建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村背景下鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范體系的優(yōu)化策略

[摘 要] 鄉(xiāng)村治理一直是我國全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重要內(nèi)容。中共十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，其中鄉(xiāng)村治理是國家治理的必要組成部分。黨的二十大報告進一步強調(diào)“全面推進鄉(xiāng)村振興”，著重提出建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村，體現(xiàn)了我國對鄉(xiāng)村治理的高度重視與深刻把握。縱觀我國鄉(xiāng)村治理發(fā)展路徑，面對鄉(xiāng)村治理的復雜化與現(xiàn)代化發(fā)展趨勢，在建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村的背景下，鄉(xiāng)村治理應(yīng)順應(yīng)時代變革，結(jié)合實際情況，統(tǒng)籌規(guī)范內(nèi)容，明確主體權(quán)責，促進適用協(xié)同，扎實推進宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)，助力實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的時代目標。

[關(guān)鍵詞] 鄉(xiāng)村治理；多元規(guī)范；治理理論；合作共治

[中圖分類號] K249 [文獻標識碼] A [文章編號] 2096-2991（2024）04-0001-07

我國一直高度重視鄉(xiāng)村治理問題。在探索鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，多元規(guī)范因其主體的廣泛性和決策的民主性，以及實施模式高度符合我國國情而備受關(guān)注。在實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的價值引領(lǐng)下，我國提出宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村的建設(shè)目標。為順應(yīng)社會的發(fā)展和鄉(xiāng)村社會治理的需求，實現(xiàn)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村的美好愿景，我國應(yīng)識別現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范體系的短板，尋求全方位的完善策略，優(yōu)化多元規(guī)范協(xié)同治理機制，推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

一、鄉(xiāng)村治理規(guī)范多元化的進程及功能

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進和宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村目標的確立，對我國鄉(xiāng)村治理提出了新的要求 ?？v觀我國鄉(xiāng)村治理變遷過程，鄉(xiāng)村治理多元化規(guī)范體系的形成并不是一蹴而就的，鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范對建設(shè)宜居鄉(xiāng)村極具價值。分析鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范的發(fā)展進程及功能，可進一步厘清推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要素及脈絡(luò)，繼而促進鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范的協(xié)同適用，以達到建設(shè)農(nóng)民宜居的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村的目標。

（一）鄉(xiāng)村治理規(guī)范多元化進程

長久以來，鄉(xiāng)村治理問題都是我國社會治理的重要內(nèi)容之一。基于我國龐大的農(nóng)業(yè)人口和以農(nóng)為本的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)村治理在國家治理體系中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用。近年來，面對社會生活發(fā)生的巨大轉(zhuǎn)變，黨和國家充分認識到優(yōu)化鄉(xiāng)村治理多元化規(guī)范體系對實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)揮著重要的作用?？偨Y(jié)我國近年來的中央一號文件1可以發(fā)現(xiàn)，我國鄉(xiāng)村治理主體經(jīng)歷了從一元到多元的轉(zhuǎn)變，多元規(guī)范體系也逐漸完備。在1982年的中央一號文件中，農(nóng)村基層黨組織是單一的鄉(xiāng)村治理主體，此時的鄉(xiāng)村治理規(guī)范主要為國家法律、政策和黨內(nèi)法規(guī)，依靠黨的基層組織進行統(tǒng)合，治理結(jié)構(gòu)與規(guī)范都具有單一性。21987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》頒布后，村民委員會的普遍建立標志著村民自治已經(jīng)成為大勢所趨，推行由黨領(lǐng)導的“鄉(xiāng)政村治”，鄉(xiāng)村治理主體和規(guī)范形式都在趨向多元化。黨的十八大以來，黨著眼于國家長治久安、人民安居樂業(yè)，健全黨組織領(lǐng)導的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系。自2014年起，中央一號文件多次提及加強農(nóng)村黨組織領(lǐng)導下的村民自治建設(shè)。2016年的中央一號文件提出完善多元共治的農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，此時我國鄉(xiāng)村治理主體已經(jīng)擴展為黨組織、村委會、民兵組織、婦聯(lián)等多元治理主體，村規(guī)民約、普遍承認的習慣法、道德禮儀等鄉(xiāng)村治理規(guī)范也逐步被國家承認。32023 年的中央一號文件對扎實推進宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)作出重點部署，強調(diào)扎實推進鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村治理等重點工作，加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國，建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家開好局起好步打下堅實基礎(chǔ)。在新的時代背景下，原有的鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范體系和協(xié)同適用關(guān)系已經(jīng)不能滿足高效鄉(xiāng)村建設(shè)的需要，實現(xiàn)“和”與“美”交融并行的和美鄉(xiāng)村建設(shè)，健全鄉(xiāng)村治理體系，推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，已成為當前我國鄉(xiāng)村建設(shè)的應(yīng)有之義。

“鄉(xiāng)村治理的目標之一是構(gòu)建穩(wěn)定和諧的鄉(xiāng)村社會秩序，而秩序的形成又以規(guī)范為前提，鄉(xiāng)村治理必須‘依規(guī)治理’，因此規(guī)范是健全鄉(xiāng)村治理體系的基礎(chǔ)。”[1]隨著治理主體的增多，治理規(guī)范也由單一化轉(zhuǎn)為多元化，我國目前較為典型的鄉(xiāng)村治理規(guī)范包括國家法律、政策、黨內(nèi)法規(guī)、村規(guī)民約、習慣法、道德禮儀等。多元規(guī)范的形成是效力連貫且體系化的統(tǒng)一多元系統(tǒng)，各種規(guī)范均具有其獨特的社會治理功能與價值，在新時代推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過程中起到了不可替代的作用。

（二）鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范的功能

鄉(xiāng)村治理中的正式規(guī)范主要包括國家法律、政策和黨內(nèi)法規(guī)，其由國家強制力保障實施，功能主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，構(gòu)建基礎(chǔ)秩序的功能?！巴ㄟ^法律的建構(gòu)，本身就可以創(chuàng)造原本不可能存在的諸種權(quán)力”[2]，由此突顯法律的秩序建構(gòu)功能。在探索鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范的道路上，通常由國家頒布法律法規(guī)，或制定戰(zhàn)略性宏觀政策，這些法律法規(guī)和政策在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化道路上起著指引與導向作用。在正式規(guī)范構(gòu)建秩序的基礎(chǔ)上，各類自治主體和非正式規(guī)范在軌道內(nèi)運行，圍繞黨和國家的大政方針加快推進鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型和鄉(xiāng)村治理規(guī)范的多元化發(fā)展。第二，保護農(nóng)民權(quán)益的功能。多元規(guī)范調(diào)整的鄉(xiāng)村社會可能存在多主體的利益糾紛，而正式規(guī)范的主體是國家公權(quán)力，承擔著保障農(nóng)民權(quán)益的重要使命。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的核心是農(nóng)民權(quán)益保護的法治化和治理的法治化。[3]在傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的過程中，鄉(xiāng)村治理事務(wù)呈現(xiàn)出高流動性和高信息性等特征，正式規(guī)范仍保持著高效性與公平性，長效穩(wěn)定地保障著鄉(xiāng)村社會的運轉(zhuǎn)，在其他規(guī)范失調(diào)、無法發(fā)揮積極作用時，“從立法的源頭上為農(nóng)民的權(quán)益提供法律保障，使國家法成為鄉(xiāng)村社會安全的防護堤”[4]。

除上述正式規(guī)范外，鄉(xiāng)村治理規(guī)范中還存在一類自發(fā)性規(guī)范，常見的有村規(guī)民約、道德和民間習慣，統(tǒng)稱為非正式規(guī)范。該類規(guī)范區(qū)別于正式規(guī)范，通常與國家公權(quán)力保持著一定距離，在鄉(xiāng)村治理中有以下三種功能：第一，促進村民自治。非正式規(guī)范能夠最大程度體現(xiàn)村民的自治意愿，在鄉(xiāng)村社會治理實踐中體現(xiàn)著村民的共同意志。這類規(guī)范在黨的指引下，將現(xiàn)代法治化與鄉(xiāng)村治理的本土化結(jié)合起來，促進了村民自治和農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。第二，補充正式規(guī)范。在鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系中，正式規(guī)范位于核心地位，但由于法律自身具有滯后性的特點，且在本土化程度較高的農(nóng)村地區(qū)，治理過程中出現(xiàn)立法空白的現(xiàn)象時有發(fā)生。這時，非正式規(guī)范將發(fā)揮補充作用，充分表達村民自治意愿，為解決治理難題提供村民服從度較高的解決路徑。第三，推動鄉(xiāng)風文明建設(shè)。新時代背景下，國家對鄉(xiāng)村治理提出了自治、法治、德治相結(jié)合的治理路徑，發(fā)揮非正式規(guī)范在鄉(xiāng)村治理中的效用，能夠發(fā)掘并傳承鄉(xiāng)村文化中崇尚道德、注重操守的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，是建設(shè)德治鄉(xiāng)村的重要載體之一，有助于培養(yǎng)村民的正確價值觀，弘揚健康鄉(xiāng)風民俗。

二、鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范協(xié)同中的現(xiàn)實問題

即便有上述兩種極具價值的規(guī)范類別，我國鄉(xiāng)村治理實踐中仍存在著不足之處。進入21世紀后，農(nóng)村青壯年勞動力大量流向城市，造成農(nóng)村人口在年齡結(jié)構(gòu)分布上的不合理，鄉(xiāng)村生活方式也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變。建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村的目標之一便是為農(nóng)民提供就近就業(yè)機會，擴大農(nóng)村發(fā)展空間，進行農(nóng)村人居環(huán)境整治，實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。但我國目前的鄉(xiāng)村治理在解決日趨復雜的鄉(xiāng)村事務(wù)時尚有不足，現(xiàn)行的多元規(guī)范協(xié)同仍有待完善。

（一）多元規(guī)范間不協(xié)調(diào)現(xiàn)象偶有發(fā)生

多元規(guī)范作為鄉(xiāng)村社會處理糾紛的主要依據(jù)，在規(guī)范內(nèi)部尚存在著內(nèi)容上的不協(xié)調(diào)。首先，正式規(guī)范間存在不協(xié)調(diào)。正式規(guī)范涵蓋的內(nèi)容極其廣泛，法律層級復雜，上至憲法下至條例規(guī)章，當上位法與下位法存在內(nèi)容上的不協(xié)調(diào)時，鄉(xiāng)村治理便會出現(xiàn)落實困難、缺乏細化規(guī)定等問題。而作為正式規(guī)范的政策多以紅頭文件形式發(fā)布，“文件在被賦予了國家權(quán)力符號意義的同時，構(gòu)成了基層秩序的規(guī)范來源和權(quán)威形式”[5]。政策具有實時性，不同層級甚至同一層級的政策有時也可能存在不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。其次，非正式規(guī)范間存在不協(xié)調(diào)。由于非正式規(guī)范具有較強的本土性和自發(fā)性特征，不同地域、不同時期的非正式規(guī)范都存在不協(xié)調(diào)的可能。正所謂“十里不同風，百里不同俗”，不同區(qū)域的居民接受著差異性的生長環(huán)境與文化熏陶，從農(nóng)事節(jié)氣到民間藝術(shù)、從祖?zhèn)骷矣柕洁l(xiāng)村禮俗都表現(xiàn)出差異化。這時，跨社群的治理規(guī)范便會因為缺少共識，出現(xiàn)非正式規(guī)范的不協(xié)調(diào)。除了村落間天然形成的差異，不同鄉(xiāng)村制定的村規(guī)民約針對同一事務(wù)的規(guī)定也會出現(xiàn)互不兼容的情況。最后，正式規(guī)范與非正式規(guī)范間存在不協(xié)調(diào)。最為突出的表現(xiàn)是國家法與習慣法之間可能存在的抵牾。國家法遵循法的創(chuàng)制規(guī)則，遵循理性主義而制定，習慣法多生于鄉(xiāng)土間的自發(fā)認可，兩者的創(chuàng)制邏輯與生成機制不同，無法完全等置是必然現(xiàn)象。例如，在我國某些少數(shù)民族地區(qū)，村民仍然不承認女子的繼承權(quán)，這明顯與我國《繼承法》秉持男女平等的理念相悖。

由此可見，在鄉(xiāng)村治理實踐過程中，針對某一鄉(xiāng)村事務(wù)的同類規(guī)范存在內(nèi)部不協(xié)調(diào)，亦或是國家理性與村民自治無法等置的情況偶有發(fā)生，導致多元規(guī)范體系的治理效用未得到充分發(fā)揮。為實現(xiàn)新時代鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標，須重視我國鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范間的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。

（二）多元主體尚未完全實現(xiàn)協(xié)同治理

隨著我國治理模式進入現(xiàn)代化發(fā)展階段，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制逐步松動，鄉(xiāng)村治理環(huán)境趨向復雜。我國鄉(xiāng)村治理主體已由一元轉(zhuǎn)向多元化方向發(fā)展，在實際工作中，鄉(xiāng)村治理多元主體尚未完全實現(xiàn)協(xié)同治理，不能發(fā)揮最大治理效能。鄉(xiāng)村治理過程中，多元治理主體間權(quán)限和職責尚未完全明確界定，主體的趨利性可能會導致互相推諉或治理缺位的情況?！疤貏e是在治理遇到急、難、險、重等事項的時候，簡直難以找到一個合適的治理主體來承擔治理任務(wù)。”[6] 這一觀點可能稍顯極端，但確實是個別極端情形的寫照。目前，我國鄉(xiāng)村治理體系中的治理主體一般包括村委會、村民自治組織和村民。但結(jié)合我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀來看，部分鄉(xiāng)村仍僅依靠村委會和村支書，村民的鄉(xiāng)村事務(wù)參與度較低。這種單一治理結(jié)構(gòu)過于依賴村干部的素質(zhì)，在社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的背景下，可能無法有效解決復雜的鄉(xiāng)村事務(wù)，也將不利于推進我國鄉(xiāng)村自治進程。除此之外，由于鄉(xiāng)村社會治理體系的系統(tǒng)化尚未完全形成，基層黨組織、村委會等多元治理主體在處理事務(wù)時如果不能及時有效溝通，將難以協(xié)同應(yīng)對鄉(xiāng)村事務(wù)，導致鄉(xiāng)村自治主體治理行為的不規(guī)范。盡管我國鄉(xiāng)村治理一直保持著高度的自治性，但在征地拆遷、干部選舉等鄉(xiāng)村事務(wù)的管理責任劃分上仍略顯乏力，自治主體行為失范的現(xiàn)象偶有發(fā)生?？梢?，實現(xiàn)多元主體協(xié)同治理已經(jīng)成為處理鄉(xiāng)村事務(wù)的核心問題。若主體治理失序，由主體監(jiān)督實施的多元規(guī)范也將變成一紙空文，無法實現(xiàn)治理的科學性與有效性，不利于構(gòu)建良好的鄉(xiāng)村治理環(huán)境。

（三）多元規(guī)范適用機制尚未完全建立

目前，在正式規(guī)范和非正式規(guī)范共同組成的鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系中，存在多元規(guī)范適用機制不完善的情況，使得多元規(guī)范在鄉(xiāng)村治理中無法最大程度發(fā)揮能動性與耦合效應(yīng)。多元規(guī)范在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮的作用不是非此即彼，而是相輔相成的。各類規(guī)范的互動實施，不僅豐富了鄉(xiāng)村治理手段，還可以整合鄉(xiāng)村治理資源，實現(xiàn)對多元規(guī)范的高效利用。鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定需要多元規(guī)范體系的良好運行作為保障，這就要求鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范保持功能上的協(xié)同性和完善的自我實施機制。正式規(guī)范與非正式規(guī)范擁有一定程度的價值共識，在大多數(shù)鄉(xiāng)村治理問題中兩者均需要交互實施，并非不可兼得，但在鄉(xiāng)村治理實踐中常常因缺少協(xié)同性機制為治理主體提供支持，限制了鄉(xiāng)村治理中多元規(guī)范在解決鄉(xiāng)村事務(wù)中的協(xié)同應(yīng)用。

三、鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范體系的優(yōu)化策略

“宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)涉及農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)各個方面，涵蓋物質(zhì)文明和精神文明各個領(lǐng)域，既包括‘物’的現(xiàn)代化，也包括‘人’的現(xiàn)代化，還包括鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，內(nèi)涵十分豐富。”[7]在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中，應(yīng)當重視多元規(guī)范體系優(yōu)化，完善協(xié)同機制。

（一）協(xié)調(diào)多元規(guī)范體系

習近平總書記指出，“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是關(guān)系全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的全局性、歷史性任務(wù)”[8]。在鄉(xiāng)村振興的背景下，宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村的提出對多元規(guī)范體系的結(jié)構(gòu)合理化提出了更高的要求。完善多元規(guī)范體系，在化解鄉(xiāng)村各類矛盾時強調(diào)依法治理，處理農(nóng)民切身問題時做到有法可依，既是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障，也是推進我國鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

首先，完善正式規(guī)范體系。應(yīng)當加大對涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村的法律法規(guī)及相關(guān)政策的研究力度，力求實現(xiàn)科學性與民主性，減少法律體系內(nèi)部諸多規(guī)范間出現(xiàn)不協(xié)調(diào)的情況。究其根本，避免規(guī)范內(nèi)部不協(xié)調(diào)要靠立法權(quán)的有序?qū)嵤┖捅O(jiān)管制度的有效運轉(zhuǎn)。正式規(guī)范作為多元規(guī)范體系的基礎(chǔ)，是開展鄉(xiāng)村治理的前提，當前正式規(guī)范中涉及的立法主體較多，應(yīng)當著重加大法律法規(guī)的監(jiān)督力度，不斷在鄉(xiāng)村普及高質(zhì)有效的法律政策，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系有效落地。當出現(xiàn)正式規(guī)范內(nèi)部不協(xié)調(diào)時，應(yīng)實現(xiàn)法律法規(guī)和政策在鄉(xiāng)村治理中的有機連接，保持正式規(guī)范內(nèi)部的協(xié)調(diào)。其次，整合非正式規(guī)范體系。為保障村民自治的正常運行，非正式規(guī)范之間的沖突也應(yīng)該通過整合規(guī)范體系得到解決。構(gòu)建非正式規(guī)范體系時，要結(jié)合本地實際，通過村民內(nèi)部的自治化解糾紛，將其消解在萌芽狀態(tài)。當兩地間非正式規(guī)范發(fā)生摩擦，強行整合文化差異成本高且回報率低時，應(yīng)當秉持對文化多樣性的尊重態(tài)度。進入不同文化區(qū)域的主體需要保持審慎的態(tài)度，通過不斷的文化交流與融合，達到非正式規(guī)范內(nèi)部的和諧。最后，通過程序性規(guī)范化解國家法與非正式規(guī)范之間的潛在不協(xié)調(diào)。當正式規(guī)范與非正式規(guī)范處于不協(xié)調(diào)狀態(tài)時，往往缺少相應(yīng)程序為糾紛的解決提供法律支持，這導致了在制定規(guī)范時，缺少法律對此現(xiàn)象的規(guī)制，在處理實際事務(wù)時，也無適用上的優(yōu)先性。因此，當正式規(guī)范與非正式規(guī)范處于不協(xié)調(diào)狀態(tài)時，應(yīng)由正式規(guī)范構(gòu)成穩(wěn)定核心，在程序性規(guī)范體系的輔助下，保障其他規(guī)范在鄉(xiāng)村治理中的有序?qū)嵤?/p>

打造共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局要求自治組織的有效參與，前提是保證黨對鄉(xiāng)村治理工作的絕對領(lǐng)導，保證正式規(guī)范作為鄉(xiāng)村治理的主導性規(guī)范不變。正式規(guī)范代表的是國家權(quán)力，也是法治社會的底線，當非正式規(guī)范超越這一底線時，就不存在適用的空間。因此，為保證各類規(guī)范在應(yīng)用中的可操作性與可行性，避免不協(xié)調(diào)導致規(guī)范失靈情況的發(fā)生，必須堅持在黨的領(lǐng)導下，完善多元規(guī)范體系，在保障民生等農(nóng)村實際問題上提升治理效能。

（二）明確鄉(xiāng)村治理主體權(quán)責

宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村的建設(shè)目標還應(yīng)包含實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理主體間的和諧共治。在治理過程中，要深入挖掘鄉(xiāng)村治理主體潛力，助力建成產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居的鄉(xiāng)村社會，明確鄉(xiāng)村治理主體權(quán)責，以達到完善鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范的有序適用。目前，鄉(xiāng)村治理多元主體相互配合處理事務(wù)能力有待加強，多元主體間尚缺乏有效溝通，多元規(guī)范不能最大程度發(fā)揮效用。以上現(xiàn)象的出現(xiàn)并不是因為多元主體間缺乏鄉(xiāng)村治理共識，而是因為權(quán)力主體間尚未完全實現(xiàn)清晰的權(quán)責劃分，從而影響了健康有序治理環(huán)境的構(gòu)建。例如，在解決自然災(zāi)害或公共衛(wèi)生事件時，鄉(xiāng)村治理主體尚無法發(fā)揮治理的最大效用，偶爾出現(xiàn)應(yīng)對不及時、處理效率低等問題。因此，在構(gòu)建鄉(xiāng)村治理模式時應(yīng)堅定依靠黨和政府的宏觀統(tǒng)籌，多方位保障自治權(quán)力的落實，明確并強化鄉(xiāng)村治理中的主體權(quán)責。

首先，堅持基層黨組織的領(lǐng)導與指引。在鄉(xiāng)村治理的多元主體中，黨的基層組織應(yīng)當發(fā)揮領(lǐng)導作用。在鄉(xiāng)村社會治理體系中，基層黨組織起到總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。[9]在鄉(xiāng)村社會出現(xiàn)治理難題時，基層黨組織應(yīng)當提升統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，承擔治理過程中的核心使命，同時增強對自治組織、黨員干部、人民群眾的指引與監(jiān)督，高效處理鄉(xiāng)村社會內(nèi)部矛盾。其次，建設(shè)服務(wù)型基層政府。黨的十八屆三中全會強調(diào)加快轉(zhuǎn)變政府職能，“增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”[10]。鄉(xiāng)政府作為我國基層行政機關(guān)，應(yīng)在法治軌道上建立服務(wù)型政府，在處理鄉(xiāng)村事務(wù)時，秉持服務(wù)人民的原則，避免多元主體互相推諉，為鄉(xiāng)村治理做最堅實的支撐。這不僅有利于推進法治鄉(xiāng)村建設(shè)，還能保證政府行為受其他多元主體監(jiān)督，提升了鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范的治理水平與質(zhì)量。最后，提升村民自治水平。在公權(quán)力主體對相應(yīng)權(quán)責進行承擔與兜底后，村民自治制度也應(yīng)當煥發(fā)活力，真正實現(xiàn)基層自治。例如，在鄉(xiāng)村選舉事務(wù)中，國家將權(quán)利讓渡于村民，村民在參與民主選舉過程中增強自治意識與參與感；通過召開村民代表大會，激勵村民參與鄉(xiāng)村事務(wù)管理。2014 年的中央一號文件中就提出，鼓勵農(nóng)村地區(qū)積極探索實現(xiàn)自治的有效途徑， 更好地發(fā)揮自治主體參與國家事務(wù)的主動性，進而推進多元主體權(quán)責的合理分配。[11]在鄉(xiāng)村自治過程中，要注重發(fā)揮《村民委員會組織法》的規(guī)范作用，對自治內(nèi)容、主體以及主體權(quán)責作出限制性規(guī)定與進一步的細化，防止村民自治權(quán)的不當使用，促進多元主體治理體系穩(wěn)定發(fā)揮效用。

（三）完善多元規(guī)范適用機制

建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村的目標要求，積極發(fā)展村級民主，重視村民在鄉(xiāng)村治理中的參與度。在鄉(xiāng)村治理問題中考慮村民的實際生產(chǎn)生活需要，充分尊重村民意愿。因此，在鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范的優(yōu)化過程中，要進行正式規(guī)范與非正式規(guī)范的協(xié)同適用。非正式規(guī)范是國家正式規(guī)范發(fā)展演化的土壤，為村民提供日常生活、道德觀念和行為方式的指引 。然而，隨著現(xiàn)代社會的高度復雜化，僅依靠非正式規(guī)范已無法滿足社會發(fā)展的需求，必須實現(xiàn)非正式制度與正式制度的協(xié)同發(fā)力。[12]

首先，打造共識凝聚機制。當正式規(guī)范與非正式規(guī)范在內(nèi)容上無法規(guī)避不協(xié)調(diào)狀態(tài)時，利用協(xié)同機制可以在價值層面尋找原則性的共識。正式規(guī)范與非正式規(guī)范在制定過程中內(nèi)含著不同的利益訴求，但在多種社會價值中，各類規(guī)范最終指向公共利益最大化的實現(xiàn)。當然這種機制的效用只是暫時的，但多元規(guī)范在互動過程中得到了深化和調(diào)整，在此基礎(chǔ)上可保持規(guī)范的基礎(chǔ)價值導向一致。其次，允許協(xié)調(diào)試錯。在處理鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范面臨的困境時，要全面看待各類規(guī)范的優(yōu)缺點，承認各自的獨特性并維持其發(fā)揮作用的空間，協(xié)同各類規(guī)范進行功能互補。當然，這種協(xié)調(diào)整合的結(jié)果取決于政治、經(jīng)濟、文化等許多復雜的因素。因此，要對鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范體系成熟前的自我調(diào)節(jié)和試錯優(yōu)化給予尊重。2019年，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家鄉(xiāng)村振興局發(fā)布《全國鄉(xiāng)村治理典型案例》，其中提到湖北省秭歸縣創(chuàng)新村民自治形式。該村村委會針對居住分散、利益協(xié)調(diào)困難的問題，以村落理事會為自治主體，吸引村民參與“幸福村落建設(shè)”。1秭歸縣積極響應(yīng)正式規(guī)范號召，同時采納非正式規(guī)范，擁有鄉(xiāng)村治理的自主性，真正讓村民感受到多元規(guī)范鄉(xiāng)村自治的優(yōu)越性，有效化解了“神經(jīng)末梢”的管理缺位。秭歸縣的成功并不是一蹴而就的，而是通過對多元規(guī)范進行協(xié)同、積累試錯經(jīng)驗、推動制度反思，既遵循了正式規(guī)范，堅守“依法而治”的原則和價值導向；又充分尊重非正式規(guī)范，發(fā)揮其靈活性與調(diào)整機制，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范的高效運轉(zhuǎn)。

四、結(jié) 語

在新時代的背景下，建設(shè)法治中國，提升社會治理能力與治理水平已經(jīng)成為中國法治建設(shè)版圖中必不可少的一環(huán) 。鄉(xiāng)村治理作為我國社會治理的重要組成部分，正日趨成熟。但伴隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，鄉(xiāng)村治理在人口占比、資源利用、社會結(jié)構(gòu)上都迎來了新的挑戰(zhàn)。為了補齊鄉(xiāng)村發(fā)展短板，優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，適應(yīng)鄉(xiāng)村建設(shè)新要求，鄉(xiāng)村治理中多元規(guī)范體系的統(tǒng)籌與協(xié)同發(fā)揮著不可替代的作用。在鄉(xiāng)村治理空間下，正式規(guī)范是構(gòu)建良好鄉(xiāng)村社會秩序的基礎(chǔ)，非正式規(guī)范深刻反映著村民的自治需求。因此，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范格局是當今我國社會治理需要面對的現(xiàn)實問題。面對鄉(xiāng)村治理中所產(chǎn)生的現(xiàn)實問題，在優(yōu)化現(xiàn)有多元規(guī)范體系時，不僅要堅守依法治國的底線，還要尊重鄉(xiāng)村獨特的道德風俗，統(tǒng)籌利用多元規(guī)范優(yōu)勢，明晰各主體權(quán)責，激發(fā)村民參與自治的積極性。根據(jù)各類規(guī)范的形成邏輯和適用場域，有效處理多元規(guī)范間的各種問題，完善多元主體間權(quán)責分配，發(fā)揮鄉(xiāng)村治理規(guī)范協(xié)同效用，使各類規(guī)范相互補充、相互支撐，各自展現(xiàn)功能優(yōu)勢，完成鄉(xiāng)村治理多元規(guī)范體系的優(yōu)化，共同促進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

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[11]2014年中央一號文件 （全文）[EB/OL].（2014-01-20）[2024-03-21].http：//www.moa.gov.cn/gk/zcfg/qnhnzc/201401/t20140121_3743917.htm.

[12]姬亞平，吳騰.鄉(xiāng)村治理中多元規(guī)范的作用與協(xié)調(diào)[J].信訪與社會矛盾問題研究，2019（5）：27-36.

【責任編輯 王凌宇】

Optimization Strategies for the Diversified Normative

System of Rural Governance under the Background of Building Livable， Business friendly and Beautiful Countryside

SONG Zhicui， ZHANG Xiaotong

（School of Law， Beihua University， Jilin， Jilin 132013， China）

[Abstract] Rural governance has always been an important part of China’s comprehensive construction of a socialist modernized country. The Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist Party of China proposed “the modernization of the national governance system and governance capacity”， among which rural governance is an essential component of national governance. The 20th National Congress of the Communist Party of China further emphasized “the comprehensive promotion of rural revitalization”， emphasizing the construction of livable， business friendly， and beautiful Countryside， reflecting China’s high attention and profound grasp of rural governance. Looking at the development path of rural governance in China， in the face of the complexity and modernization trend of rural governance， in the context of building livable， business friendly and beautiful countryside， rural governance should adapt to the changes of the times， combine with the actual situation， coordinate and regulate the content， clarify the main rights and responsibilities， promote application and coordination， solidly promote the construction of livable， business friendly and beautiful countryside， and help achieve the goals of modernization of rural governance.

[Key words] rural governance; multiple norms; governance theory; cooperative governance