“市場-政府”共構(gòu)機(jī)制：中國推進(jìn)低碳農(nóng)業(yè)的框架

關(guān)鍵詞 低碳農(nóng)業(yè)；“ 雙碳”目標(biāo)； 運(yùn)行機(jī)制； 市場； 政府

中圖分類號 F323 ； X322 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1000-2421（2024）03-0017-10

2015 年12 月12 日，178 個締約方簽署《巴黎協(xié)定》，旨在縮減氣候變化對人類社會和生態(tài)系統(tǒng)帶來的威脅［1］。（化石）能源活動、土地利用與管理、工業(yè)生產(chǎn)以及廢棄物處置造成了溫室氣體（greenhouse gas，GHG）的大量排放。根據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，過去10 a 中的排放年均增長率達(dá)到1.61%（世界銀行數(shù)據(jù)庫https：//data. worldbank. org. cn/indicator/EN. ATM.CO2E.KT）。這打破了長期以來溫室氣體排放的自然平衡，導(dǎo)致了以全球變暖為主要特征的氣候變化，持續(xù)增加的溫室氣體排放成為當(dāng)下最為緊迫的環(huán)境挑戰(zhàn)［2］。世界氣象組織（World Meteorological Organization，WMO）在報告中預(yù)測，2022-2026 年的平均氣溫要顯著高于過去30 a 的平均溫度，預(yù)計(jì)高出全球工業(yè)化前水平1.1～1.7 ℃，這將可能引起更多的極端天氣現(xiàn)象。作為負(fù)責(zé)任的大國，2020 年9 月22日習(xí)近平主席在第75 屆聯(lián)合國大會一般性辯論上向世界莊嚴(yán)宣布，中國將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060 年前實(shí)現(xiàn)碳中和。倒逼機(jī)制下減排力度不斷增大，最終實(shí)現(xiàn)凈零排放。該工作路線既是實(shí)現(xiàn)我國社會主義現(xiàn)代化的重大挑戰(zhàn)，也是邁向經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、完成雙脫鉤的寶貴機(jī)遇［3］?！半p碳”目標(biāo)需要農(nóng)業(yè)的深度參與，因?yàn)闇厥覛怏w與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在交互影響：從全球視角來看，一方面農(nóng)業(yè)部門具有碳源碳匯二重性，實(shí)現(xiàn)“雙碳目標(biāo)”減排離不開農(nóng)業(yè)部門的低碳貢獻(xiàn)，減排仍有空間、增匯大有可為［4］；另一方面溫室氣體排放造成的氣候變化及引發(fā)的極端天氣嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，構(gòu)成了我國“糧食安全”戰(zhàn)略的潛在威脅［5］。因此農(nóng)業(yè)減碳行動也是為了農(nóng)業(yè)部門自身的可持續(xù)發(fā)展。

農(nóng)業(yè)部門主要的排放溫室氣體為二氧化碳（CO₂）、甲烷（CH₄）與氧化亞氮（N₂O），以全球變暖潛值（global warming potential， GWP）測算，2020 年中國農(nóng)業(yè)甲烷和氧化亞氮排放量分別為3.31 億t 和3.23 億t 二氧化碳當(dāng)量（世界銀行數(shù)據(jù)庫https：//data.worldbank.org.cn/indicator/EN.ATM.METH.AG.KT. CE？ end=2023amp;locations=CNamp;start=2000amp;view=chart），均占農(nóng)業(yè)溫室氣體排放總量約40%，兩者主要來源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的水稻種植、化肥施用、動物腸道發(fā)酵等環(huán)節(jié)。為加快我國低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展，國務(wù)院相繼發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)2030 年前碳達(dá)峰行動方案的通知》《“十四五”全國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展規(guī)劃》《國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》等政策指導(dǎo)文件，這些文件均強(qiáng)調(diào)了繼續(xù)鞏固與發(fā)掘農(nóng)業(yè)固碳增效的工作思路。根據(jù)中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院《2023 中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村低碳發(fā)展報告》，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總排放量為8.28 億t二氧化碳當(dāng)量，占全國碳排放總量的6.7%（央廣網(wǎng)https：//news. cnr. cn/native/gd/20230404/t20230404_526207076.shtml），低于全球農(nóng)業(yè)碳排放13% 的平均水平［聯(lián)合國氣候變化框架公約（UNFCCC）https：//unfccc. int/about-us/annual-report/annual-report-2019］。我國農(nóng)業(yè)部門的碳排放總量和比例均呈下降趨勢［6-7］。通過對官方農(nóng)業(yè)農(nóng)村減排和固碳工作實(shí)踐的總結(jié)，可以發(fā)現(xiàn)其工作思路重點(diǎn)在于以技術(shù)創(chuàng)新為核心，不斷推動農(nóng)資減量化；鞏固土地和種質(zhì)資源管理的穩(wěn)定減排成效；逐步擴(kuò)展農(nóng)業(yè)碳匯效能；釋放農(nóng)林生態(tài)系統(tǒng)的碳匯潛力。無論是政策文件所反映的理論與實(shí)踐思路，還是監(jiān)測數(shù)據(jù)所揭示的客觀事實(shí)，都清晰地表明，我國的低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展路線更加精細(xì)化、多元化。為了更好賡續(xù)農(nóng)耕文明、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的時代要求、邁向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的偉大目標(biāo)，亟待厘清新時代下平穩(wěn)推進(jìn)我國低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制。本文基于此，對國內(nèi)外低碳農(nóng)業(yè)運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行了全面的分析和評述，總結(jié)并歸納了我國農(nóng)業(yè)“低碳模式”在理論探索和政策設(shè)計(jì)方面的思路，以期為我國低碳農(nóng)業(yè)的相關(guān)理論和實(shí)踐研究提供借鑒和參考。

1 低碳農(nóng)業(yè)的理論分析

1.1 低碳農(nóng)業(yè)的定義與內(nèi)涵識別

“低碳經(jīng)濟(jì)”的概念最早出現(xiàn)在英國工貿(mào)部2003年頒布的《能源白皮書》中［8］，它代表了一種以低能耗、低污染、低排放為基礎(chǔ)，應(yīng)對全球氣候挑戰(zhàn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路。低碳農(nóng)業(yè)是低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的重要子課題，是高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)對農(nóng)業(yè)部門提出的重大要求。低碳農(nóng)業(yè)是全球氣候大變化背景下，面向未來農(nóng)業(yè)發(fā)展的必經(jīng)道路?？v觀低碳農(nóng)業(yè)的相關(guān)研究，學(xué)者們對其概念界定和內(nèi)涵識別在不斷深化。以黨的十八大為重要節(jié)點(diǎn)，在這之前相關(guān)研究以識別低碳農(nóng)業(yè)的特征為主，核心在于“ 減排”和“ 增匯”［9］。初期低碳農(nóng)業(yè)的研究具體以實(shí)現(xiàn)“低能耗、低污染、低排放”為目的［10］。隨著研究的不斷進(jìn)展，學(xué)者們開始關(guān)注農(nóng)林系統(tǒng)的碳匯屬性，完成了從絕對量排放到凈排放減少的思維轉(zhuǎn)變，在“三低”農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的基礎(chǔ)上增加了“ 高碳匯”的研究工作思路［11-12］。黨的十八大后，隨著“兩山理論”“建設(shè)美麗中國”以及“低碳綠色生活”等理念深入人心，學(xué)界對于低碳農(nóng)業(yè)內(nèi)涵識別的研究也日漸豐富。田云［13］強(qiáng)調(diào)結(jié)合先進(jìn)技術(shù)、政策和管理來提升碳匯能力、確保產(chǎn)出持續(xù)增長的同時降低農(nóng)資投入的重要性。胡中應(yīng)等［14］認(rèn)為，低碳農(nóng)業(yè)融合了生態(tài)農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)與有機(jī)農(nóng)業(yè)，其實(shí)施依賴于農(nóng)業(yè)固碳能力的挖掘、生產(chǎn)資料的減少使用、農(nóng)業(yè)廢棄物的綜合利用，以及農(nóng)業(yè)碳匯市場與生態(tài)補(bǔ)償制度的建立。程琳琳［15］的研究展示了低碳農(nóng)業(yè)在兼顧經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益的同時，如何在環(huán)境約束下實(shí)現(xiàn)“發(fā)展”與“減排”的目標(biāo)。何可等［16］提出，在新時代下，“生態(tài)安全”已經(jīng)成為低碳農(nóng)業(yè)的核心，要求在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與資源環(huán)境承載力間尋求平衡。此外，低碳農(nóng)業(yè)與糧食安全、“雙碳”目標(biāo)等關(guān)鍵詞的交叉討論同樣極大擴(kuò)展了其理論維度，豐富了低碳農(nóng)業(yè)的內(nèi)涵。綜合來看，低碳農(nóng)業(yè)本質(zhì)是一種通過合理的資源配置，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益有機(jī)統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。

1.2 農(nóng)業(yè)發(fā)展邏輯和低碳路徑選擇

對比傳統(tǒng)的“高碳”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，低碳農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢是我國堅(jiān)定不移推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的必要條件。基于此，需深入分析阻礙我國低碳農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的疑難雜癥，厘清堵點(diǎn)的理論基礎(chǔ)，從而探索出符合我國國情的低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展道路。

從歷史角度總結(jié)農(nóng)業(yè)碳排放的演化可以發(fā)掘農(nóng)業(yè)發(fā)展邏輯：傳統(tǒng)農(nóng)耕文明主要體現(xiàn)了精耕細(xì)作的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式。低水平的生產(chǎn)催生出有限市場，并將凈碳排放維持在較低程度，實(shí)現(xiàn)了低水平的碳平衡［17］；然而，隨著農(nóng)產(chǎn)品成為工業(yè)化的基礎(chǔ)要素，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門開始出現(xiàn)分工精細(xì)化，這些都客觀要求農(nóng)業(yè)部門以更高的生產(chǎn)效率提供剩余農(nóng)產(chǎn)品，以滿足非農(nóng)部門的需要，形成了當(dāng)前農(nóng)業(yè)部門生產(chǎn)決策的邏輯和慣性。這導(dǎo)致人口、資源和環(huán)境的平衡被打破，致使農(nóng)業(yè)部門成為重要的碳源之一，人類文明陷入“生態(tài)環(huán)境過載陷阱”中［18］。低碳農(nóng)業(yè)是在確保農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長的前提下實(shí)現(xiàn)減排增匯的新農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，具有正外部性［19］。推動低碳農(nóng)業(yè)并不意味著簡單地回歸到早期的刀耕火種，鼓勵“唯自然論”。而是重新審視以“石油”驅(qū)動全球現(xiàn)代化所呈現(xiàn)出的“人與自然交替勝利”的發(fā)展方式［20］。在環(huán)境約束的條件下推動農(nóng)業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型，完成對“石油農(nóng)業(yè)”發(fā)展模式的揚(yáng)棄，從而形成高質(zhì)量的農(nóng)業(yè)發(fā)展體系，并在此過程中創(chuàng)造新的增長通道［21］。

1.3 農(nóng)業(yè)參與主體的決策博弈

從低碳農(nóng)業(yè)主體的行為角度辨析，可以發(fā)現(xiàn)各參與主體間的驅(qū)動力并不一致。驅(qū)動力是低碳農(nóng)業(yè)事業(yè)平穩(wěn)推進(jìn)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的“燃料”?；?、農(nóng)藥等“石油農(nóng)業(yè)”時代的關(guān)鍵農(nóng)資在提高糧食產(chǎn)量方面做出了顯著的貢獻(xiàn)［22］。但這種生產(chǎn)方式破壞了碳平衡，引發(fā)了高能耗和高污染的嚴(yán)重負(fù)外部性，造成在宏觀層面上推進(jìn)低碳農(nóng)業(yè)的巨大阻力。聚焦微觀層面，在農(nóng)戶個體的生產(chǎn)決策中，他們往往缺乏共建低碳農(nóng)業(yè)的自覺性。這主要是因?yàn)閭€體參與合作的效益必須超過非合作狀態(tài)下的收益，才有可能促使決策的改變［23］。企業(yè)以追求利潤最大化為目標(biāo)，在此過程中遵循的是市場邏輯，需要綜合考慮價格波動、政府補(bǔ)貼對企業(yè)經(jīng)營的影響。政府作為政策的設(shè)計(jì)方、實(shí)施方，承擔(dān)了由農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在追求自身利益過程中產(chǎn)生的外部成本。因此政府部門需要在保證經(jīng)營主體利益的同時提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)碳效率，發(fā)掘農(nóng)業(yè)部門碳匯潛力。由于各參與主體的決策慣性，導(dǎo)致“高碳”時代所形成的納什均衡不易被打破。因此，越來越多的學(xué)者從理論層面對“政府-企業(yè)-農(nóng)戶”等利益主體間的生態(tài)補(bǔ)償和利益鏈接機(jī)制進(jìn)行了深入探討［24-25］，旨在探索對各方參與主體關(guān)系的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)整體的協(xié)同效應(yīng)。

2 低碳農(nóng)業(yè)的問題辨析與抓手選擇

2.1 低碳農(nóng)業(yè)在我國實(shí)踐的具體問題

1）頂層設(shè)計(jì)有待完善。當(dāng)前低碳農(nóng)業(yè)事業(yè)的頂層設(shè)計(jì)仍待完善。一是相關(guān)法律法規(guī)：我國法律法規(guī)體系對低碳農(nóng)業(yè)的規(guī)劃導(dǎo)向尚不完善。在部分碳排放熱點(diǎn)領(lǐng)域，如化肥施用、農(nóng)機(jī)污染等方面規(guī)定較為松散。因此，亟需推動低碳農(nóng)業(yè)法律制度的綜合化、體系化，以解決當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的緊迫問題，并為未來發(fā)展方向提供明確的文件支持。二是監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制：盡管我國已經(jīng)提出“雙碳”目標(biāo)，然而在農(nóng)業(yè)部門的工作部署方面缺乏針對性安排，多部門雖均基于職責(zé)印發(fā)對于低碳農(nóng)業(yè)的工作安排，但這也導(dǎo)致了主管部門職責(zé)不明確、職責(zé)交叉，具體實(shí)踐推動力度不足［26］。數(shù)以億計(jì)的小農(nóng)戶想要實(shí)現(xiàn)低碳農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的轉(zhuǎn)型，必須依賴政府的監(jiān)督與支持，管理任務(wù)艱巨繁重，目前的監(jiān)督協(xié)調(diào)體系有待進(jìn)一步完善［27］；三是碳市場建設(shè)：當(dāng)前在我國的碳交易市場中，農(nóng)業(yè)準(zhǔn)入仍較為保守，農(nóng)業(yè)碳匯交易平臺的搭建與運(yùn)營剛剛起步（生態(tài)中國網(wǎng)https：//www.eco.gov.cn/news_info/54975.html），農(nóng)業(yè)碳交易項(xiàng)目數(shù)量有限，形式以自愿碳市場（voluntary carbon market，VCM）為主，這可能會在國際舞臺上引發(fā)外界對我國為應(yīng)對氣候變化制定的國家自主貢獻(xiàn)（nationally determinedcontribution， NDC）農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的質(zhì)疑。同時由于缺乏市場規(guī)則，還可能導(dǎo)致履約風(fēng)險［28］。四是金融服務(wù)：低碳農(nóng)業(yè)是一個轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的大工程，對于外部融資具有高需求。目前政策性信貸資金支持仍顯不足，尚未能充分孵化出周期長且利潤可觀的低碳農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。以上頂層設(shè)計(jì)的缺位或?qū)⒊蔀辄h中央總領(lǐng)推進(jìn)低碳農(nóng)業(yè)工作的不確定性因素。

2）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)型過程中的主體阻力。在城鎮(zhèn)化推進(jìn)的背景下，我國從事農(nóng)業(yè)勞動的主體平均年齡增加。由于普遍缺乏對低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展工作的認(rèn)識，同時獲取信息能力不強(qiáng)，導(dǎo)致小農(nóng)戶在土地管理、農(nóng)資利用等生產(chǎn)方式方面形成慣性，造成生產(chǎn)觀念的落后。種植業(yè)方面，粗放式的經(jīng)營導(dǎo)致早期大量化肥、農(nóng)藥等“高碳”農(nóng)資作為要素參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；畜牧業(yè)碳排放雖然從2015 年開始呈現(xiàn)平穩(wěn)下降趨勢，但排放絕對量仍然保持在高位，畜牧業(yè)碳排放的挑戰(zhàn)依舊嚴(yán)峻［29］。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式在短期內(nèi)恐難逆轉(zhuǎn)。傳統(tǒng)的生產(chǎn)模式雖然支撐起了農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的高增速，卻忽視了環(huán)境的承載能力。在部分省份，這種粗放式的生產(chǎn)方式仍在繼續(xù)［30］。劉芳等［31］的研究發(fā)現(xiàn)，盡管絕大多數(shù)農(nóng)戶意識到化肥（95%）、農(nóng)藥（98%）對環(huán)境、人體健康會造成危害，但實(shí)際上只有約一成的農(nóng)戶會出于維護(hù)綠色生態(tài)的目的約束自己的生產(chǎn)行為。田云［32］的研究則指出，農(nóng)戶對低碳農(nóng)產(chǎn)品的價格、成本以及政府支持力度的預(yù)期程度會顯著影響自身參與低碳農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可能性。因此，在大多數(shù)情況下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體更關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)，對生態(tài)效益和社會效益缺乏足夠的責(zé)任感。農(nóng)戶被動接受“自上而下”式的減排政策，加之對減排政策存在疑慮且缺乏溝通渠道，容易造成我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)型的主體阻力。

3）農(nóng)業(yè)科技轉(zhuǎn)化和普及的壓力。我國復(fù)雜多變的地理狀況造成了各地資源稟賦的差異。這迫切呼喚更多本土化農(nóng)業(yè)尖端技術(shù)的實(shí)踐應(yīng)用。從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的結(jié)果來看，在偏僻的山區(qū)、鹽堿地等環(huán)境惡劣的區(qū)域，專業(yè)農(nóng)技支持的缺乏導(dǎo)致當(dāng)?shù)匾廊粡V泛維持著自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式。另外，從農(nóng)業(yè)技術(shù)“發(fā)明-實(shí)驗(yàn)-應(yīng)用”的鏈條來看，高等院校和科研機(jī)構(gòu)在追求低碳農(nóng)業(yè)技術(shù)的過程中，其目的性可能并非由市場利潤驅(qū)動。反觀企業(yè)雖具備市場信息捕捉的能力，卻往往難以與所擁有低碳農(nóng)業(yè)技術(shù)產(chǎn)品相匹配獲得足額利潤。這樣的“產(chǎn)學(xué)研”體系之間信息不對等的現(xiàn)狀形成了一種低碳農(nóng)業(yè)科技的“信息繭房”，制約了科技成果的大規(guī)模推廣，造成農(nóng)業(yè)領(lǐng)域成果轉(zhuǎn)化率低的窘境［33］。除此之外，我國低碳農(nóng)業(yè)科研基礎(chǔ)尚顯薄弱，諸如育種技術(shù)、綠色化肥研發(fā)、土地管理等關(guān)鍵研究領(lǐng)域缺乏創(chuàng)新性突破，農(nóng)戶人力資本的不足也難以引起生產(chǎn)方式的重大變革。同時，雖然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)（agriculture productive service，APS）可以通過促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、推動技術(shù)進(jìn)步等方式推動農(nóng)業(yè)碳減排［34］，但目前來看，由于APS 需要依托完善的基礎(chǔ)設(shè)施和便捷的通信設(shè)備構(gòu)建服務(wù)輸送通道，且城鎮(zhèn)化水平高的區(qū)域更容易對APS 提供資金和補(bǔ)貼支持。國內(nèi)這一進(jìn)程整體呈現(xiàn)出“東強(qiáng)西弱”的不平衡態(tài)勢，尤其是中西部地區(qū)APS 在農(nóng)業(yè)科技推動力方面仍顯不足。基于此，深化農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，提升信息傳播效率，以及加強(qiáng)農(nóng)業(yè)服務(wù)體系和城鎮(zhèn)化發(fā)展的有效銜接，是打破現(xiàn)狀、促進(jìn)農(nóng)業(yè)低碳化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵舉措。

2.2 低碳農(nóng)業(yè)推進(jìn)工作的抓手選擇

農(nóng)業(yè)部門的低碳轉(zhuǎn)型離不開市場和政府的深度參與。市場機(jī)制可以從供求、價格、競爭與風(fēng)險等多重維度傳遞信息，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，推動高質(zhì)量發(fā)展。它成為我國改革開放以來釋放經(jīng)濟(jì)增長動能最重要的途徑之一［35］。政府干預(yù)同市場機(jī)制一樣能夠?qū)?jīng)濟(jì)社會進(jìn)行有效調(diào)節(jié)。針對我國低碳農(nóng)業(yè)的具體問題，政府這只“看得見的手”實(shí)質(zhì)上是推是拉，何時介入、在何種情境下介入，以及如何與市場機(jī)制協(xié)同都需要重新審視。學(xué)界通常將市場與政府視為二元結(jié)構(gòu)，是共同作用于經(jīng)濟(jì)社會的“雙引擎”，其中政府干預(yù)多數(shù)情況下旨在解決市場失靈，被視為“唯一解方”。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中，政府干預(yù)常被視作一種“反市場經(jīng)濟(jì)”的行為，被認(rèn)為破壞了市場經(jīng)濟(jì)的效率和公平。然而，自從凱恩斯的政府干預(yù)理論成功化解了美國大蕭條以來，政府干預(yù)逐漸被認(rèn)為是一種彌補(bǔ)市場機(jī)制固有缺陷的方法論。

1）低碳農(nóng)業(yè)中的市場機(jī)制賦能。2018 年7 月國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價格機(jī)制的意見》（下文簡稱《意見》）強(qiáng)調(diào)利用市場化手段完善資源環(huán)境價格機(jī)制的重要性，指出通過靈活的價格機(jī)制調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)是大勢所趨。這說明新時代背景下我國生態(tài)文明建設(shè)處在壓力疊加的攻堅(jiān)期、關(guān)鍵期、窗口期，亟需充分運(yùn)用各種手段來推動低碳農(nóng)業(yè)的市場化進(jìn)程，加速綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?！兑庖姟坊驹瓌t之一是“堅(jiān)持污染者付費(fèi)”。雖然沒有明確指出農(nóng)業(yè)部門和市場化的關(guān)系，但《意見》旨在實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境成本的內(nèi)部化，撬動更多資金進(jìn)入生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，助力我國低碳農(nóng)業(yè)。另外，學(xué)界的研究認(rèn)為應(yīng)當(dāng)開展農(nóng)業(yè)碳市場試點(diǎn)示范工作，通過消弭信息不對稱，解決市場失靈以促進(jìn)低碳產(chǎn)業(yè)集聚［36］，這些將市場機(jī)制引入低碳農(nóng)業(yè)的理論探索和實(shí)證檢驗(yàn)給出一個積極的信號：可以更大程度地嘗試依托市場機(jī)制思路應(yīng)對當(dāng)前低碳農(nóng)業(yè)市場培育程度低、競爭疲軟和交易形式單調(diào)等挑戰(zhàn)［21］。雖然剛性的行政干預(yù)能夠迅速實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，但從客觀長遠(yuǎn)的角度來看，由于未有效整合各方參與主體，在一定程度上會抑制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、技術(shù)創(chuàng)新、政策支持的積極性。只有實(shí)現(xiàn)“高效益”的目標(biāo)，才能順利對接農(nóng)戶主體，推進(jìn)我國低碳農(nóng)業(yè)工作。市場機(jī)制能更多地起到激勵效果，發(fā)揮價格杠桿引導(dǎo)資源配置的決定性作用［37］。聚焦到低碳農(nóng)業(yè)則能夠更好地實(shí)現(xiàn)減排增匯、農(nóng)戶增收的協(xié)同效應(yīng)。激活人才、土地和金融要素，打破農(nóng)村地區(qū)要素流動的現(xiàn)實(shí)障礙。同時以市場主體追求最大化自身利益的生產(chǎn)決策為動力，農(nóng)業(yè)高新技術(shù)企業(yè)可以根據(jù)市場規(guī)律進(jìn)行產(chǎn)品和工具的創(chuàng)新［38］。另外，市場機(jī)制能有效解決生態(tài)補(bǔ)償方案可持續(xù)性低的問題，促進(jìn)低碳農(nóng)業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展［39］。

2）低碳農(nóng)業(yè)中的政府干預(yù)再審視。盡管國家在積極推動綠色低碳轉(zhuǎn)型，涉及環(huán)境規(guī)制、碳排放交易市場構(gòu)建、標(biāo)準(zhǔn)制定、社會化服務(wù)和綠色補(bǔ)貼等多個方面，成功解決部分農(nóng)業(yè)部門中環(huán)境領(lǐng)域的市場失靈。但是學(xué)界注意到還存在以下不足：一是仍存在制度機(jī)制的缺位［40］，具體表現(xiàn)在宏觀制度安排在微觀層面難以執(zhí)行，地方政府在領(lǐng)會中央政策的過程中，往往需要結(jié)合自身區(qū)域稟賦，這可能導(dǎo)致中央政策與地方實(shí)際上不匹配；二是政府干預(yù)的覆蓋力度不足，從第三次全國農(nóng)業(yè)普查來看，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中98% 以上仍是小農(nóng)戶，該群體經(jīng)營了全國總耕地的70%（中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)https：//www. gov. cn/xinwen/2019-03/02/content_5369853.htm）。在低碳農(nóng)業(yè)工作中，目前政府干預(yù)對于規(guī)模經(jīng)營主體和小農(nóng)戶呈現(xiàn)出利益可獲得性的不平衡。即規(guī)模經(jīng)營戶相較于小農(nóng)戶獲得激勵政策的可能性較大，需要避免的是激勵政策的準(zhǔn)入門檻是否將“小而散”結(jié)構(gòu)的小農(nóng)戶群體拒之門外，尤其注意低碳農(nóng)業(yè)項(xiàng)目這種資金、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)傾向于成規(guī)?；慕?jīng)營主體［41］；三是政府干預(yù)的可持續(xù)性不足，在“大國小農(nóng)”的國情下，由于家庭本位的避險行為，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展難以自發(fā)性變遷，更不易實(shí)現(xiàn)自發(fā)的低碳化轉(zhuǎn)型。因此農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門需要政府干預(yù)。但需要注意的是，政府干預(yù)無法支持小農(nóng)戶在較長時期內(nèi)自發(fā)順應(yīng)市場產(chǎn)生的產(chǎn)業(yè)集聚和規(guī)?；l(fā)展，它僅能解釋作為一種組織力量如何幫助小農(nóng)戶突破經(jīng)營慣性，實(shí)現(xiàn)初步的產(chǎn)業(yè)集聚和獲得外部規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。從部分地方的農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來說，政府干預(yù)曾作為一種強(qiáng)力的外部干預(yù)方式，主導(dǎo)了以產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目為載體的農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)集群構(gòu)建和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。但劉軍強(qiáng)等［42］的研究中指出，在“強(qiáng)激勵-弱懲罰”的獎懲制度下基層政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型往往會陷入低效運(yùn)行的困境，其可持續(xù)性顯著不足。鑒于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)在我國農(nóng)業(yè)基本盤中仍占有重要地位，低碳農(nóng)業(yè)工作的推進(jìn)需要抓手。加之農(nóng)村市場主體的培育尚不完善、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不夠健全，以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的路徑依賴，需要針對我國農(nóng)業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型確定具體的工作階段、明確責(zé)任邊界，并選擇恰當(dāng)?shù)牟呗浴?/p>

3 我國低碳農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的機(jī)遇識別

習(xí)近平總書記指出，堅(jiān)持綠色是農(nóng)業(yè)的底色，生態(tài)是農(nóng)業(yè)的底盤。我國的農(nóng)業(yè)低碳轉(zhuǎn)型工作需要拓展思路，農(nóng)業(yè)部門的減排增匯不僅是加快農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)的指標(biāo)任務(wù)，而且還是充滿機(jī)遇的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。在《中共中央 國務(wù)院關(guān)于做好2022 年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》中，“推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展…探索建立碳匯產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制?！钡认嚓P(guān)新表述成為政策亮點(diǎn)。與以往“補(bǔ)齊短板”的目標(biāo)相比，推進(jìn)低碳農(nóng)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展已被納入“聚焦產(chǎn)業(yè)促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展”的總體思路中。綠色轉(zhuǎn)型在正式的政策文本中也拓展了維度，不再完全是約束的枷鎖，而變成“綠色興農(nóng)”的時代機(jī)遇?！丁笆奈濉比珖r(nóng)業(yè)綠色規(guī)劃》《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》等文件聚焦打造綠色低碳的農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“三品一標(biāo)”行動以及發(fā)掘農(nóng)業(yè)“生態(tài)紅利”，提升農(nóng)業(yè)碳匯能力，為我國農(nóng)業(yè)低碳轉(zhuǎn)型注入活力。

從發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)驗(yàn)路徑來看，歐洲、美國和日本分別為自然解決、氣候智能型農(nóng)林業(yè)、技術(shù)創(chuàng)新等方式推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。綜合來看，其共同特征在于政府部門將資金、人力等要素在農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、農(nóng)田管理模式、碳匯開發(fā)與提升等低碳新興領(lǐng)域集聚，實(shí)現(xiàn)兼顧經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境改善的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。借鑒發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的行動經(jīng)驗(yàn)，并聚焦在我國的具體情境，可以明確要想保證低碳農(nóng)業(yè)能夠且持續(xù)推進(jìn)的重要一步是保證農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的效益，實(shí)現(xiàn)分配機(jī)制的改善。打破基于“高碳”發(fā)展階段形成的納什均衡，以轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體采取傳統(tǒng)經(jīng)營方式的決策慣性。眾多學(xué)者雖鮮有點(diǎn)明這一潛在原因，但在研究我國問題的情景之下，或多或少存在基于市場機(jī)制和產(chǎn)業(yè)帶動農(nóng)業(yè)低碳轉(zhuǎn)型思考的自覺，通常普遍認(rèn)為引入市場機(jī)制能夠帶動經(jīng)營主體實(shí)現(xiàn)可靠的經(jīng)濟(jì)收益，從而實(shí)現(xiàn)個體的微觀決策符合宏觀政策指引方向的目標(biāo)。從學(xué)術(shù)界研究的側(cè)重點(diǎn)來看亦可提供證據(jù)，目前國內(nèi)外關(guān)于低碳農(nóng)業(yè)成體系的新興方向主要有生物能源［43］、農(nóng)業(yè)碳市場［44］、農(nóng)業(yè)科技推廣［45］等領(lǐng)域。同時學(xué)者們基于不同的框架和背景針對市場機(jī)制、產(chǎn)業(yè)鏈搭建進(jìn)行了多元化的討論。具體包括數(shù)字技術(shù)深度結(jié)合［46］、綠色產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營策略［47］、多元市場機(jī)制構(gòu)建與農(nóng)戶對接［48］等。綜上可以基本得出，低碳農(nóng)業(yè)的機(jī)遇指向了延伸農(nóng)業(yè)綠色產(chǎn)業(yè)鏈條，拓寬低碳市場參與維度，提升低碳農(nóng)業(yè)管理韌性的發(fā)展思路。

4 我國低碳農(nóng)業(yè)的“市場-政府”共構(gòu)思路

總體而言，我國以加深市場化程度為發(fā)展主線，創(chuàng)造性地提出社會主義市場機(jī)制，帶來數(shù)十年的高速增長（世界銀行數(shù)據(jù)庫https：//data.worldbank.org.cn/indicator/NY. GDP. MKTP. KD. ZG？ locations=CN）。然而高培勇等［49］提出，黨的十八大之前市場機(jī)制僅發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用，而政府干預(yù)行為在資源配置中占據(jù)了較大比重。要真正落實(shí)“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的政策宣言，必須建立健全共構(gòu)機(jī)制，并將共構(gòu)機(jī)制深入嵌入低碳農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，使市場和政府兩臺發(fā)動機(jī)平穩(wěn)推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。如果僅依靠市場或政府單一力量，難以實(shí)現(xiàn)低碳農(nóng)業(yè)所追求的經(jīng)濟(jì)、社會與生態(tài)效益的有機(jī)統(tǒng)一。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行正處于一個重大歷史關(guān)口，這一關(guān)口的本質(zhì)是改革開放以來逐步形成的從高速增長向新時代高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)變。國家在各個環(huán)節(jié)和領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)社會活動，都深受改革開放以來形成的發(fā)展邏輯的影響。低碳農(nóng)業(yè)作為國家建設(shè)的重點(diǎn)子課題，其發(fā)展同樣深受影響。根據(jù)對低碳農(nóng)業(yè)機(jī)遇識別的分析，在“市場-政府”共構(gòu)框架下提出以下建議。

4.1 延伸農(nóng)業(yè)綠色產(chǎn)業(yè)鏈條

從中央各部委發(fā)布的政策文件來看，政府多數(shù)時間扮演的是“答題人”角色，而不是出題者。政府干預(yù)主要是為解決市場失靈而存在，但這種思維方式限制了政府職能的發(fā)揮，也難以發(fā)揮市場與政府互動的協(xié)同效應(yīng)。通過對低碳技術(shù)、低碳農(nóng)業(yè)認(rèn)知、配套基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)證、碳匯交易項(xiàng)目等方面的考察，筆者發(fā)現(xiàn)我國低碳農(nóng)業(yè)市場化程度尚顯不足。這需要延伸農(nóng)業(yè)綠色產(chǎn)業(yè)鏈條，樹立提升產(chǎn)業(yè)“含綠量”就是提升發(fā)展“含金量”的主體意識。農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進(jìn)一步融入市場，扎根于農(nóng)業(yè)綠色全產(chǎn)業(yè)鏈，提升資源利用效率，增加經(jīng)營主體收益［50］，從而打破各農(nóng)業(yè)參與主體基于“石油農(nóng)業(yè)”時代形成的納什均衡。這需要政府將工作重心放在低碳農(nóng)業(yè)市場培育以及針對性的政策制度保障上來，發(fā)揮主觀能動性進(jìn)行制度“破冰”。市場的孵化并非只是放開限制性條款，政府還需要“扶上馬后送一程”。為了充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，政府應(yīng)積極引導(dǎo)人才、資本流向低碳農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，促進(jìn)綠色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚，優(yōu)化低碳農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的價值轉(zhuǎn)化體系。

4.2 拓寬低碳市場參與維度

商品的供求構(gòu)成了市場的基本要素，而碳市場是以碳排放權(quán)為交易基礎(chǔ)，體現(xiàn)了“誰污染誰付費(fèi)”的原則，旨在通過市場機(jī)制矯正環(huán)境外部性的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新。全國碳市場的第一個履約周期中，首批納入的發(fā)電、石化等八大行業(yè)，領(lǐng)域集中在工業(yè)部門。農(nóng)業(yè)部門方面，目前我國農(nóng)業(yè)以參與自愿碳市場為主。在全國碳市場中的參與程度尚顯不足，具體表現(xiàn)在參與方式的約束力較弱，參與項(xiàng)目的范疇較為單一。作為具有巨大潛力的碳匯體系的農(nóng)業(yè)部門，在實(shí)現(xiàn)國家“雙碳目標(biāo)”上必須著力推動農(nóng)業(yè)板塊與全國性和地方性碳市場體系并軌。我國需以建立和完善農(nóng)業(yè)碳市場為基礎(chǔ)，開拓思路，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與碳交易市場的緊密對接，并組織新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與到生物能源生產(chǎn)、土壤碳封存、植樹造林、濕地與草原管理、減化肥農(nóng)藥行動等領(lǐng)域，進(jìn)而為促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)力量。政府需要進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)碳排放交易中自愿減排項(xiàng)目方法學(xué)遴選、完善溫室氣體自愿減排交易體系機(jī)制。同時，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體提供技術(shù)支持并協(xié)助進(jìn)入碳市場。

4.3 強(qiáng)化低碳農(nóng)業(yè)管理韌性

繼續(xù)沿著以市場機(jī)制主導(dǎo)并不斷深化，不代表政府干預(yù)的退出，反而是要求政府干預(yù)各個維度的提質(zhì)升級，不斷強(qiáng)化低碳農(nóng)業(yè)管理韌性。在面臨消除傳統(tǒng)發(fā)展慣性的轉(zhuǎn)型深水區(qū)，必須將政府角色從“增長型”向“改革型”轉(zhuǎn)變。盡管生態(tài)保護(hù)已經(jīng)作為重要指標(biāo)納入到地方政府的經(jīng)濟(jì)和政治錦標(biāo)賽中，但在實(shí)踐中不排除地方政府基于微觀考量，導(dǎo)致其行為與中央相關(guān)政策倡導(dǎo)存在偏差的可能［51］。地方政府作為干預(yù)行為的直接主體，應(yīng)當(dāng)保持和中央有關(guān)精神的一致性。同時需要注意因地制宜有序開展低碳農(nóng)業(yè)的干預(yù)工作。這要求中央層面完善競爭規(guī)則，使競爭模式合理地偏向低碳農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前出現(xiàn)的基層農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的弱化現(xiàn)象。變革過程不應(yīng)簡單地提升政績權(quán)重，而是要考慮在傳統(tǒng)粗放式發(fā)展模式愈顯局限的狀況下，如何依托低碳農(nóng)業(yè)營造新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，真正使低碳農(nóng)業(yè)工作嵌入到“以科技創(chuàng)新為導(dǎo)向”的創(chuàng)新錦標(biāo)賽中［52］。中央需進(jìn)一步完善宏觀政策，賦予地方政府更廣泛的權(quán)限去探索低碳農(nóng)業(yè)市場化的空間，尤其要重視基層政府對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的引導(dǎo)工作，增加對農(nóng)戶非認(rèn)知能力的宣傳教育和培訓(xùn)，對基層政府開展的低碳產(chǎn)品開發(fā)、生態(tài)轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)業(yè)碳市場交易方面的積極探索要給予大力支持。更好地將政府引導(dǎo)和農(nóng)戶的主觀能動性結(jié)合起來，調(diào)動轉(zhuǎn)型的內(nèi)在驅(qū)動力。同時需要尊重市場原則，審慎評估政府主導(dǎo)下的資源配置方式、范圍和手段，謹(jǐn)防中央和地方政府之間的干預(yù)行為超越市場競爭責(zé)任邊界，這對于打通從總體政策指引到各級地方實(shí)踐的有效連接，具有不可忽視的意義。

（責(zé)任編輯：邊書京）