者主要由國家領導集體、政黨以及有影響力的政治組織等組成，一定程度上主導政治議程，后者則由專門處理政策領域具體議題的系統(tǒng)構成。政策圖景是指公眾、媒體、社會組織等群體對于一項政策的普遍認知，即政策是如何被公眾、媒體、行業(yè)組織等社會階層所接觸、感知、理解和討論的，其理解與互動過程與一國政治環(huán)境和政策話語體系的運行方式高度相關。公共政策由政策場域基于相應的政策圖景制定，政策場域在議程初期將政策制定限定在一定的范圍之內(nèi)，因而相對封閉的政策場域加上正面的政策圖景則有利于形成政策壟斷，表現(xiàn)為政策均衡狀態(tài)。當面臨決策層價值理念轉變或是焦點突發(fā)事件產(chǎn)生，均可能促使政策相關制定和影響主體借助趨勢推動政策場域發(fā)生變動，若現(xiàn)行政策能夠有效解決該事件，在負反饋機制的糾正下，政策將通過不斷調(diào)試進行漸進式演變；如果現(xiàn)行政策無法對該焦點事件進行有效處置，在負面的政策圖景催化下，政策的壟斷局面將會瓦解，新議程的啟動將會推動形成政策場域重組，非線性發(fā)展的政策間斷就會出現(xiàn)。

近些年來，國內(nèi)學者也逐漸將該理論應用于應急管理［8］、科技創(chuàng)新［10］、公共衛(wèi)生［12］等領域的政策分析，并結合中國情景進行了適用性分析與修正。經(jīng)過對相關研究文獻梳理發(fā)現(xiàn)，有學者指出，間斷—均衡理論更多聚焦于“如何變”，即政策形成均衡或間斷狀態(tài)的演變過程及變化過程中各要素間的互動關系，但缺少對于政策變遷節(jié)點的準確判斷與把握，未能進一步解釋關于價值理念、政策場域等在政策運行鏈條中的作用機制，即未能充分回應“何時變”“為何變”的問題，因而本文提出了以“間斷—均衡”理論為基礎融合政策范式的綜合分析框架。

政策范式是霍爾（Hall）于1993年提出的政策分析概念④ ，試圖以政策主體的角色及其價值理念的驅動作用作為切入點來研究政策變遷過程。霍爾總結并提煉出政策總體性目標、政策手段和工具以及精準設置三項變量作為政策范式的核心觀測指標，并根據(jù)其變化推演出了三種變遷類型（見表1）。

間斷—均衡理論和政策范式對于政策演變存在間斷與均衡狀態(tài)轉換上的共通性，促使二者能夠在政策變遷的分析中融合互補，使得對政策變遷作用機制和運行原理的把握更具廣度和深度。就我國的政治實踐而言，總體性政策目標由黨中央最高決策集體為代表的宏觀政治系統(tǒng)制定，政策執(zhí)行子系統(tǒng)以總體性政策目標為指引推動建立具體的政策方案開發(fā)完善政策手段并延伸落實精準設置。當焦點事件發(fā)生或領導層核心價值理念轉變時，均有可能打破原有政策范式的連續(xù)性，促使適應當前時期需要的新的政策總體性目標逐漸出臺，新的政策范式產(chǎn)生并逐漸成型，政策再次實現(xiàn)均衡。分析可知，由核心決策層或領導層價值理念的轉變和焦點事件的出現(xiàn)所單獨或共同催化驅動下的總體性政策目標應被視為政策范式轉變的關鍵信號，也是判斷政策節(jié)點的重要依據(jù)。

因此，本文致力于梳理新中國成立以來國家應急物資儲備的政策變遷歷程，提煉歸納應急物資儲備政策變遷的演變機制與內(nèi)在邏輯，融合構建有效解釋“如何變”間斷—均衡理論的政策場域與政策圖景分析和闡述“何時變”“為何變”的政策范式價值理念分析、政策總目標，提供應急物資儲備政策變遷的完整分析框架（見圖1）。

三、框架驗證：我國應急物資儲備政策變遷

由于應急物資儲備本身在不同歷史時期的稱謂以及內(nèi)涵和外延所指均有所不同，且應急管理的范圍也在不斷擴展，因此本文將以應對處置自然災害風險的應急物資儲備與保障作為核心切入點，選擇新中國成立以來的職能主管部門包括國家物資儲備局、民政部、應急管理部、糧食和物資儲備局等國家機構及其相應的政策文本、政策措施作為分析對象，依據(jù)政策總體性目標、重大焦點事件的觸發(fā)機制，以及作用于政策場域和政策圖景的變化特征來進行應急物資儲備政策的階段劃分。

（一）均衡期：“備戰(zhàn)備荒”政策圖景下推進戰(zhàn)略物資儲備先行的摸索階段（1949——1977年）

我國的物資儲備事業(yè)，早在新中國成立以前就有了初步基礎。在解放戰(zhàn)爭時期，解放較早的東北地區(qū)，由東北行政委員會財政委員會物資處統(tǒng)一管理、儲備戰(zhàn)爭和生產(chǎn)建設所需物資，使得新中國的物資儲備事業(yè)具備了一定基礎。新中國成立后，黨和政府一直高度重視物資管理工作。1950年，政務院發(fā)布《關于清理調(diào)配全國倉庫物資的決定》，并決定：“全國各地區(qū)各部門所有接管的倉庫及各企業(yè)各部門自備的倉庫，一律加以徹底清查”，“決定成立全國倉庫物資清理調(diào)配委員會，分設軍事系統(tǒng)倉庫與非軍事系統(tǒng)倉庫兩部門，在全國倉庫物資清理調(diào)配委員會統(tǒng)一領導之下進行工作”，隨后各大行政區(qū)相繼成立了物資儲備部門處理物資統(tǒng)籌調(diào)配事務。1951年，為加強倉儲物資的處理調(diào)配工作，財政部成立了物資管理總局。1952年9月，全國第二次物資會議正式提出要建立國家物資儲備局。1953年1月，政務院批準：“同意將中央財政部物資管理總局改為國家物資儲備局，劃歸中財委直接領導，原各大區(qū)物資管理局改為國家物資儲備局大區(qū)分局”。從此，我國建立了專門致力于管理國家物資儲備的職能機構，國家物資儲備建設工作開始起步?？梢钥闯觯藭r的物資儲備工作重心主要是圍繞整頓經(jīng)濟、維持戰(zhàn)備等目標展開的。

與此同時，在應急救災物資儲備方面，受限于當時的較低經(jīng)濟社會發(fā)展水平，相關工作一直未見起色。這一時期主要由內(nèi)務部負責救災扶助工作，其應對突發(fā)災害事故的方式主要還是依賴地方生產(chǎn)自救以及政府臨時調(diào)撥等方式。1952年5月，內(nèi)務部發(fā)布的《關于生產(chǎn)救災工作領導方法的幾項指示》中提出，“災區(qū)的各級人民政府及人民團體要把生產(chǎn)救災作為工作的中心”。1953年5月發(fā)布的《政務院關于加強增產(chǎn)糧食和救災工作的指示》中也明確指出“必須有一定的糧食儲備，以應付可能發(fā)生的困難”。1957年9月發(fā)布的《國務院關于進一步做好救災工作的決定》亦指出，“救災工作也要通過發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來結合進行”?？梢钥闯?，此時中央和地方政府均未能建立救災應急物資儲備，政策措施還遠未能延伸到這一領域。

這一政策差距的形成，主要是由于這一時期的物資儲備工作是立足于嚴峻的國內(nèi)國際形勢，突出維護新生政權的政治安全以及保證周邊軍事安全，以服務計劃經(jīng)濟建設和備戰(zhàn)備荒需要為主要政策目標來展開的。具體而言，戰(zhàn)略物資儲備選定標準多取決于國內(nèi)國際資源可得性、經(jīng)濟發(fā)展和軍事需要等，包括糧食、水電氣、石油大宗商品等關乎國計民生的各類能源資源。因此，這一時期物資儲備以戰(zhàn)略物資儲備為主要政策內(nèi)容，在相關政策指導下形成了較為封閉的政策場域并不斷推進。整個政策議程中還未出現(xiàn)關于救災等方面的應急物資儲備政策，因此應急物資儲備建設工作還未能真正實現(xiàn)起步。

（二）間斷點：改革開放下的重大轉折（1978年）

1978年，黨的十一屆三中全會作出了實行改革開放的重大決策，確定把全黨的工作重點轉移到社會主義現(xiàn)代化建設上來，確立了以“經(jīng)濟建設為中心”的基本路線，這場由核心決策層價值觀念轉變而引領的變革使得我國的政策總體性目標發(fā)生了根本性的改變。以十一屆三中全會為開端，開始了新中國成立以來黨的歷史上具有深遠意義的偉大轉折，走上了實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的新道路。

從國際環(huán)境來看，和平與發(fā)展逐漸成為世界主題，西方國家在經(jīng)歷70年代的“滯漲”經(jīng)濟危機后，迫切需要尋找新的市場，中國獲得了較好的外部發(fā)展環(huán)境。這一時期關于國家戰(zhàn)略物資儲備的關注度也在下降，對于國家物資儲備的重點逐漸轉向助力經(jīng)濟建設，保障和發(fā)展民生事業(yè)，因而對于物資儲備的作用、方式、功能等出現(xiàn)調(diào)整，政策開始出現(xiàn)間斷式變遷發(fā)展，救災物資儲備建設在救災減災工作中的重要性也不斷提升，相關政策議程持續(xù)涌現(xiàn)。

（三）均衡期：“以經(jīng)濟建設為中心”政策圖景下的救災與儲備同步發(fā)展的恢復階段（1979——1997年）

1978 年北方旱災是我國改革開放后面臨的第一次重大自然災害。這次旱災造成全國連續(xù)6年大旱一直持續(xù)到1983年，考驗著我國剛剛恢復后的應急救災儲備事業(yè)。

這一時期，應急救災救濟的職責移交到了民政部、財政部等部委。在政策發(fā)布方面，1981年2月，國務院轉發(fā)《關于進一步加強生產(chǎn)救災工作的報告》等救災指導文件，指出“生產(chǎn)救災工作的任務仍很艱巨繁重”。強調(diào)要認真貫徹黨的十一屆三中全會以來制定的各項政策，堅持以生產(chǎn)自救為主，國家救濟為輔，組織領導廣大群眾的干部同災害進行頑強斗爭并指導物資救助工作。相關政策文件的出臺表明初期的應急救助工作在總體上還是延續(xù)了上一階段的思路方法，政府救濟的力量逐漸增強。在組織建設方面，中央層面設有國家減災委員會、國家防汛抗旱總指揮部等部門議事協(xié)調(diào)機構推進相關應急處置工作的有效推進。

可以看出，在以經(jīng)濟建設為中心的政策總體導向下，針對民眾救災救助的工作有序開展起來，相關的政策措施與組織制度逐步建立［3］。但是，以救災救助為核心的應急物資儲備制度仍未能有效建立起來，實際工作中只能依靠國家臨時組織抽調(diào)相關物資力量投入受災地區(qū)開展應急救助，并且在很大程度上還需要依靠民眾自救互助，應急物資儲備與保障的力量相對薄弱，新政策圖景和政策場域的形成存在一定的遲滯性。

此后，接連發(fā)生的1991年和1994年南方水災，使得大量受災群眾的臨時安置和生活保障成為十分棘手的問題，災難造成大量民眾無家可歸，對帳篷、棉被、食品等生活保障類物資形成巨大需求。此后，民政部著手建立救災物資儲備體系，組織研制了救災帳篷，并開始下單委托指定工廠進行生產(chǎn)。同時為強化防汛物資儲備管理，1995年9月，財政部、水利部、國家防汛抗旱總指揮部聯(lián)合發(fā)布《中央級防汛物資儲備及其經(jīng)費管理辦法》，對中央級防汛搶險物資儲備的部門分工、職責劃分、物資儲備品種、定額和管理方式以及經(jīng)費等均作出了明確規(guī)定。1996年4月，為進一步落實《管理辦法》，國家防汛抗旱總指揮部發(fā)布了《中央級防汛物資儲備管理細則》，建立了從購置、驗收入庫、儲存與管理以及報廢等整個環(huán)節(jié)的實施辦法，為中央救災物資儲備制度的建立奠定了基礎。在各類突發(fā)災害事件的催化作用下，應急救災與物資儲備的相關政策文件及措施不斷出臺，政策精準設置持續(xù)落實，促使這一時期的政策圖景與政策場域朝著結構化和制度化的方向發(fā)展。

（四）間斷點：張北地震后制度化建設的起點（1998年）

1998年1月，河北省張北地區(qū)發(fā)生了里氏6.2級地震，造成49人死亡、362人重傷、11077人輕傷，10萬多間屋舍毀于一旦，經(jīng)濟損失約8.36億元。此次突發(fā)災害造成的影響廣泛深遠，其作為突發(fā)事件成為推動救災物資儲備工作邁向制度化的關鍵節(jié)點，應急救災物資與儲備的政策執(zhí)行系統(tǒng)開始加快建設步伐。

此后，應急救災物資儲備的專項文件陸續(xù)推出，1998年7月，民政部、財政部發(fā)布《關于建立中央級救災物資儲備制度的通知》，明確了中央級救災儲備物資的暫定品種、經(jīng)費以及職責分工，并指出將在我國東北、華北、華中、華南、西南、西北六個大區(qū)的中心城市設立8個代儲點，由代儲點所在省級民政廳（局）作為代儲單位承擔日常儲備管理職責。由此，我國正式建立了以單、棉帳篷為核心應急物資的中央救災物資儲備制度，應急救災物資的儲備管理步入了制度化發(fā)展道路。

（五）均衡期：“以制度化發(fā)展為導向”政策圖景下的集中發(fā)展階段（1999——2012年）

進入21世紀，我國經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展，人民生活水平不斷提高。同時各類自然災害時有發(fā)生，加之城市化、工業(yè)化進程不斷加速，使得各類突發(fā)事件形成的綜合風險不斷累積，對我國經(jīng)濟社會的平穩(wěn)發(fā)展構成威脅。這一時期內(nèi)發(fā)生的諸如2008年南方冰凍雨雪災害、汶川地震等罕見特大型突發(fā)事件都對我國應急管理及應急物資儲備工作提出了更高的要求，從而促使中央政府及相關職能部門加快應急物資儲備與保障的制度化建設步伐。

為延續(xù)、完善前一階段以制度化建設為導向的政策目標，將政策方針落到實處。2002年12月，民政部、財政部下發(fā)了《中央級救災儲備物資管理辦法》，明確提出，中央級救災儲備物資是指專項用于緊急搶救轉移安置災民和安排災民生活的各類物資，并對購置儲備管理、調(diào)撥管理、使用和回收等環(huán)節(jié)作了詳細規(guī)定，使其具備了相當?shù)耐暾院涂刹僮餍浴Ｔ摗掇k法》成為當時中央救災儲備物資最重要的法律依據(jù)，標志著我國真正建立起了中央救災物資儲備管理制度。此后，民政部又于2006年發(fā)布《中央級救災物資儲備庫建設規(guī)劃》，提升現(xiàn)有中央救災物資儲備庫的規(guī)模水平，并西部地區(qū)新增2個儲備庫，對救災物資儲備建設工作做了總體規(guī)劃和部署。

此外，基于專業(yè)災種應急的物資儲備政策措施也陸續(xù)出臺。2004年12月，財政部、水利部發(fā)布《中央級防汛物資管理辦法》，對1995年制定的《管理辦法》進行了修訂，著力突出保障應急需求原則，就防汛物資儲備定額、品種和方式、儲備管理、物資調(diào)用、物資購置費和儲備管理費等環(huán)節(jié)均作出了明確規(guī)定，使得中央防汛物資儲備政策得到了進一步的擴展和延伸。2011年9月，依據(jù)最新出臺的《中華人民共和國防汛條例》《中華人民共和國抗旱條例》等有關法規(guī)，財政部、水利部聯(lián)合發(fā)布了《中央防汛抗旱物資儲備管理辦法》，進而在儲備物資管理層面實現(xiàn)對防汛和抗旱應急保障功能的有效整合，進一步推進應急物資儲備工作統(tǒng)一管理。

值得一提的是，這一時期以應對自然災害為主的應急物資儲備與保障是以災種和救災功能作為劃分標準開展各自建設的。民政部主要負責各類災害發(fā)生后災民臨時安置與基本生活保障類物資的儲備管理，其物資應急功能具有一定的通用性，而水利部等部門則主要負責防洪抗旱類的專用應急物資儲備，國務院抗震救災指揮部統(tǒng)籌負責地質災害類應急物資儲備工作，進而在國務院應急管理辦公室統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的基礎上在不同災害以及應對災情的不同環(huán)節(jié)上發(fā)揮著作用。

在完善政策精準設置方面，為加強和規(guī)范救災物資儲備庫建設，民政部于2008 年6月，編制《救災物資儲備庫建設標準》，成為民政救災應急領域第一個基礎服務設施建設標準，明確指出“是救災物資儲備庫項目決策和合理確定項目建設水平的全國統(tǒng)一標準”。2009年10月，民政部發(fā)布《關于加強救災應急體系建設的指導意見》提出，“未來一段時期的工作目標是建成布局合理、品種齊備、數(shù)量充足、管理規(guī)范的救災物資儲備系統(tǒng)”。在加強中央層面建設的同時，也開展了對省市層面應急物資儲備建設的布局安排，推動全國應急救災物資儲備網(wǎng)絡初步形成。

這一時期應急物資儲備建設工作飛速發(fā)展，中央層面用于應急物資儲備的財政資金不斷增加，構建了具備核心支撐功能的中央級應急物資儲備體系，并推動省市地方應急物資儲備逐步發(fā)展，形成了覆蓋全國的應急物資儲備基本網(wǎng)絡。這一時期的快速發(fā)展根源在于我國政府的應急管理工作在新的政策圖景下，開啟了以多災種綜合應急為核心的 “一案三制”制度建設新階段［3］，應急儲備作為應急管理工作的關鍵組成部分也走上了制度化發(fā)展的快車道。但仍應指出的是，此階段的應急儲備政策構建與實務工作大多是由某一主管部門牽頭以應對單個災種為目標、其他部門輔助的初級階段，應急物資保障協(xié)同性較差，體系化水平較低，在實施應急救助與保障的效能上仍有許多不足。

（六）間斷點：國家安全委員會成立后的整體變革（2013年）

黨的十八大以來，為了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更好適應我國國家安全面臨的新形勢新任務，統(tǒng)籌加強對國家安全工作的領導。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出“設立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略，確保國家安全”。隨后，2014 年4月，習近平主持召開中央國家安全委員會第一次會議，首次提出總體國家安全觀。通過對國家安全“五對關系”的統(tǒng)籌把握，確立了總體國家安全觀在新時代國家安全工作中的指導地位。國家安全委員會的成立與總體國家安全觀的提出，代表著最高決策層關于國家安全的核心價值理念發(fā)生了跨越式發(fā)展，使得國家安全與應急管理政策領域的總體性目標發(fā)生了根本性的變革，為我國應急儲備體系的發(fā)展注入了強大的動力。因此，以國家安全委員會為核心的政策場域逐漸形成，基于總體國家安全觀的新政策圖景不斷充實，必將推動涵蓋各類突發(fā)事件的應急物資儲備政策措施陸續(xù)出臺，促使相關政策演進實現(xiàn)間斷式發(fā)展。

（七）均衡期：“以總體國家安全觀為指引”政策圖景下構建大物資儲備格局的完善階段（2014至今）

這一階段前期，政策執(zhí)行系統(tǒng)還處在適應調(diào)整階段，因此許多政策措施與布局仍在延續(xù)單災種應對的思路，存在一定的政策滯后性。初期政策落實舉措包括，2014年4月，民政部印發(fā)《救災應急工作規(guī)程》明確在不同等級災害下應急響應環(huán)節(jié)的流程規(guī)定。2014年10月，民政部、財政部對《中央救災物資儲備管理辦法》進行了修訂，對相關規(guī)定做了進一步規(guī)范。2015年8月，民政部等九部門聯(lián)合印發(fā)《關于加強自然災害救助物資儲備體系建設的指導意見》著力構建“中央—省—市—縣—鄉(xiāng)”縱向銜接、橫向支撐的五級應急救災物資儲備體系。

此階段的政策措施雖然在陸續(xù)出臺，但其政策導向仍呈現(xiàn)出明顯的部門化傾向，橫向協(xié)同水平較低，還未能真正貫徹落實總體國家安全觀的宗旨要義，仍然是在以往民政主導、專業(yè)對口負責的行政組織結構中去強化政策措施，相關政策效能往往因為協(xié)作成本較高而無法充分發(fā)揮出來，亟須通過新的組織結構調(diào)整來引領新政策推行。

為落實總體國家安全觀發(fā)展需要，提高國家應急管理能力和水平，提高防災減災救災能力，并加強國家儲備的統(tǒng)籌規(guī)劃，進而提升國家儲備應對突發(fā)事件的能力。2018年3月，根據(jù)第十三屆全國人民代表大會批準的 《國務院機構改革方案》，通過整合安監(jiān)、消防、民政等九個部委以及四個國家層面協(xié)調(diào)指揮機構的相關職責，組建應急管理部，統(tǒng)一負責安全生產(chǎn)、防災減災救災相關職能并統(tǒng)籌應急力量建設和物資儲備建設工作。新組建國家糧食和物資儲備局，整合民政、發(fā)改、能源、商務以及原國家糧食局的相關職責，組織實施國家戰(zhàn)略和應急儲備物資的收儲、輪換、日常管理等，力圖實現(xiàn)國家物資儲備戰(zhàn)略和應急功能的整體化管理。同時，兩部門在職責銜接上明確，應急管理部負責提出中央救災物資的儲備需求和動用決策，下達動用指令，國家糧食和物資儲備局負責日常儲備管理，根據(jù)應急管理部的動用指令按程序組織調(diào)出。

至此，通過改革機構設置，重組新建相關職能部門，應急物資儲備為防范化解重特大安全風險的保障效能得以最大程度發(fā)揮出來。戰(zhàn)略和應急物資儲備作為保障總體國家安全觀的強力支撐進行了有機整合，被賦予了更高的使命。通過對政府機構與職能的合并重組，厘清了政策場域的基本結構，我國進入了大安全大物資儲備統(tǒng)一構建、統(tǒng)一管理的進程。

黨的十九大以來，黨中央、國務院高度重視應急物資儲備體系建設，對加強應急物資儲備保障體系建設提出明確要求。2020年2月，習近平總書記主持召開中央深改委第十二次會議，明確指出要“健全統(tǒng)一的應急物資保障體系”。2021年8月，中央深改委第十二次會議又突出強調(diào)“我國是大國，必須具備同大國地位相符的國家儲備實力和應急能力”。來自最高決策層的指示與意見推動應急物資保障體系加速建設。

在具體的政策措施及工具方面，以應急管理部為牽頭，集中組織編制發(fā)布了一批有關加強應急物資儲備與保障的規(guī)劃文件，以此推動相關舉措加快落實。2022年2月，國務院發(fā)布《“十四五”國家應急體系規(guī)劃》，對“十四五”時期安全生產(chǎn)、防災減災救災等工作進行全面部署。明確提出要“強化應急物資準備”，在此基礎上從應急物資管理、物資實物儲備、物資產(chǎn)能保障三個方面發(fā)力，提升應急物資儲備保障能力。指出要“支持政企共建或委托企業(yè)代建應急物資儲備庫”。2022年5月，應急管理部發(fā)布《“十四五”應急管理標準化發(fā)展計劃》，提及要加快制修訂“應急裝備標準，救災和物資保障標準”等標準規(guī)范。此外，2023年2月，應急管理部牽頭聯(lián)合三部門發(fā)布《“十四五”應急物資保障規(guī)劃》，對應急物資儲備與保障能力建設進行專項規(guī)劃。特別提出要“優(yōu)化中央政府儲備結構布局，整合中央應對重大自然災害、事故災難的各類應急物資儲備，統(tǒng)一規(guī)劃管理”，圍繞體制機制法制、實物儲備能力、產(chǎn)能保障能力、物資調(diào)配能力、信息化建設五個重點方向確定了主要任務目標。這一系列規(guī)范性文件更加明確了對應急物資儲備的建設規(guī)劃要求，繪制了未來一個時期內(nèi)應急物資儲備的總體規(guī)劃與實踐藍圖，在“總體國家安全觀”的引領下，有關應急物資儲備的政策文件不斷出臺，推動著政策不斷向前演進。

四、分析探討：應急儲備政策變遷的內(nèi)在邏輯

通過梳理新中國成立以來應急物資儲備政策發(fā)展歷程（見表2），可以看出，在應急物資儲備領域，一方面最高決策集體價值觀念轉變會指引政策總體性目標變革造成政策間斷進而創(chuàng)造新的政策圖景與政策場域，另一方面特定時期的突發(fā)焦點事件也會成為改變現(xiàn)有決策路徑創(chuàng)設新決策議程的觸發(fā)器。在政策決議過程中，顯現(xiàn)出以內(nèi)部決策層理念轉變引領演變的“自上而下”式和以外部突發(fā)焦點事件驅動演進的“自下而上”式兩種互動作用模式。總的來說，其主體變遷邏輯主要表現(xiàn)在如下幾個方面：

（一）決策層價值觀念與焦點事件推動政策總體性目標變革

我國的政策議程中，總體性政治系統(tǒng)的主導性較強，一般是由黨中央決策集體依據(jù)新時期新形勢提出新的宏觀指導思想，并通過黨的政治會議以報告、決議等形式形成具有系統(tǒng)性的大政方針指引并重新確立該領域的總體性目標，進而由政策執(zhí)行子系統(tǒng)通過貫徹領會其精神內(nèi)涵來建立頂層政策架構，層層傳導落實，形成“自上而下”的政策設計與建構路徑，推動新的政策議程展開。同時，突發(fā)焦點事件的出現(xiàn)也能成為影響政策變遷的關鍵因素，尤其是以重特大事故災害為代表的焦點事件能夠在短時間內(nèi)造成廣泛的社會影響以及強烈的輿論波動，最終促使政府做出重大決策調(diào)整。

應急物資儲備政策作為一項系統(tǒng)性工程，始終與國家政治進程和經(jīng)濟體制變革緊密關聯(lián)，其總體性目標經(jīng)歷了兩次重大變遷。1949年新中國建立后，我國應急物資儲備的總體性目標是維護新生政權的穩(wěn)定，確保政治安全。1978年，黨中央做出了改革開放的戰(zhàn)略決策，應急物資儲備工作隨即開始圍繞“以經(jīng)濟建設為中心”的國家大政方針來展開，推動救災與儲備同步發(fā)展。1998年發(fā)生的張北地震，促使政府的總體性目標圍繞制度化建設方向開展，開始針對應急物資儲備領域進行制度化建設，通過專項文件來構建中央應急物資儲備管理工作。此后2003年非典疫情、2008年的汶川地震，進一步加速了中央政府以制度化為導向的集中建設步伐。2013年，隨著中央國家安全委員會的設立與“總體國家安全觀”的提出，總體性目標轉變?yōu)閲抑卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化，構建戰(zhàn)略和應急物資儲備大一統(tǒng)的戰(zhàn)略目標。在新的安全觀指引下，應急物資儲備工作的結構和功能不斷完善，朝著總體化設計、整體化運行的方向持續(xù)發(fā)展。

（二）政策圖景的激勵

新中國成立以來，應急物資儲備政策圖景經(jīng)歷了“備戰(zhàn)備荒”到“以經(jīng)濟建設為中心”再到“以制度化建設為導向”，最后是“以總體國家安全觀為指引”構建大物資儲備格局的長期演變進程。在應急物資儲備政策變遷的過程中，政策圖景受到包括國際政治經(jīng)濟格局、國家自身發(fā)展規(guī)律等內(nèi)外部因素影響，持續(xù)打破政策均衡狀態(tài)，推動政策變革發(fā)展。

新中國成立初期，新生政權面臨著嚴峻的國內(nèi)國際形勢，經(jīng)濟上“一窮二白”人民白手起家。在此種背景下，超常規(guī)的外部因素促使國家物資儲備主要用于備戰(zhàn)備荒，確保政權安全穩(wěn)定。1978年，改革開放前后，國際環(huán)境大為好轉，和平與發(fā)展成為時代主題，因此在經(jīng)濟建設為主導思想的影響下，政府積極推動救災與儲備事業(yè)共同發(fā)展。1998年，張北地震造成的巨大社會反響，則從社會民生角度促使政府積極反思，推動中央層面的應急救災儲備工作走上制度化發(fā)展道路。2013年，習近平總書記立足新時代我國社會主要矛盾的本質特征，提出了總體國家安全觀，推動謀劃了“大安全大應急”格局下戰(zhàn)略和應急物資儲備保障整體推進，協(xié)同發(fā)展。

（三）政策場域的推動

我國的政策運行是植根于具備高度權威性的官方政治決策系統(tǒng)和政策執(zhí)行系統(tǒng)的，具體而言，黨中央作為政治決策系統(tǒng)的核心，在各項大政方針醞釀、起草、出臺等環(huán)節(jié)均起著總攬全局的作用，國務院依據(jù)黨中央的決策指示肩負起自身作為政策執(zhí)行系統(tǒng)的主導落實責任，進而層層落實到地方各級黨委政府，形成自上而下的政策場域。

新中國成立初期，應急物資儲備的政策議定場域主要由黨中央、政務院和直屬的內(nèi)務部、國家物資儲備局構成，黨中央對于國家儲備問題的態(tài)度與認知直接決定其政策議程的節(jié)奏與進度，具備高度的政策封閉性，形成政策壟斷。1978年，開始設立民政部，通過內(nèi)設機構農(nóng)村社會救濟司、民政司等部門接管此前內(nèi)務部關于救災扶貧與應急物資儲備相關職能，促使原先的政策場域被打破，應急物資儲備政策進入了新階段。1998年，民政部、財政部出臺《關于建立中央級救災物資儲備制度的通知》等部門規(guī)章和規(guī)范性文件以及2007 年全國人大頒布施行的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》表明，越來越多的機構參與這一政策領域，共同構建應急物資儲備的復雜政策體系。

2018年我國開始新一輪機構改革，新設立國家糧食和物資儲備局開始統(tǒng)一負責組織實施國家戰(zhàn)略和應急儲備物資收儲、輪換和日常管理。新組建應急管理部來整合優(yōu)化應急力量和資源，統(tǒng)一管理以安全生產(chǎn)、自然災害類突發(fā)事件應對為核心的應急管理體系建設。由此，二者作為新組建部門成為打破原有政策場域的主要力量，成為應急物資儲備新政策場域的關鍵角色。這有助于推動形成從應對單一災種向綜合減災轉變的應急管理與儲備支撐新格局，形成災害風險整合式治理的新局面?？梢灶A見的未來，黨和國家也將秉持“人民至上”的安全觀理念，推動政策場域朝著更加規(guī)范、高效與合理的方向發(fā)展。

五、結論

以新中國成立以來我國應急物資儲備政策變遷歷程為觀察視角，運用間斷—均衡理論結合政策范式所構建的分析框架開展探索性研究，旨在探析應急物資儲備政策演進的間斷均衡特征及其內(nèi)在邏輯。研究發(fā)現(xiàn)：

1.在政策間斷—均衡變換的非線性演進邏輯下，我國應急物資儲備政策存在三次政策間斷和四次政策均衡，政策變革模式與間斷—均衡模型的邏輯具備高度一致性。有力驗證了整合間斷—均衡理論與政策范式的綜合分析框架對于應急物資儲備政策的解釋力和適用性。

2. 在政策演變中，由最高決策層價值觀念轉變傳導形成的特定時期政策總目標是推動發(fā)展的主導因素，從“維護新生政權穩(wěn)定”到“改革開放”再到“國家治理體系和能力現(xiàn)代化”的總體性政策目標，推動實現(xiàn)了政策圖景從“備戰(zhàn)備荒”到“以經(jīng)濟建設為中心”再到“以總體國家安全觀為指引”的變化，政策場域從由決策層一元主導逐漸轉向決策層主導下的多元參與，主體范圍不斷擴展，加之突發(fā)焦點事件的觸發(fā)作用，最終形成了應急物資儲備政策的間斷—均衡轉換。因此，兼顧決策層理念轉變的“推動—響應”與突發(fā)焦點事件的“驅動—回應”，單個或共同作用于總體性政策目標，進一步影響政策圖景和政策場域的互動，打破既有均衡式政策壟斷，從根本上推動舊政策范式向新政策范式的跨越式變遷。

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〔責任編輯：包 闊〕