檢察官聯(lián)席會(huì)議制度運(yùn)行中的不足與改進(jìn)

摘 要：檢察官聯(lián)席會(huì)議制度是集中檢察官對(duì)重大、疑難、復(fù)雜案件和具有司法屬性的重大工作事項(xiàng)進(jìn)行集體會(huì)商研究，為檢察官辦案組或承辦檢察官提供參考意見，對(duì)檢察權(quán)進(jìn)行內(nèi)部制約監(jiān)督，以確保辦案質(zhì)量的一項(xiàng)重要制度。因檢察官聯(lián)席會(huì)議制度目前在全國層面只有概括性、原則性的頂層制度設(shè)計(jì)，缺乏統(tǒng)一的、可操作性的細(xì)則，運(yùn)行中存在議題范圍界定不清、會(huì)議人員及流轉(zhuǎn)事項(xiàng)不明確、會(huì)議效果發(fā)揮受限等問題，應(yīng)制定統(tǒng)一具體的細(xì)則，明確上會(huì)議題范圍、列席人員及流轉(zhuǎn)事項(xiàng)、激發(fā)會(huì)議效能等以充分發(fā)揮檢察官聯(lián)席會(huì)議助力提升辦案質(zhì)效的作用。

關(guān)鍵詞：檢察官聯(lián)席會(huì)議 司法責(zé)任制 檢察權(quán)運(yùn)行

以司法責(zé)任制為核心的司法體制改革凸顯了檢察官的辦案主體地位，隨著對(duì)檢察官放權(quán)范圍的擴(kuò)大，檢察官個(gè)人在知識(shí)結(jié)構(gòu)、司法經(jīng)驗(yàn)等方面的局限性逐漸顯現(xiàn)。檢察官聯(lián)席會(huì)議制度既突出檢察官主體地位又發(fā)揮集體智慧優(yōu)勢(shì)，在提升案件辦理質(zhì)效方面發(fā)揮著重要作用。目前檢察官聯(lián)席會(huì)議制度缺乏統(tǒng)一的、可操作性強(qiáng)的細(xì)則，在運(yùn)行中仍存在諸多問題。如何完善檢察官聯(lián)席會(huì)議制度，助力實(shí)現(xiàn)“高質(zhì)效辦好每一個(gè)案件”是當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)面臨的重要課題。

一、檢察官聯(lián)席會(huì)議制度職能定位

2024年7月，最高檢印發(fā)《關(guān)于人民檢察院全面準(zhǔn)確落實(shí)司法責(zé)任制的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《落實(shí)意見》）。根據(jù)《落實(shí)意見》，檢察官聯(lián)席會(huì)議制度的職能主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

（一）為案件辦理提供重要參考

最高檢《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》（已廢止）在業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)部分規(guī)定：“（業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人）召集檢察官聯(lián)席會(huì)議，對(duì)重大、疑難、復(fù)雜案件進(jìn)行討論，為承辦案件的檢察官或檢察官辦案組提供參考意見。”中共中央印發(fā)的《法治中國建設(shè)規(guī)范（2020-2025年）》規(guī)定，要健全檢察官聯(lián)席會(huì)議制度，切實(shí)發(fā)揮為辦案組織提供法律咨詢的功能?！堵鋵?shí)意見》規(guī)定，“（業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人）召集檢察官聯(lián)席會(huì)議討論案件，為辦理案件的檢察官或檢察官辦案組提供參考意見”，同時(shí)在“健全司法辦案組織及運(yùn)行機(jī)制”部分明確，檢察官聯(lián)席會(huì)議討論意見，是獨(dú)任檢察官、檢察官辦案組辦理案件的重要參考。與之前相比，《落實(shí)意見》取消了檢察官聯(lián)席會(huì)議“對(duì)重大、疑難、復(fù)雜案件進(jìn)行討論”這一限制，仍延續(xù)了檢察官聯(lián)席會(huì)議“為辦理案件的檢察官或檢察官辦案組提供參考意見”這一職能定位。鑒于此，檢察官聯(lián)席會(huì)議的一項(xiàng)重要職能體現(xiàn)在為檢察官或檢察官辦案組提供辦案思路、參考意見，保障案件的正確處理上。

（二）強(qiáng)化檢察權(quán)內(nèi)部制約監(jiān)督

《落實(shí)意見》在“完善檢察權(quán)內(nèi)部制約監(jiān)督機(jī)制”部分明確，業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人與檢察官處理意見不一致時(shí)，可以召集檢察官聯(lián)席會(huì)議討論，也可以將審核意見連同檢察官處理意見一并報(bào)檢察長(zhǎng)決定，該規(guī)定同最高檢《關(guān)于完善檢察官權(quán)力清單的指導(dǎo)意見》表述一致。與此同時(shí)，《落實(shí)意見》進(jìn)一步規(guī)定，檢察官處理意見與檢察官聯(lián)席會(huì)議多數(shù)檢察官意見不一致的，業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)將案件報(bào)檢察長(zhǎng)決定。司法責(zé)任制改革后，較為理想的狀態(tài)下，多數(shù)案件由檢察官獨(dú)立決定，少數(shù)案件由檢察長(zhǎng)決定，極少數(shù)案件由檢察委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“檢委會(huì)”）討論決定，在這一辦案決定權(quán)流轉(zhuǎn)鏈下，檢察官聯(lián)席會(huì)議起到了“過濾網(wǎng)”的作用 。［1］檢察官聯(lián)席會(huì)議制度在尊重檢察官辦案主體地位的同時(shí)，過濾出部分存在爭(zhēng)議的案件流轉(zhuǎn)至下一個(gè)審批程序，成為業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人履行監(jiān)督管理職責(zé)、檢察長(zhǎng)對(duì)司法辦案工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的一種重要路徑。在此過程中，其職能主要體現(xiàn)為強(qiáng)化檢察權(quán)內(nèi)部制約監(jiān)督。

二、檢察官聯(lián)席會(huì)議制度存在的不足

（一）議題范圍界定不清

現(xiàn)有規(guī)定并未從全國層面明確、細(xì)化檢察官聯(lián)席會(huì)議討論議題范圍，各地檢察機(jī)關(guān)積極探索的同時(shí)，也帶來了實(shí)踐層面的差異性，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是議題準(zhǔn)入是否應(yīng)具有強(qiáng)制性。實(shí)踐中通常通過將上會(huì)議題確定為“應(yīng)當(dāng)上會(huì)”或“可以上會(huì)”來進(jìn)行調(diào)控。如《陜西省檢察機(jī)關(guān)檢察官聯(lián)席會(huì)議制度（試行）》規(guī)定了檢察官聯(lián)席會(huì)議主要討論的7類案件，并規(guī)定檢察官在辦案過程中，對(duì)于具有規(guī)定情形之一，認(rèn)為需要將案件提交檢察官聯(lián)席會(huì)議討論的，可以向部門負(fù)責(zé)人提出?！渡綎|省檢察機(jī)關(guān)檢察官聯(lián)席會(huì)議工作規(guī)定》則規(guī)定了應(yīng)當(dāng)提交檢察官聯(lián)席會(huì)議討論的12項(xiàng)案件或者辦案事項(xiàng)，以及可以提交檢察官聯(lián)席會(huì)議討論的5項(xiàng)案件或者辦案事項(xiàng)。對(duì)檢察官聯(lián)席會(huì)議議題準(zhǔn)入進(jìn)行強(qiáng)制規(guī)定與否各有利弊，規(guī)定“應(yīng)當(dāng)上會(huì)”的議題范圍可以通過對(duì)檢察官提出強(qiáng)制性要求控制上會(huì)案件的準(zhǔn)入，但限制了檢察官自由裁量權(quán)，不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大范圍也會(huì)影響辦案效率；而把上會(huì)議題確定為“可以上會(huì)”，則因賦予檢察官過多的自由裁量權(quán)易導(dǎo)致上會(huì)議題不可控。二是議題范圍存在差異性。首先是對(duì)議題范圍是否應(yīng)包括事項(xiàng)規(guī)定不一致，有的檢察機(jī)關(guān)將檢察官聯(lián)席會(huì)議議題范圍限制為案件，而有的檢察機(jī)關(guān)檢察官聯(lián)席會(huì)議議題則包含了案件和事項(xiàng)。其次是地方檢察機(jī)關(guān)對(duì)檢察官聯(lián)席會(huì)議討論案件或事項(xiàng)具體類型的列舉不一致，案件方面雖然大多圍繞重大、疑難、復(fù)雜案件，但因是在缺少頂層統(tǒng)一規(guī)定的情況下基于本地的探索和認(rèn)知進(jìn)行的規(guī)定，各地差異性較大。

（二）會(huì)議列席人員及流轉(zhuǎn)事項(xiàng)不明確

一是列席人員范圍有差異。如有的規(guī)定本部門檢察輔助人員以及掛職、借調(diào)、實(shí)習(xí)等人員可以根據(jù)需要列席會(huì)議，有的規(guī)定可以根據(jù)案件情況，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員等列席會(huì)議，還有的認(rèn)為也可邀請(qǐng)律師、具有專業(yè)知識(shí)的人員列席會(huì)議。二是文書、案卡缺失或不規(guī)范。首先是會(huì)議記錄格式不統(tǒng)一。因檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中并未為所有業(yè)務(wù)條線配備檢察官聯(lián)席會(huì)議會(huì)議記錄文書，加上工作習(xí)慣，記錄人線下文檔記錄、參會(huì)人員手寫簽名比較常用，未通過系統(tǒng)制作、流轉(zhuǎn)審批，導(dǎo)致記錄不規(guī)范、系統(tǒng)內(nèi)不留痕等問題較為突出。其次是檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)未設(shè)置相關(guān)案卡。由于未設(shè)置檢察官聯(lián)席會(huì)議相關(guān)案卡，無法便捷、直觀地了解到該案件檢察官聯(lián)席會(huì)議情況，影響監(jiān)管與統(tǒng)計(jì)分析。

（三）會(huì)議效果發(fā)揮受限

影響會(huì)議效果發(fā)揮的因素較多，主要體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：一是缺乏督促和跟蹤問效。首先是會(huì)前議題的提交缺乏監(jiān)督，承辦人是否將應(yīng)當(dāng)提交檢察官聯(lián)席會(huì)議討論的案件或事項(xiàng)提交討論，缺乏監(jiān)督、督促。司法責(zé)任制改革背景下，案件的辦理具有相對(duì)封閉性，其他人員難以監(jiān)管尤其是難以事前及時(shí)監(jiān)管。其次是會(huì)后意見的應(yīng)用缺乏跟蹤問效，雖然會(huì)議意見僅為參考意見，沒有強(qiáng)制力，但檢察官聯(lián)席會(huì)議作為檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部審議組織，會(huì)議意見采納與否對(duì)指導(dǎo)辦案具有重要作用，且有時(shí)決定了案件是否需要報(bào)檢察長(zhǎng)或提請(qǐng)檢委會(huì)。另外，對(duì)辦案檢察官是否采納檢察官聯(lián)席會(huì)議多數(shù)檢察官意見等情況進(jìn)行分析也十分必要。二是部分參會(huì)檢察官意見參考性不強(qiáng)。首先是跨部門組成檢察官聯(lián)席會(huì)議時(shí)，非辦案部門檢察官發(fā)言缺乏專業(yè)性問題較為普遍。尤其是本部門檢察官人數(shù)達(dá)不到召開會(huì)議標(biāo)準(zhǔn)在市、縣（區(qū)）級(jí)檢察院的情況較為常見，協(xié)調(diào)其他部門檢察官參加時(shí)存在意見不專業(yè)的問題。其次是參會(huì)檢察官缺乏積極性、責(zé)任心影響了意見質(zhì)量。缺少對(duì)參會(huì)檢察官責(zé)任追究是其責(zé)任心不強(qiáng)進(jìn)而影響發(fā)表意見質(zhì)量的重要原因。因檢察官聯(lián)席會(huì)議參會(huì)檢察官對(duì)其發(fā)表意見不承擔(dān)責(zé)任，有的檢察官發(fā)言具有一定隨意性，對(duì)他人承辦案件趨于發(fā)表激進(jìn)意見等［2］；有的檢察官雖有不同看法，但本著“事不關(guān)己”的心態(tài)，不愿去較真［3］，發(fā)表意見迎合承辦檢察官意見，導(dǎo)致所發(fā)表的意見參考價(jià)值有限。

以上問題究其原因，主要是檢察官聯(lián)席會(huì)議制度目前在全國層面只有概括性、原則性的頂層制度設(shè)計(jì)，缺乏統(tǒng)一的、可操作性的細(xì)則，缺少規(guī)范的制度層面指導(dǎo)。

三、檢察官聯(lián)席會(huì)議制度完善建議

建議制定全國層面的檢察官聯(lián)席會(huì)議制度指導(dǎo)性規(guī)范，對(duì)檢察官聯(lián)席會(huì)議職能定位、上會(huì)議題范圍、會(huì)議程序、會(huì)議意見效力及采用、配套制度等作出詳細(xì)規(guī)定［4］。各業(yè)務(wù)條線可根據(jù)業(yè)務(wù)特點(diǎn)在指導(dǎo)性規(guī)范框架內(nèi)制定各條線實(shí)施細(xì)則，做到規(guī)范性的同時(shí)增強(qiáng)針對(duì)性和可操作性。省、市、縣（區(qū)）三級(jí)檢察機(jī)關(guān)因業(yè)務(wù)部門設(shè)置、檢察官配備、工作重點(diǎn)等方面均不盡相同，故省級(jí)以下檢察機(jī)關(guān)可在最高檢檢察官聯(lián)席會(huì)議制度指導(dǎo)性規(guī)范框架內(nèi)，堅(jiān)持遵循司法規(guī)律和符合檢察工作特點(diǎn)相結(jié)合，分層級(jí)建立各自的更具針對(duì)性、實(shí)效性的檢察官聯(lián)席會(huì)議制度。

（一）明確上會(huì)議題范圍

檢察官聯(lián)席會(huì)議研商范圍，決定著檢察官聯(lián)席會(huì)議功能實(shí)現(xiàn)的邊界，應(yīng)著眼充分發(fā)揮聯(lián)席會(huì)議的功能價(jià)值，尊重檢察官自主辦案權(quán)和提請(qǐng)選擇權(quán)，把剛性研商和選擇研商結(jié)合起來，對(duì)哪些應(yīng)當(dāng)研商，哪些可以研商，作出明確具體界定，防范過濫、過少兩種極端現(xiàn)象。［5］建議區(qū)分不同業(yè)務(wù)條線、不同等級(jí)檢察機(jī)關(guān)確定有針對(duì)性、各有側(cè)重的上會(huì)議題范圍。議題范圍確定中要注意以下三點(diǎn)：一是注重強(qiáng)化檢察權(quán)內(nèi)部制約監(jiān)督與尊重檢察官辦案主體地位的平衡。在檢察官職權(quán)清單的基礎(chǔ)上，科學(xué)地將上會(huì)議題區(qū)分為“應(yīng)當(dāng)上會(huì)”“可以上會(huì)”兩種類型，采用“列舉式+兜底”的方式盡可能詳細(xì)地列明上會(huì)議題范圍，增強(qiáng)上會(huì)議題的預(yù)判性、可操作性。二是兼顧辦案質(zhì)量與效率。“應(yīng)當(dāng)上會(huì)”案件議題類型過多會(huì)增加辦案人員負(fù)擔(dān)，影響辦案效率，故應(yīng)避免任意擴(kuò)大“應(yīng)當(dāng)上會(huì)”的議題范圍。三是做到議案與議事并重。可參考檢委會(huì)辦案組織和重大業(yè)務(wù)工作議事決策機(jī)構(gòu)的定位以及議案議事的功能，將事項(xiàng)議題也納入研究討論范圍。

（二）明確檢察官聯(lián)席會(huì)議列席人員范圍及流轉(zhuǎn)事項(xiàng)

一是明確列席人員范圍。筆者認(rèn)為本部門檢察輔助人員以及掛職、借調(diào)、實(shí)習(xí)等人員可納入列席會(huì)議人員范圍，為加強(qiáng)對(duì)檢察工作的監(jiān)督，也可在適當(dāng)情況下邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員等列席會(huì)議，但鑒于案件的保密要求、回避規(guī)定等，不建議邀請(qǐng)律師列席會(huì)議，也不宜隨意擴(kuò)大列席人員范圍。二是規(guī)范文書制作、案卡填錄。在檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)各條線統(tǒng)一配備檢察官聯(lián)席會(huì)議會(huì)議記錄文書，可在規(guī)范的基礎(chǔ)上增強(qiáng)條線特色，文書線上流轉(zhuǎn)會(huì)簽，確保系統(tǒng)留痕、準(zhǔn)確規(guī)范。在業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)設(shè)置相關(guān)案卡，做到全程留痕，便于查看、監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)分析。

（三）激發(fā)檢察官聯(lián)席會(huì)議效能

一是構(gòu)建多部門相結(jié)合的監(jiān)督和跟蹤問效模式。業(yè)務(wù)部門指定專人定期篩查本部門應(yīng)當(dāng)上會(huì)的案件或事項(xiàng)，及時(shí)督促承辦人提請(qǐng)上會(huì)討論，承辦人會(huì)后需對(duì)案件最終處理結(jié)果進(jìn)行反饋，由專人對(duì)會(huì)議召開后需要報(bào)檢察長(zhǎng)決定的案件建立臺(tái)賬并督促完成。案管部門可以將案件是否存在應(yīng)當(dāng)提交檢察官聯(lián)席會(huì)議而未提交、參會(huì)人員錯(cuò)誤發(fā)表意見是否存在故意或重大過失等情況作為案件流程監(jiān)控、質(zhì)量評(píng)查的內(nèi)容，并將評(píng)查結(jié)果作為案件質(zhì)量等級(jí)評(píng)定、追責(zé)的依據(jù)。另外，案管部門、法律政策研究部門可聯(lián)合業(yè)務(wù)部門加強(qiáng)對(duì)檢察官聯(lián)席會(huì)議的統(tǒng)計(jì)分析研判，定期對(duì)提交聯(lián)席會(huì)議討論的案件數(shù)量、類別進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，就各參會(huì)檢察官在聯(lián)席會(huì)議上的討論意見、討論后辦案檢察官的處理意見與法院判決等終結(jié)性處理結(jié)果進(jìn)行比對(duì)。［6］二是提高會(huì)議意見質(zhì)量。首先，對(duì)上會(huì)報(bào)告等文書質(zhì)量、提交時(shí)間提出明確要求，做到文書能全面、客觀反映上會(huì)議題情況，上會(huì)人員有充足時(shí)間查看文書、查閱資料。其次，組建相對(duì)穩(wěn)定的專業(yè)化檢察官聯(lián)席會(huì)議成員組，對(duì)于檢察官人數(shù)較多的部門，可根據(jù)檢察官知識(shí)結(jié)構(gòu)、擅長(zhǎng)領(lǐng)域建立不同的檢察官聯(lián)席會(huì)議成員組；對(duì)于本部門檢察官少于3名的，可跨部門組建，組成部門、組成人員可以相對(duì)固定，優(yōu)先選取具有相關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)歷、擁有相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)的人員，日常注重加強(qiáng)相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)。最后，要求參會(huì)檢察官發(fā)表意見應(yīng)進(jìn)行必要的說理論證，闡述理由和依據(jù)，不能只發(fā)表觀點(diǎn)［7］，避免其發(fā)言的隨意性、任意性。