從審計角度淺析高校內(nèi)部控制的必要性及控制措施

白麗芳 褚輝

摘? ?要：隨著高等教育體制改革的不斷深化，高校得到了快速發(fā)展，辦學規(guī)模不斷擴大，辦學質(zhì)量也有了質(zhì)的突破，但是在發(fā)展過程中暴露出不少問題，需要加大監(jiān)督檢查力度，促進規(guī)范辦學?；诖?，主要從審計的角度分析加強高校內(nèi)部控制的必要性，并提出具體的內(nèi)部控制措施，以期促進高校健康、可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：高校；內(nèi)部控制體系；內(nèi)部控制管理；措施

中圖分類號：F239.45? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）17-0106-03

隨著高等教育體制改革的不斷深化，高校規(guī)模不斷擴大，也獲得了越來越多的決策權(quán)和自主權(quán)。隨著決策權(quán)和自主權(quán)的不斷擴大，再加上有效監(jiān)管缺失、內(nèi)部控制體系不完善等因素，導致在運行過程中存在諸多亟待解決的問題，已經(jīng)影響到高等教育的健康發(fā)展。因此，進一步建立健全高校內(nèi)部控制體系是我國高等教育事業(yè)可持續(xù)、健康發(fā)展的迫切需要。

一、加強高校內(nèi)部控制的必要性

（一）財務(wù)管理方面

1.內(nèi)部控制制度不健全。近些年，國家高度重視高校內(nèi)部控制建設(shè)工作，高校也逐步加強內(nèi)部控制制度建設(shè)工作，但是部分高校由于規(guī)模及業(yè)務(wù)范圍的不斷擴大，內(nèi)部控制制度建設(shè)速度滯后于學校發(fā)展速度，存在內(nèi)部控制制度不健全的問題，主要表現(xiàn)為內(nèi)部控制制度的內(nèi)容不全面、內(nèi)部控制范圍沒有做到全覆蓋等。

2.財務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)不夠高。財務(wù)內(nèi)部控制制度是否有效執(zhí)行，取決于內(nèi)部控制管理人員，即財務(wù)人員的業(yè)務(wù)能力和職業(yè)道德水平。部分高校財務(wù)人員素質(zhì)不高，能力有限，且缺乏敬業(yè)精神。有些高校存在財務(wù)人員提供虛假財務(wù)信息，會計信息出現(xiàn)違背真實性、合規(guī)性的現(xiàn)象，內(nèi)部監(jiān)督執(zhí)行力不強，監(jiān)督機制形同虛設(shè)，沒有很好地執(zhí)行內(nèi)部控制制度。

3.缺乏科學、有效的預(yù)算管理。有些高校在領(lǐng)導層面不重視預(yù)算管理工作，預(yù)算管理意識淡薄，所以各業(yè)務(wù)部門也不重視預(yù)算管理，對財務(wù)部門下達的預(yù)算指標不認真研究琢磨，編報的預(yù)算不精確，敷衍了事，沒有規(guī)劃性。學校預(yù)算編制沒體現(xiàn)出全口徑，沒有全面客觀地反映學校財務(wù)收支狀況。學校預(yù)算精度不夠，導致執(zhí)行力不強，資金沒有有效利用。

4.沒有建立預(yù)算績效評價體系。有些高校沒有建立預(yù)算績效管理制度，沒有規(guī)范的預(yù)算績效目標管理，存在預(yù)算資金使用效益低的問題。部分高校雖然有預(yù)算績效評價體系，但評價環(huán)節(jié)出現(xiàn)一些問題。例如科研項目專項資金，只注重爭取經(jīng)費，對如何使用沒有充分的評估和規(guī)劃；或只注重如何分配專項資金，對使用效益沒有進行跟蹤、監(jiān)督。有些高校二級學院或科研部門為了爭取更多的資金，不從實際需要出發(fā)，只注重價格，購置昂貴的設(shè)備，甚至同一個教研室或系重復購買，造成儀器設(shè)備閑置，使用效率低。有些高校沒有將預(yù)算績效評價結(jié)果納入學校考核體系，沒有把預(yù)算績效評價結(jié)果編入學校年度決算，缺乏有效的監(jiān)督，檢查體系有待完善。

5.財務(wù)風險防范意識薄弱。高校財務(wù)風險主要有負債風險、運營風險及投資風險。有些高校沒有建立財務(wù)風險預(yù)警機制，風險防范意識不強，存在較大的財務(wù)風險。一旦負債、運營、投資方面出現(xiàn)問題，將會給高校帶來經(jīng)濟損失。

6.財務(wù)分析工作薄弱。部分高校存在重會計核算、輕管理，財務(wù)分析工作薄弱的問題。高校財務(wù)處雖然設(shè)立了綜合管理科、預(yù)算管理科等科室，但沒有開展有效的經(jīng)濟活動分析和預(yù)測，財務(wù)管理僅限于記賬、算賬、報賬，對內(nèi)、對外提供基本信息，沒有事前預(yù)測和事后分析，忽視財務(wù)分析，沒有長遠規(guī)劃。

（二）資產(chǎn)管理方面

1.資產(chǎn)管理制度、流程不完善。有些高校因為對資產(chǎn)管理工作不夠重視，資產(chǎn)管理制度不健全，管理制度較為粗放，有待完善。而有些高校資產(chǎn)管理制度沒有根據(jù)國家最新的資產(chǎn)管理制度及時修訂和更新，導致最新政策沒有及時貫徹落實。

2.資產(chǎn)管理不規(guī)范，管理意識淡薄。資產(chǎn)管理不規(guī)范主要體現(xiàn)在管理職責界限不清晰，部門與部門之間、管理人員之間職責不清，造成資產(chǎn)管理混亂的問題?！爸刂贫取⑤p落實”，沒有制度約束，使用部門資產(chǎn)管理意識淡薄，不重視資產(chǎn)管理工作。資產(chǎn)提前報廢，造成國有資產(chǎn)流失；資產(chǎn)報廢不及時，報廢時設(shè)備已找不到了，賬物不符。資產(chǎn)報廢手續(xù)不規(guī)范，處置隨意，處置資金不上交財務(wù)，私立小金庫，滋生腐敗。資產(chǎn)購置沒有統(tǒng)籌規(guī)劃，沒有建立項目庫，有重復購置的情況，資產(chǎn)閑置現(xiàn)象嚴重，使用效率低，資金沒用到刀刃上。

3.資產(chǎn)管理團隊素質(zhì)不高。科學規(guī)范的資產(chǎn)管理不僅要有健全的制度保障，還要有高素質(zhì)的管理團隊。目前，高校資產(chǎn)管理人員素質(zhì)不高，主要有以下深層次的原因：一是對資產(chǎn)管理員隊伍建設(shè)不夠重視。認為資產(chǎn)管理員任職門檻不高，誰都能干。會計人員擔任資產(chǎn)管理員沒有政策支持，不能評聘相應(yīng)職稱，對高素質(zhì)人才的吸引力不夠。二是資產(chǎn)管理員素質(zhì)參差不齊，專業(yè)技術(shù)水平不高。三是資產(chǎn)管理隊伍不穩(wěn)定。高校二級學院資產(chǎn)管理員崗位一般都是兼職，人員變動頻繁，導致工作態(tài)度不踏實、松懈，不利于資產(chǎn)管理工作的系統(tǒng)性和連續(xù)性。

（三）科研管理方面

1.在政策精準落實上存在偏差。近年來各級財政實施科研項目資金管理簡政放權(quán)政策，通過簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，打通科研資金管理運行中的“堵點”，激發(fā)科研人員的積極性和創(chuàng)造性。高校隨即也制定了“放管結(jié)合”的政策，但有些高校在政策落實上，重點關(guān)注了“放”，忽略了“管”，沒有明確監(jiān)管紅線和負面清單，存在邊界不清、把握不精準的情況。

2.科研部門內(nèi)控管理不規(guī)范。存在內(nèi)部控制制度不健全或雖有制度但不按制度嚴格執(zhí)行的情況，制度形同虛設(shè)，科研管理部門不按內(nèi)控流程操作，制度執(zhí)行不到位。具體表現(xiàn)在：一是科研經(jīng)費會計核算不規(guī)范，沒按專戶核算；二是科研經(jīng)費使用存在虛報、冒領(lǐng)套取經(jīng)費、假發(fā)票、挪用等問題；三是存在超預(yù)算、超范圍、超標準列支經(jīng)費的問題；四是存在審批不嚴、手續(xù)不完備的問題。

3.科研經(jīng)費預(yù)決算編制不準確?？蒲薪?jīng)費預(yù)算、決算是整個科研管理過程中的重要環(huán)節(jié)，因課題負責人財務(wù)知識及管理理念的缺失，存在預(yù)算書編制不準確，在經(jīng)費使用過程中出現(xiàn)前緊后松，沒有整體計劃，年底突擊花錢，結(jié)題前突擊購置設(shè)備或經(jīng)費有結(jié)余的情況，沒有嚴格按預(yù)算花經(jīng)費，導致科研項目決算書的編寫與科研經(jīng)費實際發(fā)生額不一致。

4.有些科研項目負責人法律意識不高。在高校，科研經(jīng)費管理采用課題負責人負責制。目前有些高校缺乏對項目負責人的培訓和專業(yè)指導，沒有對科研項目負責人進行經(jīng)費預(yù)算、使用、管理、法律等方面的專項培訓。甚至有些項目負責人認為科研經(jīng)費是個人爭取來的，對科研經(jīng)費的支配不應(yīng)該受約束?？蒲泄芾聿块T對這種情況采取“睜一只眼閉一只眼”的態(tài)度，這無疑助長了腐敗的生長態(tài)勢，也為腐敗成為“大禍害”埋下了隱患。

（四）基建項目管理方面

1.基建管理制度不健全，內(nèi)部控制形同虛設(shè)。有些高校因辦學規(guī)模的不斷擴大大搞基建，把工作重點放在立項審批上，對制度建設(shè)和過程控制不重視，基建內(nèi)部控制制度建設(shè)滯后，行政干預(yù)較多，“先上車后補票”的現(xiàn)象普遍，內(nèi)控流于形式。

2.基建項目管理不規(guī)范，存在隨意變更、概算超標等問題。為了滿足學校擴大規(guī)模，提升辦學質(zhì)量的需求，急上基建項目，為了趕工期“先斬后奏”，沒有按規(guī)章制度履行相應(yīng)的審批程序。缺乏對工程監(jiān)理工作的監(jiān)管機制，對工程變更審查不嚴，造成超概算等問題。

3.監(jiān)督管理機制不健全。在基建項目管理中存在監(jiān)管不到位、監(jiān)督體制還不完善的問題，缺乏輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督；基建項目內(nèi)審制度有待進一步完善，內(nèi)審人員業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高，沒有配備具有基建相關(guān)專業(yè)技術(shù)能力的人員，沒有很好地做到事前預(yù)防、事中監(jiān)督、事后控制工作。

二、加強內(nèi)部控制的措施

加強內(nèi)部控制管理工作，主要從以下五方面進行。

（一）建立良好的內(nèi)部控制環(huán)境

1.通過宣傳、培訓的形式，加強內(nèi)部控制重視度。高校普遍存在對內(nèi)部控制不夠重視的問題，內(nèi)控規(guī)章制度形同虛設(shè)。在今后的工作中，黨政主要領(lǐng)導應(yīng)重視內(nèi)控工作，通過各種方式宣傳、培訓，使學校各部門、每個崗位人員認識到內(nèi)控的重要性，為建立有效的內(nèi)部控制奠定基礎(chǔ)，建立良好的內(nèi)控執(zhí)行環(huán)境。

2.加強專業(yè)素質(zhì)培養(yǎng)，提升職業(yè)勝任能力。學校每個職能部門、每個工作人員都是內(nèi)控工作的具體落實者，內(nèi)控工作質(zhì)量高低取決于管理人員的素質(zhì)。所以，高校在完善內(nèi)控建設(shè)過程中，應(yīng)加強內(nèi)涵建設(shè)，從人力資源管理與控制角度，對人員配備和選拔等工作嚴把關(guān)、重考核，確保各崗位管理人員能勝任本職工作。

3.落實經(jīng)濟責任制度。進一步加強全員經(jīng)濟責任制度建設(shè)，是提高高校管理水平，避免工作失誤的必然要求和有效途徑。按照“統(tǒng)一領(lǐng)導，分級管理”的原則，各司其職，相互制約，建立健全內(nèi)部控制體系，保證制度和流程能夠持續(xù)執(zhí)行，真正“落地”。

4.精簡優(yōu)化組織機構(gòu)。高校應(yīng)根據(jù)辦學目標及辦學特點，精簡高校行政部門，不斷優(yōu)化組織機構(gòu)的設(shè)置，明確部門之間權(quán)限職責，實現(xiàn)相關(guān)業(yè)務(wù)的歸口管理，增強部門之間的協(xié)調(diào)配合能力，提高運作效率。

（二）完善風險評估機制

高校內(nèi)控工作中，重中之重是內(nèi)部會計控制，如何防范財務(wù)風險，優(yōu)化監(jiān)管成為當前高校內(nèi)部控制工作面臨的主要問題。因此，高校應(yīng)從整體財務(wù)狀況失衡、舉債風險和投資風險等方面著手建立健全風險評估機制。

財務(wù)風險防范及監(jiān)管優(yōu)化路徑主要有：增強財務(wù)風險管理意識，打造高素質(zhì)財務(wù)團隊，構(gòu)建完善財務(wù)風險預(yù)警機制，構(gòu)建科學的風險控制體系。

（三）進一步完善內(nèi)部控制流程

有些高校雖然制定了內(nèi)部控制制度和流程，但是還存在制度流程流于形式或不完善的問題。隨著高校業(yè)務(wù)范圍不斷擴大，自主權(quán)逐步落實，出現(xiàn)了一些新情況、新問題。針對這些新情況、新問題，高校應(yīng)根據(jù)國家內(nèi)部控制相關(guān)規(guī)章制度，結(jié)合校內(nèi)各部門自身的業(yè)務(wù)特點，不斷完善高校內(nèi)部控制制度及流程，提高內(nèi)控效率。

（四）加強信息交流與溝通

信息交流與溝通作為內(nèi)部控制五要素之一，為其他內(nèi)控要素的發(fā)揮起到了搭建橋梁的作用，為整體內(nèi)部控制有效運作提供了信息支撐。高校可以根據(jù)自身科研優(yōu)勢，自主研發(fā)信息平臺或購買先進的信息技術(shù)軟件，搭建學校信息化平臺，通過該信息化平臺實現(xiàn)財務(wù)、資產(chǎn)、科研管理、人事、組織、教學、后勤、基建等信息資源的集成，建立內(nèi)部數(shù)據(jù)采集、報送、共享機制。在學校內(nèi)部形成公開化、透明化的信息溝通渠道。內(nèi)部審計人員提高數(shù)據(jù)挖掘與分析能力，加強數(shù)字化審計和信息化技術(shù)在審計實踐中的運用。通過信息化的手段，不僅有利于實現(xiàn)數(shù)字化校園的目標，還能進一步加強和完善高校的內(nèi)部控制。

（五）建立績效評價機制

高校應(yīng)根據(jù)部門職能和崗位職責要求，在審計查證或者認定事實的基礎(chǔ)上，堅持定性評價與定量評價相結(jié)合，依照有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)、法律法規(guī)、政策規(guī)定、責任制考核目標等，在審計范圍內(nèi)，對審計過程中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)、造成損失浪費或者損害學校公共利益的被審計單位和個人，做出客觀公正、實事求是的評價或責任認定，學校據(jù)此給予通報批評或者追究責任。

把預(yù)算績效評價結(jié)果納入學?？己梭w系，建立考核結(jié)果通報制度?？冃гu價為不合格等次的單位，當年單位（部門）績效考評不能評定為良好及以上等次，主要負責人年度考核不得評定為優(yōu)秀等次。

（六）加強內(nèi)部審計監(jiān)督

1.加強審計獨立性。審計處是高校內(nèi)部產(chǎn)生，由學校主要領(lǐng)導主管，對學校黨政負責并報告工作。作為高等學校的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，其獨立性是相對的。要充分發(fā)揮內(nèi)審的積極作用，必須進一步深化高校改革，培育和發(fā)展國家、社會、高校內(nèi)部、行業(yè)管理四位一體的監(jiān)督體系，理順內(nèi)部審計所依存的環(huán)境，提高對內(nèi)部審計工作的重視度，樹立審計權(quán)威性。

2.實現(xiàn)審計全覆蓋。高校審計范圍不夠全面，審計往往只涉及財務(wù)、基建、科研、資產(chǎn)、后勤等部門，主要對業(yè)務(wù)的真實性、合規(guī)性進行審計。要實現(xiàn)高校審計全覆蓋，一方面，要把高校教育經(jīng)濟活動全面納入審計范圍；另一方面，從業(yè)務(wù)真實性、合規(guī)性審計向效益審計和管理審計轉(zhuǎn)變。逐步建立學校審計全覆蓋對象庫，根據(jù)政策、機構(gòu)、人員等變動情況實行動態(tài)調(diào)整。

3.提高審計結(jié)果利用率，跟蹤審計整改。針對高校審計結(jié)果利用率不高、審計結(jié)果落空等情況，加強對審計整改措施的后續(xù)跟蹤，把整改情況納入績效考核體系，作為干部晉升依據(jù)，不合格部門不能評定為良好及以上等次，主要負責人不能晉升。

4.加強審計隊伍建設(shè)。有些高校存在不重視審計機構(gòu)設(shè)置和人員配備的問題，審計與其他部門合并辦公，審計人員配備不足。高校應(yīng)獨立設(shè)置審計處，根據(jù)學校規(guī)模配備足夠的審計崗位，保證內(nèi)部審計工作所需人員編制，嚴格內(nèi)部審計人員錄用標準，合理配備具有審計、財務(wù)、經(jīng)濟、法律、管理、工程、信息技術(shù)等專業(yè)知識的內(nèi)部審計人員。建立高素質(zhì)專業(yè)化審計隊伍，注重對審計人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和政治素質(zhì)的培養(yǎng)。

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