美國環(huán)境影響評價制度及其對我國的啟示

[摘要]為健全國內(nèi)環(huán)境影響評價機制，本文圍繞國內(nèi)當(dāng)前環(huán)境影響評價制度的情況和問題進行探討，對比分析中美環(huán)境影響評價制度異同，并重點比較兩國環(huán)境影響評價制度的目的、對象和范圍及基本內(nèi)容等方面的差異。通過分析美國的環(huán)境影響評價制度，充分聯(lián)系具體實際，總結(jié)美國環(huán)境影響評價制度對我國的啟示，并給出符合中國國情的意見和建議。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境影響評價制度；中美比較；比較研究

[中圖分類號] F205 [文獻標(biāo)識碼] A

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2023.07.004

一、環(huán)境影響評價制度的概念

環(huán)境影響評價是一種預(yù)防性的事前環(huán)境治理手段和輔助優(yōu)化決策的政策工具，表示的是與環(huán)境存在關(guān)聯(lián)的建設(shè)活動與規(guī)劃方案，提前開展調(diào)研與評估工作，并確立環(huán)境影響和相應(yīng)的防控報告。

環(huán)境影響評價制度即于編制有關(guān)開發(fā)利用規(guī)劃、開展相關(guān)項目建設(shè)前，對綜合性規(guī)劃或?qū)ｍ椧?guī)劃進行分析、預(yù)估，得到降低不利環(huán)境影響的策略與方案，并對專項規(guī)劃得出相應(yīng)結(jié)論；圍繞項目的選址與建設(shè)開展調(diào)研，評價項目建設(shè)與使用對環(huán)境的不利影響，確定防范這種不良影響的辦法，同時根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定確立報批流程和手續(xù)。

借助環(huán)境影響評價工作，能夠讓建設(shè)項目的選擇獲得科學(xué)依據(jù)，避免出現(xiàn)布局不當(dāng)?shù)那闆r，防止因此造成環(huán)境受到永久性損傷；以環(huán)境影響評價的方式對附近環(huán)境的狀況進行調(diào)研和分析，得出項目影響環(huán)境的程度與范圍，確立相應(yīng)的環(huán)境保護方案；環(huán)境影響評價還能夠推動項目環(huán)境方面的管理。

對于經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)同發(fā)展而言，環(huán)境影響評價制度屬于基本的法律工具。建設(shè)項目一方面應(yīng)該圍繞經(jīng)濟層面開展評價，另一方面應(yīng)該針對環(huán)境影響進行估計，對建設(shè)項目的不良影響進行分析，同時確立防范與治理這種影響的方式方法[1]。

二、美國環(huán)境影響評價制度評析

環(huán)境影響評價（以下簡稱“環(huán)評”）最早起源于上世紀六十年代末美國的《國家環(huán)境政策法》，當(dāng)時的美國政府通過國家環(huán)境政策法，以此為契機將整個環(huán)保的思維根植于美國人的思想之中，也為之后各國建立環(huán)境影響評價制度開創(chuàng)了先河提供了依據(jù)。

（一）中美環(huán)評立法目的對比

兩個國家在環(huán)境影響評價方面擁有互相借鑒和取長補短的地方。一方面，兩個國家擁有同樣的終極目標(biāo)，但是卻處于不同的發(fā)展階段。中國認為應(yīng)當(dāng)權(quán)衡經(jīng)濟發(fā)展與自然環(huán)境，強調(diào)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，但相較于經(jīng)濟發(fā)展，環(huán)保工作的重要性依舊較低。而美國則認為應(yīng)當(dāng)更加強調(diào)生態(tài)環(huán)境保護和資源的重要性，把自然環(huán)境視為薄弱環(huán)節(jié)，強調(diào)預(yù)防和先進控制，其認為減少自然環(huán)境的污染被認為是人類發(fā)展的前提。

另一方面，兩國的直接目的在環(huán)境影響評價方面也存在著差異。美國環(huán)境影響評估的直接目的是將環(huán)境影響評價作為限制國家行政決策的手段，而中國環(huán)境影響評估的直接目標(biāo)是為實施國家政策可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略提供保護。前者側(cè)重于約束和監(jiān)督、強調(diào)程序，后者則偏向于服務(wù)、更注重宏觀觀念的指導(dǎo)。

（二）環(huán)境影響評價制度的適用范圍廣泛

根據(jù)美國《國家環(huán)境政策法》，環(huán)境影響評價重點針對政府活動進行評估，包括提案和聯(lián)邦政府行為兩類。環(huán)境質(zhì)量委員會確立的《國家環(huán)境政策法實施程序的條例》指出，政府行為包括公共政策、正式規(guī)劃、行政計劃、具體項目等，而中國則是建設(shè)項目和規(guī)劃。

而與美國相比，中國環(huán)境影響評價的范圍仍然狹窄，不包括立法行為和政策法規(guī)。因為確定環(huán)評主體存在困難，政策和法律在我國尚未成為環(huán)評對象，但環(huán)評的范圍也處于不斷擴展的趨勢。此外，中國環(huán)境影響評估的目標(biāo)更為籠統(tǒng)，缺乏法律依據(jù)。

（三）注重項目篩選以提高環(huán)評的有效性

美國各聯(lián)邦機構(gòu)根據(jù)本聯(lián)邦的法律法規(guī)意見可以排除一些可以免于環(huán)境影響評價的項目，因為根據(jù)以往的經(jīng)驗就可以得到這些項目或者工程并不會對環(huán)境造成太大的影響，所以針對實際生活中遇到的不同項目與計劃，分別制定了三種情況下所需要做出的選擇：

一是當(dāng)項目或者計劃對于環(huán)境不會造成不利影響或者影響不顯著的項目，就不需要進行環(huán)境影響評價；二是對于在篩選階段環(huán)境影響的范圍與大小不能立馬進行確認的項目，就需要進行環(huán)境影響初步評價，初步評價后認為項目造成的環(huán)境影響較為小，則不需要進行后續(xù)詳細的環(huán)境影響評價；三是當(dāng)項目和計劃環(huán)境影響較為顯著，或者是可預(yù)見的將對人類的環(huán)境質(zhì)量造成較大影響的，就需要開展具體的評估工作，同時確立環(huán)境影響報告書，而且需要經(jīng)過環(huán)保署的正式審查。

這樣的有效篩選和區(qū)分可以對于所遇到的繁雜項目進行分類對待和處理，從源頭上大大的減輕了任務(wù)量與行政負擔(dān)，對于國家、企業(yè)或者是個人都是較為經(jīng)濟綠色環(huán)保的。

（四）替代方案是美國環(huán)境影響評價的重要組成部分

替代方案是美國環(huán)境影響評估系統(tǒng)的核心，根據(jù)NEPA（國家環(huán)境政策法）的規(guī)定，美國國內(nèi)環(huán)境影響評估由預(yù)測可能環(huán)境影響和損害、制定替代方案、明確短期利用環(huán)境和長期維持環(huán)境的關(guān)聯(lián)、執(zhí)行方案后可能造成的難以彌補的資源損失等內(nèi)容組成。而在我國，根據(jù)《環(huán)境影響評價法（2018）》第十七條規(guī)定，我國建設(shè)項目環(huán)評報告涵蓋建設(shè)項目的基本情況、項目地附近的環(huán)境情形、項目對環(huán)境的影響研究、環(huán)保技術(shù)、可能收益或損失、環(huán)境監(jiān)測、結(jié)論等內(nèi)容；根據(jù)《環(huán)境影響評價法（2018）》第十條，環(huán)境影響評價特別規(guī)劃報告需要涵蓋下列內(nèi)容：分析，預(yù)測和評估環(huán)境影響，防治策略與方法，結(jié)論。

美國環(huán)評制度規(guī)定環(huán)境影響報告書以比較的形式闡釋實際工程或者是項目采用某個方案后可能對環(huán)境造成何種影響，并且向決策者和公眾合理清楚的解釋出每一種可供選擇的方案及其造成的后果。聯(lián)邦部門應(yīng)該對全部的替代和備選方案進行客觀細致的研究，這里面涵蓋了無需開展活動的方案，并且確認研究后的決策者主要傾向決定的方案；對采用某個方案的緣由，對該方案執(zhí)行后在環(huán)境方面的影響進行評估和預(yù)測?；顒犹嶙h者、評價監(jiān)督部門以及民眾具備提供備選方案的權(quán)利，這里面需要涵蓋確定的活動、可替代的方案和不可使用的方案或者是不活動方案，同時需要確定相關(guān)活動的實施途徑與實現(xiàn)活動目標(biāo)的方式、措施等。應(yīng)當(dāng)明確的是，對待項目實施的目的和需要不應(yīng)該被限制得過于狹窄，否則對于環(huán)境較為有利的方案有可能會被排除。

國內(nèi)環(huán)境影響評價制度雖然也有與編制備選方案相關(guān)的內(nèi)容，但是一般應(yīng)用于原方案經(jīng)過審核評估后沒有達到要求或者是實際操作中出現(xiàn)了某些無法完成的項目時才會考慮替代方案，而不是在一開始就為所要進行環(huán)境影響評價的項目做出多種替代的方案，且各個方案都有所側(cè)重，便于決策者可以權(quán)衡利弊從中選出最為合適的方案進行操作實施。

（五）公眾參與是實行環(huán)境影響評價制度的一項重要程序

2005年我國《建設(shè)項目環(huán)境影響評價審批程序規(guī)定》中對規(guī)劃和建設(shè)項目的審批程序規(guī)定（見表1）。在我國，項目建設(shè)單位不能評估自己的項目，必須委托評估合格的單位；而在美國環(huán)境影響評估是一種自我評估，評估主體是聯(lián)邦法案本身的實施。

美國環(huán)評制度在第一、二個時期的環(huán)境影響評價具體階段均強調(diào)民眾參與的重要性，程序上也具備《行政程序法》等法律的支撐與依據(jù)。在經(jīng)過篩選之后，主管單位需要對項目情況進行公示，使民眾得以了解評價的對象范疇，并且在這個期間要使得公眾更充分了解項目的背景與內(nèi)容，并且規(guī)定獲得報告書的部門與個人應(yīng)該得到所有的草案以及終版的文件，在充分了解情況的基礎(chǔ)上，部門應(yīng)該回復(fù)民眾提出的書面意見，當(dāng)有比較強烈的反對意見時，需要組織開展民眾聽證會。如果民眾對環(huán)境影響評價的合理性存疑，則針對相關(guān)的問題甚至可以將其提交到法院進行解決[2]。

三、美國環(huán)境影響評價制度對我國的啟示

（一）進一步加強環(huán)境影響評價制度研究與完善

我國現(xiàn)階段對于環(huán)境保護與環(huán)境影響評價已經(jīng)越來越重視，研究的方向也比較豐富，但是深度還沒有達到令人足夠滿意的程度?；诂F(xiàn)階段的評價工作的研究也較為局限、研究較少，所以建議有關(guān)部門和機構(gòu)可以加大對于環(huán)境影響評價制度本身的研究和實踐，比如可以細化任務(wù)分配，強調(diào)環(huán)境影響評價的實用性、經(jīng)濟性、普適性等特點，使其能夠在如今復(fù)雜多變的情況下得到更加好的應(yīng)用；也可以通過實際工程中得來的具體經(jīng)驗和數(shù)據(jù)豐富環(huán)境影響評價制度本身的廣度和寬度，使其變的更加貼近生活與實際操作，便于施行[3]。

（二）明確法律責(zé)任，加大監(jiān)管力度

法律責(zé)任作為法的重要組成部分發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，目前對于環(huán)境影響評價整個過程之中具體部門和個人需要承擔(dān)的法律責(zé)任還是沒有詳細的劃分，而且對于相關(guān)決策責(zé)任人并沒有進行審核和判斷，這樣就會導(dǎo)致環(huán)境影響評價完成后出現(xiàn)問題，無法判斷責(zé)任的分配和承擔(dān)，從而導(dǎo)致工程陷入僵局，浪費了時間精力與財力。所以建議我國應(yīng)當(dāng)從細處做起，細化每一部分中承擔(dān)責(zé)任的部門、單位或者是個人，將具體責(zé)任細化到每一個小的步驟，追責(zé)到人，嚴格審查，加強對于整個過程之中的監(jiān)管和控制，使得資源能夠得到最為合理的利用[4]。

（三）建立替代方案的環(huán)境影響評價機制

為了做出正確合理的決策，決策層應(yīng)該評估多個方案的適用性，根據(jù)當(dāng)時面臨的問題和實際情況選擇最佳的方案進行施行。所以在開展環(huán)境影響評價工作方面，建議我國可以將設(shè)置相應(yīng)的替代方案加入到環(huán)境影響評價的具體過程之中，以此來為決策者提供足夠的方案進行施行。由美國環(huán)境影響評價過程可得，提供相應(yīng)替代方案可以達到在實際操作中對于具體方案的技術(shù)、工業(yè)、選址、運輸、材料和具體經(jīng)濟效益成本等進行細化分析，找到最符合當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和經(jīng)濟實力的最佳方案，真正達到環(huán)境影響評價應(yīng)有的目的。因此我認為建立替代方案的環(huán)境影響評價機制是相當(dāng)重要的，也是真正環(huán)境影響評價之中不可或缺的一部分[5]。

（四）提高公眾環(huán)境意識與參與感

一方面，廣泛開展宣傳和教育工作，提高公眾參與的意識。如行政主管部門、有關(guān)環(huán)境保護機構(gòu)與社團，定期定時到民眾中去，宣傳有關(guān)環(huán)境保護環(huán)境影響評價的相關(guān)知識，為民眾解疑答惑。

另一方面，健全公眾參與的程序。如有關(guān)部門可以就公眾參與機制、方式、步驟和職能進行細分，提出更為規(guī)范的可操作性強的規(guī)定，讓民眾能夠較為簡單直接的參與到環(huán)境影響評價中來。

參考文獻：

[1]王金南，包存寬.構(gòu)建面向生態(tài)文明新時代的環(huán)境影響評價體系[J].環(huán)境影響評價，2022，44（4）：6-11.

[2]解明哲.中美環(huán)境影響評價制度比較研究[D].四川：西南石油大學(xué)，2019.

[3]葉斌，劉小麗.新時代環(huán)境影響評價發(fā)展方向探析[J].環(huán)境保護，2022，50（20）：37-39.

[4]楊軼婷，徐鶴.我國環(huán)境影響評價制度實踐與展望——環(huán)評法20周年回顧[J].環(huán)境工程技術(shù)學(xué)報，2022，12（6）：1719-1726.

[5]王曦，郭祥.中美環(huán)評制度功能比較：督政抑或規(guī)制？[J].北京理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2023，25（1）：114-126.

作者簡介：潘昊（1999.2-），女，漢族，江蘇蘇州人，在讀研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護法學(xué)。