公私協(xié)力視角下社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)外包機制研究

楊飄

摘? ?要：近年來，為了緩解人口老齡化帶來的發(fā)展壓力，提升社區(qū)居民養(yǎng)老服務(wù)水平，許多地方政府創(chuàng)新了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式，積極采取社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項目外包機制。聚焦合肥市居家養(yǎng)老服務(wù)新模式，運用公私協(xié)力理論，從中歸納出社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)外包的協(xié)力運作模式，并反思模式中協(xié)力關(guān)系成功的因素、協(xié)力關(guān)系締結(jié)的方式以及協(xié)力關(guān)系的主導(dǎo)者三個主要的問題，以期為今后社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)外包機制的發(fā)展提供可以借鑒的實際經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：公私協(xié)力；社區(qū)養(yǎng)老；服務(wù)外包

中圖分類號：D669.6? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）17-0122-04

一、問題的提出

由于我國老年人口所占比例不斷增大，對經(jīng)濟發(fā)展造成了巨大的壓力，老年人的養(yǎng)老需求也由原先的能夠滿足基本的生活，向著追求更高質(zhì)量的晚年生活轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的依靠政府部門供給已經(jīng)不能滿足社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的需求，在這種情況下，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)外包機制應(yīng)運而生。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)外包機制，是指有關(guān)政府部門向社會上具有合法資質(zhì)的企業(yè)、機構(gòu)或者組織購買社區(qū)養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)。這種社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)新模式以專業(yè)服務(wù)和信息資源為支撐，不僅可以彌補政府部門公共資源供給不足問題，還能滿足社區(qū)老年群體多元化的養(yǎng)老服務(wù)需求[1]。合肥市政府在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》的指導(dǎo)下，致力于以公開招標的方式將社區(qū)內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)外包給社會中的企業(yè)、組織或機構(gòu)[2]，通過政府、社區(qū)、企業(yè)以及組織等各方的共同努力，取得了許多亮眼的成績，但在具體運行過程中仍然存在人才短缺、面向模糊、角色不明確等諸多問題。

在人口老齡化趨勢不斷加深的背景下，社區(qū)養(yǎng)老已經(jīng)成為當(dāng)前研究的熱點議題。目前，多數(shù)討論集中于論述社區(qū)養(yǎng)老的需求現(xiàn)狀、發(fā)展困境以及解決對策上，如蔡中華、安婷婷、侯翱宇（2013）通過對吉林市養(yǎng)老服務(wù)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)老年人對于醫(yī)療服務(wù)、心理咨詢、知識學(xué)習(xí)等方面的需求不斷增長，但由于財政資金不足、法律監(jiān)督體系不完善、地區(qū)發(fā)展不平衡等方面的原因使得當(dāng)前社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)仍舊難以滿足老年群體日趨多元化的養(yǎng)老需求；曾婭琴、徐露卿（2021）通過對重慶市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的調(diào)查和研究，提出要通過加強宣傳普及、培養(yǎng)專業(yè)人才、完善法律監(jiān)管體系等途徑來實現(xiàn)“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所樂”的發(fā)展目標。也有少數(shù)的研究者通過比較不同地區(qū)社區(qū)養(yǎng)老狀況差異，以期提出更為科學(xué)的政策建議，如陳友華、吳凱（2008）的調(diào)研表明，南京市為了緩解養(yǎng)老問題帶來的社會發(fā)展壓力，為社區(qū)內(nèi)的老人建立了專門的“托老所”，以此改善老年群體晚年的生活質(zhì)量。但是，目前在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，養(yǎng)老服務(wù)無論是專業(yè)人才的配備還是現(xiàn)代化設(shè)施的供給，都很難滿足老年群體的基本需求；卜謙祥、巢飛（2011）研究指出，農(nóng)村地區(qū)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)長期處于一個知識普及率低、管理體制不完善、專業(yè)人才大量流失的處境中，阻礙了社區(qū)養(yǎng)老的良性發(fā)展。

由此可知，現(xiàn)有研究主要集中于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀描述、困境分析、差異比較等方面，很少涉及到養(yǎng)老服務(wù)外包機制的研究。文章將焦點集中于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的外包機制上，采取在公共事務(wù)議題上廣泛運用的公私協(xié)力模式，以合肥市為例，探討政府在促進社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中所采取的服務(wù)外包機制，從中歸納總結(jié)出重要的特色模式。

二、分析視角——公私協(xié)力的互動模式

公私協(xié)力模式（PPP）是20世紀70年代開始形成的一種行為模式，指的是政府采取競爭性招標的方式，在公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)選擇資質(zhì)齊全、能力出眾的社會資本，雙方按照平等協(xié)商的原則訂立合同，由其提供所需的公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付對價。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，公私協(xié)力模式已經(jīng)成為國內(nèi)外公共管理領(lǐng)域中被廣泛運用的一種模式[3]。公私協(xié)力互動模式是公民或第三部門參與公共服務(wù)的重要方式，政府一方面試圖將民間“成本效益原則”帶入政府服務(wù)功能中[4]，以彌補政府宏觀調(diào)控的有限性；另一方面以誠心合作的姿態(tài)，邀請民間組織加入公共服務(wù)的供給之中，共享收益的同時也要共擔(dān)風(fēng)險和成本[5]，形成良好和諧的合作關(guān)系，以更好地運作社會公共產(chǎn)品或服務(wù)。目前學(xué)術(shù)界將公私協(xié)力模式分為補充型、互補型與抗衡型三大類型[6]。

在補充型協(xié)力模式中，政府自身提供的公共服務(wù)和產(chǎn)品無法完全滿足社區(qū)老年人養(yǎng)老需求，則由資質(zhì)齊全的企業(yè)、組織或者機構(gòu)來提供，他們與政府部門之間的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給呈現(xiàn)一個動態(tài)變化趨勢，當(dāng)政府承擔(dān)更多的產(chǎn)品和服務(wù)供給的責(zé)任時，對于通過服務(wù)外包解決社區(qū)養(yǎng)老問題的需求也會隨之減少。在互補型的模式中，政府使用財政資金購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，相關(guān)企業(yè)或組織機構(gòu)與政府簽訂合同后向社區(qū)提供養(yǎng)老服務(wù)，其所承擔(dān)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的規(guī)模也會隨著政府財政投入力度的加大而相應(yīng)的增大。在抗衡型模式中，一方面，政府部門通過制定法律法規(guī)，出臺政策文件來約束和規(guī)范社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)承包方的行為；另一方面，承包方也可以督促政府及時承擔(dān)公共責(zé)任，明確行業(yè)規(guī)范，抵制不正當(dāng)競爭，為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品的提供營造一個和諧公正的社會環(huán)境。

三、合肥市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)外包機制的主要內(nèi)容

（一）購買由企業(yè)或組織提供的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人員培訓(xùn)課程

當(dāng)前，我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源有限、服務(wù)能力不足的情況與多元化、個性化的養(yǎng)老需求之間存在尖銳的矛盾，由于社區(qū)養(yǎng)老工作任務(wù)繁雜、工作要求高、工資收入普遍偏低、社會地位得不到認可、沒有可靠的職業(yè)晉升渠道等問題，導(dǎo)致社區(qū)養(yǎng)老領(lǐng)域人才流失嚴重，大部分工作人員服務(wù)水平有限，專業(yè)化程度低[7]。為了提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人員的專業(yè)技術(shù)水平，合肥市部分地區(qū)政府委托相關(guān)企業(yè)或組織開發(fā)養(yǎng)老人才線下培訓(xùn)班以及遠程視頻課，如《國家基本職業(yè)技能培訓(xùn)包數(shù)字化課程：養(yǎng)老護理》《養(yǎng)老知識護理基礎(chǔ)知識初級、中級、高級和技師》。以此強化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人員專業(yè)技能，提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的整體水平。這種方式的重點在于強化社區(qū)內(nèi)原有養(yǎng)老服務(wù)人員的專業(yè)技能和服務(wù)水平，而非由企業(yè)或組織直接提供專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)，相對而言，財政資金投入較少。

（二）購買由企業(yè)或組織提供的專業(yè)化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品

合肥市相當(dāng)一部分地方政府將本該由社區(qū)承擔(dān)的部分養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任對外公開招標，通過市場化競爭的方式，將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)直接以簽訂合同的方式承包給能力出色、資質(zhì)齊全的企業(yè)、組織或機構(gòu)來完成。例如合肥市包河花園社區(qū)養(yǎng)老中心曾以10年1 774.56萬元的租金，面向全國所有相關(guān)企業(yè)和組織機構(gòu)公開招標。對于這種方式，社區(qū)相關(guān)工作人員表示，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)外包是今后養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的一大趨勢，它可以作為一種提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)水平、緩解政府發(fā)展壓力的有益的嘗試。

（三）與民間組織合作協(xié)助社區(qū)內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)的再設(shè)計

當(dāng)前合肥市許多社區(qū)內(nèi)存在養(yǎng)老服務(wù)環(huán)境差、設(shè)備有限以及配套設(shè)施不完善等問題，導(dǎo)致社區(qū)很難滿足老年日益多元化的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求。相當(dāng)一部分社區(qū)的主管人員積極向相關(guān)政府部門遞交申請，政府通過合理編列財務(wù)預(yù)算，結(jié)合相關(guān)的專業(yè)單位、組織或者機構(gòu)，如合肥市包河區(qū)久久紅養(yǎng)老服務(wù)部、安徽省老年基金會、合肥市思語康復(fù)中心等民間組織，通過養(yǎng)老服務(wù)評估和專業(yè)咨詢等措施，來改善社區(qū)養(yǎng)老的整體環(huán)境和器具設(shè)備，完善相關(guān)配套措施，以此提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的整體水平。

（四）通過補貼增加非營利性組織提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的誘因

非營利性組織具有民間性和自治性，不以盈利為目的，通常所處理的是絕大部分公眾所關(guān)注的事件。這類組織的非營利性決定了它不必像企業(yè)一樣，以追求利益為動機，規(guī)模小、數(shù)量多、活躍領(lǐng)域廣泛等特性，使得這些組織可以提供更加多樣化、個性化的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。但由于組織經(jīng)費不足，很大程度限制了非營利性組織提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的能力。因此，近年來合肥市政府通過發(fā)放補貼的方式，既保證了非營利性組織自身的穩(wěn)定發(fā)展，也激勵其為社區(qū)提供更多更好的養(yǎng)老服務(wù)，主要包括低息貸款、降低稅率以及直接發(fā)放補貼等多種形式。政府的財政補貼很大程度上成了非營利性組織生存和發(fā)展的必要條件，二者構(gòu)成了一種相依并存、共擔(dān)風(fēng)險共享收益的關(guān)系。一方面，政府的財政補貼扶持非營利組織的生存與發(fā)展；另一方面，來自非營利性組織的志愿性養(yǎng)老服務(wù)的供給也減輕了政府的經(jīng)濟負擔(dān)[8]。

（五）通過立法要求承包社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)或組織落實責(zé)任

目前，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)外包獲得快速發(fā)展的同時，難免存在不公平競爭、公共責(zé)任落實不到位等現(xiàn)象，甚至還存在打著不以盈利為目的的口號，背后卻大肆謀利的情況。因此，合肥市政府通過出臺政策文件，制定相關(guān)的法律法規(guī)，與外包企業(yè)或組織的不當(dāng)行為形成抗衡，積極承擔(dān)監(jiān)督和管理責(zé)任，保障社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)健康發(fā)展。

據(jù)此，合肥市政府不僅制定了具體的監(jiān)管政策，建立了明確的質(zhì)量評估體系，還要求相關(guān)部門各司其職，確立質(zhì)量標準，將標準作為質(zhì)量管理、質(zhì)量評估、質(zhì)量考核的依據(jù)。同時，評估結(jié)果也會成為日后承包社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的準入門檻，從而激勵承包者不斷改善養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，提升服務(wù)水平。除此之外，民政部門會定期對承包者的運營服務(wù)情況進行檢查，并給予相應(yīng)的獎懲；物價部門負責(zé)對養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品的定價和收費進行督查，使得社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)外包機制呈現(xiàn)出管理規(guī)范化、標準化和法治化的趨勢。

四、合肥市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)外包機制的協(xié)力模式分析

（一）協(xié)力流程

通過上述對于合肥市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)外包機制具體內(nèi)容的分析，可以將其分為以下幾種類型：第一類是由政府出臺相關(guān)辦法規(guī)定，撥付相當(dāng)額度的財政資金，通過公開招標的方式，主動尋求私營企業(yè)的資源力量來解決社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的問題，中標的企業(yè)與政府簽訂項目合同，按合同要求提供相關(guān)的服務(wù)和產(chǎn)品。第二類是社區(qū)負責(zé)人向政府部門提出申請，主管部門負責(zé)審核和發(fā)放預(yù)算資金，結(jié)合相關(guān)的專業(yè)單位、組織或者機構(gòu)，通過養(yǎng)老服務(wù)評估和專業(yè)咨詢等措施，以此提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的整體水平。第三類是政府對于愿意協(xié)力配合參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的非營利性組織，給予一定水平的財務(wù)方面補助誘因[6]，吸引其主動承擔(dān)一部分社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的責(zé)任，與政府部門合作促進社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)水平的提高。

但不論何種類型的協(xié)力運作模式，最后的運作流程都要回歸到政府相關(guān)法律法規(guī)以及監(jiān)督評估之下，政府對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)合同的招標、簽約以及服務(wù)履行等事項要進行全過程的約束，以保證外包合同內(nèi)容及時、高質(zhì)量地完成。它貫穿于整個社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)合同履行的全過程，是保證相關(guān)合同能夠有效運作的前提[9]。

（二）協(xié)力形成的動因

在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)外包機制之下，政府、企業(yè)、組織之間形成了一種可以取長補短的合作伙伴關(guān)系。一方面，當(dāng)前政府系統(tǒng)內(nèi)部一定程度上存在著部門林立、人員龐雜、職責(zé)不明等諸多問題，且在公共服務(wù)的供給上，多使用行政手段，這就容易導(dǎo)致辦事環(huán)節(jié)煩瑣，整體服務(wù)效率低下。這樣一來，政府使用財政資金，將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品承包給社會力量，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)由傳統(tǒng)僵化低效的行政干預(yù)向精簡高效的現(xiàn)代化管理方式轉(zhuǎn)變[10]，同時政府還可以釋放更多精力專注于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督管理和績效評估上。另一方面，政府財政資金的投入，可以吸引越來越多的社會組織積極主動地加入到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給當(dāng)中，利用自身的組織管理優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢，為社區(qū)老年群體提供更加優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品。除此之外，社會組織可以通過市場競爭的方式獲得生產(chǎn)機會[11]，依靠政府的財政投入和補貼，緩解資金缺乏、融資困難等問題，以確保自身的正常運作。

（三）協(xié)力形態(tài)

合肥市政府在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)外包機制中的協(xié)力模式主要是以互補型為主，政府與社會上的各類企業(yè)和組織并非是一種上下級關(guān)系，而是平等的、相互依賴的合作伙伴關(guān)系。地方政府通過發(fā)放福利、基金的方式來增加社會力量參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的誘因，通過公開招標、簽訂合同的形式，委托相關(guān)的企業(yè)或組織提供養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品，由于私營企業(yè)和非營利組織能夠彌補政府在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給方面的不足。由于非營利組織具有很強的志愿性質(zhì)，他們期待政府能夠與其共同承擔(dān)起改善社區(qū)養(yǎng)老環(huán)境、提升養(yǎng)老服務(wù)水平的責(zé)任，因此同時也具有補充型的成分。政府則通過制定法律法規(guī)、建立質(zhì)量評估體系，對于服務(wù)承包者的行為進行全方位、全過程的約束，承包者也可以督促政府及時明確行業(yè)標準和規(guī)范，抵制不正當(dāng)競爭，為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品的提供營造一個和諧公正的社會環(huán)境。因此，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)外包機制中的協(xié)力模式也具有一定的抗衡成分。

五、合肥市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)外包機制中的協(xié)力模式運作的反思

（一）協(xié)力關(guān)系的成功——所獲得來自對方的支持充足與否

合肥市政府從宏觀的政策入手，運用財政資金，對外公開招標，與社會中的各類組織、企業(yè)建立起了長久有效的合作運作機制，這是未來社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的可行方向。而社會組織和企業(yè)以互補的方式與政府進行互動，政府部門對它們在資金、人員、資源等各方面的支持是否充足，民間組織是否愿意積極主動地配合，并且能夠推動社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的健康發(fā)展，是協(xié)力模式運作能否正常、高效運轉(zhuǎn)的重要因素之一[8]。如果政府不能按照合同正常提供多方面的支持與幫助，必將導(dǎo)致企業(yè)和組織的工作積極性降低，效率下降，不利于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)水平的提升。

（二）協(xié)力關(guān)系的主導(dǎo)——是政府部門還是社會力量

當(dāng)前，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)外包已經(jīng)逐漸成為政府治理社區(qū)的一種有效工具。通過服務(wù)外包機制，政府可以將做不好以及做不了的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)職能轉(zhuǎn)交給社會中各類優(yōu)秀的私營企業(yè)以及民間組織。國內(nèi)外的公共服務(wù)外包各種實踐研究表明，外包機制優(yōu)勢的發(fā)揮主要有賴于政府在其中的主導(dǎo)作用。一方面，外包機制可以有效地節(jié)約成本，大幅提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，同時還能將政府部門從瑣碎小事中解放出來以便進行宏觀調(diào)控。但這并不意味著政府責(zé)任的外包，各地區(qū)政府應(yīng)當(dāng)扮演好社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的財政資金供給者、重大決策規(guī)劃的設(shè)計者、優(yōu)秀承包方的遴選者、機制運作全過程的監(jiān)督者等眾多角色，不僅要實現(xiàn)對社會中各類資源的整合和利用，更重要的職責(zé)是要解決好社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)“包什么”“包給誰”“怎么包”以及“包后怎么辦”這四個關(guān)鍵問題。另一方面，政府部門雖然在協(xié)力關(guān)系中處于主導(dǎo)地位，但與承包項目的社會力量并不是上下級的關(guān)系，政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的過程中，二者應(yīng)是一種相互合作、平等協(xié)商的關(guān)系，不再將政府置于絕對權(quán)威和壟斷的地位。

（三）協(xié)力關(guān)系的過程——持續(xù)的溝通和檢查

在正式簽訂項目合同之后，政府部門與承包方應(yīng)該積極主動地就各自在協(xié)力關(guān)系中的運作細節(jié)、擔(dān)負的職責(zé)、發(fā)生的問題等一些事項，力求通過各種途徑及時了解詳細事宜。雙方在關(guān)系締結(jié)之后，所獲信息的不同步很有可能導(dǎo)致對彼此的信任缺乏，致使協(xié)力模式難以正常運作，從而進一步導(dǎo)致社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品供給質(zhì)量下降，老年人的基本權(quán)益無法得到應(yīng)有的保障。因此，為了保證社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)外包機制中協(xié)力模式的高效運轉(zhuǎn)，需搭建起政府部門和企業(yè)溝通的橋梁，為問題反饋和訴求傳達及時掃清障礙，以此提升兩者之間的溝通效率。還應(yīng)加大監(jiān)督管理的力度，嚴厲打擊項目合同內(nèi)的違規(guī)問題，努力構(gòu)建有利于促進社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量提升的政企關(guān)系。

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[責(zé)任編輯? ?劉? ?瑤]