基層政府管理中的執(zhí)行困境及其治理

摘要：基層政府執(zhí)行力與工作效率息息相關(guān)，也是政府形象的一種“內(nèi)在體現(xiàn)”，基層政府作為國(guó)家政策方針的重要執(zhí)行主體，其執(zhí)行力將會(huì)直接影響政府的治理工作水平。目前，中國(guó)基層政府面對(duì)的治理工作環(huán)境展現(xiàn)出日益多樣化、復(fù)雜化的態(tài)勢(shì)，對(duì)基層政府執(zhí)行力方面提出了嚴(yán)格要求。時(shí)代進(jìn)步及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求中國(guó)基層政府應(yīng)當(dāng)逐步強(qiáng)化執(zhí)行力，以此更好地滿足人民需求、為人民提供高質(zhì)量服務(wù)，而采取何種方式才可以進(jìn)一步提高基層政府管理中的執(zhí)行力已成為基層政府工作過程中的一個(gè)重點(diǎn)?；诖?，本文在研究分析的過程中，圍繞新時(shí)代背景下基層政府管理中的執(zhí)行困境展開了深入探析，并據(jù)此提出了相應(yīng)的治理對(duì)策，旨在進(jìn)一步提高基層政府執(zhí)行力。

關(guān)鍵詞：新時(shí)代；基層政府；管理；執(zhí)行困境；治理

實(shí)施改革開放政策以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展、社會(huì)制度日益完善，這些偉大成就離不開公共政策的正確制定及高效化的執(zhí)行。目前，中國(guó)正處于中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的關(guān)鍵階段，陳舊思維觀念與發(fā)展道路、行政體制等諸多方面產(chǎn)生了重大碰撞，對(duì)政策執(zhí)行工作帶來了一定的挑戰(zhàn)，也對(duì)公共政策的落實(shí)、黨中央政令精神的執(zhí)行造成了一定的不良影響?；鶎诱呤枪舱邎?zhí)行過程中的重要主體，公共政策是否可以發(fā)揮最大效用與基層政策執(zhí)行力息息相關(guān)，并且基層政府執(zhí)行力還會(huì)影響基層政策施政能力、服務(wù)水平等，在一些特殊條件下還會(huì)對(duì)政府部門的公信力造成不良影響。因此，采取何種方式才可以持續(xù)強(qiáng)化基層政府執(zhí)行力，已成為政府治理改革過程中的一個(gè)重要課題。[1]

一、新時(shí)代背景下基層政府管理中的執(zhí)行困境分析

第一，基層政府組織架構(gòu)尚不完善?；鶎诱M織架構(gòu)不完善問題具體體現(xiàn)在基層政府結(jié)構(gòu)層級(jí)的設(shè)置缺乏科學(xué)性，分工不明確、主體責(zé)任不清，并且不同政府組織的職權(quán)界限相對(duì)較為模糊，在執(zhí)行各項(xiàng)公共政策的過程中存在較大的隨意性，領(lǐng)導(dǎo)者極易形成個(gè)人專斷問題，進(jìn)而導(dǎo)致執(zhí)行失誤，無法追究責(zé)任人的問題。隨著時(shí)代發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理權(quán)限日益縮小，但是其身上的責(zé)任卻越來越重，基層政府每一年均需簽署各類責(zé)任協(xié)議，而各類項(xiàng)目的推進(jìn)也需要基層政府給予配合、監(jiān)管。但是，基層政府并不具備執(zhí)行權(quán)，若在項(xiàng)目執(zhí)行過程中產(chǎn)生了問題，基層政府需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。例如，在林業(yè)保護(hù)政策方面，處罰權(quán)、規(guī)劃?rùn)?quán)等權(quán)力均掌握在縣級(jí)政府組織手中，但是當(dāng)追究有關(guān)責(zé)任時(shí)，則需要由當(dāng)?shù)鼗鶎诱M織承擔(dān)，該種狀況便是典型的權(quán)責(zé)不一，造成基層政府組織在執(zhí)行過程中存在較大難題。[2]

第二，執(zhí)行主體的綜合素質(zhì)相對(duì)較低，且執(zhí)行主體比較單一。執(zhí)行主體的素質(zhì)及能力與政府執(zhí)行水平息息相關(guān)，而執(zhí)行者素質(zhì)的高低將會(huì)對(duì)地方政府執(zhí)行力的強(qiáng)弱產(chǎn)生直接影響。目前，由于多方面因素的影響，基層政府內(nèi)部構(gòu)成人員的年齡結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重的失衡問題?；鶎痈刹坷淆g化相對(duì)較為嚴(yán)重，甚至一些基層干部從未接受過專業(yè)化的培訓(xùn)，思想觀念仍停留于傳統(tǒng)時(shí)期，開展各項(xiàng)工作時(shí)仍依靠個(gè)人經(jīng)驗(yàn)及主觀愿望，嚴(yán)重缺乏創(chuàng)新意識(shí)、創(chuàng)新能力較弱，無法做到與時(shí)俱進(jìn)，進(jìn)而造成基層政府執(zhí)行主體人員的工作效果較差，對(duì)基層治理效果產(chǎn)生了不良影響。在日常生活中，由于基層政府工作人員的綜合素質(zhì)低、執(zhí)行能力差，導(dǎo)致無法解決民眾反映的實(shí)際問題，嚴(yán)重影響了政府形象及公信力。另外，對(duì)于目前的一些基層政府組織，關(guān)于政策的落實(shí)僅僅依靠單一的政府組織，執(zhí)行主體相對(duì)較為單一，并且缺乏監(jiān)管，一般是基于執(zhí)行主體的主觀意愿開展工作，導(dǎo)致政策執(zhí)行效果不太理想，基層治理主體多元化發(fā)展工作仍需

持續(xù)推進(jìn)。[3]

第三，基層政府執(zhí)行資源相對(duì)較為匱乏。若執(zhí)行資源相對(duì)較為豐富，那么可以獲得優(yōu)良的執(zhí)行效果，確保各項(xiàng)政策方針得到貫徹落實(shí)。基層執(zhí)行主體在開展有關(guān)工作的過程中，應(yīng)當(dāng)通過科學(xué)化的方式對(duì)執(zhí)行資源進(jìn)行高效化整合，把資源的價(jià)值轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)行力。但是由于多方面因素的影響，中國(guó)基層政府目前所面臨的一個(gè)重大問題便是執(zhí)行資源嚴(yán)重匱乏，對(duì)基層執(zhí)行工作的有序開展造成了不良影響。一方面，是在信息資源方面比較匱乏。例如，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)申辦了微信公眾號(hào)，最初目的是及時(shí)公布當(dāng)?shù)氐母黝愋畔?，以便讓廣大人民群眾了解政府工作狀況。但是由于多種因素的影響，導(dǎo)致公眾號(hào)嚴(yán)重缺乏維護(hù)及更新。此種問題不但是信息服務(wù)者嚴(yán)重缺乏服務(wù)能力的表現(xiàn)，同時(shí)也是服務(wù)意識(shí)較弱的主要體現(xiàn)；另一方面，在財(cái)政資源方面比較匱乏?；鶎诱诎l(fā)展過程中通常均會(huì)面臨財(cái)政困難的實(shí)際問題，具體體現(xiàn)為基層政府條件較差，獲取經(jīng)濟(jì)收入的途徑相對(duì)較為單一，財(cái)政收入能力比較低，導(dǎo)致政策執(zhí)行過程中缺乏資金保障，執(zhí)行效果較差，若進(jìn)行融資及借貸，那么又需承受相對(duì)較高的負(fù)債壓力，導(dǎo)致財(cái)政投入的執(zhí)行受到了一定的約束。[4]

二、新時(shí)代背景下基層政府管理中解決執(zhí)行困境的治理對(duì)策

（一）強(qiáng)化改革引領(lǐng)，完善優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)

第一，明確各基層職能部門的權(quán)限、責(zé)任，做到權(quán)責(zé)分明。目前，中國(guó)基層政府組織機(jī)構(gòu)的構(gòu)成相對(duì)較為煩瑣、復(fù)雜，執(zhí)行工作程序也比較多，極易出現(xiàn)簡(jiǎn)單問題復(fù)雜化的狀況。所以，要明確各職能部門的工作職責(zé)及權(quán)限，將具體責(zé)任分配到個(gè)人，防止出現(xiàn)問題無人執(zhí)行或重復(fù)執(zhí)行的嚴(yán)重問題，切實(shí)提高基層政府執(zhí)行力。同時(shí)，在執(zhí)行各項(xiàng)政策方針的過程中，還應(yīng)針對(duì)基層政府工作人員進(jìn)行考核，并充分應(yīng)用考核結(jié)果，對(duì)執(zhí)行成本、獲取的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益等進(jìn)行綜合性考量，做到獎(jiǎng)懲分明，提高基層政府工作人員的工作積極性，持續(xù)優(yōu)化政府組織架構(gòu)，建設(shè)一支綜合素質(zhì)高、執(zhí)行能力強(qiáng)的基層隊(duì)伍。[5]

第二，建立健全以基層政府為主導(dǎo)的公共責(zé)任機(jī)制。政府部門要立足于自身發(fā)展，通過科學(xué)化的方式彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，妥善處理各類利益主體的矛盾沖突，勇于承擔(dān)政府責(zé)任。所以，當(dāng)對(duì)政府日常工作開展考核時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格要求基層政府積極承擔(dān)自身的公共責(zé)任，強(qiáng)化執(zhí)行能力，確保黨和政府的政策方針能夠得到良好落實(shí)，將基層民眾的滿意度作為績(jī)效考核的一項(xiàng)重要指標(biāo)，以此監(jiān)督基層政府逐步強(qiáng)化自身的執(zhí)行力。

第三，精簡(jiǎn)政府組織結(jié)構(gòu)，確保執(zhí)行工作有序推進(jìn)?；鶎诱芾黼A層應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循“適度原則”，即在一個(gè)機(jī)構(gòu)中，部門層級(jí)的設(shè)定不可過多，也不可過少，要基于實(shí)際工作需求進(jìn)行科學(xué)設(shè)定，確保所設(shè)定的政府組織架構(gòu)能夠滿足工作崗位需求。對(duì)于缺少的縱向部門，要及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)位。反之，若組織層級(jí)過多，就要及時(shí)進(jìn)行縮減，確保政府部門的政策方針能夠得到良好落實(shí)，防止政策執(zhí)行過程中產(chǎn)生失真或執(zhí)行混亂的不良問題。[6]

（二）聚焦政府管理的執(zhí)行主體，注重人才培養(yǎng)

第一，注重提高執(zhí)行主體人員的綜合素質(zhì)。在認(rèn)知層面，要持續(xù)提升執(zhí)行主體人員的思想素質(zhì)；加快推動(dòng)基層政府工作人員的思想政治建設(shè)工作，積極開展各類思想政治活動(dòng)，針對(duì)執(zhí)行主體人員定期開展政治理論學(xué)習(xí)及實(shí)踐活動(dòng)，持續(xù)提高執(zhí)行主體人員的服務(wù)意識(shí)。同時(shí)，從思想上扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)執(zhí)行理念，深入基層一線，通過多種方式對(duì)基層情況進(jìn)行調(diào)查，以滿足民眾需求作為執(zhí)行工作的核心，努力成為人民心中的“優(yōu)秀公仆”；在業(yè)務(wù)層面，逐步提高執(zhí)行主體的專業(yè)素養(yǎng)，一方面要嚴(yán)格把控“進(jìn)口關(guān)”。在人才引進(jìn)方面要做到因事選人，選拔一些具備真才實(shí)學(xué)的人才，以此提高基層政府的執(zhí)行能力。如在人才招聘過程中，可以增添年齡及學(xué)歷要求，以此來均衡政府內(nèi)部人員架構(gòu)，為政府工作注入新鮮活力，確保基層政府可以緊跟時(shí)代發(fā)展潮流，強(qiáng)化創(chuàng)新意識(shí)及創(chuàng)新能力；另一方面要注重高層次人才引進(jìn)工作，鼓勵(lì)及引導(dǎo)高層次人員前往基層一線“建功立業(yè)”，以此強(qiáng)化基層政府的整體執(zhí)行力。[7]

第二，持續(xù)強(qiáng)化基層政府管理執(zhí)行主體崗位的競(jìng)爭(zhēng)性。在傳統(tǒng)人事制度下，“政務(wù)官” 與“事務(wù)官” 之間并未進(jìn)行明確區(qū)分，造成用人體制陷入“論資排輩”“按部就班” 的困境，對(duì)基層執(zhí)行工作產(chǎn)生了一定的不良影響。隨著基層治理結(jié)構(gòu)持續(xù)改革，有必要為德才兼?zhèn)涞幕鶎诱芾砣藛T建設(shè)一個(gè)進(jìn)入決策及執(zhí)行崗位的途徑，利用科學(xué)化的競(jìng)爭(zhēng)方式來逐步提高基層政府管理執(zhí)行主體隊(duì)伍的綜合實(shí)力，如構(gòu)建合理、完善的職位分類制度，將委任制、考任制、聘任制等不同制度分別應(yīng)用于不同崗位、不同人才群體選拔方面。另外，為基層政府選取“領(lǐng)頭人” 的過程中，要對(duì)其各方面能力進(jìn)行綜合考量，尤其是要注重對(duì)服務(wù)意識(shí)和應(yīng)變能力的考核，要讓其成為下屬人員的榜樣，發(fā)揮引領(lǐng)作用，展現(xiàn)其在提高政府執(zhí)行力方面的保證性作用。

（三）立足于基層政府管理需求，優(yōu)化整合可利用的執(zhí)行資源

第一，整合信息資源，加快推動(dòng)基層信息化建設(shè)。基層政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際情況，創(chuàng)造條件保證信息現(xiàn)代化步入千家萬戶，使廣大人民群眾可以更加方便、快速地獲取政府執(zhí)行信息及經(jīng)濟(jì)發(fā)展信息，以此深化民眾與基層政府的溝通，拉近政府、民眾之間的關(guān)系，使民眾積極配合政府工作，由此提高政府執(zhí)行力。在數(shù)字化技術(shù)蓬勃發(fā)展的時(shí)代環(huán)境下，對(duì)基層政府工作也提出了相對(duì)更加嚴(yán)格的要求，基層政府工作者在執(zhí)行工作時(shí)可以充分應(yīng)用數(shù)字化設(shè)備，及時(shí)對(duì)工作過程和執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行公開，使廣大人民群眾能夠更好地對(duì)政府工作進(jìn)行監(jiān)管，切實(shí)提升工作效率。同時(shí)，基層政府還需要深入群眾一線，強(qiáng)化基層民眾通過信息設(shè)備參與政治生活的意識(shí)，提升信息設(shè)備應(yīng)用能力，做好各方面宣傳及培訓(xùn)工作，使基層民眾、政府部門之間實(shí)現(xiàn)無障礙溝通，確保政府可以及時(shí)了解民眾意愿，而群眾也可以通過信息化技術(shù)及時(shí)了解政府工作執(zhí)行情況，以此監(jiān)督基層政府及時(shí)、高效地執(zhí)行工作。[8]

第二，持續(xù)加大財(cái)政投入，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。財(cái)政資源充足、豐富是基層政府開展執(zhí)行工作的重要保障。黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人曾多次指出基層治理及基層發(fā)展的重要性、必要性，所以在財(cái)政政策方面也應(yīng)當(dāng)適當(dāng)向基層進(jìn)行傾斜?；鶎诱@得充足的財(cái)政資源后才可以更好地開展各項(xiàng)工作，提高執(zhí)行力。但是由于多種因素的影響，基層政府受到傳統(tǒng)發(fā)展形式的不良影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度非常緩慢，產(chǎn)生了財(cái)政缺口大、工作經(jīng)費(fèi)壓力大等問題，對(duì)基層政府執(zhí)行力提升造成了嚴(yán)重阻礙。因此，政府部門一方面要強(qiáng)化財(cái)政扶持，為基層政府工作提供資金保障；另一方面要通過多種方式促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，鼓勵(lì)基層政府進(jìn)行“創(chuàng)收”，改善基層人民群眾的生活水平，以便為提高基層政府執(zhí)行力提供重要保障。

三、總結(jié)

持續(xù)提高基層政府管理中的執(zhí)行力已成為新時(shí)代環(huán)境下政府治理改革工作的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，需要從多方位、多層面進(jìn)行推進(jìn)。同時(shí)，要立足于基層政府部門執(zhí)行力狀況，制定合理、完善的治理措施，加快推動(dòng)長(zhǎng)效工作機(jī)制建設(shè)工作，把提高基層政府執(zhí)行力作為一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)來抓，以便進(jìn)一步提高基層政府治理水平，使政府永葆“青春活力”。

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作者簡(jiǎn)介： 劉政鑫，男，漢族，山西臨汾人，碩士研究生在讀，研究方向：社會(huì)、國(guó)家治理與應(yīng)急管理。