生態(tài)環(huán)境法典中的自然與人文遺跡保護(hù)：立法緣由和文本安排

摘要：環(huán)境法體系從保護(hù)遺跡及其所處生態(tài)環(huán)境的角度對自然與人文遺跡進(jìn)行保護(hù)，但當(dāng)前存在保護(hù)力度偏弱、規(guī)范性不足以及專門性立法缺失等問題。在生態(tài)環(huán)境法典中對自然與人文遺跡保護(hù)進(jìn)行全面規(guī)定，契合可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值追求和系統(tǒng)治理與整體性保護(hù)的理念，反映了生態(tài)環(huán)境相關(guān)立法傳承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的新趨勢。建議將自然與人文遺跡保護(hù)相關(guān)規(guī)定放置于自然生態(tài)保護(hù)編中的區(qū)域生態(tài)保護(hù)部分，并對二者進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定；將自然遺跡、人文遺跡納入“生態(tài)環(huán)境”的概念范圍，明確其內(nèi)涵與外延；規(guī)定自然與人文遺跡保護(hù)的基本原則和具體制度措施，同時(shí)還要考慮生態(tài)環(huán)境法典與相關(guān)單行法的銜接協(xié)調(diào)。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境；法典；自然遺跡；人文遺跡；遺產(chǎn)

中圖分類號：Ｄ９１２．６" " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A" " 文章編號：1001-862X（2024）03-0089-009

當(dāng)前，我國已正式啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境法典編纂工作，計(jì)劃在今年內(nèi)編制形成草案，并進(jìn)行初次審議。［１］生態(tài)環(huán)境法典編纂是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境法治體系的基礎(chǔ)性工作，如何編纂出一部反映新時(shí)代特點(diǎn)和人民意愿的、系統(tǒng)規(guī)范協(xié)調(diào)的生態(tài)環(huán)境法典草案，不僅是立法機(jī)關(guān)的工作目標(biāo)，更是學(xué)界近些年的關(guān)注熱點(diǎn)。法典編纂作為國家最高立法活動(dòng)，不僅可以通過形式理性提升法律規(guī)范的體系性，還可以促進(jìn)國家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)社會發(fā)展變革、弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)生態(tài)文化和法律文化。［２］

中國有著豐富的自然與人文遺跡資源。黨的二十大報(bào)告中提出要“堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，全方位、全地域、全過程加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)”。自然與人文遺跡保護(hù)歷來是環(huán)境保護(hù)工作的重要組成部分。生態(tài)環(huán)境法典是環(huán)境保護(hù)法的全面升級和系統(tǒng)性改造。在編纂生態(tài)環(huán)境法典之際，是否需要繼續(xù)延續(xù)環(huán)境保護(hù)立法傳統(tǒng)，加強(qiáng)對自然與人文遺跡保護(hù)的立法規(guī)范，亟須開展系統(tǒng)論證。本文主要考察環(huán)境法體系中的自然與人文遺跡保護(hù)，分析生態(tài)環(huán)境法典中規(guī)定自然與人文遺跡的立法緣由，在借鑒國外環(huán)境法典編纂實(shí)踐的基礎(chǔ)上，探討其在生態(tài)環(huán)境法典中的文本安排，為編纂工作提供參考。

一、中國自然與人文遺跡的環(huán)境法保護(hù)：必要性、現(xiàn)狀及不足

我國諸多法律都涉及自然與人文遺跡保護(hù)。［３］以《環(huán)境保護(hù)法》為核心的環(huán)境法體系從遺跡及其周邊生態(tài)環(huán)境的角度對自然與人文遺跡進(jìn)行保護(hù)。環(huán)境法體系與《保護(hù)世界自然與文化遺產(chǎn)公約》《文物保護(hù)法》及國內(nèi)遺產(chǎn)保護(hù)法體系在遺跡保護(hù)方面也存在著密切的聯(lián)系。

（一）環(huán)境法保護(hù)自然與人文遺跡的必要性

第一，保護(hù)周邊生態(tài)環(huán)境是遺跡保護(hù)的重要組成部分。自然遺跡是大自然賦予人類的寶貴財(cái)富，人文遺跡是人類世代與周圍生活環(huán)境在長期相互聯(lián)系過程中形成的智慧結(jié)晶。文化遺產(chǎn)不能和它所見證的歷史與所產(chǎn)生的環(huán)境分離出來［４］，遺跡所處的周邊環(huán)境對于維持其真實(shí)性和完整性、推動(dòng)其可持續(xù)發(fā)展有著重要影響，保護(hù)遺跡本身也往往包含了對其周邊環(huán)境的保護(hù)，這些都得到了國內(nèi)外相關(guān)規(guī)范性文件的確認(rèn)，如《關(guān)于歷史地區(qū)的保護(hù)及其當(dāng)代作用的建議》《保護(hù)文物建筑及歷史地段的國際憲章》《西安宣言》《關(guān)于在國土空間規(guī)劃編制和實(shí)施中加強(qiáng)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)管理的指導(dǎo)意見》等。

第二，遺跡保護(hù)的好壞關(guān)系到生態(tài)環(huán)境保護(hù)的成效。我國境內(nèi)不少自然遺跡跨越地域面積大、波及范圍廣、生態(tài)系統(tǒng)復(fù)雜，對其保護(hù)的好壞既是檢驗(yàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)水平的重要標(biāo)準(zhǔn)，也會影響到生物多樣性及遺跡周邊環(huán)境狀況。保護(hù)遺跡及其周邊環(huán)境，有助于推動(dòng)中國世界自然與文化遺產(chǎn)的申報(bào)及建設(shè)工作，可引來更多的社會關(guān)注度和經(jīng)濟(jì)支持，形成遺跡與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的良性循環(huán)。

第三，遺跡保護(hù)為開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作提供技術(shù)參照。無論是自然遺跡還是人文遺跡，都經(jīng)歷了地球漫長的地質(zhì)變化和生物演化過程，經(jīng)受了復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)影響，一些面積廣闊的自然和人文遺跡更是蘊(yùn)含了豐富的生物群落，通過對遺跡及其生物群落的監(jiān)測，可間接掌握遺跡周圍的歷史環(huán)境和氣候狀況，對于當(dāng)前開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作具有重要的技術(shù)參考價(jià)值。

第四，近現(xiàn)代遺產(chǎn)保護(hù)實(shí)踐中，越來越強(qiáng)調(diào)遺產(chǎn)與自然環(huán)境的“關(guān)聯(lián)性和整體性”。［５］比如，保護(hù)古村落、古建筑過程中，工作人員需要立足當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境和社群活動(dòng)，并考慮大氣治理、水資源利用與污染物排放管控、自然資源開采、生物多樣性保護(hù)等多方面因素。一些保護(hù)措施既是遺產(chǎn)保護(hù)也是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一部分，如《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出要建設(shè)長城、大運(yùn)河、長征、黃河等國家文化公園，加強(qiáng)世界文化遺產(chǎn)、文物保護(hù)單位、考古遺址公園、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)。黃河文化公園的建設(shè)既是文化遺產(chǎn)保護(hù)的重要方式，也有助于推動(dòng)黃河流域生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好改善。

（二）環(huán)境法體系中的自然與人文遺跡保護(hù)：源流、概念及與相關(guān)立法比較

1.由“名勝古跡”到“自然遺跡、人文遺跡”

《環(huán)境保護(hù)法》經(jīng)歷了由保護(hù)“名勝古跡”到“自然遺跡、人文遺跡”的轉(zhuǎn)變。1979年《環(huán)境保護(hù)法》（試行）第3條將“環(huán)境”列舉為“大氣、水、土地、礦藏、森林、草原、野生動(dòng)物、野生植物、水生生物、名勝古跡、風(fēng)景游覽區(qū)、溫泉、療養(yǎng)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、生活居住區(qū)等”；第17條規(guī)定，“在城鎮(zhèn)生活居住區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、名勝古跡、風(fēng)景游覽區(qū)、溫泉、療養(yǎng)區(qū)和自然保護(hù)區(qū)，不準(zhǔn)建立污染環(huán)境的企業(yè)、事業(yè)單位”。1989年《環(huán)境保護(hù)法》第2條對“環(huán)境”作了定義和列舉，即指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。該規(guī)定用“自然遺跡、人文遺跡、風(fēng)景名勝區(qū)”代替了舊法中的“名勝古跡、風(fēng)景游覽區(qū)、溫泉、療養(yǎng)區(qū)”，從而與《世界文化和自然遺產(chǎn)公約》中規(guī)定的自然遺產(chǎn)和文化遺產(chǎn)更好地銜接［６］，也增強(qiáng)了法律條文表述的凝練性和科學(xué)性”。［７］

考察其他立法文本，“名勝古跡”主要被作為歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的一部分進(jìn)行規(guī)定的。政務(wù)院于1950年頒布的《關(guān)于規(guī)定古跡、珍貴文物圖書及稀有生物保護(hù)辦法》中就有對“名勝古跡”的規(guī)定，即“我國所有名勝古跡，及藏于地下，流散各處的有關(guān)革命、歷史、藝術(shù)的一切文物圖書，皆為我民族文化遺產(chǎn)”。1978年憲法尚未有保護(hù)文化遺產(chǎn)的內(nèi)容，僅在第11條第3款規(guī)定，國家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害。1982年憲法在第22條第2款中將“名勝古跡”與“珍貴文物”并列作為文化遺產(chǎn)保護(hù)的一部分，體現(xiàn)了對“文化大革命”期間全國各地破壞文物古跡教訓(xùn)的反思［８］；第26條第1款規(guī)定，國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。由此可見，從字面上理解，憲法是將以名勝古跡為代表的文化遺產(chǎn)保護(hù)與保護(hù)生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境相并列規(guī)定的?！缎谭ā返?24條第2款故意損毀名勝古跡罪中的“古跡”指的是全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位、省級文物保護(hù)單位的文物以外的不可移動(dòng)文物，即市、縣級文物保護(hù)單位及未被確定為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物，對于故意損毀被確定為全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位、省級文物保護(hù)單位的文物則屬于該條第1款故意損毀文物罪的規(guī)制范圍。《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理妨害文物管理等刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕23號）第4條進(jìn)一步解釋為，風(fēng)景名勝區(qū)的核心景區(qū)以及未被確定為全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位、省級文物保護(hù)單位的古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁畫、近代現(xiàn)代重要史跡和代表性建筑等不可移動(dòng)文物的本體，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑法第324條第2款規(guī)定的“國家保護(hù)的名勝古跡”。即，刑法將風(fēng)景名勝區(qū)的核心景區(qū)理解為“名勝”，未被確定為全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位、省級文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物理解為“古跡”。［９］此外，《森林法》（2009）第4條中規(guī)定的特種用途林中列舉了“環(huán)境保護(hù)林、風(fēng)景林、名勝古跡和革命紀(jì)念地的林木”，將名勝古跡與環(huán)境保護(hù)并列，可見對名勝古跡的保護(hù)主要側(cè)重其所具有的人文和歷史價(jià)值。

2.自然遺跡與人文遺跡的概念

自然與人文遺跡是自然與文化遺產(chǎn)的重要組成部分?！董h(huán)境保護(hù)法》未對自然遺跡、人文遺跡進(jìn)行明確定義，僅在第29條第2款將“自然遺跡”列舉為“具有重大科學(xué)文化價(jià)值的地質(zhì)構(gòu)造、著名溶洞和化石分布區(qū)、冰川、火山、溫泉等”，也未對人文遺跡的外延進(jìn)行規(guī)定。按照《中國大百科全書》對“自然遺跡法”的解釋，其將自然遺跡理解為自然遺產(chǎn)，系自然界在其自身的發(fā)展過程中天然形成和遺留下來的，在科學(xué)、文化和觀賞等方面具有突出的普遍價(jià)值的自然客體及其保留地或遺跡地，如溶洞、瀑布、奇峰異石、化石分布區(qū)、火山、溫泉、冰川遺跡、典型的地質(zhì)構(gòu)造、生物化石產(chǎn)地、特有動(dòng)植物生境等自然區(qū)域。（１）按照《世界遺產(chǎn)公約》第1、2條規(guī)定，“文化遺產(chǎn)”主要包括建筑物、碑雕等單體古跡、建筑群和遺址；“自然遺產(chǎn)”則主要包括自然面貌、動(dòng)物和植物生境區(qū)、天然名勝或自然區(qū)域。可見，該公約中自然遺產(chǎn)的外延比自然遺跡更廣，其將動(dòng)物和植物生境區(qū)等作為生態(tài)系統(tǒng)整體考慮在內(nèi)。國家標(biāo)準(zhǔn)《自然保護(hù)區(qū)類型與級別劃分原則》（GB/T14529－93）從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的角度將自然遺跡列舉為具有特殊意義的地質(zhì)遺跡和古生物遺跡，其中地質(zhì)遺跡包括“特殊地質(zhì)構(gòu)造、地質(zhì)剖面、奇特地質(zhì)景觀、珍稀礦物、奇泉、瀑布、地質(zhì)災(zāi)害遺跡”; 古生物遺跡包括“古人類、古生物化石產(chǎn)地和活動(dòng)遺跡”。由此可見，法律及技術(shù)意義上的自然遺跡均比自然遺產(chǎn)外延要小。相較于自然遺產(chǎn)，自然遺跡具有不可移動(dòng)性和非生物性的特點(diǎn)，而自然遺產(chǎn)則既包括地質(zhì)和自然地理結(jié)構(gòu)，也包括一些生物結(jié)構(gòu)。

盡管《世界遺產(chǎn)公約》將文化遺產(chǎn)限定為物質(zhì)文化遺產(chǎn)，但根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)的通知》（2005），文化遺產(chǎn)包括物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，前者是具有歷史、藝術(shù)和科學(xué)價(jià)值的文物，包括古遺址、古墓葬、歷史上的重要實(shí)物、藝術(shù)品等不可移動(dòng)文物和歷史文化名城（街區(qū)、村鎮(zhèn)）。而無論是《環(huán)境保護(hù)法》還是相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)，均沒有對“人文遺跡”進(jìn)行定義。按照《辭?！返慕忉?，人文指的是人類社會中的各種文化現(xiàn)象或人情事故；遺跡主要是舊址，考古學(xué)上指古代人類活動(dòng)遺留下來的痕跡，包括居室、窖穴、墓葬、巖畫等遺存。［１０］因此，人文遺跡的內(nèi)涵與《世界遺產(chǎn)公約》所指的文化遺產(chǎn)類似，但比國內(nèi)規(guī)范性文件中文化遺產(chǎn)的內(nèi)涵要狹窄，不包括非物質(zhì)類文化遺產(chǎn)。因之，自然與文化遺產(chǎn)比自然與人文遺跡的內(nèi)涵更豐富、外延更廣。

人文遺跡與文物具有諸多交叉重合之處。納入《文物保護(hù)法》保護(hù)的“文物”既包括古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁畫、近代現(xiàn)代重要史跡和代表性建筑等不可移動(dòng)文物，也包括歷史上各時(shí)代重要實(shí)物、藝術(shù)品、文獻(xiàn)、手稿、圖書資料、代表性實(shí)物等可移動(dòng)文物。因此人文遺跡也與不可移動(dòng)文物意思相近。文物包括可移動(dòng)文物和不可移動(dòng)文物，而人文遺跡則突出其不可移動(dòng)性?？傊董h(huán)境保護(hù)法》所保護(hù)的人文遺跡僅限于物質(zhì)性存在、不可移動(dòng)且作為自然生態(tài)組成部分的文化遺產(chǎn)或文物。

3.與相關(guān)立法的比較

《世界遺產(chǎn)公約》等遺產(chǎn)保護(hù)法體系［３］171-173對遺產(chǎn)保護(hù)主要強(qiáng)調(diào)從“歷史、藝術(shù)或科學(xué)角度”，且被納入世界遺產(chǎn)體系的遺產(chǎn)應(yīng)具有“突出的普遍價(jià)值”。通過環(huán)境法體系保護(hù)自然與人文遺跡，更側(cè)重于保護(hù)具有生態(tài)價(jià)值的自然與人文遺跡，對文化遺產(chǎn)的保護(hù)更側(cè)重于其資源屬性及周邊環(huán)境保護(hù)，將其納入地球生態(tài)系統(tǒng)的整體考慮［１１］，且往往采取區(qū)域整體性保護(hù)的方式。比如，為保護(hù)遺跡資源而成立的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等。自我國開始建設(shè)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系以來，各級各類自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)及國家公園等特殊保護(hù)區(qū)域?qū)⒔y(tǒng)一由國家林業(yè)和草原主管部門進(jìn)行管理。這一點(diǎn)也在國家林業(yè)和草原局發(fā)布的《國家級自然公園管理辦法（試行）》中得到貫徹。依據(jù)該管理辦法，對具有生態(tài)、觀賞、文化和科學(xué)價(jià)值的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡和自然景觀，經(jīng)國務(wù)院及其部門依法劃定或者確認(rèn)為國家級自然公園，實(shí)施長期保護(hù)、可持續(xù)利用并納入自然保護(hù)地體系管理的區(qū)域。

《文物保護(hù)法》重點(diǎn)保護(hù)和發(fā)揮文物的教育、科學(xué)和文化功能，主要對經(jīng)認(rèn)定的具有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值的不可移動(dòng)文物、考古發(fā)掘、館藏文物及民間收藏文物的保護(hù)工作進(jìn)行規(guī)范，以使中華民族優(yōu)秀的歷史文化遺產(chǎn)得以世代傳承。與自然因素融合的歷史遺跡與自然狀態(tài)主要因其自然的本質(zhì)屬性而屬于環(huán)境的范疇［１2］，環(huán)境法體系中的人文遺跡是作為生態(tài)環(huán)境整體的組成部分而被納入保護(hù)范圍，在保護(hù)邊界和方式上均區(qū)別于文物及遺產(chǎn)法對文化遺產(chǎn)或文物的保護(hù)。

（三）環(huán)境法體系保護(hù)自然與人文遺跡存在的不足

《環(huán)境保護(hù)法》主要為自然與人文遺跡保護(hù)提供了基本原則與制度支持。［3］170-173整體而言，以《環(huán)境保護(hù)法》為主體的環(huán)境法體系在自然與人文遺跡保護(hù)方面主要存在以下不足：

1.《環(huán)境保護(hù)法》對自然與人文遺跡的保護(hù)力度偏弱。當(dāng)前全球氣候變化及極端天氣頻發(fā)成為自然與人文遺跡保護(hù)面臨的重要風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)［１3］，對可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成威脅。但《環(huán)境保護(hù)法》長期存在保護(hù)理念及功能定位的偏差、內(nèi)容全面性及可操作性的先天不足等問題，地方性立法也是參差不齊，導(dǎo)致對自然與人文遺跡保護(hù)的力度偏弱。［3］172-173

2.《環(huán)境保護(hù)法》對自然與人文遺跡的規(guī)范性不足。自然遺跡與人文遺跡盡管被納入《環(huán)境保護(hù)法》中“環(huán)境”的組成部分，但相較于大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原等其他要素或區(qū)域，自然遺跡與人文遺跡在內(nèi)涵和外延方面均較為復(fù)雜，且沒有較為成型的法律或技術(shù)上的概念界定，這種模糊處理的方式增加了實(shí)踐中的執(zhí)法和守法難度。此外，自然與人文遺跡不僅具有生態(tài)價(jià)值，更有著獨(dú)一無二的遺產(chǎn)價(jià)值，理應(yīng)比一般環(huán)境要素受到更好的保護(hù)和關(guān)注。但縱觀《環(huán)境保護(hù)法》全文，僅在第29條第2款作了一般性規(guī)定，并未進(jìn)一步規(guī)定相關(guān)制度措施。

3.專門性立法缺失。我國尚未有專門的遺跡或遺產(chǎn)類保護(hù)立法。在人文遺跡保護(hù)方面，《十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃》已將歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)法列為“需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請審議的法律草案”。在自然遺跡保護(hù)方面，如前所述，我國將最終形成以國家公園為主體的自然保護(hù)地分類系統(tǒng)，以逐步改變以往各級各類生態(tài)保護(hù)區(qū)域存在的重疊設(shè)置、多頭管理、邊界不清的局面。但反映到立法層面，被寄予厚望的國家公園法或自然保護(hù)地法雖然已被納入立法進(jìn)程，但仍在緩慢推進(jìn)中。國家林業(yè)和草原局近期頒布的《國家級自然公園管理辦法（試行）》僅適用于具有生態(tài)、觀賞、文化和科學(xué)價(jià)值的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡和自然景觀，人文遺跡未被涵蓋在內(nèi)；而且，在保護(hù)層次上限于國家級自然公園，無法保護(hù)國內(nèi)廣泛存在的各級各類自然遺跡。

二、生態(tài)環(huán)境法典中規(guī)定自然與人文遺跡保護(hù)的立法緣由與域外立法實(shí)踐

生態(tài)環(huán)境法典編纂作為環(huán)境立法的最高形式，本質(zhì)上是環(huán)境法規(guī)范的體系化［１4］，需要以國家戰(zhàn)略目標(biāo)為引領(lǐng)，遵循天人合一的自然生態(tài)整體觀，既要在尊重歷史傳統(tǒng)基礎(chǔ)上通過“編”確認(rèn)主流秩序，使現(xiàn)行法更加凝練、完備；又要有前瞻性和引領(lǐng)性，通過“纂”進(jìn)行制度創(chuàng)新，推動(dòng)法秩序變革、提升。［１5］自然遺跡兼有自然與遺產(chǎn)雙重屬性［１6］，而人文遺跡則具有文化與遺產(chǎn)雙重屬性。在環(huán)境法典編纂過程中加強(qiáng)對自然與人文遺跡保護(hù)的規(guī)范，主要基于以下緣由。

（一）與生態(tài)環(huán)境法典的價(jià)值理念相契合

首先，契合可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值追求。保護(hù)自然與人文遺跡是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)及文化可持續(xù)發(fā)展的必然要求。當(dāng)前以可持續(xù)發(fā)展為核心價(jià)值的環(huán)境法典編纂框架已然成為共識［１7］，其核心是指經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，注重代內(nèi)、代際、利用與發(fā)展的關(guān)系［１8］，而在可持續(xù)發(fā)展內(nèi)部，“環(huán)境持續(xù)是基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)持續(xù)是條件，社會持續(xù)是目的”［１4］31。自然遺跡與生態(tài)環(huán)境均來源于自然界，人文遺跡也是人類環(huán)境中的重要組成部分，遺跡保護(hù)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)同根同源，都是為了保衛(wèi)地球家園。除了具有自然和文化屬性外，遺跡的遺產(chǎn)屬性承載了當(dāng)今世代與過去和后世人們之間的內(nèi)在聯(lián)系，需要當(dāng)代人保護(hù)其真實(shí)性、完整性并傳給子孫后代，實(shí)現(xiàn)遺產(chǎn)的代際傳遞。

其次，契合系統(tǒng)治理與整體性保護(hù)的理念。生態(tài)文明思想為生態(tài)環(huán)境法典的編纂提供方法論層面的指引。［１9］環(huán)境法典編纂貫徹生態(tài)系統(tǒng)方法，通過“山水林田湖草沙統(tǒng)籌治理”全面實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)管理目標(biāo)［20］，即以生態(tài)價(jià)值為指引，重視生態(tài)系統(tǒng)的獨(dú)特性和完整性，從系統(tǒng)整體角度綜合運(yùn)用各種手段保護(hù)和管理生態(tài)環(huán)境相關(guān)物質(zhì)和空間，來解決環(huán)境及其相關(guān)問題。［１5］50自然與人文遺跡都是不可估價(jià)且無法替代的財(cái)產(chǎn)，一旦遭受破壞或消失，對于各國及世界都是一種損失和浩劫，尤其是世界遺產(chǎn)屬于獨(dú)一無二、不可復(fù)制的財(cái)富，具有“突出的普遍價(jià)值”，更需要予以特殊保護(hù)?？v觀世界遺產(chǎn)保護(hù)發(fā)展歷史，其在保護(hù)方法上也經(jīng)歷了由以往單純的單體保護(hù)向整體性保護(hù)轉(zhuǎn)變的過程，日益呈現(xiàn)區(qū)域化整體保護(hù)的趨勢。［2１］這也與當(dāng)前正在進(jìn)行的自然保護(hù)地立法“優(yōu)先保護(hù)生態(tài)整體性”的價(jià)值追求相一致。［22］

（二）體現(xiàn)了傳承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的生態(tài)環(huán)境立法新趨勢

培育弘揚(yáng)生態(tài)文化是美麗中國建設(shè)的重要組成部分。自然與人文遺跡作為自然界及先人留給當(dāng)代及后代的寶貴財(cái)富，凝結(jié)了人類智慧和精神文化價(jià)值。保護(hù)自然與人文遺跡不僅在于保護(hù)生態(tài)環(huán)境，還在于傳承先人遺留給今世后代的智慧及文化精髓。注重保護(hù)文化因素既是生態(tài)文明建設(shè)的要求，也成為當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的一種新趨勢。2022年出臺的《黃河保護(hù)法》專門設(shè)置“黃河文化保護(hù)傳承弘揚(yáng)”一章，規(guī)定了保護(hù)、傳承及弘揚(yáng)黃河文化的具體措施，這在生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)立法領(lǐng)域?qū)儆谝环N創(chuàng)新。在國外，一些國家或地區(qū)將文化與生態(tài)環(huán)境主管部門合二為一，也側(cè)面說明了文化與環(huán)境保護(hù)工作的密切聯(lián)系。比如瑞典斯德哥爾摩省環(huán)境保護(hù)廳統(tǒng)一管理城市建設(shè)和文物保護(hù)工作，而不再設(shè)文化管理部門，從而更好地推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與文化遺產(chǎn)保護(hù)協(xié)同發(fā)展。［23］生態(tài)環(huán)境法典雖致力于保護(hù)環(huán)境，但不應(yīng)只局限于保護(hù)眼前，而是要貫通古今、著眼長遠(yuǎn)，為推進(jìn)生態(tài)保護(hù)與文化傳承融合互進(jìn)提供立法支持。

（三）彌補(bǔ)現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法的不足

我國50多年的環(huán)境基本法歷史在發(fā)展過程中形成的立法價(jià)值理念、原則目標(biāo)、制度框架、立法技術(shù)等，為環(huán)境法典編纂提供了必要的基礎(chǔ)和支持。［24］但是在保護(hù)自然與人文遺跡方面存在諸多不足。中國環(huán)境法典編纂按照“總則＋污染控制編 ＋自然生態(tài)保護(hù)編＋綠色低碳發(fā)展編＋生態(tài)環(huán)境責(zé)任編”的結(jié)構(gòu)進(jìn)行編纂［25］，從理念原則、框架體系、內(nèi)容表達(dá)等多個(gè)方面對《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行全面升級改進(jìn)。建議抓住環(huán)境法典編纂契機(jī)，在法典中加強(qiáng)對自然與人文遺跡保護(hù)的法律規(guī)范。

（四）域外環(huán)境法典編纂實(shí)踐

當(dāng)前出臺環(huán)境法典或生態(tài)法典的國家基本都在法典中規(guī)定了遺跡或者自然和文化遺產(chǎn)保護(hù)相關(guān)的內(nèi)容，即便是最終未獲通過的《德國環(huán)境法典》也規(guī)定了自然遺跡保護(hù)相關(guān)的內(nèi)容。國外法典中相關(guān)的規(guī)定主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

一是，在遺跡的范圍界定上，有的采用寬泛的遺產(chǎn)概念，將遺跡擴(kuò)展至自然界所有天然存在的生物或者自然空間等；有的則限定為遺跡保護(hù)?！斗▏h(huán)境法典》對遺產(chǎn)及遺跡保護(hù)均作了規(guī)定，其中第L110-1條規(guī)定，陸地和海洋的自然空間、自然資源和自然環(huán)境、遺跡、晝夜景觀、空氣質(zhì)量、生物及生物多樣性屬于全民族共同的遺產(chǎn)。該遺產(chǎn)產(chǎn)生生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和使用價(jià)值。生物過程、土壤和地質(zhì)多樣性共同促進(jìn)該遺產(chǎn)的形成。第L350-1A條規(guī)定，景觀指來自自然或人工要素，可被人群感知且相互作用十分活躍的領(lǐng)土的一部分?！斗▏h(huán)境法典》在第三卷自然空間中規(guī)定了海岸帶、公園和保護(hù)區(qū)、遺跡、景觀、接觸自然、綠色基礎(chǔ)設(shè)施與藍(lán)色基礎(chǔ)設(shè)施六編；其中在第四編設(shè)“被登記和分類的遺跡”一章，分清單與分類、組織和刑事規(guī)定三節(jié)進(jìn)行規(guī)定，主要基于公益角度保護(hù)各地區(qū)遺跡，建立自然紀(jì)念地和遺跡的清單、進(jìn)行分類，并對其進(jìn)行定期更新。［26］第四卷為自然遺產(chǎn)，分為自然遺產(chǎn)保護(hù)、狩獵、淡水漁業(yè)與漁業(yè)資源管理三編：自然遺產(chǎn)保護(hù)一編中規(guī)定了自然遺產(chǎn)的保護(hù)與監(jiān)測、自然遺產(chǎn)使用框架規(guī)定、非馴化動(dòng)物圈養(yǎng)、自然棲息地與野生動(dòng)植物保護(hù)，狩獵一編規(guī)定了狩獵組織、狩獵區(qū)、狩獵許可證、狩獵活動(dòng)、管理措施等狩獵相關(guān)內(nèi)容，淡水漁業(yè)與漁業(yè)資源管理一編則規(guī)定了水環(huán)境保護(hù)與漁業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)、水環(huán)境與漁業(yè)資源管理、捕魚權(quán)等。［27］此外，法國遺產(chǎn)保護(hù)立法也有著悠久的歷史。［28］2004年和2011年還先后頒布了《法國遺產(chǎn)法典（法律部分）》和《法國遺產(chǎn)法典（法規(guī)部分）》。［29］ 《瑞典環(huán)境法典》對自然遺跡和文化保護(hù)區(qū)均做了規(guī)定。［30］

二是，將自然遺跡與人文遺跡或文化遺產(chǎn)進(jìn)行一體化保護(hù)?！度鸬洵h(huán)境法典》第二編自然保護(hù)部分，包括區(qū)域保護(hù)和保護(hù)動(dòng)植物物種的特殊規(guī)定這兩章。區(qū)域保護(hù)一章主要包括：進(jìn)入私人土地的權(quán)利、國家公園、自然保護(hù)區(qū)、文化保護(hù)區(qū)、自然遺跡、動(dòng)植物棲息地保護(hù)區(qū)域、野生動(dòng)物和植物禁獵禁伐區(qū)、沿岸保護(hù)區(qū)、環(huán)境保護(hù)區(qū)、水域保護(hù)區(qū)、海洋研究、臨時(shí)禁止令、利益考量、未遭破壞的自然環(huán)境區(qū)域名錄、特別保護(hù)區(qū)和特別保留區(qū)。其中，第9條是關(guān)于文化保護(hù)區(qū)的規(guī)定，即為了保存有價(jià)值的文化景觀，某塊土地或水域可以被指定為文化保護(hù)區(qū)，該區(qū)域應(yīng)當(dāng)適用本章第4條至第6條（關(guān)于自然保護(hù)區(qū)）的規(guī)定，該區(qū)域中存在《古跡及發(fā)掘法》（1988：950）規(guī)定的作為歷史建筑物保護(hù)的建筑或構(gòu)筑物、教堂遺址或是固定古建筑的事實(shí)不應(yīng)影響該區(qū)域被指定為文化保護(hù)區(qū)。第10條是關(guān)于自然遺跡的規(guī)定，即可以把需要特別保護(hù)和護(hù)理的特定自然物體指定為自然遺跡。自然物體周邊的土地在必要時(shí)也可以劃入自然遺跡，以便提供充足的空間對該遺跡進(jìn)行保護(hù)。［30］２７－２９

不過，也有僅規(guī)定自然遺跡而對人文遺跡不作規(guī)定，如《德國環(huán)境法典》第277條規(guī)定，自然遺跡指的是受法律約束的、自然中的單個(gè)客體，其主要基于以下原因而具有保護(hù)必要性：（1）基于科學(xué)的、自然歷史和風(fēng)土人情的理由；（2）基于其稀有性、特殊性或者美觀性［3１］。

三是，在生態(tài)環(huán)境法典中注重加強(qiáng)對生態(tài)文化的規(guī)范。如《菲律賓環(huán)境政策》（第1151號總統(tǒng)令）在第2條中規(guī)定將“保護(hù)菲律賓的重要?dú)v史和文化遺產(chǎn)作為目標(biāo)之一”?！斗坡少e環(huán)境法典》第59條明確規(guī)定每個(gè)人都有義務(wù)協(xié)助保護(hù)國家的歷史和文化資源，如遺跡、構(gòu)筑物、工藝品、文件、物品、紀(jì)念碑和珍貴的樹木。［3２］

《獨(dú)聯(lián)體生態(tài)示范法典》也比較重視對生態(tài)文化的宣傳和教育。其將特別自然保護(hù)區(qū)界定為具有特殊的生態(tài)、科學(xué)、歷史文化以及休閑意義的自然系統(tǒng)和自然客體的陸地、水域以及其上方的空域，并為其建立特殊保護(hù)區(qū)域；在第58條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)針對作為國家歷史文化遺產(chǎn)客體的特別自然保護(hù)區(qū)（國家自然保護(hù)區(qū)、國家公園等）開展生態(tài)啟蒙教育活動(dòng)。［3３］

四是，大部分國家將遺跡保護(hù)作為生態(tài)區(qū)域保護(hù)的組成部分。如《瑞典環(huán)境法典》將自然遺跡作為區(qū)域保護(hù)的一部分、《法國環(huán)境法典》將遺跡作為自然空間的組成部分進(jìn)行規(guī)定。

三、自然與人文遺跡保護(hù)在生態(tài)環(huán)境法典中的

文本安排

在生態(tài)環(huán)境法典中規(guī)定自然與人文遺跡保護(hù)，既是對環(huán)境法的反思與總結(jié)，也進(jìn)一步強(qiáng)化了新時(shí)期生態(tài)環(huán)境保護(hù)的理念價(jià)值，并通過保護(hù)周圍生態(tài)環(huán)境的方式更好傳承中華傳統(tǒng)文化。建議主要從以下方面進(jìn)行安排。

（一）體系定位

1.作為生態(tài)區(qū)域保護(hù)的重要組成部分

自然生態(tài)保護(hù)編凸顯“自然”和“生態(tài)”兩大特性［3４］，把自然界中客觀存在的各種具有自然屬性、參與生態(tài)過程、發(fā)揮生態(tài)功能、需要法律保護(hù)的物質(zhì)、空間和系統(tǒng)都納入調(diào)整范圍，按照“總—分”體例展開，形成“基本規(guī)定+生態(tài)要素與生態(tài)區(qū)域保護(hù)專章+行政法律后果”的框架。［14］33-34生態(tài)區(qū)域包括國家公園、自然保護(hù)區(qū)在內(nèi)的各類自然保護(hù)地。［20］116實(shí)踐中，對自然與人文遺跡周邊生態(tài)環(huán)境的保護(hù)也是生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的重要組成部分。建議在“自然生態(tài)保護(hù)編”中將其作為區(qū)域保護(hù)的一部分進(jìn)行規(guī)定，納入生態(tài)系統(tǒng)整體考量，從而形成生態(tài)環(huán)境與遺跡保護(hù)的合力。

2.對自然與人文遺跡進(jìn)行一體化保護(hù)

生態(tài)環(huán)境本身包含天然的自然環(huán)境和人工改造過的人為環(huán)境，自然遺跡與人文遺跡均是環(huán)境的組成部分，從生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的角度看并無區(qū)別；而且在遺產(chǎn)法體系內(nèi)，二者也往往被一并保護(hù)，如《保護(hù)世界自然與文化遺產(chǎn)公約》通過“突出的普遍價(jià)值”標(biāo)準(zhǔn)，建立了自然與人文遺產(chǎn)之間的連接；《關(guān)于規(guī)定古跡、珍貴文物圖書及稀有生物保護(hù)辦法》也將文化遺產(chǎn)與自然生物進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)。此外，很多遺跡如世界自然與文化雙遺產(chǎn)，具有自然與文化雙重要素，但我國的世界文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)卻被分屬于不同的部門進(jìn)行監(jiān)督和管理：文物部門負(fù)責(zé)世界文化遺產(chǎn)保護(hù)和管理工作，自然遺產(chǎn)和自然與文化雙遺產(chǎn)的申請與保護(hù)管理則主要由國家林業(yè)和草原管理部門負(fù)責(zé)，從而人為割裂了自然與文化遺產(chǎn)之間的鏈接。“生態(tài)環(huán)境”概念強(qiáng)調(diào)“環(huán)境”的整體性與系統(tǒng)性［3５］，在生態(tài)環(huán)境法典中對自然與人文遺跡進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，立足于生態(tài)系統(tǒng)本源來解決遺跡保護(hù)問題，有助于樹立“自然保護(hù)與文化保護(hù)協(xié)同并重發(fā)展”原則［3６］，推動(dòng)自然與人文遺跡保護(hù)的協(xié)同發(fā)展。

（二）內(nèi)容安排

生態(tài)環(huán)境法典編纂應(yīng)該選擇體現(xiàn)環(huán)境法本質(zhì)和實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)最為根本和精要的部分加以整合，對其基礎(chǔ)性范疇、制度和內(nèi)容進(jìn)行全面規(guī)定。［3７］建議在生態(tài)環(huán)境法典中規(guī)定以下內(nèi)容。

1.將自然遺跡、人文遺跡納入“生態(tài)環(huán)境”的范圍

生態(tài)環(huán)境法典總則的主要內(nèi)容是確立法典的立法宗旨、確定調(diào)整范圍、建立生態(tài)環(huán)境治理體系和基本原則、規(guī)定一般性規(guī)則等［3７］３４。建議在總則中明確將自然遺跡、人文遺跡作為“生態(tài)環(huán)境”的組成部分。

要不要在法典中規(guī)定外延更為廣泛的“遺產(chǎn)”來替代“遺跡”？在國內(nèi)環(huán)境保護(hù)相關(guān)立法中也有規(guī)定遺產(chǎn)保護(hù)的例子，如《黃河保護(hù)法》除規(guī)定對黃河流域的自然與人文遺跡進(jìn)行保護(hù)之外，也規(guī)定了包括非物質(zhì)文化遺產(chǎn)在內(nèi)的文化遺產(chǎn)保護(hù)，以全面?zhèn)鞒泻霌P(yáng)黃河文化。筆者認(rèn)為，其一，《黃河保護(hù)法》是一部保護(hù)黃河流域可持續(xù)發(fā)展的綜合性立法，環(huán)境保護(hù)僅是其中的一個(gè)領(lǐng)域，其還承載著推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，保護(hù)傳承弘揚(yáng)黃河文化的重任；而生態(tài)環(huán)境法典則主要通過規(guī)范生態(tài)環(huán)境保護(hù)以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，至于資源開發(fā)、文化保護(hù)等并不屬于其主要調(diào)整范圍。其二，如本文前述，遺產(chǎn)的概念范圍要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于遺跡，遺跡主要強(qiáng)調(diào)其不可移動(dòng)性，而無論是自然遺產(chǎn)還是文化遺產(chǎn)都包括可移動(dòng)的遺產(chǎn)，文化遺產(chǎn)還包括非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。為避免法典的規(guī)則泛化，建議按照《環(huán)境保護(hù)法》傳統(tǒng)，只對遺跡進(jìn)行保護(hù)。其三，盡管環(huán)境基本法中“環(huán)境”的功能或價(jià)值從生態(tài)環(huán)境不斷延伸到美學(xué)、文化、歷史、娛樂等領(lǐng)域，如馬來西亞《環(huán)境質(zhì)量法》第2條、智利《環(huán)境基本法》（1994）第2條、新西蘭《環(huán)境法》（1986）第2條，以及印度《環(huán)境保護(hù)法》（1986）、尼泊爾《環(huán)境保護(hù)法》（1997）及阿富汗《環(huán)境保護(hù)法》對“環(huán)境”的定義。［24］19-20但是，人們對“環(huán)境”價(jià)值期待的發(fā)展變化并不代表法典要調(diào)整保護(hù)對象自身。因此，建議生態(tài)環(huán)境法典僅規(guī)定客觀的、物質(zhì)性存在的遺跡，即自然與人文遺跡。

2.明確自然遺跡與人文遺跡的內(nèi)涵和外延

自然生態(tài)保護(hù)編首要任務(wù)是確立本編普遍適用的基礎(chǔ)概念、價(jià)值立場和治理理念，為構(gòu)建契合生態(tài)整體保護(hù)的制度體系奠定基礎(chǔ)。［14］37建議生態(tài)環(huán)境法典彌補(bǔ)《環(huán)境保護(hù)法》的不足，在文本中參照相關(guān)立法和技術(shù)規(guī)定，明確自然遺跡與人文遺跡的內(nèi)涵與外延。建議將自然遺跡表述為：自然界在其自身發(fā)展中天然形成和遺留下來的，在生態(tài)保護(hù)、科學(xué)、文化和觀賞等方面具有突出保護(hù)價(jià)值的自然客體及其保留地或遺跡地，包括地質(zhì)構(gòu)造、溶洞和化石分布區(qū)、冰川、火山、溫泉等地質(zhì)遺跡、古生物遺跡等；將人文遺跡表述為：人類社會長期發(fā)展中形成和遺留下來的，在生態(tài)保護(hù)、歷史、科學(xué)、文化等方面具有突出保護(hù)價(jià)值的人為客體及其保留地或遺跡地，包括建筑物、碑雕等單體古跡，建筑群和遺址等。

3.明確自然與人文遺跡保護(hù)的地位與基本原則

首先，自然遺跡與人文遺跡不論其所有權(quán)如何，其遺產(chǎn)價(jià)值及生態(tài)環(huán)境價(jià)值具有公益屬性，屬于全民所有的寶貴財(cái)富。在我國不斷重視歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的背景下，對遺跡及其周邊生態(tài)環(huán)境保護(hù)日益重視。建議在法典中明確規(guī)定，自然與人文遺跡的遺產(chǎn)價(jià)值和生態(tài)環(huán)境價(jià)值屬于全民所有，任何單位和個(gè)人不得損毀和破壞。

其次，自然遺跡與人文遺跡保護(hù)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作既有相似之處，也有其特殊性，在堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先原則之外，遺跡保護(hù)還需運(yùn)用科學(xué)方法、先進(jìn)手段進(jìn)行保護(hù)。建議在法典中明確規(guī)定體現(xiàn)遺跡保護(hù)特殊性的基本原則，即自然與人文遺跡保護(hù)要堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、科學(xué)保護(hù)、合理開發(fā)、永續(xù)利用的原則，保護(hù)其原真性和完整性。

4.規(guī)定主要制度措施

生態(tài)環(huán)境法典主要是通過對現(xiàn)行法的查缺補(bǔ)漏、擴(kuò)展提升構(gòu)建制度框架，發(fā)揮基礎(chǔ)性作用［20］。建議主要規(guī)定以下制度或措施。

一是名錄與分類保護(hù)制度。名錄與分類保護(hù)是文物、遺產(chǎn)保護(hù)及自然生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域普遍實(shí)行的制度。比如，《文物保護(hù)法》對不可移動(dòng)文物分為全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位，省級文物保護(hù)單位，市、縣級文物保護(hù)單位；《地質(zhì)遺跡保護(hù)管理規(guī)定》也將地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū)分為國家、省級和縣級；《國家級自然公園管理辦法（試行）》也將國家級自然公園分為國家級森林公園、地質(zhì)公園、海洋公園、風(fēng)景名勝區(qū)等等。自然與人文遺跡也有多種分類，如有自然遺跡屬于世界遺產(chǎn)、國家或地方保護(hù)遺產(chǎn)的，有的人文遺跡屬于全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位或省、市、縣級文物保護(hù)單位等等。

自然與人文遺跡存在于多種分類保護(hù)體系，如國家公園、文物保護(hù)單位、世界遺產(chǎn)地等等。為更好地對自然與人文遺跡周邊生態(tài)環(huán)境實(shí)施保護(hù)，亦需要根據(jù)名錄，針對不同的遺跡種類對其進(jìn)行分類保護(hù)。生態(tài)環(huán)境法典不會改變文物及遺產(chǎn)保護(hù)法體系中的分類標(biāo)準(zhǔn)，也不會干涉各類保護(hù)地的保護(hù)體系，而僅從提升外部生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的角度，針對各級各類遺跡進(jìn)行保護(hù)。建議規(guī)定，各級人民政府從生態(tài)、歷史、科學(xué)等角度建立自然遺跡與人文遺跡名錄，并定期予以更新。生態(tài)環(huán)境保護(hù)及其他相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合遺跡名錄或者其他分類體系協(xié)同開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

二是整體性保護(hù)措施。按照自然遺跡與人文遺跡所處生態(tài)系統(tǒng)的邊界確定保護(hù)區(qū)范圍，是開展整體性保護(hù)的前提。建議在生態(tài)環(huán)境法典中規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當(dāng)做好自然遺跡與人文遺跡所在區(qū)域范圍內(nèi)的封山育林、退耕還林、植樹綠化工作，保護(hù)好林木植被和野生動(dòng)植物種源繁殖、生長、棲息環(huán)境，保護(hù)自然和人文遺跡所處生態(tài)系統(tǒng)的完整性。

三是原真性保護(hù)制度?！霸嫘浴焙汀巴暾浴笔情_展遺跡保護(hù)的最終目標(biāo)。無論遺產(chǎn)法體系還是環(huán)境法體系，保護(hù)遺跡的目的都是為了使遺跡能夠真實(shí)地、完整地被世代傳承下去。因此，建議在生態(tài)環(huán)境法典中重申這一制度措施，以此明確對自然與人文遺跡保護(hù)的方向目標(biāo)。建議條文表述為：對自然遺跡和人文遺跡開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)，應(yīng)保持自然遺跡和人文遺跡的原始風(fēng)貌，禁止任何人以任何名義破壞其原真性。

四是公眾調(diào)查和參與制度。環(huán)境保護(hù)的外部性和公益性，使得公眾參與成為環(huán)境治理的一項(xiàng)必要制度措施。加之我國境內(nèi)分布著眾多自然與人文遺跡，社區(qū)及公眾是遺產(chǎn)保護(hù)的首要見證者和參與主體。根據(jù)《生態(tài)文明體制改革總體方案》《推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》等中央文件精神，生態(tài)環(huán)境保護(hù)中應(yīng)持續(xù)推進(jìn)社會參與，自然與人文遺跡保護(hù)也不例外。建議規(guī)定：在自然與人文遺跡名錄制定和更新過程中應(yīng)及時(shí)開展公眾調(diào)查，征詢利益關(guān)系人及社區(qū)居民的意見。應(yīng)加強(qiáng)對自然遺跡與人文遺跡的宣傳教育和科學(xué)知識普及工作，鼓勵(lì)利益關(guān)系人、基層群眾性自治組織、社會組織、志愿者開展相關(guān)法律法規(guī)和保護(hù)知識的宣傳。各級人民政府引導(dǎo)制定相關(guān)激勵(lì)政策，鼓勵(lì)有關(guān)單位優(yōu)先安排利益關(guān)系人及社區(qū)居民參與自然與人文遺跡管護(hù)。

（三）與相關(guān)單行法的銜接協(xié)調(diào)

“適度法典化”的核心在于調(diào)整范圍適度和體系化適度［3８］，并且需要采取“法典+單行法”的雙法源格局。［3７］33生態(tài)環(huán)境保護(hù)是自然與人文遺跡保護(hù)的一個(gè)側(cè)面。生態(tài)環(huán)境法典重在對自然與人文遺跡及其周邊生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)，為維護(hù)自然與人文遺跡的原真性、完整性創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。其無法也不能代替《文物保護(hù)法》及遺產(chǎn)保護(hù)法體系對自然與人文遺跡的法律規(guī)制。在專門法缺失的情況下，《十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃》已將自然保護(hù)地法或國家公園法列為“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案”。生態(tài)環(huán)境法典通過規(guī)定上述原則和制度措施，為今后出臺相關(guān)單行法提供規(guī)范指導(dǎo)，至于具體的監(jiān)督管理體制、保護(hù)措施、法律責(zé)任等主要交由單行法來規(guī)制。

注釋：

（1）該書對“自然遺跡”單獨(dú)設(shè)置詞條，將其解釋為“具有若干特殊的自然或文化特征的自然景色區(qū)域”，并認(rèn)為“自然遺跡往往具有突出的或獨(dú)特的價(jià)值”，“自然遺跡一般是具有突出意義的景色”，“有關(guān)的文化景觀可包括諸如洞穴居所、山頂懸崖上的堡壘、考古地點(diǎn)或?qū)Ρ镜厝嗣窬哂羞z產(chǎn)地意義的自然地段”。該條對自然遺跡的解釋包含了部分人文遺跡，與該書在“自然遺跡法”解釋中的對自然遺跡的界定有些出入。參見《中國大百科全書·環(huán)境科學(xué)》編委會、《中國大百科全書》編輯部編：《中國大百科全書·環(huán)境科學(xué)》（修訂本），中國大百科全書出版社2002年版，第532頁。

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（責(zé)任編輯 曹樹青）

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作者簡介：岳小花（1982—），女，山東泰安人，法學(xué)博士，博士后，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員，主要研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法。