關于加強行政事業(yè)單位內部控制建設的路徑分析

文/施趙銳 （麗水市氣象局）

2012年，國家財政部發(fā)布財會21號文，對行政事業(yè)單位實施內部控制給出了明確要求。在此引導下，各地財政部門相繼出臺了與地方行政事業(yè)單位特點相適應的內控操作指引。由此，越來越多的行政事業(yè)單位將內部控制作為強化內部管理的重要手段。面對巨大的財政下行壓力，如何加強內部控制建設，成為行政事業(yè)單位當前要解決的關鍵問題。

一、行政事業(yè)單位內部控制特點及意義

內部控制是行政事業(yè)單位自我規(guī)范與調整的一種重要手段，具有長期性、全面性、合規(guī)性的特點，要求行政事業(yè)單位站在單位長遠、穩(wěn)定、健康發(fā)展的全局高度，促進全員參與，實施全方位管理，建立全流程控制機制，并嚴格遵循國家相關法規(guī)政策落實各項工作。行政事業(yè)單位加強內部控制建設，對單位保障國家財政資金安全完整、實現(xiàn)資產保值增值、提高內部管理效率、杜絕財務舞弊等具有重要意義[1]。

二、行政事業(yè)單位內部控制建設中的問題

（一）控制環(huán)境建設不足

1.單位上下忽視內部控制

由于起步較晚，不少行政事業(yè)單位上至領導層下至基層員工對內部控制的學習與理解停留于表面，甚至是忽視內部控制。具體表現(xiàn)為：單位權力較為集中，領導常凌駕于內部控制體系之上，這與內部控制制衡性原則要求相悖；基層員工片面認為內部控制制約了日常工作的開展，實施內部控制是對其工作的不信任，未能積極推動內部控制在單位中的有效落實[2]。

2.內部控制手冊更新不及時

內部控制手冊是行政事業(yè)單位實施內部控制建設及運行管理的基本制度及規(guī)范，是其執(zhí)行內部控制的重要依據(jù)。大多數(shù)行政事業(yè)單位積極學習相關文件精神，制定了內部控制手冊。由于內外環(huán)境不斷變化，單位需要對手冊進行定期更新，以滿足新時代的單位內部管理需要。但實際上，不少單位內部控制手冊的更新并不及時。例如，某基層單位2017年委托專業(yè)機構制定了內部控制手冊，隨著新政策的持續(xù)頒布與實施，單位所面臨的風險環(huán)境日益復雜，與此同時，單位人員崗位不斷調整。但是多年過去，該單位一直未對內部控制手冊進行更新。

（二）風險評估與管理有所欠缺

1.風險意識薄弱

內部控制的本質在于查找已發(fā)生及潛在的風險問題，基于對其原因的深入剖析，采取針對性的控制措施，消除風險隱患。因此，內部控制與風險管理密不可分。但多數(shù)行政事業(yè)單位的風險意識較為薄弱。具體表現(xiàn)為：片面認為風險防范是某個部門的單獨職責，并未將風險管理與內部控制相結合，導致對風險的應對存在明顯的事后性，缺少事前預測評估與事中監(jiān)督控制。

2.風險評估機制不完善

風險評估是行政事業(yè)單位有效應對風險的基本前提條件。受內外環(huán)境變化影響，行政事業(yè)單位所面臨的風險環(huán)境愈發(fā)復雜。要實現(xiàn)對風險的有效應對，行政事業(yè)單位有必要保持風險評估的全面性、客觀性與準確性，以便于制定針對性的風險應對方案，提前進行風險預警。在諸多行政事業(yè)單位的風險評估過程中，往往依賴于人員的主觀判斷，由于主觀色彩濃厚，導致風險評估并不充分，難以獲得全面、客觀及準確的風險評估結果，進而影響后續(xù)的內部控制執(zhí)行效率[3]。

（三）控制活動成效低

1.預算執(zhí)行控制不力

行政事業(yè)單位加大預算執(zhí)行控制力度，對穩(wěn)定財政運行、確保財務預算合理分配與及時下達等具有重要作用。盡管大多行政事業(yè)單位在地方政府的領導下取得了顯著的預算執(zhí)行控制成效，但從地方所公示的預算執(zhí)行及其他財政收支審計工作報告來看，具體工作中仍然有預算執(zhí)行控制不力的情況。例如，某市市本級行政事業(yè)單位2021年“三公”經費支出下降11.5%，支出結構不斷優(yōu)化。但是，審計中卻發(fā)現(xiàn)如下問題：下轄某區(qū)財政局以籠統(tǒng)名目編報14.41億元政府性基金預算支出，并未按照實際工作需求將其細化到具體的預算項目中，使預算的約束力被削弱，也沒有將市人大批準的“三公”經費預算及上級專項轉移支付資金完整批復至相關部門，實際批復數(shù)比批準預算數(shù)少了1.46億元。

2.資金利用率較低

行政事業(yè)單位作為國家財政資金的使用者，其資金管理是否到位，直接影響國家財政資金的有效利用，關系到民生的改善與地方經濟的增長。然而，不少行政事業(yè)單位由于資金管理不到位，實際資金利用率較低。仍以上述某市市本級行政事業(yè)單位為例，2021年市財政局并沒有及時盤活使用2020年及以前年度結轉與2021年回收的2.93億元存量資金；市農業(yè)農村局、市農業(yè)科學研究所等6個單位沒有及時將208.11萬元的捐贈收入、租金、存款利息等上繳財政；下轄某區(qū)國土資源分局、城建局等4個單位應收未收土地出讓違約金及城市基礎設施配套費等非稅收入，涉及金額超過4000萬元。

（四）內部監(jiān)督匱乏

1.內審機構建設不足

獨立的內審機構承擔行政事業(yè)單位主要內部監(jiān)督職責，通過內審發(fā)現(xiàn)單位內部控制缺陷，并提出整改意見及建議，能有效推動行政事業(yè)單位完善已有的內部控制體系。然而實際上，不少單位內審機構建設不足。有的單位并未建立內審機構，有的單位雖然建立了內審機構，但該機構往往下設在財務部門，缺乏獨立性，而內審人員也多由財務人員兼任。受此影響，內審機構的內部監(jiān)督職能難以得到充分發(fā)揮[4]。

2.已有監(jiān)督機制流于形式

內部監(jiān)督作為內部控制五要素之一，對行政事業(yè)單位高質量開展內控工作具有重要作用。雖然多數(shù)行政事業(yè)單位建立了內部監(jiān)督機制，但由于監(jiān)督力度不夠，導致其流于形式，引發(fā)內部管理風險，甚至是造成國家財政資金流失[5]。例如，2021年8月，某鎮(zhèn)政府重要領導人員楊某某、倉某等人因違法違規(guī)套取32.66萬元私設“小金庫”問題被予以黨內嚴重警告、政務降級、誡勉談話等處分。從監(jiān)督層面對其原因進行分析，發(fā)現(xiàn)單位領導班子對于內部監(jiān)督并不重視，普遍認為監(jiān)督任務是紀檢監(jiān)察部門的職責，始終未能認識到私設“小金庫”的危害性。而且，部分單位存在畏難心理，不愿、不敢、不想履行其監(jiān)督職責。

三、加強行政事業(yè)單位內部控制建設的路徑

（一）加強控制環(huán)境建設

1.提升單位上下對內控的重視程度

單位領導層在內部控制建設中起權威領導作用，只有領導層對此予以高度重視與大力支持，才能夠形成“上行下效”的管理局面，從而促進全員參與內部控制建設。對于單位領導者而言，應當具備前瞻性眼光，充分認識到加強內部控制與單位長久的穩(wěn)定、健康發(fā)展的內在聯(lián)系，站在單位實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的全局高度，結合國家政策文件，從內部控制五要素入手進行統(tǒng)籌規(guī)劃，同時將樹立與鞏固內部控制意識放在內部控制建設的首位，堅持將內部控制作為單位組織發(fā)展的生命線，并在多個場合反復強調內部控制的重要性與緊迫性，深化全員的內部控制意識。對于各部門員工而言，應當認真學習相關文件精神及制度內容，明確自身在內部控制中的責任及義務，將內部控制理念貫穿到日常工作當中，逐漸讓內部控制真正成為發(fā)現(xiàn)問題的“顯微鏡”與“放大鏡”。

2.及時更新內部控制手冊

按照內部控制適應性原則的要求，行政事業(yè)單位應當根據(jù)內外環(huán)境變化實時修訂、更新內部控制手冊。一般而言，保持兩年更新一次的頻次，更新資料主要源于黨和國家相關法規(guī)政策對單位內部管理提出的新要求，單位各部門在內部控制執(zhí)行過程中所提出的建議，內外監(jiān)督機構在內部監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題等。修訂、更新過程中，由各部門從自身負責的流程關鍵控制點出發(fā)，提出修訂意見，由財務部門對此進行收集與匯總，財務部門聯(lián)合審計部門站在提高內部控制目標與流程關鍵控制點匹配度的角度，提出專業(yè)意見，并結合單位自我監(jiān)督、評價中所發(fā)現(xiàn)的內部控制缺陷，與各部門共同制定內部控制手冊的改進方案。由于單位各部門均參與到了手冊的修訂、更新當中，能夠明確內部控制原則、要求、目標及具體的工作內容，為后續(xù)內部控制的有效執(zhí)行創(chuàng)造了良好條件。

（二）深入推進風險評估與管理

1.滲透風險意識

內部控制與風險管理是相輔相成的關系，行政事業(yè)單位加強內部控制建設，應當逐步滲透風險意識，通過二者的有機結合強化內部控制成效。一要滲透系統(tǒng)風險意識，科學把握單位經營各個層次的風險因素，明確不同風險因素間的相互影響與作用。二要滲透重點風險意識，重點抓主要矛盾，著力于防范和解決資產、資金等重要管理領域的風險。三要滲透雙重性風險意識，不僅要看到風險的危害，也要認識到風險所帶來的機遇，利用風險的可控性規(guī)避或化解風險，尋找新的發(fā)展機遇。四要滲透動態(tài)風險意識，警惕內外環(huán)境變化所引起的多種風險，并及時了解風險動態(tài)，基于對風險的精準研判來提高風險應對措施的可行性。

2.完善風險評估機制

完善風險評估機制是行政事業(yè)單位加強風險管理的需要，也是其強化內部控制成效的需要。首先，完善風險評估組織保障機制，建立專門的風險評估領導小組，全面負責相關工作的組織協(xié)調、督查督辦。其次，完善風險評估規(guī)范運作機制，結合單位實際制定風險評估制度，明確其評估范圍、方法、流程與內容，避免主觀評估，進一步提升風險評估的合規(guī)性。最后，完善風險評估考核與追責機制，將風險評估納入單位績效考核范圍內，對應評估而未評估的內容，或是評估不認真、工作責任落實不到位等而引起的重大風險問題，嚴肅追究相關人員責任。

（三）提高控制活動成效

1.加強預算管理

預算管理在行政事業(yè)單位內控管理中占據(jù)重要地位，為充分發(fā)揮預算的協(xié)調、規(guī)劃與控制作用，行政事業(yè)單位有必要從以下幾個方面入手加強預算管理：其一，強化預算編制，基于對內外環(huán)境變化的深入分析，科學預測未來可能發(fā)生的預算支出，以此為前提合理編制一般公共預算、政府性基金預算、社會保險基金預算等，確保所有財政收支涵蓋在預算范圍內，同時做好預算統(tǒng)籌工作，結合單位實際制定預算執(zhí)行控制計劃，將財政預算向民生及社會事業(yè)發(fā)展等項目傾斜。其二，加大預算執(zhí)行控制力度，遵循“先預算后支出、無預算不支出”的原則，以經地方人大批準的預算作為基本依據(jù)進行預算分配與下達，逐層落實各單位、各部門的預算執(zhí)行主體責任，加快預算執(zhí)行進度，改善預算執(zhí)行質量，倘若下屬單位或部門存在執(zhí)行進度緩慢或執(zhí)行不合規(guī)等問題，酌情扣減其下一預算期的預算額度。其三，做好預算公開工作，嚴格遵循新《預算法》要求，公平、公正、全面公開本單位及下屬單位、部門的預決算情況，以接受社會監(jiān)督。

2.完善資金管理

資金是維持行政事業(yè)單位正常運行的重要物質基礎，也是地方基礎設施與保障體系建設的基本條件。行政事業(yè)單位應當持續(xù)完善資金管理，通過系統(tǒng)性地規(guī)劃與動態(tài)的監(jiān)督控制提高資金有效利用率，使每一筆財政資金真正花費在“刀刃”上。對于上半年不能分配使用的項目資金，以及使用率不足50%的項目資金，原則上收回財政進行統(tǒng)籌安排；對于當年內不具備支出條件的資金與尚未落實到具體項目當中的專項資金，及時上報給本級政府進行統(tǒng)籌分配，嚴格防范相關部門隨意調劑。為使轄區(qū)內的財政資金得到充分利用，行政事業(yè)單位有必要積極研究與探索跨部門、跨區(qū)域的資金調劑方式。在此過程中，按照不同區(qū)域的項目實效及實際資金支出進度情況，制定調劑方案并上報審批，將資金支出進度較慢的區(qū)域資金調劑到資金支出進度快、項目建設效果好的區(qū)域。針對存量資金大、結轉資金閑置等情況，行政事業(yè)單位需要分階段開展資金清理工作，通過單位自查、重點核查、清理盤活、總結完善等流程盤活“資金活水”。

（四）加大內部監(jiān)督力度

1.加強內審機構建設

為充分發(fā)揮內審機構的監(jiān)督職能，行政事業(yè)單位應當加強內審機構建設。首先，對單位審計工作現(xiàn)狀進行調查，了解單位審計機構設置情況、內審制度建設情況、領導分管情況、內審人員配備及崗位培訓情況、內審工作開展情況、內審結構運用情況等信息。其次，綜合采取問卷調查、走訪調研等方式歸納總結其他行政事業(yè)單位內審機構建設的先進經驗，揭示單位目前內審機構建設存在的突出問題。最后，制定針對性的建設方案，對存在問題進行有效處理。

2.促進監(jiān)督機制落地

促進監(jiān)督機制落地，既能夠強化行政事業(yè)單位的內部管理能力，使內部管理缺陷得到及時、有效彌補，又能夠推動內部控制體系的進一步完善。在此過程中，行政事業(yè)單位有必要加大監(jiān)督力度，一方面，拓展內部監(jiān)督范圍，除了對重大項目及關鍵風險點進行重點監(jiān)督之外，還要加快推進常態(tài)化監(jiān)督，消除干部的畏難心理，建立其責任感與使命感，并充分利用信息化、智能化技術優(yōu)勢，將監(jiān)督控制貫穿于日常工作的每一個環(huán)節(jié)當中；另一方面，持續(xù)完善已有信息披露制度，定期公示單位內部控制信息，如單位預算執(zhí)行及其他財政支出信息等，接受政府及社會的監(jiān)督，從而發(fā)揮內外監(jiān)督合力，促進監(jiān)督機制落地[6]。

四、結束語

行政事業(yè)單位內部控制建設中大多存在控制環(huán)境建設不足、風險評估與管理有所欠缺、控制活動成效低、內部監(jiān)督匱乏等問題。對此，行政事業(yè)單位應當提升單位上下對內控的重視程度，及時更新內部控制手冊，以加強控制環(huán)境建設，并滲透風險意識，完善風險評估機制，深入推進風險評估與管理，同時提高預算管理、資金管理等控制活動成效。此外，也應當加強審計機構建設，通過內外監(jiān)督合力促進監(jiān)督機制落地，為內部控制價值作用的充分發(fā)揮奠定堅實基礎。