檢察機關(guān)開展民事執(zhí)行活動全程監(jiān)督的浙江探索和優(yōu)化路徑

摘 要：強化檢察機關(guān)對民事執(zhí)行活動的全程監(jiān)督是黨的二十屆三中全會作出的重要部署。浙江檢察機關(guān)通過細化執(zhí)行實施行為監(jiān)督、優(yōu)化執(zhí)行審查行為監(jiān)督、深化執(zhí)行制裁行為監(jiān)督和強化執(zhí)行監(jiān)督履職保障，對民事執(zhí)行活動全程監(jiān)督開展了有益探索。針對當(dāng)前制約檢察機關(guān)開展民事執(zhí)行活動全程監(jiān)督的制度供給缺失、案源減少、調(diào)查核實權(quán)效果未彰和人員配置不足等問題，可從加強對外溝通協(xié)作、借力數(shù)字監(jiān)督專項、強化一體履職和構(gòu)建執(zhí)行監(jiān)督專業(yè)團隊等路徑進行優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：民事執(zhí)行活動監(jiān)督 全程監(jiān)督 數(shù)字檢察 調(diào)查核實

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出，“深化審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離改革，健全國家執(zhí)行體制，強化當(dāng)事人、檢察機關(guān)和社會公眾對執(zhí)行活動的全程監(jiān)督”。最高檢在大檢察官研討班上對此作出明確部署，“要跟進健全國家執(zhí)行體制，研究強化對執(zhí)行活動的全程監(jiān)督”。［1］民事執(zhí)行是司法程序的關(guān)鍵一環(huán)，關(guān)乎人民群眾勝訴權(quán)益的及時兌現(xiàn)、經(jīng)濟社會發(fā)展的誠信基礎(chǔ)、司法權(quán)威和公信力的有效提升。探索由檢察機關(guān)對法院民事執(zhí)行活動的立案、財產(chǎn)調(diào)查、財產(chǎn)保全、強制執(zhí)行、執(zhí)行制裁等不同環(huán)節(jié)開展全程監(jiān)督，可促進法院依法規(guī)范執(zhí)行程序、助推共同緩解“執(zhí)行難”“執(zhí)行亂”問題。近年來，浙江檢察機關(guān)認真貫徹落實最高檢部署，積極探索對民事執(zhí)行活動開展全程監(jiān)督。2021年至2024年8月，全省共提出民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議1.69萬件，法院采納1.64萬件，采納率97%。涉企信用懲戒、網(wǎng)絡(luò)司法拍賣等專項監(jiān)督經(jīng)驗被最高檢推廣，運用大數(shù)據(jù)賦能執(zhí)行監(jiān)督等做法被轉(zhuǎn)發(fā)。［2］通過剖析浙江實踐，可為檢察機關(guān)探索開展民事執(zhí)行活動全程監(jiān)督提供思路。

一、浙江檢察機關(guān)開展民事執(zhí)行活動全程監(jiān)督的實踐圖景

檢察機關(guān)對民事執(zhí)行活動可開展執(zhí)行實施、執(zhí)行審查和執(zhí)行制裁監(jiān)督。［3］浙江檢察機關(guān)堅持以“三個善于”做實高質(zhì)效辦好每一個民事執(zhí)行監(jiān)督案件，借力數(shù)字監(jiān)督專項和專業(yè)指導(dǎo)團隊，對上述各環(huán)節(jié)均開展了有效監(jiān)督。

（一）細化執(zhí)行實施行為監(jiān)督，助力解決“執(zhí)行難”

執(zhí)行實施環(huán)節(jié)包括立案審查和執(zhí)行實施兩個階段。立案審查主要涉及對執(zhí)行申請的受理、審查及立案等活動，執(zhí)行實施包括執(zhí)行通知、財產(chǎn)調(diào)查、查控、評估、處分等活動，均對當(dāng)事人實體權(quán)益影響較大。浙江檢察機關(guān)探索以類案監(jiān)督對法院執(zhí)行實施中的違法情形開展監(jiān)督，部署多個監(jiān)督專項，糾正法院消極執(zhí)行、不當(dāng)執(zhí)行等問題。如針對法院未及時查封扣押被執(zhí)行人車輛、超標(biāo)的額查封不動產(chǎn)、凍結(jié)股權(quán)、未及時解除財產(chǎn)保全措施等行為，在全省部署開展涉車輛、涉不動產(chǎn)查封和涉股權(quán)等民事執(zhí)行監(jiān)督專項；針對法院在網(wǎng)絡(luò)司法拍賣中稅費承擔(dān)分配不當(dāng)，特別是涉虛假帶長租拍賣等問題，部署開展網(wǎng)絡(luò)司法拍賣民事執(zhí)行監(jiān)督專項，推動法院整改。通過分類細化法院執(zhí)行實施行為并開展監(jiān)督專項，切實幫助部分申請執(zhí)行人發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人所隱匿財產(chǎn)，也保障了部分被法院超標(biāo)的額查封財產(chǎn)的被執(zhí)行人的合法權(quán)益，在提升法院執(zhí)行規(guī)范性的同時助力協(xié)同緩解“執(zhí)行難”。

（二）優(yōu)化執(zhí)行審查行為監(jiān)督，確保執(zhí)行程序合法

執(zhí)行審查是法院審查處理執(zhí)行異議、復(fù)議、申訴等事項的活動。浙江檢察機關(guān)堅持將法院超期審查、消極執(zhí)行或不當(dāng)終結(jié)本次執(zhí)行程序（以下簡稱“終本”）等問題作為監(jiān)督重點。如，針對法院未采納當(dāng)事人執(zhí)行異議仍裁定終本、終本后應(yīng)恢復(fù)執(zhí)行未恢復(fù)等問題，浙江省人民檢察院（以下簡稱“浙江省院”）部署開展涉終本民事執(zhí)行監(jiān)督專項；在民事主體適格性監(jiān)督專項活動中，針對被執(zhí)行人已死亡、相關(guān)法人已終止且申請執(zhí)行人提出執(zhí)行異議但法院未及時審查或變更被執(zhí)行人的案件，檢察機關(guān)強化監(jiān)督力度，督促法院及時變更、追加被執(zhí)行人，保障執(zhí)行程序延續(xù)。杭州市蕭山區(qū)人民檢察院針對法院未重新組成合議庭審查案外人執(zhí)行異議，通過個案檢察建議督促整改；紹興市柯橋區(qū)人民檢察院推動法院出臺《重大事項集中討論、重大敏感案件請示匯報指引》，維護程序正義的同時提升執(zhí)行規(guī)范性。

（三）深化執(zhí)行制裁行為監(jiān)督，助力社會信用體系建設(shè)

法院的執(zhí)行制裁包括對被執(zhí)行人課予罰款、司法拘留等傳統(tǒng)措施，以及近年來廣泛適用的限制被執(zhí)行人高消費并列入失信被執(zhí)行人名單等新措施。實踐中，被執(zhí)行人違反限制消費令乘坐飛機、高鐵甚至參與賭博，法院未予以處罰的情況時有發(fā)生，反映出相關(guān)監(jiān)管存在缺失。同時，當(dāng)被執(zhí)行人死亡或被執(zhí)行企業(yè)破產(chǎn)但未及時注銷時，存在未及時解除相關(guān)自然人或企業(yè)法定代表人的信用懲戒措施的情況，一定程度影響司法權(quán)威，并對企業(yè)及法人申請貸款、重新創(chuàng)業(yè)造成阻礙。針對前者，浙江省院于2022年向省法院制發(fā)民事執(zhí)行信用懲戒社會治理檢察建議，推動法院開展自查自糾并出臺規(guī)范性文件填補制度空缺。針對后者，浙江省院部署開展涉企業(yè)信用懲戒執(zhí)行監(jiān)督專項，2023年共辦理相關(guān)案件315件，幫助督促刪除企業(yè)失信信息276家，有力服務(wù)民營經(jīng)濟發(fā)展壯大。建德、慈溪等地針對失信被執(zhí)行人拒不履行生效裁判且賭博揮霍財產(chǎn)的行為，向法院制發(fā)檢察建議督促予以司法拘留，并將線索同步移送公安機關(guān)督促以拒不執(zhí)行判決、裁定罪刑事立案，有力懲戒當(dāng)事人、助力社會信用體系建設(shè)。

（四）強化執(zhí)行監(jiān)督履職保障，助推執(zhí)行全程監(jiān)督高質(zhì)效

為推動實現(xiàn)高質(zhì)效的民事執(zhí)行活動全程監(jiān)督，浙江省院不斷完善辦案機制、創(chuàng)新履職方式、強化隊伍建設(shè)，為全程監(jiān)督提供保障。一是針對性梳理法院民事執(zhí)行活動常見問題，出臺《民事執(zhí)行監(jiān)督案件辦理指引》《民事審判程序、執(zhí)行活動依職權(quán)監(jiān)督工作指南（試行）》等文件，對辦案流程和監(jiān)督方式進行規(guī)范，確保監(jiān)督質(zhì)效。二是注重借力數(shù)字檢察，開展民事執(zhí)行監(jiān)督專項活動。通過激勵各地研發(fā)執(zhí)行監(jiān)督數(shù)字檢察模型，經(jīng)一地試點成功后再向全省推廣，形成“一域突破、全省共享”監(jiān)督局面，推動系統(tǒng)治理。近三年，浙江省院先后部署開展司法網(wǎng)拍、社保終本、不動產(chǎn)查封等6個全省性民事執(zhí)行數(shù)字監(jiān)督專項活動，共提出民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議5279件，采納率達99.1%。三是強化專業(yè)指導(dǎo)。浙江省院整合全省資源，組建民事執(zhí)行監(jiān)督專業(yè)指導(dǎo)團隊并設(shè)立實踐基地，定期開展理論研討、制定辦案指引、指導(dǎo)疑難案件。團隊自2023年下半年成立以來，多次組織培訓(xùn)授課，集中研討3次，編發(fā)?？?期，參與并制訂《終結(jié)本次執(zhí)行程序監(jiān)督辦案指引》，目前正組織編寫《民事執(zhí)行活動全程監(jiān)督辦案指引》，將有力推動全省民事執(zhí)行檢察監(jiān)督向縱深發(fā)展。

二、檢察機關(guān)開展民事執(zhí)行活動全程監(jiān)督的現(xiàn)實困難

（一）相關(guān)法律規(guī)范和制度供給尚不充足

針對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督，目前法律層面僅有《民事訴訟法》第246條作出概括規(guī)定。“兩高”曾多次聯(lián)合印發(fā)司法解釋［4］，最高檢《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》也作出專章規(guī)定，為檢察機關(guān)依法規(guī)范開展民事執(zhí)行檢察監(jiān)督提供依據(jù)。但當(dāng)前關(guān)涉執(zhí)行全程監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定仍不完善，如個案和類案監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)、方式不明確；執(zhí)行檢察建議與改進工作建議易混淆，實踐中部分法院未將前者視同案件進行辦理。［5］同時，調(diào)卷、執(zhí)行信息共享等配套制度的落地情況不理想，制約了執(zhí)行活動全程監(jiān)督的深入開展。

（二）民事執(zhí)行全程檢察監(jiān)督存在案源困難

當(dāng)事人申請與依職權(quán)啟動監(jiān)督是民事執(zhí)行活動全程監(jiān)督的主要案源渠道。近年來，依申請監(jiān)督案件量雖不斷增長，但占比仍然不高。以浙江為例，依當(dāng)事人申請開展民事執(zhí)行監(jiān)督的案件數(shù)不到監(jiān)督總量的10%。這其中固然有因案件處于法院執(zhí)行過程，當(dāng)事人擔(dān)心法院反感而不敢、不愿申請檢察監(jiān)督等原因，但也反映出民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的社會認知度不高，與全程監(jiān)督的要求不相適應(yīng)。同時，依職權(quán)監(jiān)督存在同類程序性問題監(jiān)督多、對當(dāng)事人實體權(quán)益影響不大，人民群眾感知度不強等問題。并且，隨著法院裁判文書公開數(shù)量減少、執(zhí)行卷宗調(diào)閱難度加大及數(shù)據(jù)共享通道收緊，依職權(quán)監(jiān)督案源呈現(xiàn)下降趨勢，對民事執(zhí)行活動全程監(jiān)督產(chǎn)生影響。

（三）調(diào)查核實權(quán)效果未彰顯

民事檢察調(diào)查核實權(quán)是查證被執(zhí)行人是否有可供執(zhí)行財產(chǎn)、助力緩解“執(zhí)行難”、加強深層次監(jiān)督的重要保障。但從實踐看，調(diào)查核實權(quán)的效果并未充分發(fā)揮。一是保障不夠。因缺乏一定強制性措施，當(dāng)相關(guān)人員拒絕配合調(diào)查時，檢察機關(guān)無法如同法院對其實施懲戒［6］，調(diào)查核實的剛性不強。二是手段不多。如調(diào)查中查詢銀行賬戶、不動產(chǎn)等當(dāng)事人財產(chǎn)信息的渠道不暢，缺乏類似法院執(zhí)行“一件事”的便捷途徑，導(dǎo)致調(diào)查核實工作量大、效率較低。三是運用不充分。部分民事檢察干警尚未從傳統(tǒng)的“坐堂辦案”向“上門辦案”轉(zhuǎn)變，調(diào)查意識、能力存在不足，難以適應(yīng)監(jiān)督需要，調(diào)查核實權(quán)運用尚不充分。

（四）基層院面臨干警力量配置不足困境

大部分民事裁判作出在基層、執(zhí)行在基層，基層院是民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的主要力量，但當(dāng)前大量基層院面臨“民行公”三檢合一設(shè)置、民事檢察部門人員配備不足等問題。以浙江為例，大部分基層院僅有1至2名專職民事檢察的檢察官，且干警從事民事檢察業(yè)務(wù)年限較短。民事檢察人員配置尚未擺脫量少質(zhì)弱、流動頻繁等問題。［7］同時，基層院還需開展生效裁判、虛假訴訟、審判程序監(jiān)督、支持起訴等民事檢察業(yè)務(wù)，監(jiān)督工作范圍廣、專業(yè)性強，現(xiàn)有人員配置難以滿足民事執(zhí)行活動全程監(jiān)督的現(xiàn)實需求。

三、檢察機關(guān)高質(zhì)效開展民事執(zhí)行活動全程監(jiān)督的優(yōu)化路徑

（一）以加強對外溝通協(xié)作和對內(nèi)辦案指引推動完善工作機制

針對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督法律規(guī)范不完備的問題，檢察機關(guān)積極研究推動立法完善時，應(yīng)以檢察實踐為立法積累充足素材。對外應(yīng)注重加強與法院的溝通協(xié)商，以兩院工作交流會商會等為契機，推動不斷完善民事執(zhí)行檢察監(jiān)督和法院接受監(jiān)督工作機制，為立法完善打好基礎(chǔ)。省級檢察院可加強與省級法院溝通協(xié)商，對執(zhí)行信息共享、檢察建議回復(fù)等關(guān)鍵問題達成共識，并建立聯(lián)席會議和日常磋商等機制。如浙江省院與省法院于2019年聯(lián)合印發(fā)會議紀(jì)要、建立機制，對全省民事執(zhí)行監(jiān)督工作起到較好推動作用。同時，檢察機關(guān)可探索與公安、金融監(jiān)管、不動產(chǎn)管理等行政機關(guān)建立健全執(zhí)行配套機制，為獲取監(jiān)督數(shù)據(jù)、相互移送線索奠定基礎(chǔ)。浙江省院牽頭省公安廳建立涉車輛執(zhí)行協(xié)作機制，有效破解涉車輛“執(zhí)行難”問題。對內(nèi)可結(jié)合辦案實際持續(xù)完善工作指引，如省級檢察院可梳理歸納法院民事執(zhí)行各節(jié)點常見問題，對辦案流程、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和方式等予以規(guī)范，進一步提升民事執(zhí)行活動全程監(jiān)督的規(guī)范性和實效性。

（二）以數(shù)字監(jiān)督專項以點帶面放大監(jiān)督成效

當(dāng)前，全國法院已充分依托互聯(lián)網(wǎng)平臺開展執(zhí)行活動，如利用淘寶網(wǎng)拍賣被執(zhí)行人財產(chǎn)、在中國執(zhí)行信息公開網(wǎng)公布失信被執(zhí)行人名單并聯(lián)合相關(guān)部門限制其高消費。檢察機關(guān)可利用各類公開數(shù)據(jù)信息研發(fā)數(shù)字監(jiān)督模型，借助大數(shù)據(jù)、人工智能批量挖掘監(jiān)督線索，破解民事執(zhí)行監(jiān)督案源線索偶發(fā)性、零星化問題。［8］可探索將數(shù)字檢察和專項監(jiān)督活動結(jié)合，通過多角度解析個案、多維度構(gòu)建模型、多渠道獲取數(shù)據(jù)，構(gòu)建可推廣的民事執(zhí)行監(jiān)督數(shù)字模型。當(dāng)模型初具成效后，通過制定專項監(jiān)督活動實施方案和辦案指南，實現(xiàn)全域推進，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)賦能民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的作用。如浙江麗水司法網(wǎng)拍監(jiān)督模型被推廣至全省后，2022年助力全省提出相關(guān)領(lǐng)域執(zhí)行檢察建議346件，挽回損失3300余萬元，取得突出成效。

（三）以一體履職和協(xié)作調(diào)查強化調(diào)查核實權(quán)行使

充分行使民事檢察調(diào)查核實權(quán)可增強執(zhí)行監(jiān)督的實效和權(quán)威，可從發(fā)揮一體履職優(yōu)勢和強化外部調(diào)查協(xié)作兩方面破解調(diào)查核實權(quán)效果不彰問題。一是推動民事檢察與刑事檢察、檢察偵查、檢務(wù)技術(shù)等部門一體履職、綜合履職，探索由民事檢察部門辦理拒不執(zhí)行判決、裁定罪和虛假訴訟罪，民事檢察干警通過辦理刑事案件可提升訊問、詢問、取證等調(diào)查能力，針對存疑事實還可協(xié)同刑事檢察、自偵和技術(shù)人員自行開展補充偵查，通過集成審查、調(diào)查、偵查手段，增強調(diào)查實效性。如浙江省院于2022年印發(fā)民事訴訟監(jiān)督“審查、調(diào)查、偵查”辦案規(guī)定，極大增強民事檢察調(diào)查核實的力度和專業(yè)性。二是注重加強與公安機關(guān)的偵查協(xié)作，通過公安刑事偵查手段和專業(yè)優(yōu)勢突破當(dāng)事人口供，借助司法鑒定獲取關(guān)鍵書證，并與職務(wù)犯罪偵查部門深挖職務(wù)犯罪線索，提高調(diào)查剛性。如浙江檢察機關(guān)在開展司法網(wǎng)拍執(zhí)行監(jiān)督專項活動中，將發(fā)現(xiàn)的犯罪線索移送公安立案并引導(dǎo)訊問，最終查處一批執(zhí)行人員瀆職案件。

（四）以推動法檢交流和構(gòu)建專業(yè)團隊提升干警能力

高質(zhì)效開展民事執(zhí)行活動全程監(jiān)督需要干警具備較強的執(zhí)行理論和實踐水平，可從隊伍建設(shè)和專業(yè)指導(dǎo)上予以重視。一是積極推動基層法檢人員輪崗交流。當(dāng)前多地基層院已具有一定數(shù)量的有法院執(zhí)行工作經(jīng)驗的干警，對隊伍“傳幫帶”、提升民事執(zhí)行監(jiān)督質(zhì)效具有較強推動作用。二是整合全省資源構(gòu)建專業(yè)團隊，通過集中研討、培訓(xùn)授課、實地督導(dǎo)、個案指導(dǎo)、編寫辦案指引等不斷補強檢察干警專業(yè)能力不足短板，促進各地形成“尊重人才、活用人才”的良好氛圍。如浙江民事執(zhí)行檢察監(jiān)督專業(yè)指導(dǎo)團隊對于全省干警執(zhí)行業(yè)務(wù)水平和能力的提升及監(jiān)督辦案起到較好推動作用。