以督促治：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)作的一種新機(jī)制

摘 要：隨著國(guó)家加大向農(nóng)村社會(huì)輸送資源的力度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治權(quán)經(jīng)歷了從被動(dòng)弱化向無(wú)序擴(kuò)張的內(nèi)在轉(zhuǎn)變，對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督成為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在。當(dāng)前鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域逐步建立起以層級(jí)分布和條塊互動(dòng)為基本特征的鄉(xiāng)村監(jiān)督體系，構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推動(dòng)中心工作的新機(jī)制，并逐漸建構(gòu)成為鄉(xiāng)村治理模式的基礎(chǔ)性邏輯。通過(guò)監(jiān)督進(jìn)行治理是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)作的創(chuàng)新治理機(jī)制，一方面具有治理模式轉(zhuǎn)化、政策層級(jí)統(tǒng)籌、政策落實(shí)考核的制度功能，另一方面進(jìn)一步明確了紀(jì)檢監(jiān)察組織在監(jiān)督體系中的核心地位，使其能夠借助問(wèn)責(zé)機(jī)制介入治理過(guò)程之中，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治權(quán)的自我約束。作為反向激勵(lì)形式，通過(guò)監(jiān)督進(jìn)行治理有著深刻的制度基礎(chǔ)，其有效運(yùn)行依賴于控制權(quán)結(jié)構(gòu)的內(nèi)在調(diào)整、治理資源的項(xiàng)目化運(yùn)作以及數(shù)目字管理的普遍運(yùn)用，是影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的另一重面向。

關(guān)鍵詞：監(jiān)督下鄉(xiāng)；鄉(xiāng)村治理；鄉(xiāng)村監(jiān)督體系

中圖分類號(hào)：D035.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008－7168（2023）05－0045－10

一、問(wèn)題與進(jìn)路

進(jìn)入21世紀(jì)以后，大量的惠農(nóng)資金以專項(xiàng)的形式進(jìn)入中西部基層村莊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治逐漸擺脫因總體性支配模式退場(chǎng)而產(chǎn)生的權(quán)力真空狀態(tài)，進(jìn)入到以項(xiàng)目化運(yùn)作為核心的技術(shù)治理模式［1］。在項(xiàng)目進(jìn)村的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與到政策資金的申請(qǐng)、審核、分配、監(jiān)管及統(tǒng)籌等環(huán)節(jié)，獲得了相當(dāng)自主的權(quán)力運(yùn)作空間，這也引發(fā)了一系列新的治理困境，反映了基層治權(quán)無(wú)序擴(kuò)張的發(fā)展面向。在微觀的行動(dòng)情景中，這些治理困境集中表現(xiàn)為資源分配中的“分利秩序”［2］、突破上級(jí)約束的自主性擴(kuò)張行動(dòng)［3］、權(quán)威強(qiáng)化下的“控制的自治”［4］或“行政替代自治”［5］等。因此，如何降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)作帶來(lái)的政策偏差風(fēng)險(xiǎn)，重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制的運(yùn)作邏輯，成為新時(shí)期推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要目標(biāo)。

在這一議程導(dǎo)向下，以紀(jì)檢監(jiān)察組織為核心的監(jiān)督制度被納入新一輪的治理體制改革，巡視、督查、檢查、評(píng)估以及考核等監(jiān)督活動(dòng)通過(guò)制度化的形式嵌入鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)之中，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)規(guī)范公共權(quán)力的最終目標(biāo)，有學(xué)者將其概括為“監(jiān)督下鄉(xiāng)”［6］［7］。作為特殊的“權(quán)力集裝器”（power containers），監(jiān)督制度不僅能夠通過(guò)運(yùn)動(dòng)式治理暫時(shí)打斷官僚制的慣性運(yùn)轉(zhuǎn)，充分調(diào)動(dòng)起“塊塊”部門的工作積極性［8］，還可以“繞過(guò)”官僚制向處于治理末端的鄉(xiāng)村兩級(jí)滲透和延伸，實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力在基層社會(huì)的在場(chǎng)化治理。新近研究表明，監(jiān)督制度已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)政策過(guò)程的全面覆蓋，是各級(jí)政府進(jìn)行政策動(dòng)員和完成任務(wù)目標(biāo)的有效治理方式，正在成為塑造鄉(xiāng)村治理模式的關(guān)鍵變量［9］。

透過(guò)上述現(xiàn)象，研究者逐漸意識(shí)到監(jiān)督制度在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制中扮演著越來(lái)越重要的角色與作用，從多個(gè)維度討論監(jiān)督下鄉(xiāng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)作的影響。其一，立足于制度視角，考察監(jiān)督制度在鄉(xiāng)村治理體系中的結(jié)構(gòu)性位置及其運(yùn)行機(jī)制。監(jiān)督被視為勾連科層化治理與運(yùn)動(dòng)式治理的中間機(jī)制，通過(guò)制度化動(dòng)員、技術(shù)賦權(quán)和中心工作等方式配置權(quán)力資源［10］，通常在涉及貫徹上級(jí)決策、協(xié)調(diào)部門關(guān)系和推動(dòng)重點(diǎn)工作等任務(wù)時(shí)啟動(dòng)，幾乎貫穿于整個(gè)政策執(zhí)行體系之中［11］。其二，從功能視角出發(fā)，側(cè)重分析監(jiān)督制度對(duì)鄉(xiāng)村治理體系的重構(gòu)作用。由監(jiān)督帶來(lái)的強(qiáng)規(guī)制環(huán)境將治理規(guī)則具化為一套明晰的、易操作的數(shù)字指標(biāo)體系，并要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嚴(yán)格按照制度規(guī)章辦事，推動(dòng)了中心工作從結(jié)果導(dǎo)向到過(guò)程導(dǎo)向的流程再造，基層政府行為普遍經(jīng)歷了規(guī)范化、科學(xué)化和制度化的變遷過(guò)程［12］［13］。其三，從行動(dòng)者視角切入，關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在權(quán)力互動(dòng)格局中的調(diào)適性策略以及由此而來(lái)的負(fù)面治理效應(yīng)。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在問(wèn)責(zé)壓力下更傾向于采取以應(yīng)付上級(jí)為主的“不出事”邏輯［14］，常見(jiàn)策略包括忙而不動(dòng)、制造數(shù)字表格、過(guò)度執(zhí)行程序要求以及頻繁檢查評(píng)估等，其結(jié)果是官僚主義和形式主義的盛行［15］［16］。

通過(guò)現(xiàn)有研究可以看到，監(jiān)督制度在鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域的普遍運(yùn)用引起了權(quán)力關(guān)系的劇烈變動(dòng)，這為理解制度變革中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的運(yùn)作邏輯提供了有力解釋，但仍然存在一定局限性。首先，已有研究的分析對(duì)象大多是監(jiān)督制度本身而非基層政府行為，研究重點(diǎn)自然也就在于監(jiān)督下鄉(xiāng)的表現(xiàn)、特征及其發(fā)生機(jī)制，所以當(dāng)前研究難以將監(jiān)督實(shí)踐還原到鄉(xiāng)村治理的具體時(shí)空網(wǎng)絡(luò)之中，并不足以揭示監(jiān)督下鄉(xiāng)進(jìn)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)作的全貌。其次，雖然有的研究試圖以基層政府行為作為研究本位，并將對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制起著支配作用的總體結(jié)構(gòu)引入鄉(xiāng)村監(jiān)督體系與鄉(xiāng)村治理體系的雙向嵌入過(guò)程中［17］，但往往因?yàn)檫^(guò)于強(qiáng)調(diào)監(jiān)督制度的剛性約束作用，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府淪為對(duì)各種監(jiān)督活動(dòng)作出被動(dòng)反應(yīng)的客體，從而忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為行動(dòng)者的能動(dòng)性以及對(duì)行動(dòng)意義的自主性建構(gòu)。因而，這類研究基本延續(xù)了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的模式、視角和進(jìn)路，將基層政府行為新近出現(xiàn)的若干特征化約為基層策略主義在當(dāng)前治理?xiàng)l件下的變異形式，而忽視了其中的性質(zhì)差異。

在這一問(wèn)題意識(shí)下，本文擬從農(nóng)村政治的視角出發(fā)，將監(jiān)督實(shí)踐置于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)作的整體性考察之中，并聚焦以下兩個(gè)研究問(wèn)題：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所處的條塊結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)村監(jiān)督體系體現(xiàn)出何種內(nèi)涵及類型？由于制度基礎(chǔ)的變化，從新的體制環(huán)境中生長(zhǎng)起來(lái)的鄉(xiāng)村治理模式呈現(xiàn)何種面向？監(jiān)督如何成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)作的重要治理機(jī)制？在治理負(fù)荷不斷增加的前提下，監(jiān)督制度不僅為國(guó)家隨時(shí)啟動(dòng)動(dòng)員式治理提供了傳導(dǎo)壓力的權(quán)力技術(shù)載體，同時(shí)也通過(guò)制度化渠道改變了不同層級(jí)政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系，這就需要從總體上洞察國(guó)家治理與鄉(xiāng)村治理的共變邏輯及其內(nèi)在張力，從而拓展相關(guān)研究視野。沿著這一研究脈絡(luò)，筆者在湖北省H市A鎮(zhèn)開展了為期半年的田野調(diào)查。A鎮(zhèn)是典型的中部地區(qū)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是中藥材種植和特色鄉(xiāng)村旅游，下轄24個(gè)行政村、3.75萬(wàn)人口。作為山區(qū)鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)自2015年以來(lái)經(jīng)歷了不計(jì)其數(shù)的迎檢、督查、巡視以及第三方考核，監(jiān)督制度也成為當(dāng)?shù)刂卫韺?shí)踐創(chuàng)新的重要組成部分。從2021年7月開始，筆者對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常治理過(guò)程進(jìn)行了調(diào)研，尤其是在扶貧辦和紀(jì)檢監(jiān)察室跟班學(xué)習(xí)期間，參與了扶貧項(xiàng)目驗(yàn)收、評(píng)估巡查、日常工作督查以及微腐敗查處等監(jiān)督活動(dòng)，對(duì)縣鄉(xiāng)政府官員、地方企業(yè)、村干部以及村民進(jìn)行了專門訪談，搜集了大量的政策文件資料，這構(gòu)成了本文進(jìn)行分析的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。接下來(lái)，筆者將圍繞研究個(gè)案展開，分析監(jiān)督下鄉(xiāng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為之間的治理關(guān)聯(lián)及其運(yùn)作機(jī)制。

二、條塊視角下的鄉(xiāng)村監(jiān)督體系及其基本類型

在資源輸入過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治權(quán)擴(kuò)張引發(fā)了諸多非預(yù)期的無(wú)序運(yùn)作困境，因此，國(guó)家不得不推動(dòng)一系列新的標(biāo)準(zhǔn)、程序和規(guī)范進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)。因此，原本以運(yùn)動(dòng)式治理狀態(tài)而存在的各種監(jiān)督活動(dòng)逐漸固化下來(lái)，并進(jìn)一步向基層社會(huì)延伸，形成了相對(duì)制度化的監(jiān)督體系。從條塊關(guān)系來(lái)看，鄉(xiāng)村監(jiān)督體系不僅體現(xiàn)為中央政府依托“條條”部門對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府施加的權(quán)力約束，而且超越了專門化的權(quán)力監(jiān)督領(lǐng)域，涉及不同層級(jí)政府以及具有上下級(jí)關(guān)系的政府職能部門之間的復(fù)雜關(guān)系，進(jìn)而形成了一個(gè)以層級(jí)分布和條塊互動(dòng)為基本特征的鄉(xiāng)村監(jiān)督體系（參見(jiàn)表1）。

在以“塊塊”為主的壓力型體制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在大多數(shù)情況下只需要與縣政府打交道，但在中心工作的觸發(fā)下更高層級(jí)政府也會(huì)直接介入，兩者分別對(duì)應(yīng)了層級(jí)監(jiān)督和直控式監(jiān)督兩種監(jiān)督類型。

所謂直控式監(jiān)督，通常表現(xiàn)為在某項(xiàng)中心工作的驅(qū)動(dòng)下，處于更高層級(jí)的政府（或得其授權(quán)的政府職能部門）抽調(diào)一線干部或組織第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)啟動(dòng)運(yùn)動(dòng)式治理，從而對(duì)基層政策執(zhí)行狀況進(jìn)行考核、糾偏和問(wèn)責(zé)。直控式監(jiān)督呈現(xiàn)出事本主義的監(jiān)督導(dǎo)向，具有跨層級(jí)、目標(biāo)控制和高問(wèn)責(zé)壓力的特點(diǎn)。與層級(jí)監(jiān)督不同，由于得到高層級(jí)政府的授權(quán)，直控式監(jiān)督擁有更具強(qiáng)制性色彩的權(quán)威性資源，一般要求在較短時(shí)間內(nèi)“一竿子插到底”，對(duì)特定政策進(jìn)行專項(xiàng)督查，并向作為被督查對(duì)象的縣鄉(xiāng)政府反饋結(jié)果，形成“督查—通報(bào)—問(wèn)責(zé)—整改”的閉環(huán)管理。在2014年，A鎮(zhèn)政府僅接待了85批576人各類迎檢人員，到2018年則增加到817批7237人，其中比重最高的是市政府抽調(diào)下派的督查干部。在跨層級(jí)的檢查與迎檢互動(dòng)中，基層政府處于絕對(duì)弱勢(shì)地位，難以進(jìn)行討價(jià)還價(jià)。

案例1 “面對(duì)中央來(lái)的（環(huán)保督查），我們和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的利益是一致的。為了應(yīng)付督查，縣里面也會(huì)提前開展幾輪檢查，但主要還是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)查缺補(bǔ)漏、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，爭(zhēng)取順利過(guò)關(guān)。如果巡視組發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題，那就真的沒(méi)辦法了。比如A鎮(zhèn)，縣里幾次檢查都沒(méi)問(wèn)題，但在現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察時(shí)巡視組還是查出了兩個(gè)問(wèn)題，最后對(duì)其進(jìn)行了通報(bào)問(wèn)責(zé)。這不僅對(duì)領(lǐng)導(dǎo)有影響，還直接影響到我們的年終績(jī)效考核，和個(gè)人利益是直接掛鉤的?！保℉縣分管副縣長(zhǎng)，20210925ZXH）

所謂層級(jí)監(jiān)督，是指借助上下級(jí)之間的直接領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，上級(jí)政府根據(jù)主要領(lǐng)導(dǎo)行政指令的要求、程序和方式對(duì)下級(jí)政府及其行政人員實(shí)施的監(jiān)督，具有可調(diào)整性和低問(wèn)責(zé)壓力的特點(diǎn)。近五年來(lái)，A鎮(zhèn)政府在日常工作中面臨著更為嚴(yán)格的監(jiān)督環(huán)境，縣里對(duì)基層黨建、精準(zhǔn)扶貧、人居環(huán)境整治、項(xiàng)目招標(biāo)以及安全生產(chǎn)等工作都制定了極為詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)，每一環(huán)節(jié)的行政流程都不得不進(jìn)行留痕管理。以小型公益項(xiàng)目為例，H縣要求鄉(xiāng)村兩級(jí)提供“四議兩公開”記錄、項(xiàng)目實(shí)施方案、工程施工合同、村級(jí)向鎮(zhèn)申請(qǐng)驗(yàn)收?qǐng)?bào)告、項(xiàng)目驗(yàn)收?qǐng)?bào)告、資金撥付申請(qǐng)審批單、帶動(dòng)貧困戶花名冊(cè)等十余項(xiàng)材料，只有這樣才能順利完成項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)。

案例2 “以前很多工作都是得過(guò)且過(guò)，幾年前的手續(xù)都可能還沒(méi)補(bǔ)上。但現(xiàn)在，縣政府對(duì)我們（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的要求提高了很多，報(bào)過(guò)去的材料都要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格檢查，不合格打回來(lái)重做也很麻煩。對(duì)我們來(lái)說(shuō)，村兩委上報(bào)的信息都比較簡(jiǎn)單，縣里提出的這些要求很難向下轉(zhuǎn)移，只能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)行二次加工。所以說(shuō)，上面對(duì)日常工作規(guī)范的監(jiān)督這么嚴(yán)格，這些壓力最終都是落到我們身上，日常工作就變成了收文、發(fā)文、搞材料、填表格。”（A鎮(zhèn)黨政辦跟班學(xué)習(xí)大學(xué)生村官，20210810ZW）

除了壓力型體制層層傳導(dǎo)的監(jiān)督機(jī)制，國(guó)家有意識(shí)地提升了條條權(quán)威在控制權(quán)結(jié)構(gòu)中的地位，利用“條條”對(duì)“塊塊”實(shí)施動(dòng)員、控制和監(jiān)督成為各級(jí)政府常用的行動(dòng)策略，最為典型的是由紀(jì)檢監(jiān)察組織通過(guò)垂直管理實(shí)施的專門監(jiān)督和由政府職能部門直接實(shí)施的主管監(jiān)督。從“條條”來(lái)看，紀(jì)檢監(jiān)察組織在鄉(xiāng)村監(jiān)督體系中占據(jù)核心地位，承擔(dān)著專門監(jiān)督的組織功能。在2021年，A鎮(zhèn)對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行了組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，不再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記兼任紀(jì)委書記，而由黨委委員專任，并且配置了三名專職紀(jì)檢監(jiān)察人員。在組織職能方面，具體包括三項(xiàng)內(nèi)容：一是參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三重一大”事項(xiàng)，對(duì)決策、執(zhí)行和落實(shí)等環(huán)節(jié)進(jìn)行全過(guò)程督查；二是受理上訪群眾的控告、檢舉和揭發(fā)，對(duì)重復(fù)出現(xiàn)的問(wèn)題線索進(jìn)行立案調(diào)查；三是對(duì)黨員干部進(jìn)行黨風(fēng)廉政宣傳，定期開展例行化的巡視、督查和教育活動(dòng)?？梢钥吹?，紀(jì)檢監(jiān)察人員不再承擔(dān)駐點(diǎn)包村工作，無(wú)須完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分解到個(gè)人的行政任務(wù)，而是回歸監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的主責(zé)主業(yè)，憑借政治權(quán)威的授權(quán)對(duì)權(quán)力運(yùn)作過(guò)程進(jìn)行制約，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作的治理過(guò)程進(jìn)行專門監(jiān)督。這一轉(zhuǎn)變改變了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制中的弱勢(shì)和懸浮困境，強(qiáng)化了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治權(quán)的外部監(jiān)督，使得紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)能夠擺脫依附性身份，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村治理體系的重新嵌入。

案例3 “一直以來(lái)，紀(jì)檢監(jiān)察都是“吃力不討好”的事情，不管什么問(wèn)責(zé)，最終都是要得罪人。以前沒(méi)什么權(quán)力的時(shí)候，我們?nèi)朔值搅思o(jì)檢部門，干的還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事，本職工作基本沒(méi)事做。機(jī)構(gòu)改革以后，我們更多受縣紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，做的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事少了，也不是說(shuō)完全不做，而是大家分工不一樣了，我們要用監(jiān)督的方式去做。以前是包保一個(gè)村的全部事情，現(xiàn)在是一個(gè)事情面向全部村，工作量其實(shí)比以前多多了?！保ˋ鎮(zhèn)紀(jì)委書記，20210810HJ）

對(duì)于政府職能部門而言，寓業(yè)務(wù)于監(jiān)督之中反映了條塊關(guān)系的新近變化。A鎮(zhèn)的專項(xiàng)項(xiàng)目分散于財(cái)政、發(fā)改、交通、水利、扶貧、移民等多個(gè)條線部門，由于其處于山區(qū)，地理位置獨(dú)特，所以交通、移民和扶貧三大“口子”的資金占比較高，單個(gè)進(jìn)村項(xiàng)目都在二三十萬(wàn)以上。一般來(lái)說(shuō)，這些項(xiàng)目資金往往有著明確的名目及用途規(guī)定，體現(xiàn)了政府職能部門所需提供的特定公共服務(wù)以及階段性工作安排［18］。因此，縣級(jí)職能部門不再只是負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)特定門類業(yè)務(wù)的開展和指導(dǎo)，同時(shí)也隨著專項(xiàng)項(xiàng)目下沉到鄉(xiāng)村社會(huì)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行直接的主管監(jiān)督。當(dāng)然，這種約束在大多數(shù)情況下并非是剛性的。以大數(shù)據(jù)比對(duì)工作為例，H縣鄉(xiāng)村振興局根據(jù)平臺(tái)系統(tǒng)提供的問(wèn)題線索，責(zé)令各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)扶貧資金的亂占、亂用和非法套取等行為進(jìn)行限期整改。在這一過(guò)程中，縣鄉(xiāng)村振興局之所以要進(jìn)行多輪督查，主要在于以下兩個(gè)方面：一方面，在問(wèn)責(zé)手段匱乏的情況下，對(duì)下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行反復(fù)的“擂”與“媒”，向其施加壓力，推進(jìn)整改進(jìn)度；另一方面，借助督查活動(dòng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧辦進(jìn)行業(yè)務(wù)互動(dòng)，搜集線索清單中集中出現(xiàn)的重點(diǎn)問(wèn)題，并對(duì)其中模糊之處給出統(tǒng)一明確的整改標(biāo)準(zhǔn)，建立行動(dòng)共識(shí)。因此，主管監(jiān)督呈現(xiàn)出業(yè)務(wù)指導(dǎo)的功能定位，具有專業(yè)程度高和問(wèn)責(zé)壓力小的特點(diǎn)。

綜上所述，根據(jù)政府層級(jí)和實(shí)施主體進(jìn)行劃分，鄉(xiāng)村監(jiān)督體系可概括為四種類型，即壓力型體制下逐層分解的層級(jí)監(jiān)督和“一竿子插到底”的直控式監(jiān)督、條塊運(yùn)作下的主管監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)權(quán)力合規(guī)性開展的專門監(jiān)督。需要說(shuō)明的是，不同類型之間的邊界并不是固定不變的，而總是根據(jù)治理實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要進(jìn)行某種策略組合或階段性轉(zhuǎn)換。例如，在籌建督查工作組時(shí)，高層級(jí)政府往往會(huì)抽調(diào)職能部門或紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)等單位熟悉業(yè)務(wù)的一線干部，增加監(jiān)督活動(dòng)的專業(yè)性；又或者，地方政府在正式迎檢前往往會(huì)進(jìn)行幾輪層級(jí)監(jiān)督或主管監(jiān)督，對(duì)相關(guān)督查事項(xiàng)進(jìn)行提前摸排。正是得益于上述監(jiān)督類型的存在，鄉(xiāng)村監(jiān)督體系不再懸浮于基層治理事務(wù)之上，而構(gòu)成了一個(gè)條塊分工、治理協(xié)同的權(quán)力監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，它不斷向鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域延伸和擴(kuò)展，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行的重要維度。

三、通過(guò)監(jiān)督進(jìn)行治理：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)作的治理機(jī)制

鄉(xiāng)村監(jiān)督體系不僅強(qiáng)化了國(guó)家自上而下對(duì)農(nóng)村社會(huì)的實(shí)體控制，提高了資源向下轉(zhuǎn)移的行政效能，更對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治權(quán)產(chǎn)生了極為深遠(yuǎn)的內(nèi)在影響，即重新塑造公共權(quán)力行使的基本原則，將監(jiān)督活動(dòng)嵌入治理過(guò)程之中并使之成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)作的能動(dòng)策略選擇。由此，鄉(xiāng)村監(jiān)督體系改變了以往職責(zé)不清、組織懸浮以及邊界模糊的結(jié)構(gòu)性困境，逐步與鄉(xiāng)村治理體系建立起以治理模式轉(zhuǎn)換、政策層級(jí)統(tǒng)籌、政策落實(shí)考核和政治問(wèn)責(zé)總領(lǐng)為中間機(jī)制的權(quán)力互動(dòng)格局。

（一）作為轉(zhuǎn)換的機(jī)制：連接常規(guī)治理與運(yùn)動(dòng)式治理

在“上面千條線，下面一根針”的條塊結(jié)構(gòu)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要承接行政科層制下的指標(biāo)任務(wù)，也要對(duì)原子化的農(nóng)民展開社會(huì)動(dòng)員，從而彌合科層邏輯和鄉(xiāng)土邏輯之間的張力。因此，處于權(quán)力末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盡管具備顯著的非科層化特征，也存在包干制、駐村制以及片區(qū)管理等多重動(dòng)員機(jī)制，但如何在中心工作和常規(guī)工作之間作出有效甄別仍然存在操作上的困難。作為一種明顯的政治信號(hào)，監(jiān)督活動(dòng)被視為連接整合科層制治理和運(yùn)動(dòng)式治理的重要方式，能夠推動(dòng)常規(guī)治理模式向運(yùn)動(dòng)式治理模式轉(zhuǎn)換，從而實(shí)現(xiàn)科層體制運(yùn)動(dòng)化［11］。

面對(duì)日益增加的治理負(fù)荷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)按照任務(wù)安排的輕重緩急進(jìn)行排序，以運(yùn)動(dòng)的方式有選擇性地集中資源，優(yōu)先完成那些上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)特別關(guān)切的中心工作［19］。例如，A鎮(zhèn)在2018年啟動(dòng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，集中對(duì)全鎮(zhèn)范圍內(nèi)的戶廁進(jìn)行無(wú)害化改造，并于兩年后全部完成項(xiàng)目驗(yàn)收。隨即，轉(zhuǎn)為常態(tài)化治理的“廁所革命”不再被列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心工作范疇。2021年，省、市、縣等各級(jí)政府為了推進(jìn)人居環(huán)境整治工作，開展廁改問(wèn)題摸排整改“回頭看”行動(dòng)，“廁所革命”再度成為一項(xiàng)緊迫的中心工作。為了凸顯這一輪廁改檢查工作的重要性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面照例采取了行政動(dòng)員策略，包括召開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、干部入戶宣傳以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)視察等，另一方面責(zé)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)成立監(jiān)督專班，后者到各個(gè)村莊進(jìn)行政治動(dòng)員，要求村干部統(tǒng)一思想，“站在政治的高度做好廁改迎檢工作”?？梢钥吹剑煽鐚蛹?jí)政府主導(dǎo)的直控式監(jiān)督實(shí)踐成為傳遞信息和釋放信號(hào)的重要機(jī)制。正是基于這一政治信號(hào)，上下級(jí)之間得以對(duì)指標(biāo)任務(wù)的屬性、類型以及要求進(jìn)行澄清和再確認(rèn)，并決定是否投入注意力資源。

（二）作為控制的機(jī)制：政府層級(jí)間的執(zhí)行、反饋與共識(shí)

在運(yùn)動(dòng)式治理過(guò)程中，政府層級(jí)結(jié)構(gòu)預(yù)先決定了上下級(jí)之間在信息掌握程度上的不對(duì)稱地位，對(duì)政府關(guān)鍵決策進(jìn)行傳達(dá)、跟進(jìn)和督促是貫徹政策部署、實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)意圖的重要方式［9］。對(duì)于基層政府而言，任何公共政策落到鄉(xiāng)村社會(huì)都面臨著“最后一公里”困境：一方面，公共政策的貫徹與執(zhí)行極度依賴體系完備的科層體制，而要降低政府層級(jí)間信息傳遞的損耗，只能盡可能采取規(guī)范化、程序化和指標(biāo)化的項(xiàng)目制治理；另一方面，鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)具有瑣碎性、復(fù)雜性和不規(guī)則性的特點(diǎn)，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制必須具有靈活變通的行動(dòng)空間。為了解決層級(jí)之間的信息困境，監(jiān)督組織需要下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行周期性監(jiān)測(cè)，對(duì)政策目標(biāo)偏離現(xiàn)象予以糾偏，從而改善政策實(shí)施績(jī)效。

案例4 “抓環(huán)境就是抓發(fā)展”，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境一直是近年來(lái)H縣招商引資和轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)的重點(diǎn)工作。在2020年底，A鎮(zhèn)的楓葉民宿項(xiàng)目已經(jīng)引進(jìn)了外地老板，但因征地賠償問(wèn)題遲遲沒(méi)有動(dòng)工，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也沒(méi)有去解決，項(xiàng)目老板被迫向縣政府投訴，導(dǎo)致A鎮(zhèn)在全縣優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境大會(huì)上被點(diǎn)名批評(píng)。而在鎮(zhèn)政府看來(lái)，按照制度規(guī)定很難完成征地，村民并不愿意接受現(xiàn)在規(guī)定的賠償標(biāo)準(zhǔn)，鎮(zhèn)政府又不能違規(guī)用其他項(xiàng)目進(jìn)行置換或者采取強(qiáng)征手段，如果沒(méi)有其他資源只能拖著不管。會(huì)后，縣長(zhǎng)要求縣督考辦、國(guó)土局、信訪辦以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)征地標(biāo)準(zhǔn)和賠償要求等問(wèn)題和村民進(jìn)行協(xié)商。在縣督考辦的牽頭下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村民的利益訴求進(jìn)行了整理和反饋，部分訴求由縣職能部門協(xié)調(diào)配套項(xiàng)目解決，部分訴求由鄉(xiāng)鎮(zhèn)繼續(xù)做工作，讓村民予以配合。（A鎮(zhèn)黨委書記，20210825LY）

在上述案例中，層級(jí)監(jiān)督在政府層級(jí)互動(dòng)中發(fā)揮了雙重作用：一是確保公共政策能夠在體制內(nèi)部實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)傳導(dǎo)和層級(jí)轉(zhuǎn)換，避免政策執(zhí)行浮于表面、走樣甚至異化；二是對(duì)縣級(jí)職能部門內(nèi)部的塊塊關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，優(yōu)化項(xiàng)目資源在不同政策類型間的配置組合，同時(shí)理順縣級(jí)職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的條塊關(guān)系，對(duì)政策實(shí)施中遭遇的治理難題進(jìn)行溝通，實(shí)現(xiàn)政策統(tǒng)一性和執(zhí)行復(fù)雜性的內(nèi)在匹配。

（三）作為考核的機(jī)制：從結(jié)果導(dǎo)向到過(guò)程導(dǎo)向的銜接

由專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組或政府職能部門組織實(shí)施的考核已經(jīng)成為影響政府行為的最重要的監(jiān)督“指揮棒”，考核結(jié)果直接影響到評(píng)優(yōu)、獎(jiǎng)懲、晉升和福利待遇等組織或個(gè)人績(jī)效。作為一種重要的政治技術(shù)，上級(jí)政府能夠通過(guò)周期性考核對(duì)下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行“遠(yuǎn)程管理”，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)向上移動(dòng)和執(zhí)行權(quán)向下集中［20］。

已有研究指出，政府考核模式已經(jīng)發(fā)生了幾點(diǎn)顯著變化：一是中心工作的泛化；二是不再單一強(qiáng)調(diào)目標(biāo)責(zé)任管理制，指標(biāo)體系設(shè)置更多兼顧過(guò)程性因素，尤其是針對(duì)難以量化的模糊性任務(wù)；三是要求照章辦事，更加注重對(duì)“人”的監(jiān)督，而非簡(jiǎn)單完成任務(wù)指標(biāo)［21］。在2020年度脫貧攻堅(jiān)工作考核方案中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要考核內(nèi)容包括工作落實(shí)、政策落實(shí)、責(zé)任落實(shí)和獎(jiǎng)懲情況四個(gè)方面，每個(gè)維度又包括分值不等的若干個(gè)指標(biāo)。其中，大多數(shù)指標(biāo)都涉及政策執(zhí)行過(guò)程，如中心組脫貧攻堅(jiān)學(xué)習(xí)記錄、資金使用管理是否規(guī)范、宣傳教育是否到位、遍訪記錄等。從事后評(píng)估來(lái)看，最常見(jiàn)的監(jiān)督方式就是查閱資料和現(xiàn)場(chǎng)走訪。前者要求提供相應(yīng)的證明材料，通過(guò)臺(tái)賬、檔案卡、手冊(cè)或照片等客觀技術(shù)手段呈現(xiàn)工作行動(dòng)的步驟和程序；后者對(duì)基層群眾進(jìn)行情況問(wèn)詢，通過(guò)依個(gè)體感受變化的主觀建構(gòu)來(lái)考察政策實(shí)施效果及其過(guò)程。除此之外，為了強(qiáng)化過(guò)程控制，考核時(shí)間分為日常工作督查、半年考核和年終考核三個(gè)階段，分別占比40%、30%和30%。可以看到，不斷加壓的考核性監(jiān)督促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為發(fā)生適應(yīng)性變遷，即從結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)為過(guò)程導(dǎo)向。

作為監(jiān)督實(shí)踐的重要組成部分，自上而下的考核與自下而上的迎檢實(shí)際上構(gòu)成了對(duì)政策執(zhí)行規(guī)范進(jìn)行雙向確認(rèn)的溝通渠道，對(duì)政策執(zhí)行結(jié)果起著正向或負(fù)面激勵(lì)的作用，同時(shí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部行為進(jìn)行管理和引導(dǎo)。因此，考核的最終目的不在于對(duì)鄉(xiāng)村兩級(jí)干部進(jìn)行問(wèn)責(zé)和處分，而在于轉(zhuǎn)變他們的態(tài)度和行為，使之符合上級(jí)政府的要求。在不出事邏輯的支配下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸傾向于按照制度規(guī)章辦事，以降低非正規(guī)行動(dòng)策略帶來(lái)的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）作為約束的機(jī)制：從策略主義到合規(guī)主義

在結(jié)果管理模式中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)充滿任意性、權(quán)宜性和功利性，任何有助于短期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的行動(dòng)策略都可能被運(yùn)用于中心工作，策略主義運(yùn)作邏輯支配著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本運(yùn)轉(zhuǎn)［21］。隨著監(jiān)督環(huán)境的改變，對(duì)權(quán)力運(yùn)作過(guò)程的約束日益剛性化，治理規(guī)范取代政績(jī)追求越來(lái)越成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府首要的衡量標(biāo)準(zhǔn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的行動(dòng)選擇也就自然而然地向上級(jí)權(quán)威所規(guī)定的技術(shù)、程序和制度靠攏，這一與正式規(guī)則趨同的行為轉(zhuǎn)變可被概括為“合規(guī)主義”。在合規(guī)導(dǎo)向下，監(jiān)督活動(dòng)不僅針對(duì)作為主要治理載體的項(xiàng)目資源，而且直接面向作為權(quán)力行使者的基層干部，以期形成一種新的治理原則。

一方面，對(duì)項(xiàng)目分配的程序合法性進(jìn)行約束，借助外部審計(jì)制度規(guī)避項(xiàng)目資金被占用、挪用或攫取帶來(lái)的尋租風(fēng)險(xiǎn)。在申請(qǐng)階段，A鎮(zhèn)政府需要根據(jù)全鎮(zhèn)戰(zhàn)略規(guī)劃的整體部署，整合不同村莊類型的重點(diǎn)項(xiàng)目需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委監(jiān)委在黨政聯(lián)席會(huì)議決策中進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督；在審批階段，鎮(zhèn)黨委書記參與由縣里組織召開的專題會(huì)議，進(jìn)行集中匯報(bào)，逐一闡述項(xiàng)目?jī)?nèi)容以及申請(qǐng)項(xiàng)目的原因，縣級(jí)職能部門進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)聯(lián)審；在執(zhí)行階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定了詳細(xì)的項(xiàng)目實(shí)施流程，并派駐專班定期跟進(jìn)和匯總項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度，對(duì)規(guī)定時(shí)間內(nèi)未開工的項(xiàng)目建設(shè)資金予以收回；在檢查驗(yàn)收階段，縣政府專門聘請(qǐng)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)進(jìn)村項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)驗(yàn)收，避免鎮(zhèn)村兩級(jí)借助地方關(guān)系網(wǎng)絡(luò)“打招呼”，出現(xiàn)監(jiān)督漏洞。

案例5 “鄉(xiāng)村振興辦根據(jù)各個(gè)村的特點(diǎn)和需要形成項(xiàng)目庫(kù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)再結(jié)合今后工作計(jì)劃確定重點(diǎn)扶持項(xiàng)目，報(bào)到縣里。整個(gè)申請(qǐng)環(huán)節(jié)基本是透明的，否則到了縣里也有可能被拿下來(lái)。在資金使用這塊，往年都是縣里找第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)到村驗(yàn)收，評(píng)估機(jī)構(gòu)拿錢辦事，跟縣里一年一結(jié)，然后按照建設(shè)內(nèi)容的市場(chǎng)價(jià)進(jìn)行審計(jì)，出具驗(yàn)收?qǐng)?bào)告。村里不認(rèn)識(shí)他們，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也只是負(fù)責(zé)接待、聯(lián)系和配合，如果是縣里的公司多少還能說(shuō)上話?！保ˋ鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興辦主任，20210914ZM）

另一方面，加強(qiáng)對(duì)鎮(zhèn)村干部的行為約束，確保正式規(guī)則內(nèi)化為深層次的價(jià)值觀念認(rèn)同。對(duì)于A鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)而言，一項(xiàng)重要工作便是對(duì)鎮(zhèn)村干部的違規(guī)行為進(jìn)行巡視和查處，并且形成相對(duì)固定的治理機(jī)制：一是嵌入中心工作，通過(guò)事前、事中和事后監(jiān)督對(duì)鎮(zhèn)村干部進(jìn)行動(dòng)員，明確工作開展的規(guī)范性要求；二是依據(jù)上級(jí)反饋的問(wèn)題線索，靈活運(yùn)用“四種形態(tài)”對(duì)鎮(zhèn)村干部進(jìn)行問(wèn)責(zé)和處理；三是根據(jù)群眾上訪信件，針對(duì)個(gè)別干部的違規(guī)違紀(jì)行為進(jìn)行立案調(diào)查。通過(guò)政治、行政和社會(huì)的多重監(jiān)督，鎮(zhèn)村干部企圖通過(guò)非正式關(guān)系運(yùn)作操縱項(xiàng)目分配的行動(dòng)空間被擠壓，問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)不斷強(qiáng)化，制度規(guī)則的權(quán)威性和公共性得到維護(hù)。在理性經(jīng)濟(jì)人的衡量下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更傾向于審慎行使權(quán)力，采取正式權(quán)力技術(shù)完成行政任務(wù)，不具合法性基礎(chǔ)的非正式權(quán)力技術(shù)逐漸消隱。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)作轉(zhuǎn)型的制度基礎(chǔ)

在資源輸入的背景下，對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督已經(jīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“借力”治理的重要機(jī)制，這在相當(dāng)程度上拓展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運(yùn)作的基本內(nèi)涵，直控式監(jiān)督、層級(jí)監(jiān)督、主管監(jiān)督以及專門監(jiān)督等監(jiān)督活動(dòng)通過(guò)各種制度實(shí)踐嵌入鄉(xiāng)村治理體系，改變了公共權(quán)力行使的外部約束條件。作為一種新的治理機(jī)制，通過(guò)監(jiān)督進(jìn)行治理為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府創(chuàng)設(shè)了不同于以往的行動(dòng)空間和權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)，其形成和發(fā)展依賴于一系列有著內(nèi)在關(guān)聯(lián)的制度性基礎(chǔ)設(shè)施。

首先，監(jiān)督體系的嵌入推動(dòng)控制權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行自我調(diào)整，檢查驗(yàn)收權(quán)不再依附于目標(biāo)設(shè)定權(quán)，以檢查驗(yàn)收為基礎(chǔ)的問(wèn)責(zé)體系為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供了在目標(biāo)設(shè)定權(quán)之外進(jìn)行考核的制度權(quán)威基礎(chǔ)。在討論項(xiàng)目制的制度安排時(shí)，周雪光、練宏將控制權(quán)劃分為目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)和激勵(lì)分配權(quán)，不同層級(jí)政府在這三個(gè)維度上的配置差異形成了不同的權(quán)威結(jié)構(gòu)［22］。而在當(dāng)前的政府治理模式中，檢查驗(yàn)收權(quán)的地位得到凸顯，并且不斷向上級(jí)政府集中，進(jìn)而生成了問(wèn)責(zé)權(quán)這一總領(lǐng)性權(quán)力，檢查驗(yàn)收與問(wèn)責(zé)聯(lián)動(dòng)增強(qiáng)了各級(jí)政府進(jìn)行治理的威懾力［23］。除了逐層下放的目標(biāo)設(shè)定權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也分享了一部分具有實(shí)質(zhì)性意義的問(wèn)責(zé)權(quán)。從縱向來(lái)看，H縣于2021年正式成立督考辦，下轄7個(gè)專項(xiàng)督考組，每個(gè)督考組設(shè)1名一級(jí)督考員、2名二級(jí)督考員，專門對(duì)縣委、縣政府交辦的重要中心工作進(jìn)行督辦。根據(jù)《全縣履職盡責(zé)和攻堅(jiān)克難督考合一工作辦法》的要求，督考組遵循“建檔立項(xiàng)、交辦落實(shí)、督辦考核、反饋調(diào)研、結(jié)果運(yùn)用”的工作流程，督考結(jié)果計(jì)入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年終考核。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，A鎮(zhèn)成立了由鎮(zhèn)黨委書記擔(dān)任主任、鎮(zhèn)長(zhǎng)和紀(jì)委書記為第一副主任、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察室為具體承辦主體的督考委，并因應(yīng)督查任務(wù)的實(shí)際需要成立監(jiān)督專班，聯(lián)合各職能部門共同對(duì)下轄村莊進(jìn)行監(jiān)督。從橫向來(lái)看，問(wèn)責(zé)范圍不再局限于權(quán)力尋租、貪污腐敗以及群體性上訪等產(chǎn)生重大影響的政治或社會(huì)事件，同時(shí)也擴(kuò)展到個(gè)人品質(zhì)、行動(dòng)倫理、治理流程以及執(zhí)行進(jìn)度督考等更加廣泛的權(quán)力關(guān)系領(lǐng)域。由此，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治權(quán)而言，監(jiān)督體系不僅意味著剛性的約束作用，同時(shí)也借助反向政治激勵(lì)強(qiáng)化了自身的權(quán)威性，實(shí)現(xiàn)了對(duì)治理過(guò)程的全面滲透。

其次，治理資源的項(xiàng)目化運(yùn)作受到地方社會(huì)“權(quán)力與利益之網(wǎng)”的阻隔，體制內(nèi)外精英的合謀與結(jié)盟導(dǎo)致項(xiàng)目利益分配逐漸固化、定型化，對(duì)下鄉(xiāng)資源的分配過(guò)程和受益對(duì)象進(jìn)行控制構(gòu)成了監(jiān)督體系的制度功能基礎(chǔ)。從項(xiàng)目制治理來(lái)看，其初衷是通過(guò)專業(yè)化的部門體制繞開基層官僚組織的束縛，增強(qiáng)國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的控制［24］。但在與科層體制的嵌套過(guò)程中，“舊塊塊”仍然能夠在閃轉(zhuǎn)騰挪中變通利用專項(xiàng)資金，借助原來(lái)的體制優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)權(quán)力擴(kuò)張。因此，類似A鎮(zhèn)這樣的中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍具有“跑部進(jìn)項(xiàng)”的行動(dòng)傾向，而在條條分割的分級(jí)治理體系中，基層干部又極容易將組織或個(gè)人利益融入項(xiàng)目的打包、捆綁和發(fā)包過(guò)程之中。為了實(shí)現(xiàn)治理資源的精準(zhǔn)轉(zhuǎn)移，國(guó)家亟須構(gòu)建一套新的權(quán)力體制介入到圍繞專項(xiàng)項(xiàng)目而形成的權(quán)力鏈條之中，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)作的規(guī)范、程序和方式進(jìn)行約束，避免公共利益被少數(shù)精英群體所俘獲。作為縣長(zhǎng)掛點(diǎn)鎮(zhèn)，A鎮(zhèn)立足于“項(xiàng)目為王”的治理理念，引進(jìn)了道地藥材產(chǎn)業(yè)園、地標(biāo)優(yōu)品產(chǎn)業(yè)體驗(yàn)街、杜鵑花海、白云民宿等億元以上的重點(diǎn)示范項(xiàng)目，由此帶來(lái)的機(jī)會(huì)和資源引起了鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中各方行動(dòng)主體的利益競(jìng)逐。正是在這一背景下，A鎮(zhèn)被列為全縣紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，強(qiáng)化監(jiān)督制度對(duì)資源配置過(guò)程的約束性作用，重新塑造鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治所處的制度環(huán)境，推動(dòng)鎮(zhèn)村兩級(jí)干部規(guī)范行使權(quán)力。在政治巡視、黨風(fēng)廉政教育、紀(jì)檢監(jiān)督以及“四議兩公開”等常態(tài)化的制度舉措下，A鎮(zhèn)通過(guò)非正式關(guān)系運(yùn)作獲取項(xiàng)目資源的路徑和方式逐漸式微。

最后，技術(shù)治理體制推動(dòng)了數(shù)目字管理在政府治理模式中的普遍運(yùn)用，不規(guī)則的基層公共事務(wù)被具化為可供測(cè)量的數(shù)字指標(biāo)體系，為廣泛的監(jiān)督實(shí)踐提供了制度工具基礎(chǔ)。在傳統(tǒng)時(shí)期，國(guó)家基礎(chǔ)性能力較弱，難以滲透進(jìn)由地方權(quán)威壟斷的基層治理事務(wù)，只能依靠特殊主義取向的內(nèi)生性制度進(jìn)行監(jiān)督，其結(jié)果只能依非正式規(guī)則及其互動(dòng)情景而發(fā)生變化。但技術(shù)治理具有理性化、標(biāo)準(zhǔn)化和普遍主義取向的顯著特征，這就要求治理規(guī)則應(yīng)被詳細(xì)的闡述、規(guī)定和澄清，以便能夠?qū)φ找?guī)則進(jìn)行統(tǒng)一治理。因此，鄉(xiāng)村監(jiān)督體系能夠通過(guò)各項(xiàng)數(shù)據(jù)指標(biāo)掌握基層信息，并憑借技術(shù)手段的革新來(lái)應(yīng)對(duì)規(guī)則混亂或權(quán)責(zé)不清的監(jiān)督困境。在日常實(shí)踐中，數(shù)目字管理直接改變了政府層級(jí)間的信息關(guān)系與互動(dòng)模式，壓縮了基層干部進(jìn)行自由裁量的行動(dòng)空間。在政策執(zhí)行中，對(duì)受益對(duì)象的資格條件進(jìn)行認(rèn)定和解釋體現(xiàn)了基層干部的實(shí)踐權(quán)力，也是導(dǎo)致政策目標(biāo)屢屢產(chǎn)生偏差的關(guān)鍵。但隨著數(shù)字監(jiān)察系統(tǒng)的運(yùn)用，政策受益對(duì)象的基礎(chǔ)信息不再受到條塊部門之間信息梗阻的影響，家庭結(jié)構(gòu)、人口變動(dòng)、就業(yè)收入、固定資產(chǎn)擁有情況等數(shù)據(jù)均能夠在集成化的大數(shù)據(jù)平臺(tái)中得到整合。通過(guò)技術(shù)治理，高層級(jí)的政府擁有了更加多元的組織通道接觸基層社會(huì)，逐漸形成了在上層集聚的信息優(yōu)勢(shì)，由上下級(jí)信息不對(duì)稱帶來(lái)的“委托—代理”困境有了根本性改變［25］。借助數(shù)目字管理，監(jiān)督部門能夠繞過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲取到全面有效的信息數(shù)據(jù)，通過(guò)資格條件篩選發(fā)現(xiàn)問(wèn)題集中的政策領(lǐng)域，并向下級(jí)政府反饋線索清單，責(zé)令其對(duì)政策受益對(duì)象的現(xiàn)實(shí)狀況進(jìn)行比對(duì)、核查和整改。否則，將有可能由紀(jì)檢監(jiān)察組織啟動(dòng)專門監(jiān)督，對(duì)執(zhí)行偏差行為進(jìn)行政治問(wèn)責(zé)。

綜上所述，通過(guò)監(jiān)督進(jìn)行治理并非是某種起著臨時(shí)性或過(guò)渡性作用的治理形態(tài)，而是有著極為深刻的制度基礎(chǔ)，側(cè)面反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)作的內(nèi)在轉(zhuǎn)型過(guò)程。在制度權(quán)威方面，檢查驗(yàn)收權(quán)在控制權(quán)結(jié)構(gòu)中取得了相對(duì)獨(dú)立的地位，并進(jìn)一步生成了具有總領(lǐng)性的問(wèn)責(zé)權(quán)，由監(jiān)督問(wèn)責(zé)帶來(lái)的強(qiáng)反向激勵(lì)成為引導(dǎo)政府行為的新的權(quán)威來(lái)源；在制度功能方面，優(yōu)先向農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)移資源的國(guó)家意圖遭遇了利益結(jié)盟的地方精英群體，而監(jiān)督體系恰好從外部建構(gòu)了一套新的權(quán)力體制，對(duì)權(quán)力行使過(guò)程進(jìn)行約束和規(guī)范構(gòu)成了各級(jí)監(jiān)督部門具有實(shí)質(zhì)性意義的組織職能；在制度工具方面，以技術(shù)和平臺(tái)為支撐的數(shù)字化轉(zhuǎn)型將基層治理事務(wù)轉(zhuǎn)換為清晰的、標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)目字，改變了信息在不同政府層級(jí)間的分布結(jié)構(gòu)，使得公共權(quán)力在基層社會(huì)的運(yùn)行過(guò)程具備了可監(jiān)督性。

五、總結(jié)與討論

本文立足于條塊關(guān)系的視角，呈現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中監(jiān)督實(shí)踐的構(gòu)成類型及其內(nèi)涵，展現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在不斷硬化的規(guī)則約束下如何借力監(jiān)督制度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資源向鄉(xiāng)村社會(huì)的順利轉(zhuǎn)移。研究發(fā)現(xiàn)，根據(jù)政府層級(jí)和實(shí)施主體的客觀差異，可以將監(jiān)督實(shí)踐劃分為直控式監(jiān)督、層級(jí)監(jiān)督、主管監(jiān)督和專門監(jiān)督四種主要類型。作為一種反向激勵(lì)形式，通過(guò)監(jiān)督進(jìn)行治理構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作的多重行動(dòng)機(jī)制，逐漸被建構(gòu)為當(dāng)前鄉(xiāng)村治理模式的基礎(chǔ)性邏輯。一方面，鄉(xiāng)村監(jiān)督體系在政策執(zhí)行過(guò)程中具有轉(zhuǎn)化、執(zhí)行、考核的機(jī)制性效應(yīng)，其作用在于提高項(xiàng)目進(jìn)村的行政效能，對(duì)國(guó)家意圖在不同政府層級(jí)間的傳導(dǎo)、分解和落實(shí)進(jìn)行統(tǒng)籌；另一方面，進(jìn)一步明確了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)在監(jiān)督體系中的核心地位，使其能夠借助問(wèn)責(zé)權(quán)介入治理過(guò)程之中，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治權(quán)的自我約束。

在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中，如何兼顧有效性與制約性始終是一項(xiàng)歷史難題，對(duì)于這一問(wèn)題的諸多討論反映了不同時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革的差異化路徑。在分稅制改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著組織資源和人力資源極度匱乏的境況，隨之而來(lái)的治理后果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的空殼化以及由此形成的“懸浮型政權(quán)”［19］。在這一時(shí)期，居于優(yōu)先地位的有效治理走向政治互動(dòng)，非正式權(quán)力技術(shù)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成包干任務(wù)的重要治理術(shù)。故而，中央政府充分利用政治錦標(biāo)賽體制產(chǎn)生的正向激勵(lì)動(dòng)員鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，同時(shí)也對(duì)非正式關(guān)系運(yùn)作帶來(lái)的一系列政治社會(huì)后果采取了默許、放任的態(tài)度。

隨著國(guó)家加大惠農(nóng)資金的轉(zhuǎn)移力度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠借助專項(xiàng)項(xiàng)目為農(nóng)村社會(huì)提供多元化的基本公共服務(wù)，卻不可避免地促成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治權(quán)的無(wú)序擴(kuò)張，導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)陷入資源內(nèi)卷的治理危機(jī)之中，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治權(quán)進(jìn)行制約逐漸被提上政策議程。作為權(quán)力“鐘擺”的另一端，日益興起的監(jiān)督實(shí)踐成為國(guó)家控制官僚權(quán)力有序運(yùn)作的新面向，與個(gè)人榮譽(yù)、選拔晉升、考核獎(jiǎng)勵(lì)以及福利待遇等正向激勵(lì)共同構(gòu)成了影響政府行為的“一體兩面”［26］。但在維控型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府長(zhǎng)期過(guò)度追求績(jī)效合法性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)作缺乏穩(wěn)定有效的制度化規(guī)制，監(jiān)督組織大多處于“名存實(shí)亡”的廢弛狀態(tài)，淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，這也形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治權(quán)與監(jiān)督權(quán)相互嵌套、難以分離的政治傳統(tǒng)。在制度慣性的作用下，通過(guò)監(jiān)督進(jìn)行治理與其說(shuō)是在完全分權(quán)意義上重新構(gòu)造鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制，不如說(shuō)是在實(shí)用主義導(dǎo)向下，通過(guò)監(jiān)督制度的再嵌入實(shí)踐調(diào)和權(quán)威體制與有效治理之間的內(nèi)在矛盾，進(jìn)而在政治統(tǒng)合制的驅(qū)動(dòng)下提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)作的公共性。

在當(dāng)前階段，各類監(jiān)督活動(dòng)盡管呈現(xiàn)出名目繁多、多頭重復(fù)以及追求短期目標(biāo)等治理后果，但我們?nèi)皂殞⑵渲糜卩l(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)作的整體性邏輯之中進(jìn)行深入研究。在這個(gè)意義上，國(guó)家監(jiān)督職能向基層延伸不僅體現(xiàn)了國(guó)家政權(quán)建設(shè)邁向理性化的宏觀進(jìn)程，也服務(wù)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以項(xiàng)目資源為中心的現(xiàn)實(shí)治理目標(biāo)，從而成為推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作的重要治理機(jī)制。

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［責(zé)任編輯：張英秀］

Abstract：As the state increases its efforts to channel resources to rural areas， the township governance power has experienced an inherent change from continuous weakening to disorderly expansion， and the supervision of power has become the key to promote the transformation of rural governance modernization. The current rural governance field has gradually established a rural supervision system with the basic features of hierarchical distribution and bar-block interaction， which constitutes a new action mechanism to promote the central work of the township and is gradually constructed as the basic logic of the rural governance model. On the one hand， it has the institutional functions of governance model transformation， policy level coordination， and policy implementation assessment. On the other hand， it further clarifies the core position of discipline inspection and supervision institutions in the supervision system， enabling them to intervene in the governance process through the accountability mechanism and realize the self-restraint of township governance power. As a form of reverse incentive， governance through supervision has a profound institutional basis， and its effective operation relies on the internal adjustment of the control structure， the project-based operation of governance resources， and the general use of numerical management， which is another aspect that affects the behavior of township governments.

Key words：supervision to the countryside， rural governance， rural supervision system

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“‘治道’轉(zhuǎn)型視角下的政治社會(huì)重構(gòu)研究”（19ASH010）；清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院博士論文獎(jiǎng)學(xué)金項(xiàng)目“合規(guī)性治理：體制轉(zhuǎn)型中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其運(yùn)作邏輯”（202206）。

作者簡(jiǎn)介：羅昊（1996-），男，華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)院博士生，華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理中心研究人員。