鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的多元主體研究

摘 要：現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的法治現(xiàn)代化，需要多主體共同參與，這些主體包括基層黨組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會(huì)、社會(huì)組織及新鄉(xiāng)賢。要使這些多元主體能夠配合良好實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村法治治理現(xiàn)代化，首先需要建設(shè)法治型鄉(xiāng)村基層黨組織和法治型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，健全完善村民自治制度，重視社會(huì)組織和新鄉(xiāng)賢等主體的重要作用。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理；法治現(xiàn)代化；治理主體多元化

鄉(xiāng)村治理法治現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不可或缺的一部分，是重要保障，也是振興路徑之一，而其中鄉(xiāng)村治理主體的法治現(xiàn)代化，又是重中之重。鄉(xiāng)村治理主體多元化是我國當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的重要特點(diǎn)，如何實(shí)現(xiàn)多元化治理主體的法治現(xiàn)代化，是當(dāng)前需要研究的重要課題。

一、鄉(xiāng)村治理中的多元主體治理理論

本文所指的多元主體治理理論來源于兩方面：協(xié)同治理理論和多中心治理理論。協(xié)同治理理論由20世紀(jì)西方國家的協(xié)同學(xué)和治理學(xué)結(jié)合發(fā)展而來，其強(qiáng)調(diào)基層社會(huì)治理主體的多元化，社會(huì)各子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性、動(dòng)態(tài)性和有序性，需要利益相關(guān)者為解決共同問題進(jìn)行協(xié)同互動(dòng)和公共決策，各相關(guān)利益主體對(duì)相應(yīng)結(jié)果應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起相對(duì)應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。多中心治理理論認(rèn)為在公共事務(wù)的治理中，政府或者市場(chǎng)都不該成為單一的治理主體，可通過加強(qiáng)多元主體互相協(xié)作，實(shí)現(xiàn)共同的治理目標(biāo)。以上兩種理論，雖然一個(gè)強(qiáng)調(diào)各子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)配合性，一個(gè)強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理的去中心化，但均強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代社會(huì)（尤其是基層社會(huì)）的治理，不應(yīng)再采取單極模式，而應(yīng)是多主體、多系統(tǒng)的協(xié)同共治，因此在主體方面的內(nèi)核都是一致的，即治理主體的多元化或去中心化。

我國目前的鄉(xiāng)村治理體系也是符合多元主體治理理論的。20世紀(jì)80年代，《憲法》確立了村委會(huì)“群眾自治組織”的性質(zhì)，一改中華人民共和國成立后幾十年間施行的“命令——服從”式單極治理模式，“鄉(xiāng)政村治”的框架得以確立，而后通過以《村民委員會(huì)組織法》為代表的一系列法律和制度的出臺(tái)，到21世紀(jì)初真正形成了“鄉(xiāng)政村治”的治理模式。目前，在我國的鄉(xiāng)村治理模式下，形成了包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村“兩委”、鄉(xiāng)村社會(huì)組織和鄉(xiāng)村精英等在內(nèi)的多元治理主體體系。正是基于此，2018 年中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村社會(huì)治理必須“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制”。

根據(jù)以上分析我們認(rèn)為，我國的鄉(xiāng)村多元治理是指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，基于共同的治理目標(biāo)，鄉(xiāng)村多元治理主體各負(fù)其責(zé)、協(xié)同合作，參與農(nóng)村社會(huì)事務(wù)的治理和提供公共服務(wù)。

二、鄉(xiāng)村法治建設(shè)中的多元主體體系

在已有的鄉(xiāng)村治理主體當(dāng)中，既有傳統(tǒng)的中堅(jiān)力量，如基層黨組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)，又有新生的重要主體，如鄉(xiāng)村社會(huì)組織、新鄉(xiāng)賢，這些主體初步構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理法治現(xiàn)代化的多元主體體系。

（一）中國共產(chǎn)黨是鄉(xiāng)村治理法治現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)主體

根據(jù)《憲法》，中國共產(chǎn)黨是中國特色社會(huì)主義偉大事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者，自然也是鄉(xiāng)村治理法治現(xiàn)代化的當(dāng)然領(lǐng)導(dǎo)主體?！饵h章》明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村黨組織對(duì)本地區(qū)的工作和基層社會(huì)治理的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，《村民委員會(huì)組織法》中也明確規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。”2019年，中共中央印發(fā)了新修訂的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，再次強(qiáng)調(diào)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織“是黨在農(nóng)村的基層組織……全面領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的各類組織和各項(xiàng)工作。必須堅(jiān)持黨的農(nóng)村基層組織領(lǐng)導(dǎo)地位不動(dòng)搖”。這些都說明了中國共產(chǎn)黨對(duì)鄉(xiāng)村治理法治現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)，是包括憲法在內(nèi)的法律和黨的法規(guī)賦予的地位，是當(dāng)仁不讓的領(lǐng)導(dǎo)主體。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)村治理法治現(xiàn)代化的保障主體

根據(jù)我國《憲法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作，包括經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等各個(gè)方面。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民委員會(huì)的工作之間是指導(dǎo)、支持和幫助的關(guān)系，且不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。由此可見，在“鄉(xiāng)政村治”的框架下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要通過提供經(jīng)濟(jì)、教育、文化、衛(wèi)生等公共服務(wù)，為村民自治提供各種支持和保障，確保鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面的穩(wěn)定有序，其中自然也包括法治的支持和保障。

（三）村民委員會(huì)是鄉(xiāng)村治理法治現(xiàn)代化的實(shí)施主體

經(jīng)過改革開放幾十年，鄉(xiāng)村村民自治已成為鄉(xiāng)村治理的基本方式，“鄉(xiāng)政村治”也為《憲法》和法律所確認(rèn)，雖然還有一些需要完善的地方，但是村民自治已成為廣大鄉(xiāng)村基層群眾的生活習(xí)慣和基本思維方式，而村民自治主要依靠村民委員會(huì)的制度進(jìn)行?！按迕裎瘑T會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織……”廣大村民依靠以村民委員會(huì)制度為主體的法律制度進(jìn)行自治，真正實(shí)現(xiàn)了村民自我管理、自我服務(wù)、自我教育。那么，鄉(xiāng)村治理法治的現(xiàn)代化就需要村民委員會(huì)的法治化，進(jìn)而以村民委員會(huì)為實(shí)施主體推動(dòng)整個(gè)鄉(xiāng)村的法治現(xiàn)代化。

（四）社會(huì)組織和新鄉(xiāng)賢是鄉(xiāng)村治理法治現(xiàn)代化的重要補(bǔ)充力量

社會(huì)組織是自發(fā)建立的，具有非營利性和靈活性的特征，銜接政府、村委會(huì)和村民各方，能夠彌補(bǔ)傳統(tǒng)“鄉(xiāng)政村治”的空白點(diǎn)。2022年出臺(tái)的《社會(huì)組織助力鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)行動(dòng)方案》（以下簡(jiǎn)稱“《行動(dòng)方案》”）中，特別強(qiáng)調(diào)了社會(huì)組織要堅(jiān)持“依法推進(jìn)……確保社會(huì)組織在參與鄉(xiāng)村振興的過程中遵守法律法規(guī)要求”。依法成立和依法運(yùn)行的現(xiàn)代農(nóng)村社會(huì)組織，一方面會(huì)提高整個(gè)鄉(xiāng)村民眾的法治素養(yǎng)，另一方面也會(huì)通過監(jiān)督等手段促進(jìn)基層政府和村委會(huì)等鄉(xiāng)村治理主體的法治治理水平的提高。

隨著鄉(xiāng)村治理多元化的發(fā)展，新鄉(xiāng)賢（又稱現(xiàn)代鄉(xiāng)村精英）成了農(nóng)村治理現(xiàn)代化的新興主體之一。新鄉(xiāng)賢一般具有三大特征：有很強(qiáng)的利他精神，有能力、有時(shí)間，有豐富的社會(huì)資本。這些特征為其參與鄉(xiāng)村社會(huì)治理共同體建設(shè)提供了可能。新鄉(xiāng)賢在參與鄉(xiāng)村治理中的作用體現(xiàn)在：規(guī)范鄉(xiāng)民言行、傳承地域文化、調(diào)解鄉(xiāng)民糾紛、溝通鄉(xiāng)村與外界。新鄉(xiāng)賢往往自身法治素養(yǎng)較高，在參與鄉(xiāng)村治理的過程中，因其較高的威望而使他們對(duì)于法治的尊重和遵從較容易得到村民的認(rèn)可和模仿，同時(shí)對(duì)于村委會(huì)和基層政府的監(jiān)督也比較有力。所以和社會(huì)組織一樣，新鄉(xiāng)賢也能夠很好地成為政府與民眾溝通的橋梁，成為鄉(xiāng)村治理法治現(xiàn)代化的有益主體。

三、以多元主體的法治化推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化

現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的法治現(xiàn)代化需要依靠多元主體，首先需要這些多元主體提高自身的現(xiàn)代法治素養(yǎng)，只有主體本身具有現(xiàn)代化的法治意識(shí)、法治知識(shí)和法治能力，才能保證和保障治理內(nèi)容和對(duì)象的法治化。

（一）建設(shè)法治型鄉(xiāng)村基層黨組織

所謂法治型黨組織，就是以法治為導(dǎo)向，自覺維護(hù)憲法法律權(quán)威，在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，具有強(qiáng)烈的法治意識(shí)和法治思維，在法治建設(shè)中不斷提高依法辦事能力的黨組織。建設(shè)法治型鄉(xiāng)村基層黨組織，具體來說，首先要加強(qiáng)基層黨組織成員的法治意識(shí)建設(shè)?！巴椒ú蛔阋宰孕小?，再先進(jìn)完善的法律法規(guī)，沒有黨員干部對(duì)法律的尊重和自覺遵從，也無法貫徹實(shí)施，而“相對(duì)于高中層來說，基層社會(huì)所固有的傳統(tǒng)特征決定著其對(duì)法治的抵制更為頑強(qiáng)，是法治困境最為集中的區(qū)域”。因此，基層黨組織要刻意培養(yǎng)黨員干部的法治意識(shí)，通過各種形式學(xué)習(xí)法律知識(shí)，提高法治素養(yǎng)。其次，要學(xué)會(huì)運(yùn)用法治思維和方式進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。我國已形成了中國特色社會(huì)主義法律體系，包括鄉(xiāng)村社會(huì)在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)都做到了“有法可依”，鄉(xiāng)村治理不能再重回“人治”的老路，應(yīng)當(dāng)按照法治的思維和方式處理所有的人和事，真正做到“有法必依”。最后，要扎實(shí)做好基本黨建工作。“打鐵還需自身硬”，貫徹黨紀(jì)國法，沒有一支高素質(zhì)的黨員干部隊(duì)伍是無法實(shí)現(xiàn)的。因此，要全面抓好政治、思想、組織、作風(fēng)等各方面基本黨建工作，打造有能力、能戰(zhàn)斗的鄉(xiāng)村基層黨組織。

（二）建設(shè)法治型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家政權(quán)的最基層單位，與鄉(xiāng)村群眾的聯(lián)系最為緊密，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法治化水平直接決定著鄉(xiāng)村人民群眾對(duì)政府法治水平的感知。實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法治化建設(shè)普遍存在黨政職責(zé)不分、法治監(jiān)督缺失或不力、執(zhí)法機(jī)制不夠健全等現(xiàn)象。針對(duì)這些情況，我們應(yīng)當(dāng)努力提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的法治能力，積極樹立重視法治素養(yǎng)和法治能力的用人導(dǎo)向，著力加大法治宣傳的力度、優(yōu)化法治政府建設(shè)的環(huán)境，深入推進(jìn)基層綜合執(zhí)法改革、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的行政執(zhí)法行為，注意規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力行使、推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府和法治社會(huì)的一體化建設(shè)，加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法治建設(shè)考評(píng)力度。

（三）健全完善村民自治制度

目前村民自治制度在實(shí)踐運(yùn)行中存在的最大問題是村委會(huì)職權(quán)的行政化和對(duì)其監(jiān)督不足，集中體現(xiàn)在基層政府對(duì)村委會(huì)的過度干涉和個(gè)別地區(qū)村委會(huì)的選舉亂象上。這些問題的解決，不單單是從村委會(huì)本身尋求答案，而是要從全局把握。首先，基層人民政府要轉(zhuǎn)變治理觀念和模式?；鶎诱诖迕褡灾芜^程中應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變角色，退出中心地位，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、村民自治的良性互動(dòng)。其次，完善《村民委員會(huì)組織法》。目前該法對(duì)于村民自治制度的規(guī)定更多限于組織制度，還應(yīng)補(bǔ)充民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等方面的內(nèi)容，這樣村民自治制度才能真正完善。最后，完善監(jiān)督制度?；鶎诱獙?duì)村民自治監(jiān)督制度加強(qiáng)指導(dǎo)，同時(shí)國家層面要出臺(tái)相關(guān)的有力監(jiān)督措施，如《監(jiān)察法》中明確“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”就是很好的監(jiān)督措施。

（四）重視社會(huì)組織和新鄉(xiāng)賢等法治建設(shè)補(bǔ)充力量的作用

鄉(xiāng)村社會(huì)組織和新鄉(xiāng)賢是近年來鄉(xiāng)村治理新生的重要主體，對(duì)鄉(xiāng)村法治的現(xiàn)代化具有重要意義。對(duì)待這些新生主體，我們要采取綜合措施，鼓勵(lì)、推動(dòng)他們積極發(fā)揮作用。第一，健全相關(guān)法律法規(guī)。《行動(dòng)方案》雖然強(qiáng)調(diào)了“依法推進(jìn)”的原則和眾多的保障措施，但畢竟是政策性的文件，而農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要穩(wěn)定的法制予以保障，因此應(yīng)盡快出臺(tái)鼓勵(lì)和保障社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村治理的相關(guān)法律法規(guī)。第二，建立健全相關(guān)制度。各地新鄉(xiāng)賢的情況不盡一致，基層人民政府要因地制宜，結(jié)合本地情況制定新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理的相關(guān)制度，切實(shí)保障新鄉(xiāng)賢能夠有效參與鄉(xiāng)村治理。第三，盡快轉(zhuǎn)變觀念?；鶎尤嗣裾仨毟淖冞^去“命令——服從”式的管理理念，簡(jiǎn)政放權(quán)，做服務(wù)型政府，指導(dǎo)、保障社會(huì)組織和新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理。

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[責(zé)任編輯：李偉杰]

基金項(xiàng)目：2022年度河南省高校人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下我國鄉(xiāng)村治理法治現(xiàn)代化研究”（2022-ZZJH-020）；2022年度河南省社科聯(lián)調(diào)研課題“河南省鄉(xiāng)村治理法治現(xiàn)代化路徑研究”（SKL-2022-2195）

作者簡(jiǎn)介：李哲（1980—），男，河南鎮(zhèn)平人，講師，碩士，研究方向：訴訟法學(xué)、社會(huì)法學(xué)。