生態(tài)綜合補(bǔ)償制度框架與實(shí)施路徑設(shè)計

摘要：推動實(shí)施生態(tài)綜合補(bǔ)償是黨中央對深化生態(tài)文明體制改革作出的重要部署。本文在系統(tǒng)梳理我國生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)綜合補(bǔ)償政策發(fā)展演進(jìn)基礎(chǔ)上，提出生態(tài)綜合補(bǔ)償具有資金和政策的統(tǒng)籌、保護(hù)與發(fā)展的統(tǒng)籌、縱向補(bǔ)償與橫向補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)籌、考核與激勵的統(tǒng)籌等重要特征；將我國生態(tài)綜合補(bǔ)償實(shí)踐提煉為福建省的整合資金獎勵模式、江西省的多方籌措資金模式、青海省的部門整合管理模式、浙江省的獎懲結(jié)合考核模式等。本文充分吸收已有實(shí)踐模式經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合北京市生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)際，提出了北京市生態(tài)綜合補(bǔ)償制度框架，并對生態(tài)補(bǔ)償政策統(tǒng)籌整合、考核指標(biāo)體系和獎懲機(jī)制的具體實(shí)施路徑進(jìn)行設(shè)計，為北京市和其他地區(qū)開展生態(tài)綜合補(bǔ)償提供支撐。

關(guān)鍵詞：生態(tài)綜合補(bǔ)償 生態(tài)文明 實(shí)施路徑 北京生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)

作者簡介：

李 忠，國家發(fā)展和改革委員會能源研究所副所長、研究員；

劉崢延，國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所室副主任、副研究員；

黨麗娟，國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所室副主任、助理研究員。

黨的二十屆三中全會強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)生態(tài)綜合補(bǔ)償，健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償。我國已建成覆蓋范圍最廣、受益人口最多、投入力度最大的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系，充分彰顯了中國共產(chǎn)黨“天下為公”的理想追求和價值指引，彰顯了社會主義國家的制度優(yōu)勢（童章舜，2022）。在生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域我國已從跟隨者轉(zhuǎn)變?yōu)橐I(lǐng)者，為全球生態(tài)文明建設(shè)貢獻(xiàn)中國方案和中國路徑。隨著生態(tài)補(bǔ)償?shù)念I(lǐng)域不斷拓展、資金規(guī)模不斷提升，生態(tài)補(bǔ)償政策正從一項(xiàng)環(huán)境治理的重要政策工具向推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合性政策轉(zhuǎn)變，生態(tài)綜合補(bǔ)償逐步在增強(qiáng)生態(tài)區(qū)域發(fā)展能力、推動生態(tài)富民和共同富裕等方面發(fā)揮重要作用。北京市高度重視生態(tài)補(bǔ)償工作，建立了以重要生態(tài)資源為保護(hù)對象、以專項(xiàng)財政投入為主要形式的補(bǔ)償體系，具備推動生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)恼呋A(chǔ)、資金基礎(chǔ)。下一步應(yīng)從政策資金統(tǒng)籌整合、資金分配、獎懲激勵機(jī)制等三方面加強(qiáng)改革創(chuàng)新，推動建立生態(tài)綜合補(bǔ)償機(jī)制。

一、生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)恼哐葸M(jìn)與相關(guān)研究進(jìn)展

生態(tài)補(bǔ)償逐步從單一生態(tài)要素補(bǔ)償向多維度、多領(lǐng)域協(xié)調(diào)發(fā)展演進(jìn)，不僅涵蓋了水資源、森林、濕地、草原等多種生態(tài)資源的保護(hù)，還涉及資金籌措、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償、政策扶持等多種形式，探索形成生態(tài)綜合補(bǔ)償模式。生態(tài)綜合補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)涵日趨豐富，促進(jìn)我國高水平生態(tài)保護(hù)的創(chuàng)新實(shí)踐和制度探索不斷完善。

（一）

生態(tài)補(bǔ)償政策發(fā)展歷程

生態(tài)補(bǔ)償政策的發(fā)展歷程可以分為探索期、試點(diǎn)期、深化期和全面推進(jìn)期四個階段，逐步形成了財政縱向補(bǔ)償、地區(qū)間橫向補(bǔ)償、市場機(jī)制補(bǔ)償?shù)认嗷パa(bǔ)充的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償體系。

1.探索期（20世紀(jì)90年代—2000年初）

我國的生態(tài)補(bǔ)償政策萌芽始于20世紀(jì)90年代。早期的生態(tài)補(bǔ)償政策主要集中在林業(yè)領(lǐng)域，1992年原林業(yè)部提出必須盡快建立我國森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，《森林法》明確規(guī)定將建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金。1997年《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)工作的意見》出臺，提出要按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰破壞誰恢復(fù)、誰受益誰補(bǔ)償”的方針積極探索生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。1998年我國啟動了“天然林資源保護(hù)工程”，并通過“退耕還林工程”向農(nóng)民提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

2.試點(diǎn)期（2000—2012年）

2001年起，我國在11個省區(qū)開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)示范工作，對濕地、水資源、森林、礦產(chǎn)等資源開發(fā)和電力建設(shè)等領(lǐng)域開展了生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)的有益嘗試。2005年《關(guān)于加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意見》出臺，標(biāo)志著我國生態(tài)補(bǔ)償政策的初步形成。隨后《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》提出，要在自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)開發(fā)和流域水環(huán)境等四個領(lǐng)域建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；2008年開始實(shí)施的《中華人民共和國水污染防治法》，首次以法律形式提出了水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容；2009出臺了《國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》，探索將國家財政轉(zhuǎn)移支付與地方生態(tài)保護(hù)責(zé)任掛鉤。此外，南水北調(diào)工程、三峽工程等重大水利工程也引入了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過資金補(bǔ)償保護(hù)水源地，保障工程的可持續(xù)運(yùn)行。

3.深化期（2012—2018年）

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為落實(shí)生態(tài)文明戰(zhàn)略的重要舉措，作出了一系列重大部署和安排。2012年，黨的十八大報告提出“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”。2015年，中共中央、國務(wù)院先后印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確提出要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價體系。2016年，“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”正式寫入《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，進(jìn)一步促進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)法制化和制度化。同時，中央對地方重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域擴(kuò)展到了國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、河流流域保護(hù)區(qū)、國家森林公園和自然保護(hù)區(qū)等。

4.全面推進(jìn)期（2018年至今）

2018年以后，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)入全面推進(jìn)期，《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動計劃》《關(guān)于建立健全長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償與保護(hù)長效機(jī)制的指導(dǎo)意見》《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)方案》《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》等重要政策文件陸續(xù)發(fā)布，明確提出要“完善生態(tài)補(bǔ)償制度，建立健全國家生態(tài)保護(hù)紅線制度”。2024年頒布并實(shí)施了《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》。該條例作為世界上首個專門針對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆ㄒ?guī)，為完善縱向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、建立市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，提供了法律依據(jù)和行為規(guī)范。

縱觀生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展歷程，我國已基本建成世界上覆蓋范圍最廣、受益人口最多、投入力度最大的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，覆蓋包括森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地和水生生物資源、陸生野生動植物資源等生態(tài)環(huán)境要素在內(nèi)的多個領(lǐng)域。同時，跨區(qū)域流域橫向生態(tài)補(bǔ)償取得積極進(jìn)展，市場化多元化補(bǔ)償機(jī)制得以不斷探索，在生態(tài)保護(hù)方面取得了顯著成效。

（二）

生態(tài)綜合補(bǔ)償政策演進(jìn)與特征

2015年1月，習(xí)近平總書記在云南考察工作時強(qiáng)調(diào)，“在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上一定要算大賬、算長遠(yuǎn)賬、算整體賬、算綜合賬”。2015年10月16日，他在減貧與發(fā)展高層論壇上首次提出包括“生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批”在內(nèi)的“五個一批”的脫貧措施，通過增加生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移支付，設(shè)置生態(tài)公益工作崗位，提升政策的綜合效益，增強(qiáng)貧困地區(qū)綠色發(fā)展內(nèi)生動力。2016年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，提出“統(tǒng)籌各類補(bǔ)償資金，探索綜合性補(bǔ)償辦法”。2019年11月，國家發(fā)展改革委發(fā)布的《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)方案》，提出“提高資金使用的整體效益”，在江西省、福建省等10個省選取50個縣級行政區(qū)域開展生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)。2021年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》，提出到2025年以提升公共服務(wù)保障能力為基本取向的綜合補(bǔ)償制度不斷完善。2024年6月1日起施行的《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》明確提出“堅持政府主導(dǎo)、社會參與、市場調(diào)節(jié)相結(jié)合，堅持激勵與約束并重，堅持統(tǒng)籌協(xié)同推進(jìn)，堅持生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益、社會效益相統(tǒng)一”的要求。2024年，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》提出，推進(jìn)生態(tài)綜合補(bǔ)償，健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償。

從國家政策要求來看，生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)籌體現(xiàn)在應(yīng)用層面上，引導(dǎo)生態(tài)地區(qū)實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型是生態(tài)綜合保護(hù)補(bǔ)償?shù)母疽x。從地方探索實(shí)踐來看，生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)籌體現(xiàn)在資金來源層面上。將不同層面、不同渠道的資金整合后統(tǒng)籌分類使用，統(tǒng)一資金撥付渠道，提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)木C合效益，增強(qiáng)補(bǔ)償資金的使用效率。

傳統(tǒng)意義上的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是圍繞重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、流域和生態(tài)要素展開的專項(xiàng)補(bǔ)償，由于生態(tài)補(bǔ)償主體、對象產(chǎn)權(quán)不夠明晰，使生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制難以落到實(shí)處；同時，在制度設(shè)計上單純強(qiáng)調(diào)“補(bǔ)償”，而沒有從發(fā)展機(jī)會、考核指標(biāo)、收入分配等方面予以綜合考慮。與專項(xiàng)補(bǔ)償不同，生態(tài)綜合補(bǔ)償具有以下特征。

一是資金和政策的統(tǒng)籌。生態(tài)綜合補(bǔ)償通過各項(xiàng)資金與其他生態(tài)政策相配合，整合源頭資金和政策，為地方政府因地制宜謀劃生態(tài)建設(shè)藍(lán)圖和扶貧提供財力支持，緩解貧困地區(qū)政府承擔(dān)資金配套的巨大壓力，最大限度地發(fā)揮出政策和資金合力，調(diào)動地方政府的積極性，實(shí)現(xiàn)資金使用效益的最大化。

二是保護(hù)與發(fā)展的統(tǒng)籌。生態(tài)資源分布集中地區(qū)往往與貧困問題相互交織。實(shí)施生態(tài)綜合保護(hù)補(bǔ)償，促進(jìn)資源開發(fā)者、生態(tài)破壞者轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)建設(shè)者、生態(tài)保護(hù)者，引導(dǎo)當(dāng)?shù)赜袆趧幽芰Φ牟糠秩丝谵D(zhuǎn)化為生態(tài)保護(hù)人員，拓寬增收渠道，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式。

三是縱向補(bǔ)償與橫向補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)籌。綜合補(bǔ)償是建立在縱向補(bǔ)償為主、橫向補(bǔ)償為輔的補(bǔ)償機(jī)制基礎(chǔ)之上，充分利用激勵機(jī)制，引導(dǎo)社會資金成為生態(tài)補(bǔ)償資金的來源，彌補(bǔ)政府補(bǔ)償方式的不足，豐富和完善生態(tài)補(bǔ)償制度。

四是考核與激勵的統(tǒng)籌。生態(tài)綜合補(bǔ)償通過建立獎懲并重的激勵機(jī)制，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量與數(shù)量并重的考核指標(biāo)體系，調(diào)整政府績效考核目標(biāo)，對環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)和改善情況分別進(jìn)行獎懲，從而加快激勵發(fā)展，增強(qiáng)自主發(fā)展、綠色發(fā)展的內(nèi)生動力。

（三）

生態(tài)綜合補(bǔ)償相關(guān)研究進(jìn)展

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本，運(yùn)用政府和市場手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的制度安排（劉桂環(huán)、文一惠，2018）。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為我國生態(tài)文明制度建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)，近年來受到學(xué)者們的重點(diǎn)關(guān)注。已有文獻(xiàn)主要總結(jié)我國生態(tài)補(bǔ)償政策特征規(guī)律、演進(jìn)發(fā)展、成效挑戰(zhàn)、改革方向等（劉桂環(huán)等，2021），并圍繞流域、海洋、公益林、草原等不同細(xì)分領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施過程中存在的具體問題開展研究，包括運(yùn)用定性和定量方法評估地區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制績效、工具及模式的有效性，分析利益相關(guān)主體積極性及其影響因素等（俞敏、劉帥，2022）。

而生態(tài)綜合補(bǔ)償作為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策新的著力點(diǎn)和改革趨勢，目前學(xué)界研究相對較少。生態(tài)綜合補(bǔ)償模式是我國生態(tài)補(bǔ)償制度提質(zhì)增效的最新探索，通過創(chuàng)新森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度、推進(jìn)建立流域上下游生態(tài)補(bǔ)償制度、發(fā)展生態(tài)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)、推動生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作制度化等多項(xiàng)任務(wù)，推動我國生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展更加協(xié)同的補(bǔ)償目標(biāo)，吸納更加多元的補(bǔ)償主體，建立更加高效的補(bǔ)償路徑（劉桂環(huán)等，2021）。有學(xué)者研究生態(tài)補(bǔ)償與脫貧地區(qū)生態(tài)振興的關(guān)系，生態(tài)扶貧生態(tài)脫貧政策使原來的貧困人口通過參與生態(tài)建設(shè)獲得勞務(wù)報酬、參加生態(tài)公益崗獲得工資收入、發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)獲得經(jīng)營性和財產(chǎn)性收入，以及通過生態(tài)補(bǔ)償獲得轉(zhuǎn)移性收入，保證了貧困農(nóng)戶收入來源的多樣性和穩(wěn)定性（李永玲等，2023）。有學(xué)者從生態(tài)紅線區(qū)生態(tài)補(bǔ)償對象、補(bǔ)償范圍、資金來源渠道、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償內(nèi)容和考核監(jiān)督方案幾個方面，提出建立生態(tài)紅線區(qū)域的綜合性生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制（彭嬌婷，2016）。有學(xué)者剖析福建省綜合性生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，提出要加強(qiáng)對不同類型、領(lǐng)域補(bǔ)償金的統(tǒng)籌整合，補(bǔ)償資金來源方面不僅可以依靠政府財政撥款，還可以充分利用市場金融工具及碳匯交易（徐瑞蓉，2020）。有學(xué)者提出完善生態(tài)綜合補(bǔ)償機(jī)制要以地級市或縣（市、區(qū)）為單位整合生態(tài)補(bǔ)償資金，提高資金使用效率。通過整合資金形成合力，建立項(xiàng)目庫以實(shí)現(xiàn)資金的環(huán)境效益最大化，探索區(qū)域間的新合作模式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展（郝春旭等，2022）。

二、生態(tài)綜合補(bǔ)償實(shí)踐案例分析

近年來，各地區(qū)在生態(tài)綜合補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)方面取得了顯著的進(jìn)展，探索出了多種創(chuàng)新模式，不僅推動了生態(tài)環(huán)境的改善，還為其他地區(qū)提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

（一）

福建省：整合資金獎勵模式

福建省作為我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)的先行者，于2018年率先出臺了《綜合性生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試行方案》。該方案的核心在于通過整合多個省級部門的專項(xiàng)資金，設(shè)立統(tǒng)一的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金池，并依據(jù)生態(tài)指標(biāo)的考核結(jié)果進(jìn)行獎懲。福建省的創(chuàng)新點(diǎn)在于，將原本分散的環(huán)保資金通過績效考核的結(jié)果整合到一起，使資金能夠更加高效地發(fā)揮效力。

具體而言，福建省通過“先預(yù)撥、后清算”的資金管理模式，加強(qiáng)對納入補(bǔ)償范圍縣（市）的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。資金整合方面，采取按比例分步統(tǒng)籌、逐年加大的思路，每年分別統(tǒng)籌5%、8%、10%，統(tǒng)籌資金由財政部門根據(jù)績效考核結(jié)果下達(dá)，其余專項(xiàng)資金仍按原渠道下達(dá)，采取因素法向?qū)嵤┛h進(jìn)行傾斜分配，賦予實(shí)施縣統(tǒng)籌安排項(xiàng)目和資金的自主權(quán)。績效考核方面，通過設(shè)立森林、空氣、水質(zhì)、污水垃圾處理、能耗等11個考核指標(biāo)體系。完成生態(tài)保護(hù)考核指標(biāo)的可全額獲得補(bǔ)助總額；如得到提升，還可以根據(jù)提升程度獲得不同檔次的提升獎勵，獎勵金額將根據(jù)資金規(guī)模的加大而增加；如未完成，則按一定比例相應(yīng)扣減專項(xiàng)資金。這一機(jī)制不僅鼓勵地方政府積極履行生態(tài)保護(hù)職責(zé)，還促使生態(tài)環(huán)境改善成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動力。

（二）

江西?。憾喾交I措資金模式

江西省提出了以政府為主導(dǎo)，實(shí)行各級政府共同出資，社會、市場募集資金等綜合統(tǒng)籌資金的方式，創(chuàng)造了中央財政爭取一塊、省財政安排一塊、整合各方面資金一塊、設(shè)區(qū)市與縣（市、區(qū)）財政籌集一塊、社會與市場募集一塊的“五個一塊”方式，籌措流域生態(tài)補(bǔ)償資金，整合了國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金和省級專項(xiàng)資金，設(shè)立全省流域生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金?！拔鍌€一塊”的資金籌措模式，打破了傳統(tǒng)單一財政資金支持的局限，利用市場化機(jī)制調(diào)動了多方力量參與生態(tài)保護(hù)工作。

在資金分配上，江西省通過對重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域進(jìn)行差異化補(bǔ)償，確保生態(tài)核心區(qū)（如鄱陽湖區(qū)及東江源頭地區(qū)）的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高于一般地區(qū)。為此，江西省創(chuàng)新性地設(shè)計了綜合補(bǔ)償系數(shù)作為動態(tài)調(diào)整機(jī)制的核心，根據(jù)“五河一湖”及東江源頭保護(hù)區(qū)劃定范圍、主體功能區(qū)區(qū)劃及貧困縣名單的生態(tài)重要性等級，設(shè)定不同綜合補(bǔ)償系數(shù)。這種創(chuàng)新的補(bǔ)償模式，不僅保障了生態(tài)敏感區(qū)的高效治理，還有效緩解了地方政府的財政壓力，吸引了社會資本進(jìn)入生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域。

（三）

青海?。翰块T整合管理模式

青海省地處三江源，是中國最重要的生態(tài)功能區(qū)之一。為了有效管理這片生態(tài)寶地，青海省推行了“大部門制”改革，成立了三江源國家公園管理局，將原本分散在多個部門的生態(tài)保護(hù)職能進(jìn)行集中統(tǒng)一管理。這一創(chuàng)新模式將國家公園范圍內(nèi)的各類保護(hù)地進(jìn)行責(zé)權(quán)清晰、統(tǒng)一高效的管理，實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制的重大突破，不僅解決了長期以來的“九龍治水”問題，還大幅提升了生態(tài)治理的效率。

部門的整合能夠帶動政策、資金和監(jiān)督考核的整合。青海省以部門內(nèi)部整合為主，將各部門分管資金進(jìn)行歸并，結(jié)合行業(yè)發(fā)展情況，區(qū)分輕重緩急，分類分批安排落實(shí)資金項(xiàng)目。在此基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)行業(yè)部門之間同類項(xiàng)目的大范圍資金整合。在資金管理方面，青海省也通過集中調(diào)度和使用項(xiàng)目資金，確保了生態(tài)保護(hù)與修復(fù)項(xiàng)目的長期持續(xù)進(jìn)行。該模式不僅提升了地方治理能力，也為其他生態(tài)敏感區(qū)提供了有價值的管理經(jīng)驗(yàn)。

（四）

浙江?。邯剳徒Y(jié)合考核模式

浙江省綜合補(bǔ)償模式是以“污染物排放收費(fèi)+省財政轉(zhuǎn)移支付”為主，統(tǒng)籌整合各類環(huán)境治理項(xiàng)目財力，通過考核“綠色發(fā)展指數(shù)”與生態(tài)環(huán)保財政轉(zhuǎn)移支付資金相掛鉤，強(qiáng)調(diào)“獎懲結(jié)合”和“以結(jié)果為導(dǎo)向”的績效管理模式，以實(shí)現(xiàn)“補(bǔ)、獎、罰”。這種模式確保了生態(tài)環(huán)境治理的責(zé)任落實(shí)到位，并激勵各地在環(huán)境保護(hù)方面持續(xù)加大投入。

浙江省還通過設(shè)立“兩山建設(shè)”財政激勵資金，推動了綠色發(fā)展的理念落地。激勵資金根據(jù)需要補(bǔ)償?shù)目h（市、區(qū)）的短板特點(diǎn)分成補(bǔ)民生和補(bǔ)生態(tài)兩類。其中“兩山建設(shè)一類”以三年促進(jìn)區(qū)域發(fā)展補(bǔ)短板為導(dǎo)向，以提升農(nóng)村常住居民和低收入農(nóng)戶人均可支配收入水平、公共服務(wù)有效供給水平為核心目標(biāo)，采取競爭性分配方式對生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償；“兩山建設(shè)二類”以生態(tài)文明及成果轉(zhuǎn)化目標(biāo)為導(dǎo)向，擇優(yōu)補(bǔ)償，推動生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。兩類專項(xiàng)資金的使用在三年后進(jìn)行考核，結(jié)果達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)的，相應(yīng)扣回專項(xiàng)激勵資金。從綠色發(fā)展財政獎補(bǔ)機(jī)制實(shí)施的效果來看，地區(qū)環(huán)境治理成果與地方經(jīng)濟(jì)利益完全掛鉤，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量正向激勵與反向倒扣雙重約束，有效促進(jìn)了地方政府主動加大環(huán)境保護(hù)的力度。

綜上所述，福建省的做法更注重資金統(tǒng)籌與績效考核的結(jié)合，通過正向激勵推動地方政府積極開展生態(tài)保護(hù)；江西省則通過靈活的補(bǔ)償系數(shù)和多方籌資模式，解決了資金來源和分配的難題；青海省通過“大部門制”改革，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目的統(tǒng)一管理和資源整合；而浙江省則通過“獎懲結(jié)合”的財政激勵模式，強(qiáng)化了地方政府在綠色發(fā)展中的責(zé)任意識。四類綜合補(bǔ)償模式各有側(cè)重點(diǎn)，可為推動發(fā)揮生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金綜合效益、拓展生態(tài)綜合補(bǔ)償路徑提供思路。

三、北京市生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策進(jìn)展與成效

北京市高度重視生態(tài)保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償，經(jīng)過不斷探索實(shí)踐，初步建立了以重要生態(tài)資源為保護(hù)對象、以專項(xiàng)財政投入為主要形式的補(bǔ)償體系。

（一）

北京市生態(tài)補(bǔ)償政策總體情況

北京市生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償始于2004年山區(qū)集體生態(tài)林補(bǔ)償。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策主要包括2010年建立的山區(qū)生態(tài)公益林生態(tài)效益促進(jìn)發(fā)展機(jī)制等為代表的森林領(lǐng)域補(bǔ)償政策，2014年建立的水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償辦法為代表的水流領(lǐng)域補(bǔ)償政策，以基本菜田補(bǔ)貼和耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼為代表的耕地領(lǐng)域補(bǔ)償制度，國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付和2018年初新建立的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付引導(dǎo)政策為代表的重點(diǎn)區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償政策等。

在橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制上，制定了《北京市南水北調(diào)對口協(xié)作工作方案》，協(xié)助受援地區(qū)有效推動生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善和調(diào)水水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展；與河北省張承地區(qū)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域合作，支持張承兩市開展生態(tài)清潔小流域建設(shè)、生態(tài)水源林建設(shè)等；建立了京冀密云水庫上游流域水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。北京市生態(tài)補(bǔ)償政策可分為重點(diǎn)區(qū)域（重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)等）政策、重點(diǎn)領(lǐng)域（森林、濕地、耕地、水流等）政策、跨地區(qū)政策3類共15項(xiàng)，每年涉及資金約120億元。

北京市生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策覆蓋面較廣，對于森林、水流等重點(diǎn)領(lǐng)域和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域的補(bǔ)償力度較大，生態(tài)補(bǔ)償積累了成功的經(jīng)驗(yàn)。但仍然存在領(lǐng)域、區(qū)域和新老政策交叉重疊，補(bǔ)償對象、方式和資金來源相對單一，考核與激勵機(jī)制不健全，資金效益有待提升，以及政策效果未達(dá)到首都定位要求和民眾期望等問題。

（二）

北京市生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施成效

北京市生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)包括門頭溝、平谷、懷柔、密云、延慶區(qū)的全域，以及昌平、房山區(qū)的山區(qū)部分，面積為11119.1平方公里，占全市面積的67.8%；2020年末常住人口約262.3萬人，占全市的12%。生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)是首都重要的生態(tài)屏障和水源保護(hù)地，擁有全市80%左右的林木資源、60%的水資源和65%的濕地、95%的生態(tài)保護(hù)紅線劃定區(qū)域，承擔(dān)著保障首都生態(tài)安全的重要任務(wù)。北京市在全國較早地劃定了生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，并開展了生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)補(bǔ)償工作。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策有力提升生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)產(chǎn)品供給能力和水平，為生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)綠色發(fā)展提供重要支撐。特別是2018年生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付引導(dǎo)政策實(shí)施后，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金使用績效得到提升，對生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)落實(shí)功能定位、加快綠色發(fā)展發(fā)揮了較強(qiáng)的支撐作用。

一是支撐生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)發(fā)揮生態(tài)功能。生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)淺山荒山造林成效顯著，綠色生態(tài)屏障不斷加固。2018—2021年，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)森林覆蓋率由59.2%提升到66%，比全市平均水平高出21.4個百分點(diǎn)。統(tǒng)籌推進(jìn)水污染防治與水生態(tài)建設(shè)，主要河流跨界斷面全部達(dá)標(biāo)。密云水庫、懷柔水庫水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)到Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)；密云水庫蓄水量創(chuàng)歷史新高，達(dá)到了35.79億立方米；潮白河北京段158公里河道22年來首次實(shí)現(xiàn)全線有水；2021年底生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)平均地下水埋深比2015年同期回升近15米。

二是促進(jìn)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)綠色發(fā)展。2017—2021年，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）由1243.4億元提高到1625.7億元，年均增長率為6.95%。不符合功能定位的工業(yè)產(chǎn)業(yè)逐步淘汰，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，2021年生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)第三產(chǎn)業(yè)占比69.05%，比2017年提升12.4個百分點(diǎn)，規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值占全市比重由2018年的6.23%下降到2021年的4.82%。2017—2021年，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)人均GDP由62075元增長至75021元，年均增長率4.8%，與全市人均GDP的比值由0.406上升為0.408。

三是保障生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)惠民。生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)通過將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)富民、生態(tài)惠民，積極發(fā)展集產(chǎn)業(yè)、觀光和旅游休閑為一體的都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，加快培養(yǎng)新型經(jīng)營主體和高素質(zhì)職業(yè)農(nóng)民。2017—2021年，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)人均可支配收入由35004元增長至46034元，年均增長率7.1%，高于北京市年均增長率（7.0%）；生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)人均消費(fèi)支出由23318元增長至29181元，年均增長率5.8%，高于北京市年均增長率（3.9%），有力促進(jìn)了首都共同富裕進(jìn)程。

四、北京市生態(tài)綜合補(bǔ)償政策實(shí)施路徑設(shè)計

生態(tài)綜合補(bǔ)償制度應(yīng)按照“以整合生態(tài)補(bǔ)償政策資金為核心，提高生態(tài)補(bǔ)償資金使用效率；以平衡保護(hù)與發(fā)展為主要方向，增強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償和綠色發(fā)展雙向互動；以政府補(bǔ)償為主導(dǎo)，推進(jìn)單項(xiàng)補(bǔ)償向綜合性補(bǔ)償轉(zhuǎn)變；以提高公眾滿意度為目標(biāo)，優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)償績效評估機(jī)制”的基本思路，加快完善生態(tài)補(bǔ)償制度框架。2018年，北京市政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》提出，“綜合考慮市級財力水平及各區(qū)功能定位，進(jìn)一步完善市對區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策、資金在市級層面的統(tǒng)籌，提高資金使用績效”，為推動北京市生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)於苏呋A(chǔ)。

（一）

生態(tài)綜合補(bǔ)償政策基本框架

生態(tài)綜合補(bǔ)償政策的實(shí)施路徑主要包括三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是政策資金統(tǒng)籌整合，二是資金分配，三是獎懲激勵機(jī)制。政策資金的統(tǒng)籌整合是生態(tài)綜合補(bǔ)償政策實(shí)施的基礎(chǔ)，整合哪些政策以及如何整合，直接決定了生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)膶?shí)施范圍、方式；資金分配是科學(xué)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將統(tǒng)籌整合后的資金合理分配給各生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)既要兼顧生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)在生態(tài)功能方面的客觀貢獻(xiàn)，又要體現(xiàn)其在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面主觀做出的努力和成績；考核獎懲機(jī)制是實(shí)施路徑的調(diào)控機(jī)制，充分利用考核結(jié)果進(jìn)行獎優(yōu)罰劣以提升生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性，提升生態(tài)補(bǔ)償?shù)男Ч?，發(fā)揮生態(tài)綜合補(bǔ)償政策的綜合效益。其中，考核獎懲機(jī)制可以與資金分配相結(jié)合，將考核結(jié)果作為資金分配的重要依據(jù)。

（二）

生態(tài)補(bǔ)償政策資金統(tǒng)籌整合路徑

為遵循“山水林田湖草沙是一個生命共同體”的理念，“集中力量辦大事”，優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)償資金的“作用點(diǎn)”，需要對生態(tài)補(bǔ)償政策和資金進(jìn)行統(tǒng)籌整合，更好發(fā)揮政策和資金的綜合效益。

1.統(tǒng)籌整合范圍

北京市生態(tài)補(bǔ)償資金政策統(tǒng)籌整合按照“能統(tǒng)盡統(tǒng)”的原則，將生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展相結(jié)合，將所有帶有生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)的財政資金全部統(tǒng)籌整合起來支持生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)綠色發(fā)展。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策及資金的統(tǒng)籌整合應(yīng)以不損害人民群眾收入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)效果為前提，并從可操作性角度出發(fā)推進(jìn)實(shí)施。通過對北京市現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償政策的梳理，以下四類生態(tài)補(bǔ)償政策不建議納入綜合補(bǔ)償統(tǒng)籌整合范圍。

一是中央財政下發(fā)的專項(xiàng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金。這類資金一般均有較為詳細(xì)和嚴(yán)格的資金使用考核辦法，現(xiàn)階段對其開展統(tǒng)籌整合在應(yīng)對國家資金審計和考核方面具有一定難度，不建議納入整合范圍。二是大部分區(qū)級財政負(fù)擔(dān)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金。本次生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策的統(tǒng)籌整合強(qiáng)調(diào)市級層面的整合，由區(qū)級財政負(fù)擔(dān)的生態(tài)補(bǔ)償資金暫不納入整合范圍。三是市域外的區(qū)域間橫向生態(tài)補(bǔ)償政策和資金。區(qū)域間的橫向生態(tài)補(bǔ)償政策和資金一般由市財政及有關(guān)部門與市域外的各地區(qū)直接開展合作，暫不納入整合范圍。四是臨時性或即將到期的生態(tài)補(bǔ)償政策和資金。由于生態(tài)補(bǔ)償政策統(tǒng)籌整合長期性的需要，對臨時性或即將到期的生態(tài)補(bǔ)償政策沒有必要進(jìn)行統(tǒng)籌整合。

建議納入整合范圍的北京市現(xiàn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策主要有：山區(qū)生態(tài)公益林生態(tài)效益促進(jìn)發(fā)展機(jī)制、平原地區(qū)造林工程養(yǎng)護(hù)、基本菜田補(bǔ)貼、水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償、大中型水庫農(nóng)轉(zhuǎn)非移民培訓(xùn)補(bǔ)貼、市級地下水源地水資源保護(hù)支持機(jī)制、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付引導(dǎo)政策、國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付8項(xiàng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策，涉及資金約83億元。

2.統(tǒng)籌整合方式

根據(jù)各地開展生態(tài)綜合補(bǔ)償以及農(nóng)口開展資金整合的經(jīng)驗(yàn)，為充分發(fā)揮區(qū)級政府的自主權(quán)，結(jié)合地方具體情況，靈活運(yùn)用資金，生態(tài)補(bǔ)償資金的統(tǒng)籌整合方式建議選擇“市級大整合”模式。市一級將納入整合范圍的一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金全部統(tǒng)籌起來，以一般性轉(zhuǎn)移支付的形式發(fā)放到區(qū)一級，由區(qū)一級自行安排項(xiàng)目和資金使用。市一級部門只負(fù)責(zé)考核生態(tài)保護(hù)成效，不干涉項(xiàng)目安排和資金使用，采取先預(yù)撥付后清算的辦法，根據(jù)績效考核結(jié)果進(jìn)行獎優(yōu)罰劣。

具體統(tǒng)籌整合形式為：一是整合現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策和資金。以生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付引導(dǎo)政策、國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付等非具體領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償政策為統(tǒng)籌整合的重點(diǎn)和基礎(chǔ)，同時將具體領(lǐng)域帶有具體政策指向的生態(tài)保護(hù)政策進(jìn)行整合，如直補(bǔ)到人或者戶的政策、平原造林管護(hù)等有具體生態(tài)保護(hù)任務(wù)的政策等。嚴(yán)格保障整合后人或者戶獲得的補(bǔ)償資金與整合前相比不減少，生態(tài)保護(hù)任務(wù)要求不降低?？梢钥紤]在市級財政專門設(shè)立一類生態(tài)綜合保護(hù)補(bǔ)償（一般性轉(zhuǎn)移支付），統(tǒng)籌對這類生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策實(shí)施監(jiān)督管理。

二是統(tǒng)籌新制定的生態(tài)補(bǔ)償政策。對于未來新制定的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策，除填補(bǔ)現(xiàn)有政策空白以外，原則上均應(yīng)采取調(diào)整優(yōu)化指標(biāo)體系、增加資金規(guī)模等方式納入現(xiàn)有生態(tài)綜合保護(hù)補(bǔ)償政策框架內(nèi)統(tǒng)籌考慮解決，避免生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策產(chǎn)生新的“碎片化”趨勢。原則上由相關(guān)職能部門（如農(nóng)、林、水、國土、環(huán)保等）研究制定新的生態(tài)補(bǔ)償政策，市發(fā)展改革委與財政局統(tǒng)籌匯總后，研究如何納入現(xiàn)有的生態(tài)綜合補(bǔ)償政策體系，并由財政局頒布相應(yīng)政策。

三是規(guī)范資金的分配與使用。涉及到農(nóng)、林、水、國土、環(huán)保等部門具體領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償政策，仍由相關(guān)部門按照現(xiàn)有政策要求測算資金規(guī)模，并匯總至市級財政部門，與生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付引導(dǎo)政策等區(qū)域性或一般性的生態(tài)補(bǔ)償政策一道，按照一般性轉(zhuǎn)移支付的方式對區(qū)一級下發(fā)資金。市級政府負(fù)責(zé)資金下達(dá)、制度完善和監(jiān)督考核，區(qū)級政府部門將轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金用于保護(hù)生態(tài)環(huán)境和改善民生，可自行安排項(xiàng)目和資金使用，但不得用于樓堂館所及形象工程建設(shè)和競爭性領(lǐng)域，且保障具體生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目的質(zhì)量及人民群眾的收入水平不降低。鼓勵區(qū)一級政府部門將整合資金與本級資金捆綁使用，針對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)問題，集中投入、綜合治理。區(qū)級政府在使用資金時應(yīng)理清資金的具體投向，明確各資金所涉及的具體工程和建設(shè)內(nèi)容，制定實(shí)施細(xì)則，明確資金的流向和使用規(guī)模，使資金的使用達(dá)到有跡可循、有理可依、有的放矢的目的。

（三）

績效考核指標(biāo)體系設(shè)計

北京市生態(tài)綜合補(bǔ)償政策的考核指標(biāo)體系在生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評價與考核體系、綠色發(fā)展指標(biāo)體系，以及生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系這三個指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，參考北京市《生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)區(qū)政府績效考評指標(biāo)體系》以及《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付引導(dǎo)政策》，結(jié)合北京市的現(xiàn)實(shí)條件和資源稟賦情況，對指標(biāo)進(jìn)行選擇性地增減。

按照北京市《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付引導(dǎo)政策》的指標(biāo)體系，將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量分為山林生態(tài)保護(hù)、水生態(tài)保護(hù)、土地生態(tài)保護(hù)以及綜合性生態(tài)保護(hù)四大類?？紤]到北京市對大氣環(huán)境質(zhì)量重視程度較高，增加大氣環(huán)境保護(hù)這一類別，并根據(jù)《北京市大氣污染防治專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理暫行辦法》，確定相應(yīng)考核指標(biāo)。整合范圍內(nèi)各項(xiàng)資金和政策所對應(yīng)的考核指標(biāo)也應(yīng)納入到所構(gòu)建的指標(biāo)體系中，依據(jù)《北京市水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償辦法（試行）》文件，將跨界斷面水質(zhì)濃度指標(biāo)和污水治理年度任務(wù)指標(biāo)納入本指標(biāo)體系。按照國家對生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)恼咭?，增設(shè)“民生改善程度”這一指標(biāo)類別，通過考核生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施后農(nóng)戶收入及就業(yè)等情況，評估生態(tài)綜合補(bǔ)償對于民生改善、脫貧致富的政策效果。沿用綠色發(fā)展指數(shù)的考核指標(biāo)體系中新增的“公眾滿意程度”這一指標(biāo)，確保生態(tài)環(huán)境改善的方向和程度被公眾所理解及接受，也通過績效考核提升公眾對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的幸福感。

根據(jù)上述的原則與指標(biāo)選取依據(jù)，構(gòu)建指標(biāo)體系（見表1）。

指標(biāo)選取重點(diǎn)考慮生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的保持和提升，體現(xiàn)正向激勵作用?？己宿k法主要有以下兩種方式：

一是采用綜合評分法，基礎(chǔ)分值為100分，再按照不同指標(biāo)的評價標(biāo)準(zhǔn)對各評價指標(biāo)進(jìn)行評分，最后匯總計算生態(tài)綜合保護(hù)補(bǔ)償考核總分?jǐn)?shù)。考核結(jié)果分?jǐn)?shù)為100分，視為完成生態(tài)保護(hù)指標(biāo)；分?jǐn)?shù)少于100分，視為未完成生態(tài)保護(hù)目標(biāo)；超過100分視為環(huán)境質(zhì)量得到提升。指標(biāo)考核之外，實(shí)施區(qū)考核期間發(fā)生重特大突發(fā)環(huán)境事件、造成惡劣社會影響的其他環(huán)境污染責(zé)任事件、嚴(yán)重生態(tài)破壞責(zé)任事件的，每發(fā)生一起，由主管部門按嚴(yán)重程度扣1～3分。

二是采用綜合排名法。根據(jù)基準(zhǔn)年各區(qū)的資源稟賦進(jìn)行基礎(chǔ)排名，再按照不同指標(biāo)的權(quán)重和評價標(biāo)準(zhǔn)對各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行計算，最后加權(quán)匯總計算得到生態(tài)綜合補(bǔ)償指數(shù)。根據(jù)這一指數(shù)進(jìn)行排名，再通過對比基礎(chǔ)排名，得到各區(qū)的生態(tài)環(huán)境改善程度的排名變化情況?？己私Y(jié)果為排名的變幅，變幅又可分為正向和反向，排名提前的為正向，排名落后的為反向。再按照不同變化程度進(jìn)行分類，正向變幅視為環(huán)境質(zhì)量得到改善，反向變幅視為環(huán)境質(zhì)量沒有改善或變差。

（四）

獎懲激勵機(jī)制構(gòu)建路徑

1.獎懲激勵機(jī)制設(shè)計依據(jù)

一是圍繞生態(tài)環(huán)境質(zhì)量動態(tài)變化量進(jìn)行獎懲。獎懲激勵的核心指標(biāo)是轉(zhuǎn)移支付資金使用效果，該指標(biāo)采用地區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的動態(tài)變化量進(jìn)行評估，即“淡化基數(shù)，注重變化”。通過計算基準(zhǔn)年與目標(biāo)年生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合評價指數(shù)的變化量，進(jìn)行變化等級劃分，作為轉(zhuǎn)移支付資金調(diào)節(jié)的依據(jù)。

二是通過月度考核和年度考核進(jìn)行階梯式獎懲。此類考核機(jī)制能夠及時反映政府的生態(tài)保護(hù)行為，階梯式獎懲根據(jù)不同指標(biāo)的變化程度分等級類別進(jìn)行補(bǔ)償。

三是針對保持和提升分檔次獎懲。保持性補(bǔ)償以年度納入整合范圍的各項(xiàng)專項(xiàng)資金的補(bǔ)助總額為基數(shù)。如完成生態(tài)保護(hù)考核指標(biāo)可全額獲得補(bǔ)助總額；如未完成，則按一定比例相應(yīng)扣減專項(xiàng)資金。保持性補(bǔ)償資金由各部門按現(xiàn)行渠道下達(dá)。提升性補(bǔ)償是當(dāng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到提升后，根據(jù)提升程度，從統(tǒng)籌的專項(xiàng)資金中給予不同檔次提升性補(bǔ)償，獎勵金額將根據(jù)轉(zhuǎn)型資金規(guī)模的加大而增加。

2.獎懲激勵機(jī)制的方案選擇

一是分?jǐn)?shù)制/排名制獎懲機(jī)制方案。設(shè)立基準(zhǔn)年，根據(jù)考核指標(biāo)的各項(xiàng)指標(biāo)情況進(jìn)行打分/排名，并進(jìn)行匯總得到綜合評價結(jié)果。通過計算基準(zhǔn)年與目標(biāo)年分?jǐn)?shù)/排名的變化量，并進(jìn)行變化幅度分級，作為獎懲的依據(jù)。如果目標(biāo)年與基準(zhǔn)年相比，變化幅度為正數(shù)且超過特定數(shù)值，表示生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有所好轉(zhuǎn)；如果變化量為負(fù)數(shù)且小于特定數(shù)值，表示生態(tài)環(huán)境質(zhì)量在退化；如果變化量介于特定數(shù)值之間，表示生態(tài)環(huán)境質(zhì)量未出現(xiàn)變化，處于穩(wěn)定狀態(tài)。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有所好轉(zhuǎn)的，按照好轉(zhuǎn)程度給予不同程度的獎勵；生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有所退化的，按照退化程度施予一定程度的懲罰；生態(tài)環(huán)境未變化的，不獎不罰。

二是綜合補(bǔ)償指數(shù)獎懲機(jī)制方案。將統(tǒng)籌后的資金按照因素分配法進(jìn)行資金分配。秉持“當(dāng)年生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)任務(wù)壓力越大的地區(qū)，給予的轉(zhuǎn)移支付支持資金越多”的原則，分別在綜合層面和分指標(biāo)層面進(jìn)行考核與獎懲。綜合層面上，以綜合補(bǔ)償指數(shù)為評判依據(jù)，綜合補(bǔ)償指數(shù)低于全市平均水平的地區(qū)拿出一定懲罰性資金，由市政府統(tǒng)籌安排，補(bǔ)償給好于全市平均水平的地區(qū)。分指標(biāo)層面上，對某單項(xiàng)指標(biāo)實(shí)行階梯式獎懲激勵方法，單項(xiàng)指標(biāo)值變差即懲罰，并根據(jù)指標(biāo)變差程度和速度，追加懲罰資金。

三是將生態(tài)補(bǔ)償分為基礎(chǔ)性補(bǔ)償和提升性補(bǔ)償兩類。統(tǒng)籌后的資金拿出一部分比例作為基礎(chǔ)性補(bǔ)償資金，剩余的資金作為提升性補(bǔ)償資金。根據(jù)考核指標(biāo)體系，各個區(qū)針對指標(biāo)體系設(shè)定年度考核目標(biāo)。完成考核基本目標(biāo)的區(qū)，足額發(fā)放基礎(chǔ)性補(bǔ)償資金；對未達(dá)到考核基本目標(biāo)的區(qū)，按照排名扣減一部分基礎(chǔ)性補(bǔ)償資金，并將扣減資金納入提升性補(bǔ)償資金池；對考核超過基本目標(biāo)的區(qū)，按照排名發(fā)放不同數(shù)額的提升性補(bǔ)償資金。

在考核過程中，也可以根據(jù)政策實(shí)施情況，逐步加強(qiáng)獎懲力度。針對重點(diǎn)領(lǐng)域的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策，仍按照原資金下發(fā)渠道進(jìn)行考核和財政績效獎懲調(diào)節(jié)。針對生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)納入到整合范圍內(nèi)資金和政策，可以考慮將統(tǒng)籌后的資金拿出50%作為基礎(chǔ)性補(bǔ)償資金，剩余50%作為獎懲資金。北京市可根據(jù)資金整合的情況，以及各類指標(biāo)考核的方法，因地制宜、因時制宜地選擇獎懲激勵機(jī)制方案，確保生態(tài)補(bǔ)償資金高效利用。區(qū)級及以下政府的生態(tài)保護(hù)責(zé)任得到強(qiáng)化，更好地調(diào)動地方保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性，改善生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)民生，達(dá)到生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)哪康摹?/p>

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責(zé)任編輯：谷 岳