新形勢下高職院校預(yù)算績效管理初探

王姝 趙晗笑 郭亞鵬

摘要：全面實施預(yù)算績效管理工作，是當前和今后時期財政預(yù)算績效管理工作的重中之重。國家財政設(shè)立的重大財務(wù)專項工作事前評估機制，如果審減率太高將影響本年度計劃安排；對計劃實施進度與業(yè)績指標實現(xiàn)情況進行雙監(jiān)督；將自評和他評有機結(jié)合，對沒有實現(xiàn)目標或績效考核較差的部門將扣除下年度計劃獎金。上述條例都對學校的資源配置水平提出了較高的要求，而且目前預(yù)算績效管理工作的開展刻不容緩。

關(guān)鍵詞：高職院校；預(yù)算；績效管理

一、預(yù)算績效管理在高職院校管理中的重要性

作為中國高等教育的重要組成部分，高等職業(yè)教育一直以來都在職業(yè)教育的發(fā)展中起著很重要的作用。因為近幾年來中國高等職業(yè)院校的擴大招生與穩(wěn)定發(fā)展，中國高等職業(yè)教育資金稀缺資源難題也變得越來越凸顯。怎樣使比較有限資金合理安排，并合理監(jiān)管院校預(yù)算資金的所有運作步驟，使項目投資最大程度地充分運用經(jīng)濟效益顯得尤為重要。而高職學院績效審計系統(tǒng)軟件作為院?？冃徲嫻ぷ魃系闹匾ぞ?，是高職學院會計管理的核心具體內(nèi)容，日益受到院校管理者的高度重視。在績效審計工作中，把管理目標和經(jīng)濟效益與學校的總體發(fā)展規(guī)劃有機結(jié)合，可以促進學校更長久的發(fā)展。

二、高職院校預(yù)算績效管理現(xiàn)狀

現(xiàn)階段高等職業(yè)院校雖已慢慢構(gòu)筑起了績效審計體系架構(gòu)，但一部分進展也在管理方面實踐活動環(huán)節(jié)上顯現(xiàn)出不同類型的實際問題，管理制度體系雖已產(chǎn)生但仍然不足，多數(shù)的管理制度、措施僅浮于形式，管理工作系統(tǒng)性不強且未能進一步細化，無法有效地為學校預(yù)算績效管理工作提供質(zhì)量保證；年終中后期，往往會發(fā)生計劃濃度超標追加預(yù)算，甚至年終集中花錢的情況，無法切實做到對計劃實施過程進行監(jiān)測。

此外，隨著中國高等職業(yè)教育飛速發(fā)展，國內(nèi)各地高職學院將持續(xù)擴大招收新生，與此同時，院校資產(chǎn)還會不斷投入見習房、學生宿舍等基礎(chǔ)設(shè)施上，加上高職學院的主要任務(wù)為培養(yǎng)高職院校畢業(yè)生工作出手專業(yè)技能，因而見習場地基本建設(shè)將會成為必不可少的重要環(huán)節(jié)，進而進一步提高學生培養(yǎng)成本。在經(jīng)費有限條件下，資源使用要盡量做到科學、有效，提升資源利用效益，讓有限的資源發(fā)揮更大的作用。

由于高職院校的績效管理模式研究起步較晚，研究主要產(chǎn)生在近年，一般采用以投者預(yù)算為主的預(yù)算模式，這個模式以投者為主，僅僅把焦點放到怎么安排計劃經(jīng)費上，并沒有對計劃經(jīng)費的控制與考核機制，不可避免地產(chǎn)生缺少合理的預(yù)算編制程序、計劃實施的機制和計劃績效評價機制的問題，這也應(yīng)該作為未來研究的重點方向。

三、學校實施全面預(yù)算績效管理所存在的問題

（一）管理機制不健全

學校實施全面預(yù)算績效管理的體制機制尚不健全，校內(nèi)各方的職責分工尚不明確。學校特有的單位屬性，使得“只注重投入而忽略產(chǎn)出”“只注重結(jié)果而忽略過程”等管理理念盛行，績效管理意識淡薄，自上而下實施全面預(yù)算績效管理的主動性不足，加之校內(nèi)普遍認為預(yù)算編制是財務(wù)部門的工作，業(yè)務(wù)部門推諉扯皮沒能承擔起應(yīng)有的責任，沒有形成固化的管理機制。而且財務(wù)部門對業(yè)務(wù)了解有限，其更多的是從資金維度考慮如何編制預(yù)算，這很容易出現(xiàn)預(yù)算編制目標與學校建設(shè)目標偏離、投入效益低下、隱性成本增加等問題。

（二）管理流程不規(guī)范

學校實施全面預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)薄弱，管理流程不夠規(guī)范。目前，學校主要是落實財政部、教育部要求實施項目層面的預(yù)算績效管理，尚未實施校內(nèi)部門和學校整體層面的預(yù)算績效管理，主要是落實財政性資金的預(yù)算績效管理，尚未拓展實施非財政性資金的預(yù)算績效管理，即預(yù)算績效管理覆蓋范圍不全面。學校現(xiàn)有的項目績效目標指標體系不完備，實行的預(yù)算執(zhí)行績效監(jiān)控、評價方法與周期沒有充分體現(xiàn)學校的教學科研規(guī)律和經(jīng)費使用特點。學校的預(yù)算績效評價結(jié)果尚未得到有效應(yīng)用，已開展的項目績效監(jiān)控與評價多流于形式，沒有真正發(fā)揮激勵約束作用。

（三）信息化建設(shè)程度低

學校落實全面預(yù)算績效管理的軟件基礎(chǔ)薄弱，信息化建設(shè)程度較低。財政預(yù)算績效管理系統(tǒng)與學校財會核算系統(tǒng)、業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)相互孤立，數(shù)據(jù)無法自動抓取實現(xiàn)共享，數(shù)據(jù)重復錄入、計算消耗大量的人力與時間?，F(xiàn)有的預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)設(shè)計邏輯尚未融合全面預(yù)算績效管理的理念，沒有構(gòu)架全面預(yù)算績效管理相關(guān)的模塊與數(shù)據(jù)庫等，尚需人工統(tǒng)計分析績效指標取值，無法有效保證數(shù)值的準確性與客觀性。隨著大數(shù)據(jù)和人工智能時代的到來，學校實施全面預(yù)算績效管理必然需要借助信息化手段，加強基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集、監(jiān)控與評價數(shù)據(jù)分析與應(yīng)用等能力，進一步提高預(yù)算績效管理效率。

（四）專項資金管理缺陷造成專項資金效益低下

專項資金，是為實現(xiàn)部門專項資金目標而由上一級財政獨立分配的基金。目前在高級以上職業(yè)院校的專項資金名目繁多，包括實訓過程基地建設(shè)項目、重點學科建設(shè)、重大科研、示范性院校建設(shè)等項目，投資規(guī)模都很大，有的甚至達到幾千萬之多。盡管上級單位為專項資金建立不少制度，并且要求?？顚Ｓ?，專賬核算的資金投入使用規(guī)范，再加上上級部門對建設(shè)項目實施嚴格的質(zhì)量檢測、驗證與評估，但專項經(jīng)費運行績效依然不容樂觀。從上級部門來看，對專項資金的投入本來就不適合績效的目標，由于同一個名稱的目標往往對各種規(guī)格所有要求的學校投入總量都是相同的，而這種工作的實際需要與目標的匹配并沒有一定的對應(yīng)關(guān)系。在經(jīng)費運用上，學校領(lǐng)導要么本著將經(jīng)費盡快用光的宗旨為花錢而花錢，不顧經(jīng)費與目標之間的配合；要么在經(jīng)費花不完時，用非專項支出抵充專項支出，或者用不符發(fā)票套取資金，甚至不惜觸犯學校財經(jīng)紀律。

四、新形勢下高職院校預(yù)算績效管理的優(yōu)化建議

財政資金的執(zhí)行與績效管理，最終要依靠各個基層單位的實施能力，來達到其總體目標。作為以財政預(yù)算融資為主的公立高職院校應(yīng)該積極服務(wù)財政需求，做好計劃與經(jīng)費的績效控制，從而提升經(jīng)費的使用效率，進而促使高校真正完成由外延拓展向內(nèi)涵提升的改造升級。

（一）提高認識，提升參與度

在現(xiàn)實工作中，部分學校領(lǐng)導會認為預(yù)算績效管理水平的高低對資金的實際使用影響甚微，對于預(yù)算工作不重視，并且將預(yù)算的全部職責劃為財務(wù)的職能范圍內(nèi)，而往往應(yīng)在預(yù)算中起到?jīng)Q策和管理作用的直接項目管理責任人卻置身事外。其實，在有限的資源下如何編制好預(yù)算，如何運用好績效管理工具，對資源的利用最大化可以起到?jīng)Q定性的作用，是最應(yīng)該引起學校領(lǐng)導者重視的問題。只有這樣，才能更好地運行學校資金，做到效益最大化。學校雖然是非營利性機構(gòu)，但嚴謹?shù)墓芾沓绦蚝蛧烂艿馁Y金控制對于學校的事業(yè)發(fā)展是具有關(guān)鍵的現(xiàn)實意義。預(yù)算績效應(yīng)該是各單位努力創(chuàng)造的總體目標，這就要求全體教職工要有預(yù)算績效管理的理念，為合理安排資源承擔應(yīng)有的義務(wù)。此外，學校全面實施預(yù)算績效管理工作處于起步階段，財務(wù)人員，特別是業(yè)務(wù)人員，對績效管理的認識還不夠深入，需要對其進行專業(yè)培訓和學習，從原有的傳統(tǒng)思維模式轉(zhuǎn)變?yōu)槿珕T參與的先進預(yù)算績效管理模式。

（二）優(yōu)化績效指標體系

《教育部對于完全實行預(yù)算績效管理工作的若干意見》中明確提出，績效管理工作不但要涵蓋總產(chǎn)量、成本與費用，而且要涵蓋經(jīng)濟性、社區(qū)價值、環(huán)境價值、可持續(xù)性，以及對客戶的評價等績效因素。政府會計體系建立以后，在財務(wù)會計和預(yù)算績效管理會計的運作下，項目績效評價內(nèi)容和標準也將隨之產(chǎn)生重大改變，學校應(yīng)按照上級規(guī)定結(jié)合學校實際需要建設(shè)科學合理的績效指標體系。績效指標體系建立是政府預(yù)算績效管理工作的基本任務(wù)，同時也是學校績效管理工作的重中之重。我們可在工程立項前委托業(yè)內(nèi)專家對工程業(yè)績指標進行全面論證，形成合理的業(yè)績指標，并將進一步研究，建立健全的定量與定性相結(jié)合，富有學校特色、科學、可測可比的績效指標體系，為學校預(yù)算績效管理打下扎實的基礎(chǔ)。

（三）構(gòu)建績效動態(tài)監(jiān)控機制

一是構(gòu)建事前績效考核激勵機制。在項目立項前，項目負責人要做好績效目標的申報工作，提出明確細化、可量化的績效目標。項目管理部門要根據(jù)建設(shè)工程的計劃審查、工程項目申報等程序，對重點建設(shè)工程項目以及提質(zhì)改建（修繕）工程項目進行評審，并對項目立項的重要性、建設(shè)投入的規(guī)模、建設(shè)成本和項目管理的績效目標等作出全面闡述，并嚴把項目立項的管理入口關(guān)。二是建立事終績效監(jiān)控機制。項目立項工作進入建設(shè)期后，要確保建設(shè)項目施工速度和工程質(zhì)量，要適時開展中期檢查，全面考核建設(shè)項目能否按設(shè)計節(jié)點施工、工程計劃能否合理，并針對中期檢查出現(xiàn)的重大問題要督促整治，對出現(xiàn)重大問題的建設(shè)項目要暫?；蚪K止工程計劃撥付，并指導建設(shè)項目主體負責人盡快完成整治落實。三是建立事后預(yù)算績效評價機制。在項目建設(shè)竣工驗收時，要對項目建設(shè)績效目標進行評價，未達到績效目標的項目必須限期整改。

（四）強化績效評價結(jié)果的運用

學校對整體經(jīng)費目標任務(wù)完成狀況和計劃實施狀況開展考核后，要根據(jù)學校的工作目標，以計劃資金管理工作為主線，從執(zhí)行效益、管理水平、服務(wù)能力、服務(wù)對象評價等方面，對資金目標管理工作作出全面考核。在全面考核的基礎(chǔ)上，形成一次考核與全面評估相結(jié)合的機制，對專項資金作出考核，包括計劃的確定是不是科學合理，績效指標是不是與學校發(fā)展有關(guān)，目標任務(wù)的完成狀況等；對沒有實現(xiàn)業(yè)績目標或偏離業(yè)績指標較大的目標，應(yīng)仔細分析問題，探討解決辦法。結(jié)合學校實際和項目特點，逐步構(gòu)建單位自評、三方機構(gòu)評價和省教育廳現(xiàn)場評價相結(jié)合的評價模式。績效考核成果得到合理利用是預(yù)算績效考核的落腳點，和績效考核相互促進。注重考評成果的實際應(yīng)用，一是要將預(yù)算考評成果與年終考核內(nèi)容、評優(yōu)評先相掛鉤，利用獎勵激勵機制提高機關(guān)和單位的業(yè)績能力；二是將計劃考評成果和計劃經(jīng)費安排相掛鉤，把績效思想與手段納入預(yù)算編制、實施和監(jiān)管全過程管理，做到計劃與業(yè)績的統(tǒng)一；三是健全計劃績效考核結(jié)果制度，及時把評價結(jié)果反饋給項目管理部門和項目負責人，督促其對照績效目標及時調(diào)整與整改，確保項目建設(shè)質(zhì)量。

（五）完善信息公開機制，強化約束力

院校在預(yù)算公開時，同步公布績效目標申報單，也要在保證預(yù)算績效評價結(jié)論真正、客觀性、精確的前提下，將績效信息隨著部門決算一起公布。公布具體內(nèi)容不但要包括院?？冃徲嬕?guī)章制度、院校預(yù)算績效實施辦法、院?？冃徲嬀唧w情況，還需要包括財務(wù)預(yù)算實行情況、績效目標完成水平及本年度績效評價報告等。教育部門作為主管機構(gòu)，解決院?？冃畔⒐紗栴}進行督促指導，并把公布狀況列入對學校的年度工作綜合考核。針對無法精確、立即公布績效信息，及其徇私舞弊、掩蓋事實、虛報瞞報的現(xiàn)象，要追責相關(guān)負責人。

（六）協(xié)調(diào)學校與財政部門，形成預(yù)算績效協(xié)同管理機制

要進行預(yù)算績效管理工作，首先要理順學校和政府（財政部門）的利益關(guān)系。政府部門是對學生支出的最大投入者，政府部門向?qū)W生要效益，理所應(yīng)當；學生作為資金的最大使用者，講究效率是學生的應(yīng)得之責；學校支出不講效益，或者變相騙取政府財政資助，不只是對我國最有限公共資源的巨大浪費，也是對納稅人利益的極不負責。所以當前問題是構(gòu)建學生和政府部門之間效益趨同的良好伙伴關(guān)系，從而減少學生和政府部門間的不當博弈。

（七）引入成本管理和定額管理思維

預(yù)算績效管理工作還需要借鑒管理會計學的基本思想，以預(yù)算控制與定額管理的基本方法，提升預(yù)算績效管理。就高職院校而言，成本費用控制既可體現(xiàn)在課程花費、科研成本項目、管理成本物流成本以及費用中，也可能細分為活動成本、接待花費、和行為花費等，增強這些成本費用控制能力就有利于進一步優(yōu)化成本管理，從而提升效益。定額管理也是一個精細化控制的方法，在高職院校最常用的定額是生均公用經(jīng)費生均教學成本生均實訓材料生均水電費等。在教育計劃的實際績效管理工作中，還應(yīng)該引入同級院校的一般定量或生均標準定額，可以為教育計劃的編制、建設(shè)項目可行性分析與評估等提出主要工具。

預(yù)算績效管理工作是國家預(yù)算績效管理工作的最高級階段，是國家預(yù)算績效管理工作的重要目標。但由于目前的具體情況和國家財政管理體制改革的問題，及根據(jù)績效考核的成本收益原理，對預(yù)算績效管理工作的全面推進尚有一段比較漫長的過程。就高職專業(yè)人員而言，完善項目的業(yè)績管理工作方式是當務(wù)之急，但由于高等教育的特點，當前項目績效管理工作存在著很大的局限性，加之目前項目績效指標體系設(shè)置的不足，因此，當前項目的績效評價與管理工作方式仍需要不斷完善。但只有當項目基本支出具有相對完善的管理平臺時，確保當前項目的績效管理方法可以拓展至項目基本支出，才能最終達到當前項目績效管理工作全面覆蓋。

五、結(jié)束語

綜上所述，學校實施全面預(yù)算績效管理對教育資源合理安排、提升現(xiàn)代教育服務(wù)質(zhì)量、加快推進我國教育現(xiàn)代化有著至關(guān)重要的作用。學校應(yīng)結(jié)合現(xiàn)有工作實際，創(chuàng)新工作思路和管理方法，通過科學、合理、規(guī)范的程序穩(wěn)步推進全面預(yù)算績效管理工作的實施，加快現(xiàn)代高水平學校建設(shè)進程。

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