論城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中的政府責(zé)任定位

蔡文波+石毅+臺晨晨+周曉敏+周曉航

[摘要]為適應(yīng)快速增長的養(yǎng)老服務(wù)需求，政府將養(yǎng)老服務(wù)的職能及責(zé)任轉(zhuǎn)移給社區(qū)，從而突破了傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式，形成了“以家庭養(yǎng)老為核心，社區(qū)服務(wù)為依托，專業(yè)化服務(wù)為依靠”的城市社區(qū)養(yǎng)老模式。但是在現(xiàn)實(shí)中，這一養(yǎng)老模式凸顯出不少問題，公眾對社區(qū)所提供的養(yǎng)老服務(wù)存在諸多不滿。通過對武漢市H社區(qū)和Q社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐調(diào)研對比，不同社區(qū)公眾養(yǎng)老服務(wù)滿意度的差異根源于政府引導(dǎo)、保障、監(jiān)管、法律責(zé)任的差異。因此，在養(yǎng)老主體和養(yǎng)老資源多元化的條件下，只有系統(tǒng)探究社區(qū)養(yǎng)老中政府責(zé)任的落實(shí)方法，才能進(jìn)一步推進(jìn)我國養(yǎng)老服務(wù)的科學(xué)化、規(guī)范化和人性化，進(jìn)而獲得更高的公眾滿意度。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)養(yǎng)老；公眾滿意度；政府責(zé)任

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.34.055

1 問題的提出

隨著老年人口數(shù)量多、增速快、高齡化趨勢的日益明顯，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式已經(jīng)不能順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。政府逐漸將自身的部分職能轉(zhuǎn)移給社區(qū)，1987年民政部正式提出社區(qū)服務(wù)的意見，2000年部分城市社區(qū)居家養(yǎng)老試點(diǎn)，社區(qū)開始逐步發(fā)展成為養(yǎng)老服務(wù)的又一提供主體。社區(qū)養(yǎng)老，是一種將機(jī)構(gòu)養(yǎng)老中的服務(wù)引入社區(qū)的居家養(yǎng)老模式。它彌補(bǔ)了家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式的不足，讓老人在家居住的同時(shí)享受社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的專業(yè)服務(wù)。但是這種養(yǎng)老模式在實(shí)施過程中總體上存在著數(shù)量不足、質(zhì)量不高、服務(wù)流于形式化、服務(wù)內(nèi)容空洞且不適用等問題，公眾對社區(qū)所提供的養(yǎng)老服務(wù)并不完全滿意。

國外學(xué)者在福利多元主義論的影響下，提出“引導(dǎo)社會(huì)機(jī)構(gòu)、市場和個(gè)人進(jìn)入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系，但政府應(yīng)在其中發(fā)揮核心作用”的觀點(diǎn)。國內(nèi)不乏對社區(qū)養(yǎng)老中政府責(zé)任的研究，主要觀點(diǎn)集中在政府如何規(guī)范家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，以此促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展。一些學(xué)者認(rèn)為社區(qū)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是推進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老的重要力量，從正面論述了民辦養(yǎng)老充分利用社會(huì)資源，借助政府力量所能達(dá)到的養(yǎng)老效果。有的研究側(cè)重點(diǎn)在于對養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀調(diào)查和問題總結(jié)，宏觀性很強(qiáng)，但缺乏微觀的論證視角。文章以創(chuàng)新視角——公眾的滿意度為線索，以H社區(qū)與Q社區(qū)的實(shí)踐調(diào)研對比為基礎(chǔ)，通過差異對比找出影響滿意度的主要癥結(jié)所在，從現(xiàn)實(shí)角度論證滿意度和政府責(zé)任的邏輯關(guān)系，并以此為基礎(chǔ)對于如何強(qiáng)化社區(qū)養(yǎng)老中的政府責(zé)任提出建議。

2 城市社區(qū)養(yǎng)老中的公眾滿意度調(diào)查——以武漢市H社區(qū)和Q社區(qū)為例

2.1 H社區(qū)和Q社區(qū)的基本情況簡介

H社區(qū)地處武漢市的政治、經(jīng)貿(mào)和文化中心，該社區(qū)人口總數(shù)約為8200人，人口結(jié)構(gòu)呈收縮型，比較穩(wěn)定。且是武漢市多項(xiàng)社區(qū)改革的試點(diǎn)社區(qū)，在創(chuàng)新社區(qū)公共服務(wù)的管理模式方面成果顯著，居家養(yǎng)老社工服務(wù)站和專業(yè)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)已經(jīng)投入運(yùn)營，社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展態(tài)勢良好。

Q社區(qū)地處武漢市城鄉(xiāng)接合地帶，社區(qū)人口總數(shù)約為2600人，居民大多是由農(nóng)轉(zhuǎn)非過渡而來，外出務(wù)工者占比大，空巢老人居多，社區(qū)的配套基礎(chǔ)設(shè)施處于初級階段。雖然近些年來該社區(qū)一直在積極學(xué)習(xí)其他社區(qū)的先進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn)，但是仍然存在較大差距。

2.2 問卷設(shè)計(jì)與調(diào)查樣本選擇

本課題以武漢市H社區(qū)和Q社區(qū)為例，選取社區(qū)工作人員、老年群體及其家庭成員作為目標(biāo)群體，采用問卷調(diào)查的方法。調(diào)查問卷主要分為兩個(gè)部分：一是基本情況調(diào)查；二是滿意度調(diào)查。共發(fā)放問卷300份，有效回收285份，有效問卷回收率95%。

本次受訪者男性147人，占比51.6%，女性138人，占比48.4%；其中55歲以下占比10.5%，56～65歲占比28.4%，66～75歲占比43.2%，76歲以上占比17.9%；男女比例以及年齡分布均衡。

在對滿意度的調(diào)查中，本課題組設(shè)計(jì)了以下七個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn)，用李克特量表（Likertscale）五分法進(jìn)行測量，分為非常滿意、比較滿意、一般滿意、不太滿意、很不滿意，并對其賦值，分別為5分、4分、3分、2分、1分。采用SPSS 17.0統(tǒng)計(jì)軟件對數(shù)據(jù)進(jìn)行錄入處理，經(jīng)比較均值分析得出H社區(qū)和Q社區(qū)居民養(yǎng)老滿意度及綜合滿意度的平均分值，其對比情況見下表。其中“1，2，3，4，5，6，7”分別代表“物質(zhì)生活保障、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)居住環(huán)境、社區(qū)文娛活動(dòng)、社區(qū)人際氛圍、社區(qū)人員的服務(wù)態(tài)度、社區(qū)人員的辦事效率”。

由下表可知，H社區(qū)滿意度綜合得分比Q社區(qū)高0.11，且除了社區(qū)居住環(huán)境、社區(qū)人際氛圍差異較小，其他五項(xiàng)的差距都大于0.1，表明Q社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展落后于H社區(qū)程度較大。

3 公眾養(yǎng)老滿意度與政府責(zé)任間的關(guān)聯(lián)分析

基于調(diào)查，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)滿意度不高的癥結(jié)在于政府引導(dǎo)責(zé)任、保障責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任、法律責(zé)任的缺失。

3.1 引導(dǎo)責(zé)任的缺失

綜合H社區(qū)和Q社區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況，家庭與社區(qū)機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)的提供方面存在數(shù)量少和質(zhì)量低的情況。基于調(diào)查數(shù)據(jù)，老年人養(yǎng)老金組成中，退休金占35.1%，個(gè)人儲蓄占31.6%，子女贍養(yǎng)占20.0%，社會(huì)保障給付占13.3%。所以從家庭養(yǎng)老作用發(fā)揮的情況來看，老年人養(yǎng)老金主要來自退休金或者個(gè)人儲蓄，社會(huì)保障給付、子女贍養(yǎng)所占比例較小，部分家庭中存在不照顧老人甚至還在啃老的子女，老年人生活負(fù)擔(dān)很大；從社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展情況來看，老年活動(dòng)室、日間照料中心、社區(qū)食堂等盈利性質(zhì)很重，部分家庭困難的老年人無法享受這些服務(wù)。源于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地緣位置的差異，社區(qū)機(jī)構(gòu)在H社區(qū)的成立相對更多，Q社區(qū)僅有一些老年活動(dòng)室。

3.2 保障責(zé)任的缺失

一是政府資金投入不足，居民的物質(zhì)需要得不到滿足。在社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生方面，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）建設(shè)水平低，其發(fā)揮的作用非常有限。居民普遍表示社區(qū)醫(yī)院只提供一些常用藥品和醫(yī)療保健的服務(wù)，大病重病必須去大醫(yī)院醫(yī)治。且部分衛(wèi)生服務(wù)站還未完全與居民醫(yī)保銜接起來，參保者在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站就醫(yī)，部分還不能報(bào)銷。二是公共服務(wù)分配不公，城鄉(xiāng)差別大。以養(yǎng)老金為例，城鄉(xiāng)差異在基本養(yǎng)老金的發(fā)放上最能體現(xiàn)出來，H社區(qū)適齡的老年人比Q社區(qū)適齡的老年人領(lǐng)取的基本養(yǎng)老金高出2倍左右，機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休金是普通城鎮(zhèn)職工退休養(yǎng)老金的2～3倍，這使公眾對養(yǎng)老服務(wù)的公平性和公益性產(chǎn)生了嚴(yán)重的質(zhì)疑。保障責(zé)任的缺失導(dǎo)致社區(qū)養(yǎng)老缺乏穩(wěn)定性、水平低、流于表面與形式化。

3.3 監(jiān)管責(zé)任的缺失

政府將養(yǎng)老服務(wù)轉(zhuǎn)移給社區(qū)之后，對其沒有細(xì)化責(zé)任，缺乏全面管理及相應(yīng)規(guī)章制度的規(guī)范。在調(diào)查中，45.2%的居民反映社區(qū)對其關(guān)注度很低，僅有30.1%的人表示社區(qū)的辦事效率及時(shí)且有效，居民對社區(qū)人員的辦事效率和服務(wù)態(tài)度存在不滿，尤其是在老年人居住環(huán)境的改善提高和便民利民服務(wù)方面。如在室內(nèi)設(shè)施的升級改造，廁所防滑設(shè)施的建設(shè)，居民樓加裝電梯等缺乏相應(yīng)的措施，居住環(huán)境的適老化程度很低。H社區(qū)居民多居住在樓層較高的小區(qū)里，但是電梯還沒有普及，部分電梯老化很嚴(yán)重，高齡老年人上廁所有滑倒致癱瘓或者死亡的現(xiàn)象，車道狹窄擁擠，嚴(yán)重影響老年人的出行安全。

3.4 法律責(zé)任的缺失

一是國家法律政策制定得不完善，有很多領(lǐng)域法律還沒有涉及，如提供養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)和享用者相互權(quán)利義務(wù)關(guān)系缺少明確的法律規(guī)定，社區(qū)工作人員的部分工作只是受制于少量規(guī)章制度或者道德。二是法律制度缺乏實(shí)施細(xì)則，現(xiàn)行的《老年人權(quán)益保障法》制定時(shí)間比較早，其規(guī)定都是宏觀性的、原則性的，缺乏在某個(gè)方面的具體實(shí)施辦法，在執(zhí)行過程中存在很多漏洞。三是居民普遍法律意識淡薄，當(dāng)自身利益受到侵犯時(shí)，無法正確有效地利用法律武器保護(hù)自己，此現(xiàn)象在Q社區(qū)更為嚴(yán)重，所以城郊接合部地區(qū)法制建設(shè)亟待提高。

總地來說，政府責(zé)任的履行情況與公眾養(yǎng)老滿意度息息相關(guān)，政府責(zé)任與養(yǎng)老滿意度是一種投入與產(chǎn)出的關(guān)系，呈正相關(guān)態(tài)勢。

4 城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中強(qiáng)化政府責(zé)任的對策建議

針對我國城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中政府引導(dǎo)、保障、監(jiān)管、法律責(zé)任缺失的現(xiàn)實(shí)狀況，擬提出以下對策建議。

4.1 加強(qiáng)引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)多主體合作養(yǎng)老

第一，積極引導(dǎo)家庭養(yǎng)老功能的發(fā)揮，促進(jìn)社會(huì)愛老、助老風(fēng)氣的形成，加強(qiáng)對年青一代思想觀念的培養(yǎng)。第二，整合市場和社會(huì)力量，尤其是城郊接合部地區(qū)由于歷史、現(xiàn)實(shí)的條件限制，導(dǎo)致其社區(qū)機(jī)構(gòu)發(fā)展嚴(yán)重滯后。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該關(guān)注社區(qū)的現(xiàn)實(shí)狀況，整合社會(huì)資源，引導(dǎo)各方力量參與養(yǎng)老服務(wù)，降低養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻，簡化養(yǎng)老服務(wù)申報(bào)程序，實(shí)施養(yǎng)老項(xiàng)目備案制度，為市場和社會(huì)的介入創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境。

4.2 加大投入，完善政府保障機(jī)制

其一，強(qiáng)化自身責(zé)任意識，發(fā)揮在養(yǎng)老服務(wù)中的主體作用。政府責(zé)任意識的缺乏根源于認(rèn)識不足，所以政府從理念上應(yīng)該明確自身是提供公共服務(wù)的主體，其購買養(yǎng)老服務(wù)是公共服務(wù)方式的創(chuàng)新，是職能的轉(zhuǎn)移，并不是責(zé)任的轉(zhuǎn)移。所以，政府應(yīng)該加大公共服務(wù)的投入力度，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)體系，以政策扶持為導(dǎo)向，以資金為保障，重點(diǎn)推進(jìn)醫(yī)保與社區(qū)醫(yī)院的對接，提高老年人養(yǎng)老保障水平。其二，優(yōu)化養(yǎng)老結(jié)構(gòu)，提高服務(wù)質(zhì)量。在服務(wù)過程中，健全“助餐、助潔、助浴、助醫(yī)、助行、助急”的服務(wù)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)物質(zhì)保障、照料保障、醫(yī)護(hù)保障和精神保障“四位一體”的有機(jī)結(jié)合。

4.3 完善管理和監(jiān)督制度，推進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老體制機(jī)制規(guī)范化

由于市場自發(fā)性、盲目性、滯后性的固有弊端，客觀上要求政府發(fā)揮宏觀調(diào)控的職能，規(guī)范管理和監(jiān)督制度。一是政府可以直接建立相應(yīng)的規(guī)章制度，以量化的方式考察社區(qū)工作的有效性和可行性。定期開展檢查工作，落實(shí)政府在居民居住環(huán)境、室內(nèi)設(shè)施改造、基本醫(yī)療服務(wù)等方面的切實(shí)責(zé)任。二是充分激發(fā)社區(qū)居民自覺參與監(jiān)督的積極性，暢通監(jiān)督渠道，實(shí)現(xiàn)投訴有門，投訴有效。三是慎重對待居民的反映意見，認(rèn)真調(diào)查核實(shí)相關(guān)事件，切實(shí)保證居民合法享有知情權(quán)、參與權(quán)。

4.4 健全法制，推進(jìn)法律在社區(qū)的普及和實(shí)施

目前，我國缺失在全面規(guī)制社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的專項(xiàng)法律，《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》只是起了綱要的作用，對于具體如何實(shí)施并未做出詳細(xì)規(guī)定。政府必須重塑法制，結(jié)合社區(qū)養(yǎng)老中的具體事項(xiàng)，制定專項(xiàng)法律法規(guī)，規(guī)定具體實(shí)施細(xì)則；普及法律知識，重點(diǎn)加強(qiáng)城郊接合部和農(nóng)村等法制建設(shè)薄弱區(qū)域的法律宣傳和法律教育，引導(dǎo)社區(qū)居民知法、懂法、守法，學(xué)會(huì)正確應(yīng)用法律武器保護(hù)自己；同時(shí)，對養(yǎng)老的服務(wù)對象、服務(wù)設(shè)施、服務(wù)人員、服務(wù)反饋和處理工作進(jìn)行規(guī)范，嚴(yán)厲打擊社區(qū)及社區(qū)人員工作中的違法亂紀(jì)行為，使養(yǎng)老服務(wù)工作做到有法可依、有章可循。

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