生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政代履行制度的立法檢視與完善

何家駱

［摘 要］ 目前生態(tài)環(huán)境修復(fù)的追責(zé)制度立法設(shè)計(jì)走入了去“行政化”的誤區(qū)，將行政代履行引入到生態(tài)環(huán)境修復(fù)中打破了公私對(duì)立的二元治理模式，化解了生態(tài)環(huán)境修復(fù)領(lǐng)域行政義務(wù)的執(zhí)行困境。檢視當(dāng)前生態(tài)環(huán)境修復(fù)代履行制度立法現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)其存在代履行內(nèi)容無法涵蓋“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”、有關(guān)代履行主體確定的規(guī)范混亂、義務(wù)人不確定時(shí)的授權(quán)性規(guī)范與代履行的收費(fèi)準(zhǔn)則缺失等問題，與精細(xì)化的生態(tài)環(huán)境修復(fù)不相符，造成實(shí)踐中代履行制度在生態(tài)環(huán)境修復(fù)方面難以有效發(fā)揮作用。立法者應(yīng)以完善生態(tài)環(huán)境修復(fù)代履行制度的核心規(guī)則為重點(diǎn)，采用漸進(jìn)式立法路徑，在《環(huán)境保護(hù)法》中對(duì)其作出原則性的規(guī)定，繼而重點(diǎn)細(xì)化、明確不同領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境修復(fù)中代履行的內(nèi)容。

［關(guān)鍵詞］ 生態(tài)環(huán)境修復(fù)；代履行；去行政化；立法路徑

［中圖分類號(hào)］D912.1 ［文獻(xiàn)標(biāo)志碼］A ［文章編號(hào)］2096-1308（2023）01-0064-10

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會(huì)首次提出要“健全環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度”后，生態(tài)環(huán)境修復(fù)作為救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的主要途徑，逐步成為立法和司法領(lǐng)域的熱點(diǎn)問題。遺憾的是，學(xué)界對(duì)其認(rèn)識(shí)莫衷一是，無論是理論上“生態(tài)修復(fù)”和“環(huán)境修復(fù)”之爭(zhēng)，抑或是立法中生態(tài)環(huán)境“修復(fù)”與“恢復(fù)”的混用，均表明對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)法律制度存有較多困惑與偏見。［1］目前，生態(tài)環(huán)境修復(fù)的追責(zé)中“去行政化”逐步成為生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度的設(shè)計(jì)趨向，立法開始支持通過司法救濟(jì)方式應(yīng)對(duì)政府失靈和環(huán)境公益問題。［2］但將司法救濟(jì)方式作為生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的主要方式，其合理性有待考究。一方面，國(guó)家以司法救濟(jì)途徑解決生態(tài)環(huán)境損害的立法目的是希望借助社會(huì)力量彌補(bǔ)行政救濟(jì)之不足，但立法有關(guān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)之定位并不意味著可取代行政手段在解決生態(tài)環(huán)境損害問題中的地位。另一方面，司法權(quán)參與社會(huì)治理的過程，打破了傳統(tǒng)司法和行政規(guī)制框架，過度依賴司法方式解決生態(tài)環(huán)境修復(fù)問題也可能對(duì)行政權(quán)產(chǎn)生不當(dāng)干預(yù)。

就修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境而言，行政規(guī)制具有高效性、有效性和專業(yè)性特點(diǎn)，理應(yīng)發(fā)揮更重要的作用。行政代履行作為環(huán)境行政規(guī)制體系的重要組成部分，是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行環(huán)境治理的重要手段之一，在其他國(guó)家被廣泛應(yīng)用于生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中。但與域外相比，我國(guó)生態(tài)環(huán)境修復(fù)中代履行立法相對(duì)滯后，現(xiàn)有法律規(guī)則存在疏漏，與精細(xì)化的生態(tài)環(huán)境修復(fù)不相符，造成實(shí)踐中代履行制度在生態(tài)環(huán)境修復(fù)方面難以有效發(fā)揮作用。因此，立法上亟須更為精細(xì)化的制度設(shè)計(jì)以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政代履行制度功能發(fā)揮作用。

二、生態(tài)環(huán)境修復(fù)中行政代履行之引入

過去在“有限政府”理念下，行政權(quán)受到法律嚴(yán)格控制，私人范疇不受公法無故干預(yù)。［3］ 14120世紀(jì)60年代以來，隨著公共事務(wù)中諸如環(huán)境污染、消費(fèi)者等新問題出現(xiàn)，致使行政權(quán)的規(guī)制領(lǐng)域不斷擴(kuò)大。而行政權(quán)擴(kuò)張一方面維護(hù)了公共利益，實(shí)現(xiàn)了公共政策，另一方面容易引發(fā)權(quán)力尋租、公共服務(wù)質(zhì)量下降等問題。因此，面對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)中環(huán)境問題惡化、行政執(zhí)法不足的現(xiàn)實(shí)困境，立法設(shè)計(jì)上應(yīng)堅(jiān)持強(qiáng)化環(huán)境行政權(quán)，同時(shí)考慮引入私主體，借用私權(quán)因素制約環(huán)境公權(quán)，而“生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政代履行”恰好是二者有機(jī)結(jié)合的典范。

（一）生態(tài)環(huán)境修復(fù)中引入行政代履行制度之價(jià)值

隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，人們不得不生活在一個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，這種風(fēng)險(xiǎn)向行政權(quán)提出了“新挑戰(zhàn)”，促使行政機(jī)關(guān)職能由促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)槠胶舛喾嚼?，并盡可能地維護(hù)社會(huì)公益、抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。在環(huán)境治理領(lǐng)域，“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”帶來的挑戰(zhàn)尤為明顯。環(huán)境利益的多重性決定了解決環(huán)境問題無法僅依靠私法救濟(jì)，應(yīng)當(dāng)綜合利用公私法手段進(jìn)行規(guī)制。［4］因此，未來代履行制度必將在生態(tài)環(huán)境修復(fù)中發(fā)揮極為重要的作用。

1.確保生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)得以切實(shí)履行

生態(tài)環(huán)境修復(fù)實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)義務(wù)人不履行修復(fù)義務(wù)的情形，究其根源在于“違法成本過低”，因此扭轉(zhuǎn)當(dāng)前困境的關(guān)鍵即為加大違法成本，倒逼義務(wù)人自覺守法。從經(jīng)濟(jì)學(xué)和財(cái)富最大化的視角來看，法律的基本功能就是改變激勵(lì)因素。［5］環(huán)境行政機(jī)關(guān)一旦運(yùn)用代履行措施，就代表著義務(wù)人不僅要支付修復(fù)生態(tài)環(huán)境的費(fèi)用，也要接受相應(yīng)的行政處罰，較之以往違法成本顯著升高，如此從根源上激發(fā)了義務(wù)人履行修復(fù)義務(wù)的積極性。此外，引入代履行制度可以借助市場(chǎng)上第三方專業(yè)修復(fù)能力，一定程度上降低了生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)的履行難度。

2.以間接強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)環(huán)境私權(quán)對(duì)環(huán)境公權(quán)的制衡

“窮盡間接強(qiáng)制才能適用直接強(qiáng)制”是現(xiàn)代國(guó)家行政執(zhí)法之潮流?？v觀我國(guó)現(xiàn)階段環(huán)境法律規(guī)范，直接強(qiáng)制執(zhí)行方式大行其道；與之相比，間接行政強(qiáng)制在法律中寥寥無幾，有悖于現(xiàn)代行政執(zhí)法之理念，將代履行制度引入環(huán)境法領(lǐng)域順應(yīng)了現(xiàn)代行政執(zhí)法之趨勢(shì)。同時(shí)為保護(hù)公民環(huán)境權(quán)，代履行作為間接強(qiáng)制措施其行使必定會(huì)受到法律嚴(yán)格限制，立法者為此常常采用“私權(quán)因素參與到公權(quán)治理”的理念。環(huán)境行政機(jī)關(guān)“委托”或“指定”私主體履行修復(fù)義務(wù)便是如此——引入第三方，借用溫和、勸導(dǎo)性的間接強(qiáng)制措施起到了約束環(huán)境公權(quán)的目的，并通過環(huán)境私權(quán)實(shí)現(xiàn)了行政主體實(shí)施環(huán)境公權(quán)效果的雙重目標(biāo)。

（二）生態(tài)環(huán)境修復(fù)中引入行政代履行制度之理論

理論是制度構(gòu)建的價(jià)值原點(diǎn)和邏輯起點(diǎn)，生態(tài)環(huán)境修復(fù)代履行制度的構(gòu)建與完善離不開堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。學(xué)界關(guān)于環(huán)境行政代履行的理論大致有：公私合作理論、污染者擔(dān)責(zé)理論、最小損害理論等。生態(tài)環(huán)境修復(fù)作為生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的重要內(nèi)容，理應(yīng)遵循上述原則，由此筆者擇其中與生態(tài)環(huán)境修復(fù)關(guān)系密切的幾個(gè)重要原則進(jìn)行簡(jiǎn)要闡述。

1.公私合作理論

與傳統(tǒng)意義上的“行政”——即命令與服從不同，近現(xiàn)代民主社會(huì)，行政權(quán)被公認(rèn)為是源自公民權(quán)利，行政的目的也轉(zhuǎn)為實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利。在行政過程中，公民權(quán)利一定程度上介入到行政權(quán)，這就改變了原有行政主體與行政相對(duì)人的對(duì)立與抗衡，使雙方轉(zhuǎn)向合作，從而使行政活動(dòng)充分體現(xiàn)民意。在我國(guó)生態(tài)環(huán)境修復(fù)領(lǐng)域，環(huán)境問題作為綜合性問題，僅由政府治理遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，公私合作的理念逐步得到認(rèn)可。例如，2015年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》和黨的十八屆三中、四中全會(huì)都提出吸引社會(huì)資本進(jìn)入環(huán)境治理領(lǐng)域以提升環(huán)境治理效率。

2.污染者擔(dān)責(zé)理論

污染者擔(dān)責(zé)理論，產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代，由于該原則彌補(bǔ)了環(huán)境負(fù)外部性的不足，保護(hù)了環(huán)境資源，很快就被寫入各國(guó)環(huán)境基本法律和國(guó)際公約之中。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》中的“誰污染誰治理”的原則就源于此，明確該原則促進(jìn)了環(huán)境污染的責(zé)任認(rèn)定和承擔(dān)。作為生態(tài)環(huán)境修復(fù)中代履行制度，該原則是通過義務(wù)人繳納代履行費(fèi)用的方式來實(shí)現(xiàn)的。

3.最小損害理論

最小損害理論，源于19世紀(jì)德國(guó)，該理論的出發(fā)點(diǎn)在于平衡法益，在普通法系國(guó)家體現(xiàn)為“適當(dāng)性原則”，羅馬法系國(guó)家中則體現(xiàn)為“比例原則”。環(huán)境行政代履行的主要目的在于保護(hù)改善環(huán)境，與剛性行政處罰、直接強(qiáng)制相比，作為柔性措施的代履行在實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)目標(biāo)的同時(shí)，給予行政相對(duì)人更多的選擇機(jī)會(huì)，減輕了雙方主體之間的矛盾和對(duì)抗，同時(shí)調(diào)動(dòng)了第三方主體參與到環(huán)境治理之中，協(xié)調(diào)了各方主體的利益，促進(jìn)了各方共贏，與最小損害理論目標(biāo)相一致。

三、我國(guó)生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政代履行制度立法現(xiàn)狀之檢視

（一）生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政代履行制度的規(guī)范梳理

基于《行政強(qiáng)制法》以及環(huán)境領(lǐng)域單行法律的制定及完善，我國(guó)已初步建立起了生態(tài)環(huán)境修復(fù)代履行制度。2011年審議通過的《行政強(qiáng)制法》首次以基本法形式對(duì)代履行制度作出普遍授權(quán)——《行政強(qiáng)制法》第50、51、52條分別明確了生態(tài)環(huán)境修復(fù)領(lǐng)域代履行的適用條件、應(yīng)當(dāng)遵循的規(guī)定和適用程序。此外，在執(zhí)法過程中環(huán)境行政機(jī)關(guān)除了應(yīng)遵守《行政強(qiáng)制法》的基本規(guī)定外，也應(yīng)遵照環(huán)境單行法之規(guī)定。但縱觀現(xiàn)有環(huán)境法律體系，《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)行政代履行尚未作出明確規(guī)定，一些環(huán)境單行法雖涉及部分代履行內(nèi)容但極為稀少，可見我國(guó)尚未形成代履行制度統(tǒng)一性的專門立法，這使得“代履行”制度在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域適用范圍受到限縮。

為使生態(tài)環(huán)境修復(fù)領(lǐng)域現(xiàn)行立法內(nèi)容更為直觀呈現(xiàn)，筆者以表格形式對(duì)我國(guó)部分環(huán)境單行法律中關(guān)于生態(tài)環(huán)境修復(fù)代履行的內(nèi)容進(jìn)行了梳理，詳見表1。

（二）現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政代履行制度的規(guī)則缺陷

縱觀上述涉及“代履行”的法律規(guī)范，都僅授予環(huán)境行政主管部門對(duì)某些事項(xiàng)啟動(dòng)代履行制度的權(quán)力；僅規(guī)定環(huán)境行政機(jī)關(guān)可采用指定或委托形式選定代履行人；僅簡(jiǎn)單說明履行費(fèi)用由“義務(wù)人”承擔(dān)，除此之外“代履行”的含義以及運(yùn)行程序等核心內(nèi)容尚不明確抑或缺失。［6］96由此可見，我國(guó)環(huán)境立法僅將私權(quán)因素初步引入到環(huán)境執(zhí)法中，核心規(guī)則的設(shè)置有所缺失所構(gòu)建起的代履行制度體系亦不完備。

1.代履行內(nèi)容無法涵蓋“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”

當(dāng)義務(wù)人違法行為造成生態(tài)環(huán)境損害，且不履行被施加的生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)時(shí)，行政代履行制度就與生態(tài)環(huán)境修復(fù)追求的實(shí)效性高度吻合。［7］97當(dāng)前學(xué)界對(duì)行政代履行制度是否包括生態(tài)環(huán)境修復(fù)存有疑議。部分學(xué)者認(rèn)為《行政強(qiáng)制法》第50條已經(jīng)將生態(tài)環(huán)境修復(fù)納入到代履行制度，但持否定態(tài)度的學(xué)者指出，“排除妨礙、恢復(fù)原狀”作為一種民事侵權(quán)法律責(zé)任承擔(dān)方式本質(zhì)上屬于私法責(zé)任。另外，還有學(xué)者從立法技術(shù)角度論證，即使《行政強(qiáng)制法》第50條以“等”外等的非窮盡列舉方式對(duì)義務(wù)人的義務(wù)作出規(guī)定，但內(nèi)容粗略顯然無法滿足生態(tài)環(huán)境修復(fù)的精細(xì)化要求。在此，筆者以為考察代履行制度是否包含“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”，首先應(yīng)區(qū)分一般代履行與立即代履行 ?我國(guó)《行政強(qiáng)制法》第50條、第52條以有無前置命令為判斷標(biāo)準(zhǔn)對(duì)二者作出了界分。前者以行政命令為前提，只有在義務(wù)人確定不履行時(shí)，行政機(jī)關(guān)才能代為履行。后者只要符合法定條件，行政機(jī)關(guān)即可代為履行，其目的在于保障緊急情況下可能或已受損的公共利益。 ?，在此基礎(chǔ)上再對(duì)相關(guān)法律規(guī)范予以分析得出代履行內(nèi)容無法涵蓋“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”的結(jié)論。

首先，一般代履行的內(nèi)容僅與生態(tài)環(huán)境修復(fù)部分內(nèi)容產(chǎn)生重疊，與生態(tài)環(huán)境修復(fù)理想目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。以“行政命令”之具體規(guī)定為視角，由表1相關(guān)單行法中代履行適用條件可知，我國(guó)環(huán)境行政命令大體包括三種：責(zé)令恢復(fù)原狀、責(zé)令限期治理以及責(zé)令改正。例如，《森林法》第81條和《草原法》第71條的責(zé)令恢復(fù)植被或林業(yè)，其針對(duì)恢復(fù)客體為單一化環(huán)境要素或事項(xiàng)，明顯無法囊括整個(gè)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的內(nèi)容。責(zé)令限期治理具體可分為兩種類型：清除污染和限期治理。2020年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南》第一部分總綱將“污染清除”作為環(huán)境修復(fù)的前置程序予以明確，并準(zhǔn)確界定了“清除污染”“環(huán)境修復(fù)”和“生態(tài)環(huán)境恢復(fù)”三者含義，可見清除污染并非生態(tài)環(huán)境修復(fù)；而限期治理雖然在內(nèi)容上包含清除污染和部分生態(tài)環(huán)境修復(fù)，但涉及的環(huán)境要素過于簡(jiǎn)單達(dá)不到生態(tài)環(huán)境修復(fù)目標(biāo)要求。責(zé)令改正的內(nèi)容則較為寬泛，一般來說涵蓋了上述責(zé)令恢復(fù)和責(zé)令限期治理，現(xiàn)有環(huán)境單行法中僅有《土壤污染防治法》第45條規(guī)定了責(zé)令改正內(nèi)容包括土壤修復(fù)義務(wù)。但如前所述土壤修復(fù)是淺層次修復(fù)，類似于環(huán)境修復(fù)尚無法稱之為生態(tài)環(huán)境修復(fù)。因此，即便責(zé)令改正內(nèi)涵廣泛涉及前述兩種行政命令，但無法被認(rèn)為包含了生態(tài)環(huán)境修復(fù)的所有內(nèi)容。

其次，立即代履行的一般性規(guī)定是《行政強(qiáng)制法》第52條，規(guī)范中立即代履行對(duì)象為“清除污染物”與生態(tài)環(huán)境修復(fù)在含義上有明顯差異。簡(jiǎn)言之，“清除污染物”是生態(tài)環(huán)境修復(fù)的前置程序，一般可等同于前文提及的“污染清除”，而生態(tài)環(huán)境修復(fù)的范圍深度明顯要超越前者。

2.現(xiàn)有代履行主體規(guī)定不能滿足生態(tài)環(huán)境修復(fù)要求

生態(tài)環(huán)境修復(fù)是一個(gè)技術(shù)復(fù)雜、過程漫長(zhǎng)的綜合性系統(tǒng)治理工程［8］，代履行主體作為生態(tài)環(huán)境修復(fù)的主要參加者，其甄選對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)目標(biāo)之完成起著至關(guān)重要的作用。我國(guó)現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境修復(fù)代履行主體確定之法律規(guī)范存在以下幾個(gè)問題：

首先，生態(tài)環(huán)境修復(fù)領(lǐng)域有關(guān)代履行主體的法律規(guī)范尚不統(tǒng)一，大多數(shù)環(huán)境單行法傾向于授權(quán)環(huán)境行政機(jī)關(guān)自為代履行。雖然《行政強(qiáng)制法》明確賦予行政機(jī)關(guān)及第三人代履行權(quán)，但具體到某一領(lǐng)域則比較復(fù)雜。例如，《森林法》第81條規(guī)定林業(yè)主管部門可依法組織代履行；《土壤污染防治法》《水污染防治法》分別確定了“委托”和“指定”兩種方式選定“第三人”為代履行主體；《固體廢物污染環(huán)境防治法》則分別在第108條和第113條賦予“有治理能力的單位”“生態(tài)環(huán)境主管部門”兩者均具有代履行的主體資格。

其次，環(huán)境行政機(jī)關(guān)自為代履行主體存在極大風(fēng)險(xiǎn)，其合理性存疑。一是行政機(jī)關(guān)自為代履行與行政直接強(qiáng)制之間的區(qū)別在哪里？二者除去適用條件和程序上的部分區(qū)別，其差異在實(shí)踐中十分輕微，容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)通過自為代履行謀利。二是行政機(jī)關(guān)本身具有局限性，在任何時(shí)候都可能出現(xiàn)推諉、拖拉等情況。而第三人具有較強(qiáng)的專業(yè)性，比起行政機(jī)關(guān)更加迅速、專業(yè)和客觀，能更好地完成生態(tài)環(huán)境修復(fù)的目標(biāo)。［9］102

最后，選定“第三人”代履行的程序性規(guī)定缺失?！缎姓?qiáng)制法》第51條作為代履行制度的程序性規(guī)則對(duì)第三人選定程序尚未明確，僅指出行政機(jī)關(guān)可采用“委托”方式選定第三人。環(huán)境單行法律則設(shè)置了“指定”和“委托”兩種選定方式，前者主要體現(xiàn)在《水污染防治法》第85、88、89條以及《固體廢物污染防治法》第108條，而后者體現(xiàn)在《土壤污染防治法》第94條。［10］此外，立法對(duì)第三人資格條件、選定過程公正性保障、選定后的監(jiān)督等處于空白狀態(tài)。

3.義務(wù)人不確定時(shí)授權(quán)性規(guī)范缺失

義務(wù)人的確定是行政代履行制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，行政機(jī)關(guān)作出代履行決定書、針對(duì)義務(wù)人實(shí)施催告程序、費(fèi)用繳納等均圍繞義務(wù)人進(jìn)行。一般來說義務(wù)人應(yīng)當(dāng)確定，但由于環(huán)境污染行為發(fā)生時(shí)間距離認(rèn)定責(zé)任的時(shí)間間隔過長(zhǎng)，可能會(huì)出現(xiàn)土地使用權(quán)人已經(jīng)發(fā)生變化的情況，例如，污染場(chǎng)地的歷史數(shù)據(jù)因時(shí)間久遠(yuǎn)可能發(fā)生遺失，就會(huì)導(dǎo)致“土地使用權(quán)人”或“土壤污染責(zé)任人”難以確定。此時(shí)便會(huì)產(chǎn)生疑問：生態(tài)環(huán)境修復(fù)過程中若義務(wù)人暫且無法確定，環(huán)境行政機(jī)關(guān)為維護(hù)環(huán)境公益代為履行修復(fù)義務(wù)是否可歸為行政代履行？

實(shí)踐中諸如“常州毒地案”等問題均是在代履行義務(wù)人不確定的情況下，執(zhí)法部門提前修復(fù)了受損生態(tài)環(huán)境，但當(dāng)前法律缺乏對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的授權(quán)性規(guī)范，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)“代替履行”轉(zhuǎn)變?yōu)槭聦?shí)上的“責(zé)任轉(zhuǎn)移”［3］147，使政府成為環(huán)境破壞的“買單人”。因此，在生態(tài)環(huán)境修復(fù)中義務(wù)人不確定時(shí)的授權(quán)性規(guī)范缺失將導(dǎo)致“環(huán)境責(zé)任”發(fā)生移轉(zhuǎn)，只能由政府負(fù)擔(dān)由此產(chǎn)生的高額代履行費(fèi)用，最終必定影響到國(guó)家其他社會(huì)公共事業(yè)的發(fā)展。另外，真正義務(wù)人逃避了破壞生態(tài)所應(yīng)負(fù)的環(huán)境責(zé)任，有違“損害者擔(dān)責(zé)”的原則。

4.代履行收費(fèi)準(zhǔn)則缺失

收取費(fèi)用是代履行強(qiáng)制性的體現(xiàn)，也是區(qū)別于其他行政強(qiáng)制手段的典型特征。［11］代履行費(fèi)用是代履行主體權(quán)利得以有效實(shí)現(xiàn)的重要保障性制度，該費(fèi)用由義務(wù)人予以承擔(dān)已經(jīng)成為域外各國(guó)、地區(qū)構(gòu)建代履行制度的基本共識(shí)。在生態(tài)環(huán)境修復(fù)中行政相對(duì)人負(fù)有生態(tài)環(huán)境修復(fù)的法定義務(wù)，而第三人參與到生態(tài)環(huán)境修復(fù)中的目的是追逐利益。代履行費(fèi)用收取準(zhǔn)則的立法完善是代履行制度在生態(tài)環(huán)境修復(fù)過程中發(fā)生效用的關(guān)鍵，只有確保第三人的利益，才能促使其依照行政委托合同履行義務(wù)，發(fā)揮其在生態(tài)環(huán)境修復(fù)中的積極性，最終保障行政目的及生態(tài)環(huán)境修復(fù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

近年來，代履行執(zhí)法過程中經(jīng)常會(huì)發(fā)生“天價(jià)拖車費(fèi)”現(xiàn)象，側(cè)面反映出代履行費(fèi)用收繳法律制度仍不完善，有關(guān)代履行費(fèi)用的收取范圍、收取方式等方面立法都處于空白狀態(tài)。如果代履行費(fèi)用收取范圍不確定，必定會(huì)引發(fā)義務(wù)人與第三人和行政機(jī)關(guān)之間的矛盾。目前各國(guó)對(duì)代履行費(fèi)用支付方式規(guī)定不一，大致可分為事前繳納和事后繳納兩種，兩者各有優(yōu)劣。前者會(huì)對(duì)義務(wù)人造成一定的心理壓力，迫使其自覺履行義務(wù)，起到了執(zhí)行罰的作用；后者則便于結(jié)算，避免多退少補(bǔ)。［6］97而我國(guó)立法上收費(fèi)方式的空缺必定會(huì)影響到代履行制度的運(yùn)行，容易引發(fā)權(quán)力濫用。

四、生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政代履行制度的立法完善

（一）生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政代履行的立法思路之明晰

我國(guó)目前沒有統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政代履行法律法規(guī)，導(dǎo)致上位法與下位法沖突不斷。借鑒域外立法經(jīng)驗(yàn)，今后可在環(huán)境法律體系中以專門、統(tǒng)一性的立法對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)代履行的基本原則、基本內(nèi)容予以統(tǒng)攝，繼而重點(diǎn)細(xì)化、明確不同領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境修復(fù)中代履行立法。

首先，環(huán)境單行法律都屬于特別法，以一般法的補(bǔ)充形式而存在，內(nèi)容更具針對(duì)性。因而不同環(huán)境單行法中關(guān)于代履行的程序、主體等規(guī)定可以有所差異，但必須非常明確。根據(jù)法制統(tǒng)一和生態(tài)環(huán)境修復(fù)中代履行自身的特點(diǎn)，凡是可以適用代履行的領(lǐng)域，該領(lǐng)域就應(yīng)當(dāng)包含代履行的相關(guān)內(nèi)容。

其次，《環(huán)境保護(hù)法》身為環(huán)境基本法，應(yīng)從全局視野規(guī)范環(huán)境行政代履行制度最基本的原則、適用主體、程序，使每一條法律規(guī)范的產(chǎn)生都源于一種目的。［12］如此即便環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)容廣泛，特別法對(duì)部分內(nèi)容未予以明確，環(huán)境行政機(jī)關(guān)執(zhí)法中也可“有法可依”。

最后，《環(huán)境保護(hù)法》在行政代履行內(nèi)容設(shè)置上應(yīng)與《行政強(qiáng)制法》相銜接。按此立法模式要求，在所有可適用環(huán)境行政代履行的領(lǐng)域，條件成熟后皆要制定、修改、補(bǔ)充、完善與環(huán)境行政代履行內(nèi)容相關(guān)的法律規(guī)范，以達(dá)到上位法與下位法相統(tǒng)一、一般法與特別法相配合的理想狀態(tài)。

以我國(guó)目前代履行的立法現(xiàn)狀來看，若將生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政代履行相關(guān)的環(huán)境單行法、基本法全部進(jìn)行修改、補(bǔ)充，實(shí)為一項(xiàng)浩大的工程?，F(xiàn)階段，應(yīng)采用漸進(jìn)式立法路徑，以完善《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于環(huán)境代履行內(nèi)容為長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，以補(bǔ)充、完善環(huán)境單行法關(guān)于生態(tài)環(huán)境修復(fù)內(nèi)容為當(dāng)前立法工作的重點(diǎn)。

（二）生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政代履行制度核心規(guī)則之設(shè)計(jì)

當(dāng)前《行政強(qiáng)制法》中涉及代履行的主體和程序的內(nèi)容比較明確，但缺乏履行費(fèi)用相關(guān)的規(guī)定；而環(huán)境單行法中問題更為嚴(yán)峻——履行主體、費(fèi)用、程序等規(guī)定尚不明確、統(tǒng)一，部分核心規(guī)則更是直接缺失。要想充分發(fā)揮代履行制度在生態(tài)環(huán)境修復(fù)中的功能，必須對(duì)相關(guān)核心規(guī)范予以完善。

1.明確代履行的內(nèi)容包括生態(tài)環(huán)境修復(fù)

發(fā)揮代履行制度在環(huán)境治理中的功能優(yōu)勢(shì)，關(guān)鍵在于在立法上必須明確環(huán)境行政機(jī)關(guān)具備生態(tài)環(huán)境修復(fù)代履行權(quán)。然而，可以確定的是代履行的內(nèi)容尚無法涵蓋生態(tài)環(huán)境修復(fù)所有內(nèi)容。

筆者認(rèn)為，無論是一般代履行抑或是立即代履行，都是代履行制度的重要組成部分，在生態(tài)環(huán)境修復(fù)中皆可發(fā)揮重要作用。因此，兩者在內(nèi)容上理應(yīng)包含“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”這一關(guān)鍵內(nèi)容。就前者而言，立法者首先應(yīng)賦權(quán)行政機(jī)關(guān)通過行政命令促使義務(wù)人修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，其次在義務(wù)人不履行法定修復(fù)義務(wù)的情況下，可授予行政機(jī)關(guān)自為代履行的權(quán)力予以兜底。《行政強(qiáng)制法》中后者明確不被包含在內(nèi)，若突然將生態(tài)環(huán)境修復(fù)內(nèi)容納入到立即代履行制度中，對(duì)現(xiàn)有立法沖擊過大，有待商榷。但基于生態(tài)環(huán)境修復(fù)問題緊迫性特點(diǎn)考慮，筆者認(rèn)可立即代履行制度應(yīng)包含“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”的內(nèi)容，待條件成熟后后續(xù)立法可考慮將其納入到立即代履行中。具體來說，可在《環(huán)境保護(hù)法》中將生態(tài)環(huán)境修復(fù)的內(nèi)容納入到一般代履行中，以銜接《行政強(qiáng)制法》相關(guān)規(guī)定，為代履行制度在生態(tài)環(huán)境修復(fù)中發(fā)揮作用奠定理論基礎(chǔ)。

2.構(gòu)建生態(tài)環(huán)境修復(fù)中代履行“第三人”選定程序

要解決代履行“第三人”的選定問題，前提是要明確代履行“第三人”和行政機(jī)關(guān)之間的法律關(guān)系，因?yàn)樗鼪Q定了第三人作為履行主體的資格、在履行之中的權(quán)利與義務(wù)。［9］102我國(guó)學(xué)界通說贊同兩者之間是私法關(guān)系，［13］如學(xué)者楊欣將其界定為“民事委托代理關(guān)系”［14］。另有學(xué)者認(rèn)同兩者之間屬于公法關(guān)系。 ?具體來說其中另有分歧：一方面，有學(xué)者認(rèn)為可以將代履行“第三人”定位為行政助手，此時(shí)第三人代履行并不具備獨(dú)立主體資格，是行政輔助者的角色；另一方面，有人將兩者的關(guān)系界定為行政協(xié)議。該觀點(diǎn)認(rèn)為第三人之所以代義務(wù)人履行義務(wù)，是因?yàn)榕c行政機(jī)關(guān)達(dá)成了行政協(xié)議，由此具備了獨(dú)立的法律地位，而非附屬于行政機(jī)關(guān)。 ?筆者贊同將兩者界定為公法關(guān)系，在此基礎(chǔ)上更贊同將行政機(jī)關(guān)和第三人的關(guān)系界定為“行政協(xié)議”。鑒于此，代履行“第三人”的選定程序就可以“行政協(xié)議法律關(guān)系”為中心展開。另外，前文述及的“委托”和“指定”兩種選定代履行第三人的方式，前者明顯更契合兩者間的關(guān)系。但“指定”一詞同樣具有適用空間，并且為生態(tài)環(huán)境修復(fù)中代履行“第三人”的選擇提供了一條特殊路徑。

一般情況下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)優(yōu)先選擇以“招投標(biāo)程序”選定實(shí)際代履行第三人，具體程序可參照《政府采購法》相關(guān)規(guī)定，采用公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式。合適的代履行第三人選擇之后仍應(yīng)遵循一定的程序性規(guī)定。 ?行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)布公告，說明選定中標(biāo)者的理由，接受公眾的監(jiān)督，允許他人在公示期間提出異議。 ?鑒于生態(tài)環(huán)境修復(fù)屬特別的重大代履行事項(xiàng)，為方便選出優(yōu)秀代履行人，還應(yīng)強(qiáng)化公眾參與，可考慮通過舉行聽證會(huì)等方式吸納公眾學(xué)者的意見。此外，有些情況下環(huán)境污染破壞后再選定代履行人進(jìn)行生態(tài)環(huán)境修復(fù)為時(shí)已晚，生態(tài)環(huán)境修復(fù)的緊迫性與漫長(zhǎng)煩瑣的超投標(biāo)程序存在一定的矛盾。因此，緊急情況下立法可賦予行政機(jī)關(guān)“指定”代履行人的權(quán)力。而被指定的代履行人范圍確定僅需引入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性原則，政府可以事先建立專業(yè)性網(wǎng)站，符合要求的主體均可申請(qǐng)注冊(cè)，然后對(duì)其代履行資質(zhì)進(jìn)行審查，對(duì)篩選合格的單位可進(jìn)行歸類建立數(shù)據(jù)庫。那么緊急情況下，就可通過“指定”方式在提前建立的數(shù)據(jù)庫中確定代履行人。

3.明確義務(wù)人不確定時(shí)的法律授權(quán)

生態(tài)環(huán)境修復(fù)代履行作為一種間接強(qiáng)制措施，必須在法律授權(quán)的情況下方可行使?！缎姓?qiáng)制法》明確規(guī)定行政代履行實(shí)施的條件之一便是具有確定的義務(wù)人，但由于該法制定較早，大多數(shù)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的法律尚不成熟，現(xiàn)階段關(guān)于義務(wù)人不確定時(shí)代履行如何實(shí)施，成為生態(tài)環(huán)境修復(fù)代履行面臨的首要問題。

筆者認(rèn)為，解決“代替履行”變成事實(shí)上的“責(zé)任轉(zhuǎn)移”問題，首先應(yīng)明確義務(wù)人不確定時(shí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施代履行的條件。該實(shí)施條件的明確可借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，美國(guó)《超級(jí)基金法》第104條明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)采取清除危險(xiǎn)物質(zhì)、污染物修復(fù)行動(dòng)的條件，是以是否存在釋放威脅并危害公共健康或福利為前提，而不是必須要有確定的義務(wù)人。由此可以把“是否存在不可承受的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)或危害公共健康安全”［3］147作為行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境修復(fù)中代履行制度的前提條件，而非必須要有確定的義務(wù)人。其次，當(dāng)代履行程序啟動(dòng)后，不可使義務(wù)人永遠(yuǎn)處于不確定狀態(tài)，行政機(jī)關(guān)有責(zé)任根據(jù)相關(guān)法律及時(shí)確定修復(fù)義務(wù)人。現(xiàn)代環(huán)境司法實(shí)踐中，生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償訴訟和環(huán)境公益訴訟對(duì)責(zé)任人的確定起到了重要引導(dǎo)作用，我們也必須清楚責(zé)任人并不一定要等到訴訟終結(jié)后。例如，美國(guó)為解決義務(wù)人難以確定問題，《超級(jí)基金法》創(chuàng)造性地提出了降低證明標(biāo)準(zhǔn)的思路，通過追責(zé)“潛在責(zé)任人”的方式，迅速確定了環(huán)境污染、破壞責(zé)任人。該規(guī)定為我們確定義務(wù)人，明確相關(guān)立法起到了一定引導(dǎo)、借鑒作用。

4.完善生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政代履行費(fèi)用收繳準(zhǔn)則

生態(tài)環(huán)境修復(fù)行政代履行因涉及環(huán)境問題，修復(fù)成本高、周期跨度大，履行費(fèi)用龐大、計(jì)算復(fù)雜，理應(yīng)明確履行費(fèi)用繳納的具體內(nèi)容。域外國(guó)家關(guān)于代履行費(fèi)用收繳的規(guī)定大體上都是以行政權(quán)保障代履行費(fèi)用的收繳，具體制度的構(gòu)建可以劃分為三種模式，［6］99詳見表2：

模式一中奧地利的行政機(jī)關(guān)被賦予了極大的權(quán)力，與我國(guó)行政法律制度沖突，并且事前征收、賦予行政機(jī)關(guān)事后征繳權(quán)仍不能從根源上解決義務(wù)人抽逃資金、變賣和揮霍財(cái)產(chǎn)的問題，因此不宜采用該模式。模式二、模式三，在具體制度設(shè)計(jì)上行政執(zhí)行力相對(duì)較弱，加之對(duì)國(guó)情的契合，可以作為借鑒對(duì)象。另外，與法國(guó)的押金制度相似，美國(guó)的超級(jí)基金制度取得了巨大成就，成為世界各國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域借鑒的模范，對(duì)我國(guó)建立類似的專項(xiàng)生態(tài)環(huán)境修復(fù)基金機(jī)構(gòu)也起到了積極的引導(dǎo)作用。［15］

筆者認(rèn)為，可借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)結(jié)合環(huán)境修復(fù)的特殊性和我國(guó)法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建我國(guó)生態(tài)環(huán)境修復(fù)代履行費(fèi)用收繳的具體制度。根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)可知，代履行費(fèi)用收繳問題的核心在于怎樣使義務(wù)人真正繳納代履行費(fèi)用，做到責(zé)任由破壞者承擔(dān)。立法上可以同時(shí)強(qiáng)化公權(quán)與私權(quán)在生態(tài)環(huán)境修復(fù)中代履行制度中的作用，以促進(jìn)履行費(fèi)用的收繳。具體來說：以構(gòu)建生態(tài)環(huán)境修復(fù)代履行專項(xiàng)基金為重點(diǎn)，同時(shí)要授予環(huán)境行政機(jī)關(guān)通過強(qiáng)制方式收繳代履行費(fèi)用的權(quán)力進(jìn)行兜底。

一方面可以借鑒美國(guó)和法國(guó)的基金制度經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立生態(tài)環(huán)境修復(fù)中代履行的專項(xiàng)基金，同時(shí)配置相應(yīng)的監(jiān)管措施，以保證該款項(xiàng)?？顚Ｓ?。義務(wù)人提前繳納的押金可以先納入此專項(xiàng)基金中，再由基金墊付修復(fù)生態(tài)環(huán)境所需要的所有費(fèi)用，最后根據(jù)多退少補(bǔ)的原則對(duì)義務(wù)人進(jìn)行退還或者追償。［6］100這種制度設(shè)計(jì)的最大優(yōu)勢(shì)在于符合生態(tài)環(huán)境修復(fù)的及時(shí)性要求，代履行不會(huì)因?yàn)橘M(fèi)用問題而暫停。另一方面，當(dāng)私權(quán)無法保障代履行費(fèi)用收繳時(shí)，國(guó)家就有責(zé)任改變私權(quán)規(guī)制模式，通過引入公權(quán)來保障第三人私權(quán)利益。當(dāng)義務(wù)人沒有提前繳付“押金”或存在逃避修復(fù)責(zé)任的行為時(shí)，立法者可賦權(quán)環(huán)境行政機(jī)關(guān)以行政強(qiáng)制保障代履行相關(guān)費(fèi)用的實(shí)際收繳。該程序的啟動(dòng)，可由基金主管部門向?qū)ｉT征收行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，情況屬實(shí)再由該征收機(jī)關(guān)向義務(wù)人收繳代履行費(fèi)用。

結(jié)語

當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境修復(fù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)主要寄希望于“司法修復(fù)”制度，但此種越過行政修復(fù)手段的做法在學(xué)界飽受爭(zhēng)議，并引發(fā)了大量實(shí)踐問題。創(chuàng)造性地將行政代履行引入到生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度中，一定程度上化解了行政執(zhí)法的困境，但該領(lǐng)域仍有諸多問題，生態(tài)環(huán)境修復(fù)中代履行制度的功能發(fā)揮，有賴于立法者做出積極表率。因此，理論上有必要對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)代履行制度的立法思路以及核心規(guī)則的構(gòu)建、完善進(jìn)行探討。鑒于文章篇幅有限，對(duì)行政修復(fù)制度中其他行政修復(fù)方式筆者尚未一一闡述。

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［14］ ?楊欣.民營(yíng)化的行政法研究［M］．北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2008：164.

［15］ ?韓利琳，齊婧茹.環(huán)境保護(hù)基金法律制度研究——以美國(guó)超級(jí)基金法為視角［C］//強(qiáng)力.長(zhǎng)安金融法學(xué)研究：第8卷.北京：法律出版社，2017：305-318.

〔責(zé)任編輯：曲丹丹〕