鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下小學(xué)全科教師行政合同政策失真研究
——以H省為例

張瑞瑞

(河南師范大學(xué) 教育學(xué)部,河南新鄉(xiāng) 453007)

鄉(xiāng)村小學(xué)全科教師行政合同政策失真是國家振興鄉(xiāng)村教育政策中新興的一個(gè)熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,鄉(xiāng)村振興要優(yōu)先發(fā)展鄉(xiāng)村教育事業(yè),鄉(xiāng)村教育事業(yè)的生力軍是鄉(xiāng)村小學(xué)全科教師。一大批“下得去、留得住、教得好”的鄉(xiāng)村小學(xué)全科教師的文化引領(lǐng)作用,成為優(yōu)化鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)、推進(jìn)鄉(xiāng)村教育精準(zhǔn)扶貧、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村早日振興的基礎(chǔ)前提和重要保障。如何高效培養(yǎng)和有效發(fā)揮鄉(xiāng)村小學(xué)全科教師的積極功用,這關(guān)涉到各級政府、高等師范院校、鄉(xiāng)村小學(xué)和教師等多方利益相關(guān)者的通力合作和協(xié)同作戰(zhàn)。目前,關(guān)于高等師范院校培養(yǎng)小學(xué)全科教師在理論和實(shí)踐上的研究,比如小學(xué)全科教師的角色定位〔1〕、功能定位〔2〕、教學(xué)勝任力〔3〕、身份認(rèn)同感〔4〕、培養(yǎng)規(guī)格〔5〕、發(fā)展模式〔6〕等,學(xué)界已有較為充分的研究成果;然而關(guān)于各級政府出臺(tái)的政策及其執(zhí)行的研究,雖不能武斷地說“對于現(xiàn)行的政策、制度能否保障全科教師的培養(yǎng)、職后小學(xué)全科教師培訓(xùn)等問題沒有涉及”〔7〕,但的確尚未發(fā)現(xiàn)有文獻(xiàn)深入探討國家特別是地方行政合同政策方面的失真問題。

一、鄉(xiāng)村小學(xué)全科教師行政合同政策失真的現(xiàn)象

在國家政策層面,2014年8月教育部頒布的《關(guān)于實(shí)施卓越教師培養(yǎng)計(jì)劃的意見》,強(qiáng)調(diào)了“針對小學(xué)教育的實(shí)際需求,重點(diǎn)探索小學(xué)全科教師培養(yǎng)模式”的改革重點(diǎn)和目標(biāo)要求。2015年,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃(2015-2020年)》,再次把“小學(xué)全科教師”作為我國鄉(xiāng)村教師培養(yǎng)的改革方向。同年10月,H省“三廳一辦”(該省教育廳、財(cái)政廳、人力資源和社會(huì)保障廳、編辦四個(gè)部門的簡稱)制定的《H省農(nóng)村小學(xué)全科教師培養(yǎng)工作實(shí)施方案(試行)》(以下簡稱《實(shí)施方案》),決定從2016年開始啟動(dòng)實(shí)施H省定向免費(fèi)師范生政策試點(diǎn)工作;其政策目標(biāo)是在選定的9所高等師范學(xué)校小學(xué)教育專業(yè)本?？齐A段,重點(diǎn)面向鄉(xiāng)村教學(xué)點(diǎn)培養(yǎng)一批“下得去、留得住、教得好”的鄉(xiāng)村小學(xué)全科教師。這批定向培養(yǎng)學(xué)生在入學(xué)前必須先簽訂經(jīng)甲方協(xié)議地縣級人民政府和丙方錄取學(xué)校簽字蓋章的《H省農(nóng)村小學(xué)全科教師培養(yǎng)協(xié)議書》,承諾畢業(yè)后到協(xié)議地鄉(xiāng)村教學(xué)點(diǎn)服務(wù)6年,乙方學(xué)生若不簽訂行政合同協(xié)議書,則被視為放棄定向免費(fèi)師范生錄取資格。這種“自產(chǎn)自銷”的模式,“是一種計(jì)劃性與指令性相結(jié)合的資源配置模式”〔8〕,雖然可以滿足偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)小學(xué)教師緊缺的目標(biāo)需求,但因其合同的行政性而容易引發(fā)政策失真的事實(shí)。

(一)行政合同政策的選擇性執(zhí)行

政策失真指政策實(shí)施過程中出現(xiàn)的政策執(zhí)行及其結(jié)果與政策目標(biāo)、內(nèi)容不相符合的客觀現(xiàn)象。這種政策失真現(xiàn)象比較多元化〔9〕,主要表現(xiàn)為選擇性執(zhí)行、象征性執(zhí)行和抵抗性執(zhí)行等。其中,政策的選擇性執(zhí)行又稱為政策缺損,是指政策執(zhí)行者根據(jù)自己的利益需求和實(shí)際情況對政策進(jìn)行“過濾”,使一個(gè)完整的政策在執(zhí)行時(shí)只貫徹落實(shí)利己的部分,而忽視其余不利己的部分,從而使得政策內(nèi)容殘缺不全、變形失真。目前,H省鄉(xiāng)村小學(xué)全科教師所簽訂的行政合同在執(zhí)行過程中就存在這種政策被選擇性執(zhí)行現(xiàn)象,特別是丙方容易出現(xiàn)這種情況。

一方面,在理論認(rèn)知層次上,行政合同的丙方培養(yǎng)院校似乎自動(dòng)過濾掉了“三廳一辦”規(guī)定的過于理想化的精英型培養(yǎng)目標(biāo),在培養(yǎng)方案的目標(biāo)選擇上,偏重于較為缺乏鄉(xiāng)村需求導(dǎo)向的合格型培養(yǎng)目標(biāo)。“三廳一辦”作為行政合同政策制定者,在《實(shí)施方案》中明確規(guī)定,“為鄉(xiāng)村教學(xué)點(diǎn)免費(fèi)定向培養(yǎng)一批熱愛教育事業(yè)、基礎(chǔ)知識(shí)寬厚、專業(yè)技能扎實(shí)、德智體美全面發(fā)展、綜合素質(zhì)高、具有實(shí)施素質(zhì)教育和一定教育教學(xué)研究及管理能力的、勝任多門學(xué)科教學(xué)和‘下得去、留得住、教得好’的農(nóng)村小學(xué)全科教師”。這種過于理想化的行政合同目標(biāo)定位,存在把小學(xué)全科教師理解為“能夠勝任鄉(xiāng)村小學(xué)階段的所有學(xué)科教學(xué)和班主任工作的教師”的誤區(qū)〔10〕,以致有教育部門的官員公開指出,“‘全科教師’就是什么都能教,都能教好,能勝任小學(xué)11門課的教學(xué)”〔11〕。雖說小學(xué)低年級的知識(shí)教學(xué)沒有太強(qiáng)的專業(yè)性,但對于音體美等專業(yè)性較強(qiáng)的課程,專業(yè)的科任教師具有不可替代的優(yōu)越性。

另一方面,在實(shí)踐操作層次上,通過搜集整理H省多數(shù)培養(yǎng)院校的鄉(xiāng)村小學(xué)全科教師職前培養(yǎng)方案發(fā)現(xiàn),“全科教師”和“非全科教師”的培養(yǎng)方案沒有本質(zhì)區(qū)別,僅僅是加上了“全科”“能勝任小學(xué)各科教學(xué)”等修飾詞句。這說明丙方培養(yǎng)院校在制定具體的培養(yǎng)方案時(shí),不僅無意中忽略了對乙方學(xué)生服務(wù)于鄉(xiāng)村小學(xué)的崗位引導(dǎo),而且規(guī)避了四年制本科和三年制?？频亩ㄏ蛎赓M(fèi)師范畢業(yè)生“什么都能教,都能教好,能勝任小學(xué)11門課的教學(xué)”的培養(yǎng)要求,回避了完成“十八般武藝皆強(qiáng)的全科教師”的培養(yǎng)任務(wù)。對于丙方培養(yǎng)院校來說,“全科”和“精專”的培養(yǎng)目標(biāo)在短期內(nèi)難以兼得,語數(shù)外通吃、音體美全扛的“全能型”鄉(xiāng)村小學(xué)全科教師可想而不可求,而“一專多能型”鄉(xiāng)村小學(xué)全科教師則是有望實(shí)現(xiàn)的努力方向。

(二)行政合同政策的象征性執(zhí)行

政策的象征性執(zhí)行又稱為表面化執(zhí)行,是指政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過程中對政策大力宣傳,而缺乏把政策轉(zhuǎn)化為具體可行的操作性措施,從而使政策的實(shí)際作用大打折扣,相關(guān)政策問題依然存在甚至更加嚴(yán)重。這種或因內(nèi)在利益、或因外在困難而只說不做的象征性執(zhí)行,被有的學(xué)者描述為“地方政府假裝合作,而實(shí)際上并未合作。在實(shí)際執(zhí)行中,這種情況包括口頭上支持中央政策,或以書面形式表態(tài),但沒有按照中央政府的期望做任何事情”〔12〕。任何一項(xiàng)政策的實(shí)施都難免會(huì)出現(xiàn)與既定目標(biāo)不一致的地方,H省鄉(xiāng)村小學(xué)全科教師行政合同政策的實(shí)施也不例外,尤其是甲方可能出現(xiàn)這類問題。

行政合同的甲方縣級人民政府在政策規(guī)定上,積極響應(yīng)省政府旨在振興鄉(xiāng)村發(fā)展的“定向招生、定向培養(yǎng)和定向就業(yè)”(以下簡稱“三定向”)的免費(fèi)培養(yǎng)小學(xué)全科教師政策,但在實(shí)際的管理過程中卻疏于履行職責(zé)和義務(wù),使得相關(guān)政策因?yàn)槿狈唧w規(guī)定而難以落地執(zhí)行。一方面,對于既出資又出人的甲方來說,會(huì)積極主動(dòng)簽訂省政府出于振興鄉(xiāng)村教育目的所設(shè)定的鄉(xiāng)村小教全科教師行政合同。對于設(shè)崗縣的主管領(lǐng)導(dǎo)來說,這種做法既是在政治領(lǐng)域與上級政府保持高度一致的重要外顯形式,又是通過招生宣傳政策來提高自身社會(huì)聲譽(yù)和社會(huì)地位的有效途徑,還有可能會(huì)因?yàn)橄嚓P(guān)的政績而有利于相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的崗位晉升與調(diào)動(dòng)。對于乙方學(xué)生來說,通過“三定向”免費(fèi)培養(yǎng)小學(xué)全科教師政策,既獲得了進(jìn)入大學(xué)繼續(xù)深造學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì),又可以享受在校學(xué)習(xí)期間免除學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)和一定的生活補(bǔ)助費(fèi)(以下簡稱“兩免一補(bǔ)”)的優(yōu)惠政策,并繼續(xù)享受國家獎(jiǎng)學(xué)金等其他全日制在校生獎(jiǎng)勵(lì)政策。

另一方面,甲方在獲得上述聲譽(yù)的過程中,似乎未能很好地在職權(quán)范圍內(nèi)對行政合同的整體執(zhí)行情況進(jìn)行必要的約束和管理。由于鄉(xiāng)村小教全科教師行政合同具有較強(qiáng)的管理特性,行政合同甲方縣級人民政府在身份地位上兼具合同當(dāng)事人和地方教育主管機(jī)關(guān)的雙重身份。作為合同當(dāng)事人,甲方享有權(quán)利、履行義務(wù);作為地方教育主管機(jī)關(guān),甲方通過自身的特殊地位和身份,在行政合同政策規(guī)定中明確了甲方的免責(zé)權(quán)限。行政合同條文中幾乎全是甲方對乙方學(xué)生履約情況進(jìn)行監(jiān)督、管理的權(quán)利。如果乙方學(xué)生違約,甲方作為教育主管機(jī)關(guān)有權(quán)對學(xué)生進(jìn)行經(jīng)濟(jì)索賠和信譽(yù)受損的雙重懲罰。這在很大程度上體現(xiàn)并踐行著甲方作為行政管理者的行政理念。然而,如果是甲方因未給乙方提供就業(yè)崗位而發(fā)生違約行為,那么甲方不用承擔(dān)任何處罰。對此,行政合同完全沒有提到甲方因違約行為而承擔(dān)任何不良后果。

(三)行政合同政策的抵抗性執(zhí)行

政策的抵抗性執(zhí)行又稱為政策的梗阻性執(zhí)行,是指在政策執(zhí)行過程中,政策的執(zhí)行對象因個(gè)人利益、價(jià)值觀或所在地區(qū)和部門的局部利益,與政策所要調(diào)整的利益之間存在一定的矛盾和沖突而有意違反政策的行為,導(dǎo)致政策執(zhí)行一開始就不可能得到貫徹實(shí)施或者在政策執(zhí)行的某個(gè)階段、某個(gè)環(huán)節(jié)必然出現(xiàn)梗塞現(xiàn)象。這種政策抵抗性執(zhí)行不是抵抗政策的所有內(nèi)容,而是有選擇地抵抗以達(dá)到促使政府改變不公平教育政策的目的。在鄉(xiāng)村小教全科教師的行政合同執(zhí)行過程中,乙方學(xué)生出于對自身利益的考量,通常會(huì)在培養(yǎng)期和服務(wù)期對行政合同政策表現(xiàn)出一定程度的抵抗性執(zhí)行。

首先,在行政合同政策的思想認(rèn)識(shí)層面上,乙方在校學(xué)習(xí)期間極有可能因深切感受到城鄉(xiāng)生活場域的巨大落差而產(chǎn)生不愿回到鄉(xiāng)村的違約想法。乙方通過小學(xué)全科教師行政合同政策規(guī)定的“兩免一補(bǔ)”優(yōu)惠政策實(shí)現(xiàn)了上大學(xué)的夢想。乙方離開鄉(xiāng)村來到城市,地域的轉(zhuǎn)變使他們體驗(yàn)到了城鄉(xiāng)生活環(huán)境和教育質(zhì)量等方面的巨大差異,似乎也感受到了一種歧視的眼光。他們?nèi)雽W(xué)前在鄉(xiāng)村引以為傲的小學(xué)定向免費(fèi)師范生身份,在入學(xué)后似乎成了“農(nóng)村”“貧困”和“扶貧”等落后的代名詞。這種因小學(xué)定向免費(fèi)師范生的“污名化”現(xiàn)象而產(chǎn)生的自我認(rèn)知落差感,可能會(huì)導(dǎo)致他們產(chǎn)生一定程度的自我身份認(rèn)同危機(jī),從而降低在校學(xué)習(xí)的積極性和主動(dòng)性,甚至產(chǎn)生不愿回到鄉(xiāng)村定向小學(xué)任教的 “厭農(nóng)”情緒和“離農(nóng)”想法。這極有可能使他們在畢業(yè)之際做出違約行為。

其次,在行政合同政策的實(shí)際執(zhí)行過程中,乙方在畢業(yè)之際如果能夠堅(jiān)定信念,按照規(guī)定返回鄉(xiāng)村定向教學(xué)點(diǎn)參加工作,那么就會(huì)遇到能否“留得住”“教得好”的崗位發(fā)展瓶頸問題。第一,在定向免費(fèi)師范生政策規(guī)定中,乙方以“4年”本科或“3年”專科的免費(fèi)學(xué)習(xí)期,換來“6年”的定向鄉(xiāng)村教學(xué)服務(wù)期。這在甲方與乙方的理性交換中存在較大的信任風(fēng)險(xiǎn)。由于乙方入職后的工作環(huán)境無法與城鎮(zhèn)小學(xué)相比,鄉(xiāng)村小學(xué)全科教師的工資、職稱、生活等各項(xiàng)待遇較差,他們可能面臨實(shí)際工作、生活、家庭中的困難無人問津的處境,自身的合理需求得不到諒解和滿足。第二,乙方通過政府提供的經(jīng)濟(jì)資助完成學(xué)業(yè)后,必須“到甲方指定的農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)任教且在定向任教單位工作6年(含)以上”,但并未明確規(guī)定乙方如何實(shí)現(xiàn)其職后專業(yè)發(fā)展。乙方入職后很可能干得多、晉升難,缺乏在職培訓(xùn)的機(jī)會(huì),難以跟隨名師學(xué)習(xí)繼續(xù)提升自身的教學(xué)能力。這些因素綜合起來都極有可能促使乙方做出違約行為。

二、行政合同政策失真的可能原因

鄉(xiāng)村小學(xué)全科教師行政合同政策在執(zhí)行過程中之所以經(jīng)常出現(xiàn)失真現(xiàn)象,原因主要可以歸納為以下三點(diǎn):一是行政合同政策規(guī)定的條文過于籠統(tǒng)、缺乏可操作性;二是行政合同政策執(zhí)行者素質(zhì)不高、缺乏人文性關(guān)懷;三是行政合同政策執(zhí)行過程乏力、缺乏必要的糾偏機(jī)制。

(一)行政合同政策體系尚不完善,政策措施缺乏具體可行性

首先,從時(shí)間維度來看,H省從2016年開始試行鄉(xiāng)村小學(xué)全科教師行政合同政策,較短的時(shí)間無法根據(jù)合同執(zhí)行周期中存在的問題進(jìn)行及時(shí)有效的調(diào)整。目前,只有兩屆本科層次的小學(xué)全科教師完成學(xué)業(yè),返回生源所在地的鄉(xiāng)村教學(xué)點(diǎn)參加工作。這使行政合同政策中存在的選擇性執(zhí)行、象征性執(zhí)行和抵抗性執(zhí)行等問題暴露得不徹底,暫時(shí)未能引起相關(guān)職責(zé)部門的關(guān)注和重視。

其次,從空間維度來看,H省定向免費(fèi)師范生教育政策與國家免費(fèi)師范生教育政策不同,更具有設(shè)崗縣師資需求的針對性、直接性和現(xiàn)實(shí)性。為了改變城鄉(xiāng)之間教師資源配置失衡的現(xiàn)實(shí)狀況,行政合同政策的主要目的是貫徹落實(shí)培養(yǎng)一批“下得去、留得住、教得好”的鄉(xiāng)村小學(xué)全科教師的政策理想,以保證鄉(xiāng)村小學(xué)全科教師資源的有效供給,從而滿足鄉(xiāng)村小學(xué)師資匱乏的現(xiàn)實(shí)需求。

最后,從價(jià)值維度來看,H省遵照國家一系列相關(guān)政策而制定的鄉(xiāng)村小學(xué)全科教師行政合同政策的政策執(zhí)行思維,具有較強(qiáng)的重點(diǎn)項(xiàng)目工程傾向。鄉(xiāng)村小教全科教師的培養(yǎng)項(xiàng)目以行政合同為載體,是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中H省政府主導(dǎo)的一種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)行為,期待以較短的時(shí)間成本和較少的經(jīng)濟(jì)成本為H省廣大鄉(xiāng)村地區(qū)的鄉(xiāng)村教學(xué)點(diǎn)補(bǔ)充大量的師資。這種“集中優(yōu)勢兵力”的重點(diǎn)思維在政策層面上是可行的,但在現(xiàn)實(shí)操作過程中容易成為行政合同政策失真的主要原因。

(二)行政合同政策執(zhí)行者素質(zhì)不高,政策執(zhí)行缺乏人文關(guān)懷

政策執(zhí)行者的素質(zhì)對政策的有效執(zhí)行具有至關(guān)重要的作用,“在達(dá)到政策目標(biāo)的過程中,政策方案確定的功能只占10%,而其余的90%則取決于有效地執(zhí)行”〔13〕。這表明政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于政策能否得到有效執(zhí)行,特別是政策執(zhí)行者因其素質(zhì)高低而發(fā)揮或大或小的作用。

首先,行政合同的甲方縣級人民政府因其雙重身份而經(jīng)常處于整體利益和局部利益,國家利益、集體利益和個(gè)體利益的矛盾和沖突之中,使其不得不呈現(xiàn)出言大于行的象征性政策執(zhí)行。第一,行政合同規(guī)定,甲方關(guān)心乙方的成長,并為他們繼續(xù)深造、終身學(xué)習(xí)和職業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件。這種口號(hào)式條文缺乏具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和硬性條件要求,這就為行政合同政策的選擇性執(zhí)行提供了依據(jù)。第二,乙方在校期間和服務(wù)期內(nèi),不得報(bào)考脫產(chǎn)研究生,但可以報(bào)考在職教育碩士專業(yè)學(xué)位研究生,被錄取者能享受一定的學(xué)費(fèi)優(yōu)惠政策。然而,合同并未明確指明乙方學(xué)生享受學(xué)費(fèi)優(yōu)惠的數(shù)額和比例。這種給予乙方優(yōu)惠待遇的模糊性說法在合同中普遍存在,這就為甲方的行政管理保留了較大的自由裁量權(quán),也使乙方的相關(guān)權(quán)利得不到制度性政策保障。

其次,行政合同的乙方學(xué)生在理想信念上缺乏從事鄉(xiāng)村教育的奉獻(xiàn)精神。第一,外在的客觀環(huán)境方面,鄉(xiāng)村長期以追趕城市為目標(biāo),但始終無法企及。理論上,在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的支持下,鄉(xiāng)村不需要向城市看齊,有其獨(dú)特的發(fā)展模式。實(shí)際上,這種發(fā)展理念在功利主義價(jià)值觀的影響下很難在鄉(xiāng)村小學(xué)全科教師心中生根發(fā)芽。第二,在內(nèi)在的自身意愿上,由于鄉(xiāng)村小學(xué)教師的經(jīng)濟(jì)待遇與社會(huì)地位比較低,乙方學(xué)生暫時(shí)未能深刻認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略賦予鄉(xiāng)村小學(xué)全科教師更高的時(shí)代使命感和更多的社會(huì)責(zé)任感,所以對鄉(xiāng)村小學(xué)全科教師的職業(yè)認(rèn)同感不高,不愿意到鄉(xiāng)村小學(xué)從教。

最后,行政合同的丙方培養(yǎng)院校在培養(yǎng)方案的頂層架構(gòu)設(shè)計(jì)上缺乏服務(wù)鄉(xiāng)村教育的針對性,難以保護(hù)學(xué)生的鄉(xiāng)土教育情結(jié)。在國家大力推行鄉(xiāng)村教育振興戰(zhàn)略過程中,培養(yǎng)院校需要制定有針對性的培養(yǎng)方案,以增強(qiáng)定向免費(fèi)師范生響應(yīng)國家鄉(xiāng)村教育振興號(hào)召的時(shí)代使命感和社會(huì)責(zé)任感,引導(dǎo)其形成奉獻(xiàn)鄉(xiāng)村教育事業(yè)的崇高使命感和職業(yè)認(rèn)同感。

(三)行政合同政策執(zhí)行過程乏力,政策實(shí)施缺乏糾偏機(jī)制

理論上,當(dāng)行政合同政策得不到有效執(zhí)行時(shí),政策執(zhí)行者能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并采取相應(yīng)對策進(jìn)行糾偏,使其能按照預(yù)定方案進(jìn)行,從而達(dá)到既定的政策目標(biāo)。然而,現(xiàn)實(shí)并非如此。

首先,就行政合同政策的主體而言,行政合同政策的多元化主體之間會(huì)出現(xiàn)溝通不暢的問題。一方面,鄉(xiāng)村小教全科教師行政合同政策的執(zhí)行主體不限于三方,而是一個(gè)層級森嚴(yán)的等級體系。行政合同政策表面上涉及三個(gè)主體——甲方縣級人民政府、乙方學(xué)生和丙方培養(yǎng)學(xué)校,但實(shí)質(zhì)上行政合同的執(zhí)行主體還涉及各級各類行政部門和各級各類學(xué)校。圖1表明行政合同的主體在甲乙丙三方之外,還有與甲方密切相關(guān)的地市級、省級人民政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),與丙方密切相關(guān)的縣級和地市級教育局、省教育廳等中間執(zhí)行機(jī)構(gòu)和各級各類學(xué)校,與乙方密切相關(guān)的定向鄉(xiāng)村小學(xué)教學(xué)點(diǎn)。

圖1 H省鄉(xiāng)村小學(xué)全科教師行政合同政策執(zhí)行層次示意圖

另一方面,鄉(xiāng)村小教全科教師行政合同政策因涉及層級各異的不同部門,彼此之間溝通起來較為困難。從縣級人民政府的需求申報(bào)到培養(yǎng)院校的招生計(jì)劃、從三方協(xié)議的合同簽訂到擬錄取定向免費(fèi)師范生的培養(yǎng)管理、從學(xué)生畢業(yè)到定向鄉(xiāng)村教學(xué)單位履約的各級各類管理等環(huán)節(jié),構(gòu)成了一個(gè)完整的行政合同政策執(zhí)行鏈條,其中任何一個(gè)關(guān)鍵部門出現(xiàn)政策執(zhí)行阻礙都會(huì)使整個(gè)行政合同政策效果大打折扣。特別是當(dāng)某項(xiàng)政策給執(zhí)行者帶來利益上的損失,缺乏崗位責(zé)任的執(zhí)行者為了盡可能維護(hù)局部的或者自身的利益,就會(huì)采取各種對策和行動(dòng)使政策難以認(rèn)真貫徹執(zhí)行,從而導(dǎo)致行政合同政策失真。

其次,就行政合同政策的內(nèi)容而言,行政合同政策執(zhí)行主體間的權(quán)利義務(wù)不對等。第一,在理論上,行政合同以大量篇幅規(guī)定了乙方學(xué)生應(yīng)盡的義務(wù)以及違約后應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任,但基本上沒有涉及甲方違約時(shí)乙方應(yīng)該如何進(jìn)行行政監(jiān)督、行政訴訟以及行政賠償?shù)葍?nèi)容。而現(xiàn)代行政法存在的理論基礎(chǔ)是“控權(quán)論”〔14〕,即將行政機(jī)關(guān)置于立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的嚴(yán)密控制之下以監(jiān)督其依法行政。第二,在實(shí)踐中,當(dāng)甲方未能按約定提供就業(yè)崗位時(shí),除了規(guī)定乙方有權(quán)另謀職業(yè)外,并未規(guī)定如何處罰甲方的違約行為和如何維護(hù)乙方的合法權(quán)益。這意味著行政合同在內(nèi)容與形式上與“控權(quán)論”相違背,實(shí)質(zhì)上是一種“管理論”,這是乙方權(quán)利保障可能流于形式的制度根源。

三、避免行政合同政策失真的對策措施

對H省鄉(xiāng)村小學(xué)全科教師行政合同政策失真現(xiàn)象進(jìn)行原因分析,是為了能進(jìn)一步解決問題,提高行政合同政策的效能感。為更好地實(shí)現(xiàn)行政合同政策目標(biāo),擬從行政合同的政策內(nèi)容體系優(yōu)化、政策執(zhí)行者素質(zhì)提升、政策糾偏機(jī)制建立三個(gè)方面提出解決對策。

(一)不斷完善行政合同政策內(nèi)在互動(dòng)體系,增強(qiáng)服務(wù)鄉(xiāng)村意識(shí)

首先,在行政合同政策內(nèi)容的靜態(tài)化頂層設(shè)計(jì)上,鄉(xiāng)村小學(xué)全科教師的培養(yǎng)和管理不應(yīng)局限于某一機(jī)構(gòu)或部門,而需要G—U—S三大主體協(xié)同培養(yǎng)和配合管理。在構(gòu)建的G—U—S三維協(xié)同培養(yǎng)和管理機(jī)制中,G是英文單詞Government的首字母,這里指H省各級各類政府,特別是甲方縣級人民政府;U是英文單詞University的首字母,這里指各類高等院校,特別是丙方參與培養(yǎng)的高等院校;S是英文單詞School的首字母,這里指鄉(xiāng)村小學(xué)定點(diǎn)就業(yè)單位。這三大主體作為行政合同政策重要的利益相關(guān)者,在培養(yǎng)和管理鄉(xiāng)村小學(xué)全科教師過程中所起的動(dòng)態(tài)互動(dòng)作用如圖2所示。

圖2 鄉(xiāng)村小學(xué)全科教師行政合同政策各利益相關(guān)者相互影響的關(guān)系示意圖

其次,在行政合同政策動(dòng)態(tài)化施行的教育生態(tài)環(huán)境上,鄉(xiāng)村小學(xué)全科教師的培養(yǎng)受到丙方培養(yǎng)院校及其外部多維利益相關(guān)者的綜合影響和制約。一方面,從宏觀整體來看,H省鄉(xiāng)村小學(xué)全科教師培養(yǎng)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,涉及從省級到縣級教育、財(cái)政、人社、編辦等各級各類政府職能部門,以及高等師范院校從招生、管理、培養(yǎng)到就業(yè)、培訓(xùn)、資金等多方面的支持和配合。另一方面,從重點(diǎn)主體來看,乙方定向免費(fèi)師范生是行政合同政策服務(wù)的核心和主體。有鑒于此,甲方及其背后的各級各類政府需要緊緊圍繞小學(xué)全科教師培養(yǎng)期和服務(wù)期的實(shí)際問題,建立一支行政合同政策研究的專家隊(duì)伍,深入鄉(xiāng)村小學(xué)定向教學(xué)點(diǎn)、丙方培養(yǎng)院校,摸清真實(shí)情況并進(jìn)行有效論證分析,形成一系列有指導(dǎo)性價(jià)值的政策改革發(fā)展的調(diào)研成果,從而不斷完善鄉(xiāng)村小學(xué)全科教師的政策體系。

(二)逐步提高行政合同政策執(zhí)行者素質(zhì),提升人文關(guān)懷意識(shí)

政策執(zhí)行者素質(zhì)的高低直接影響到政策執(zhí)行的效果,決定政策目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)。為了使行政合同政策得到有效執(zhí)行,必須通過媒體宣傳、專家講解等途徑讓行政合同政策執(zhí)行主體甲方、乙方和丙方真正領(lǐng)悟小學(xué)全科教師的重要性和必要性,通過強(qiáng)化培訓(xùn)學(xué)習(xí)等途徑提高他們的思想道德素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力素質(zhì)。

首先,就乙方定向免費(fèi)師范生而言,可以選擇設(shè)立“免費(fèi)師范生終身榮譽(yù)制度”〔15〕,讓他們得到社會(huì)尊重、體驗(yàn)人生價(jià)值、奉獻(xiàn)教育事業(yè)。在理論層面,國家政府部門為更好貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村教育振興事業(yè),提高鄉(xiāng)村小學(xué)全科教師的培養(yǎng)質(zhì)量,可以考慮將免費(fèi)師范生培養(yǎng)與國防生培養(yǎng)一樣上升到國家戰(zhàn)略高度〔16〕,讓真正愿意終身從教的優(yōu)秀師范生終身受益。在實(shí)踐層面,在行政合同政策執(zhí)行過程中,提升政策的人文關(guān)懷意識(shí),通常就是考慮鄉(xiāng)村小學(xué)全科教師在培養(yǎng)期和服務(wù)期的實(shí)際生活困難,簡化不同部門之間的溝通渠道,使乙方的意愿及時(shí)上達(dá),把矛盾和沖突及時(shí)扼殺在搖籃里,避免對乙方造成身心傷害。

其次,就丙方培養(yǎng)院校而言,嚴(yán)格把控培養(yǎng)方案中目標(biāo)定位的科學(xué)設(shè)定和不合格學(xué)生的動(dòng)態(tài)退出規(guī)則。一方面,目前定向免費(fèi)師范生培養(yǎng)方案定位應(yīng)該是立足當(dāng)下當(dāng)?shù)貦?quán)宜之計(jì)的需求導(dǎo)向,而非全國范圍內(nèi)放眼未來長遠(yuǎn)謀劃的卓越導(dǎo)向。在實(shí)際的培養(yǎng)過程中,不僅要加強(qiáng)學(xué)生的教師職業(yè)理想教育,增強(qiáng)學(xué)生從事鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育的使命感與自豪感,樹立樂于長期從教的職業(yè)理想與信念;而且要善于引導(dǎo)學(xué)生深刻領(lǐng)會(huì)定向免費(fèi)師范生政策實(shí)施的意義,讓他們在享受“兩免一補(bǔ)”優(yōu)惠政策的同時(shí),能夠認(rèn)真思考自身應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù),并做好服務(wù)鄉(xiāng)村教育的心理準(zhǔn)備。另一方面,丙方需要建立不合格學(xué)生的淘汰方案,嚴(yán)格執(zhí)行行政合同政策的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)在學(xué)表現(xiàn)和從教意愿等綜合表現(xiàn),丙方需要及時(shí)淘汰達(dá)不到定向免費(fèi)師范生標(biāo)準(zhǔn)和要求的學(xué)生,從而保證鄉(xiāng)村小學(xué)全科教師的培養(yǎng)質(zhì)量,為鄉(xiāng)村教育振興貢獻(xiàn)力量。

最后,就甲方縣級人民政府而言,對乙方學(xué)生的管理需要堅(jiān)持原則性和靈活性相結(jié)合的原則,給予一定范圍的選擇權(quán)。一方面,對乙方而言,簽訂行政合同可以實(shí)現(xiàn)免費(fèi)上大學(xué)的夢想,畢業(yè)后有編有崗,但卻沒有自主選擇工作地點(diǎn)的權(quán)利。乙方一旦違背行政合同不但經(jīng)濟(jì)受損,需要退還已減免培養(yǎng)費(fèi)用和承擔(dān)較高的違約金,而且信用降低,不誠信行為將被記入誠信檔案無法更改。另一方面,對作為管理者的甲方而言,適當(dāng)增加定向免費(fèi)師范生的服務(wù)時(shí)間和地域的選擇性,可以更好地激發(fā)他們的工作積極性和主動(dòng)性。如果讓定向免費(fèi)師范生在自己的從教生涯中可以選擇“什么時(shí)間”和“什么地點(diǎn)”任教鄉(xiāng)村,那么既可以保障小學(xué)全科教師六年服務(wù)期的“短期效益”,又能夠保障他們提升自身業(yè)務(wù)能力的“長期效益”。

(三)著力構(gòu)建行政合同政策監(jiān)管糾偏機(jī)制,強(qiáng)化政策效能意識(shí)

為避免H省鄉(xiāng)村小學(xué)全科教師行政合同政策出現(xiàn)失真現(xiàn)象,確保行政合同政策得以及時(shí)高效實(shí)施,需要建立健全相關(guān)政策的監(jiān)督、檢查和糾偏機(jī)制。

首先,就行政合同政策內(nèi)部的運(yùn)行機(jī)制而言,其監(jiān)管糾偏機(jī)制主要包括政策制定機(jī)制、政策協(xié)調(diào)機(jī)制、政策溝通機(jī)制和政策運(yùn)行機(jī)制。從利益相關(guān)者的視角來看,行政合同政策的運(yùn)行機(jī)制關(guān)聯(lián)到省內(nèi)各級各類行政管理部門、各級各類相關(guān)學(xué)校和教師、學(xué)生的切身利益。行政合同政策的各個(gè)利益相關(guān)者之間必然會(huì)存在利益沖突,為了維護(hù)各自的既得利益不受損害,往往會(huì)采取各種手段規(guī)避不利于自身的政策。其中,最重要的利益相關(guān)者是行政合同政策的三方執(zhí)行者,他們基于各自的利益考慮,彼此的看法和做法存在較大的差異。因此,行政合同政策的制定協(xié)調(diào)機(jī)制和溝通運(yùn)行機(jī)制需要綜合顧及不同利益相關(guān)者的利益需求,以鄉(xiāng)村教育振興的理念統(tǒng)籌復(fù)雜多變的政策執(zhí)行情況,確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),培養(yǎng)大批“下得去、留得住、教得好”的鄉(xiāng)村小學(xué)全科教師。

其次,就行政合同政策外部的影響機(jī)制而言,其監(jiān)管糾偏機(jī)制主要是指政策的監(jiān)督保障機(jī)制。一方面,在鄉(xiāng)村振興的時(shí)代背景下,鄉(xiāng)村教育振興作為國家層面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分,需要以高質(zhì)量的鄉(xiāng)村小學(xué)全科教師作為重要先鋒推手和智庫支持動(dòng)力。丙方需要據(jù)此嚴(yán)格規(guī)范管理小學(xué)全科教師的思想認(rèn)識(shí)水平和“雙基”學(xué)習(xí)能力。另一方面,上級領(lǐng)導(dǎo)的密切關(guān)注和特別重視是行政合同政策得以有力執(zhí)行的一項(xiàng)硬性指令。任何一項(xiàng)教育政策改革,都不可能做到所有人都滿意,總會(huì)有人失去既得利益,進(jìn)而成為政策改革的阻礙力量。因此,建立“省級政府統(tǒng)籌,市級政府指導(dǎo),縣級政府負(fù)責(zé),省、市、縣(區(qū))三級政府聯(lián)動(dòng)”機(jī)制,健全監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制,確保政策監(jiān)管執(zhí)行到位。

最后,就行政合同政策監(jiān)管糾偏機(jī)制的整體和部分關(guān)系而言,每項(xiàng)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)都需要以G—U—S三大主體為代表的各政府主管部門通力協(xié)作與大力配合。在行政合同政策實(shí)施過程中,政策執(zhí)行者三方如果有一方或者多方存在認(rèn)識(shí)上的偏差,造成對該項(xiàng)政策的錯(cuò)誤理解,或者因?yàn)楸舜酥g存在利益沖突,那么就會(huì)使行政合同政策的執(zhí)行偏離原來的政策目標(biāo)。因此,就作為管理者的甲方及其隸屬的地市級、省級行政部門而言,為進(jìn)一步貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村教育振興戰(zhàn)略,必須加強(qiáng)對鄉(xiāng)村小學(xué)全科教師行政合同政策整體實(shí)施過程的監(jiān)督檢查,保障培養(yǎng)期和服務(wù)期的鄉(xiāng)村小學(xué)全科教師遇到的相關(guān)問題能夠及時(shí)上達(dá)相關(guān)管理部門,及時(shí)糾正新出現(xiàn)的問題,以保證行政合同政策目標(biāo)的高效實(shí)現(xiàn)。