黑龍江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會治理能力提升對策

蔡德發(fā) 王澤鵬

摘? ?要：基層治理是國家治理的基石，也是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根基。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為五級政府中的最基層政府，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會的公共管理者和服務(wù)者，其治理能力直接影響著國家的治理水平和人民的生活質(zhì)量。鑒于此，借鑒邁克爾·波特提出的政治治理能力、經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力、文化建設(shè)能力、生態(tài)保護(hù)能力、社會保障能力，即“五力”模型，對黑龍江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會治理能力進(jìn)行分析，并提出完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制、加大財(cái)政投入力度、健全社會保障機(jī)制等對策建議。

關(guān)鍵詞：黑龍江省；社會治理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；治理能力

中圖分類號：C935? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）06-0016-03

一、黑龍江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會治理能力現(xiàn)狀分析

（一）政治治理能力

在政策執(zhí)行上，黑龍江省各級政府積極督查干部作風(fēng)，成為提高工作效率的根本保障。但是還有提升的空間。比如，在基層治理上，需要解決主體單一問題，以處理好各主體之間復(fù)雜關(guān)系，避免在承擔(dān)責(zé)任上相互推諉現(xiàn)象；在人力資源建設(shè)上，作出積極主動改進(jìn)，以提升干部隊(duì)伍素質(zhì)。吸引高校畢業(yè)生進(jìn)基層，如2021年黑龍江實(shí)施“助力鄉(xiāng)村振興萬人計(jì)劃”公開招聘大學(xué)生到村（社區(qū)）任職，共計(jì)聘任4 659人。全省下轄13個(gè)地級行政區(qū)全部參與萬人計(jì)劃，建立新時(shí)代干部隊(duì)伍。在危機(jī)處理上，采取積極的預(yù)防措施；在監(jiān)督管理上，實(shí)行“放管服”，強(qiáng)化基層監(jiān)督。

（二）經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大力支持，使目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好。城鄉(xiāng)人均收入在逐步提升，恩格爾系數(shù)在逐漸縮小，人民生活水平在日益提升。在財(cái)政方面，黑龍江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能和強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理機(jī)構(gòu)的方式，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收支數(shù)據(jù)進(jìn)行信息化處理，不斷加強(qiáng)對財(cái)政上的管理，完善黑龍江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收支體系。詳見表1。

（三）文化建設(shè)能力

黑龍江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不斷提升文化建設(shè)的投入力度。例如，在教育上，加大對校舍的建設(shè)和翻新修繕力度，對農(nóng)村義務(wù)教育薄弱的學(xué)校重點(diǎn)建設(shè)，到2020年年底，全省100%初中小學(xué)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)化，助力提升我國學(xué)齡兒童升學(xué)率和九年義務(wù)教育鞏固率，所有縣域（144個(gè)縣、市、區(qū)、企）全部實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育基本均衡發(fā)展?！叭娓谋　表?xiàng)目累計(jì)投入35.7億元，覆蓋項(xiàng)目學(xué)校1 031所，改造校舍面積175萬平方米，購置圖書280萬冊、課桌椅18.9萬套、計(jì)算機(jī)教學(xué)儀器設(shè)備77萬臺套件，農(nóng)村薄弱學(xué)校“20條底線要求”全部達(dá)標(biāo)。在鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)上，通過建成文化服務(wù)站等手段，改善居民居住環(huán)境。

（四）生態(tài)保護(hù)能力

黑龍江省有著豐富的自然資源。全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為應(yīng)對空氣質(zhì)量污染問題，實(shí)行了對空氣污染物進(jìn)行合理防護(hù)和治理的措施。比如，逐步減少村民冬季對煤炭的使用量，推廣新型取暖方式；減少并逐步禁止秸稈焚燒，利用秸稈發(fā)酵發(fā)電方式防治污染，其中黑河市連續(xù)2年秸稈焚燒實(shí)現(xiàn)“零火點(diǎn)”，空氣環(huán)境優(yōu)良天數(shù)穩(wěn)居全省前列。加強(qiáng)廁所革命和垃圾分類建設(shè)。例如，齊齊哈爾農(nóng)村生活垃圾“收運(yùn)場所”覆蓋率達(dá)到90%，農(nóng)村廁所改造達(dá)到近6萬戶；又如，雙鴨山市建設(shè)4 888個(gè)農(nóng)村室內(nèi)廁所，畜禽糞便標(biāo)準(zhǔn)化處理設(shè)施配套率達(dá)100%，畜禽糞便資源利用率達(dá)86%以上。目前，鄉(xiāng)村地區(qū)的空氣質(zhì)量已有大幅的提升。

（五）社會保障能力

目前，黑龍江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的醫(yī)療保險(xiǎn)已基本實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，基本做到對鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民大病保險(xiǎn)的廣泛覆蓋，鞏固大病保險(xiǎn)保障水平。2020年城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)起付線為1.2萬元，政策范圍內(nèi)繳費(fèi)比例為60%，最高不低于30萬元。其中，戶籍貧困人口最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為6 000元（低于此標(biāo)準(zhǔn)無需調(diào)整），報(bào)銷比例為65%，無上限。從2021年1月1日起，全省城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)最高限額將提高到50萬元，有條件的市（縣）可以取消最高限額。經(jīng)營大病保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的商業(yè)保險(xiǎn)公司必須保證全市資金統(tǒng)一收付、統(tǒng)一使用。農(nóng)村最低生活保障覆蓋范圍逐步擴(kuò)大。

二、存在的主要問題與成因分析

（一）存在的主要問題

1.政治治理能力較弱。一是隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理人員的素質(zhì)能力要求提高，但是在黑龍江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理過程之中，其人力資源不能滿足加強(qiáng)治理的需求。雖然黑龍江省為引進(jìn)高素質(zhì)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人才，開展了“大學(xué)生到村任職”“三支一扶”等政策，吸引高素質(zhì)人才到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，但是從留任率的角度分析其效果不甚理想，大多數(shù)人才屬于短期服務(wù)，真正長期留任基層的服務(wù)者不足20%。2020年度“三支一扶”財(cái)政補(bǔ)助資金2 749.7萬元已于2020年底全部撥付各有關(guān)市縣；2021年度“三支一扶”財(cái)政補(bǔ)助資金2 530萬元已提前撥付有關(guān)市縣。此外，對在任鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的培養(yǎng)重視程度不夠，對人才素質(zhì)的提升和專業(yè)知識的積累缺乏重視。二是在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)過程時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于決定性的主導(dǎo)地位，公眾參與決策機(jī)會較少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公信力不足、權(quán)責(zé)失衡。三是政策執(zhí)行成本高、速度慢，部門之間相互推諉現(xiàn)象時(shí)常出現(xiàn)。四是法治理念淡薄，在依法行政方面經(jīng)常出現(xiàn)執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象。

2.經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力不足。黑龍江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在財(cái)政能力不足的問題。黑龍江省各縣下發(fā)給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)費(fèi)和實(shí)際需要金額不匹配，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政力量水平低，預(yù)算管理只存在于形式，缺乏科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范性。財(cái)政資金監(jiān)管難，存在缺陷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用縣級監(jiān)管，這種監(jiān)管方式雖然有利于資金的合理使用，但是也會導(dǎo)致信息失真的問題。另外，黑龍江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資金不充足，因此對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)人員的支持和對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)能力有限、力不從心，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不高。

3.社會保障力度不大。目前，黑龍江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會保障能力發(fā)揮不充分，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面。目前，黑龍江省人口外流嚴(yán)重逐漸老齡化，較早進(jìn)入老齡社會。養(yǎng)老保障資金的主要來源僅有中央政府補(bǔ)貼金70元每月發(fā)放，其余地方政府補(bǔ)貼、個(gè)人繳納和社會資助具有很強(qiáng)的不確定性。農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)雖在不斷提升，由每人每年3 900元提升到4 017元，但是和其他地方相比仍差距較大。黑龍江省由于鄉(xiāng)村位置問題，農(nóng)村五保戶實(shí)行分散供養(yǎng)，但是，分散供養(yǎng)的金額比較低，每年僅6 394元。另一方面，黑龍江省醫(yī)療保障不完善，新農(nóng)合致力于為農(nóng)民解決看病難的問題，但是大部分費(fèi)用還是由農(nóng)民自己支付，在面臨疑難雜癥、富貴病時(shí)，看病難、看病貴還普遍存在。另外，鄉(xiāng)村地區(qū)醫(yī)療設(shè)施不完善，醫(yī)保制度還存在一定缺陷。

（二）成因分析

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制不完善。對黨的核心領(lǐng)導(dǎo)作用意識需要進(jìn)一步加強(qiáng)，重業(yè)務(wù)輕黨建，對基層黨組織發(fā)展認(rèn)識不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員自身的素質(zhì)較差，面對鄉(xiāng)村地區(qū)的各項(xiàng)工作事務(wù)時(shí)，工作效率不夠高。鄉(xiāng)村地區(qū)的多變化情況要求行政人員具備更全面、更靈活的能力才可以適應(yīng)服務(wù)和管理工作，但現(xiàn)實(shí)生活中，行政人員的工作能力不強(qiáng)，管理知識缺乏。村干部老齡化嚴(yán)重，僅對上級安排的工作進(jìn)行執(zhí)行，新知識沒法學(xué)習(xí)，新理論沒能力接受，新技術(shù)沒辦法傳達(dá)，缺乏對政府政策的理解和對相關(guān)精神的落實(shí)。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)。目前，黑龍江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多地還是依賴地方財(cái)政，社會力量支持不充分。財(cái)政收入少、支出多，收支不平衡。由于不充足的經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金，導(dǎo)致對鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)文化和環(huán)保上投入更少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力提升很大程度上受到財(cái)政資金不足的制約。除此以外，解決三農(nóng)問題一直是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重中之重。目前，黑龍江省第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展有待加強(qiáng)，機(jī)械化、現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化水平還不高。農(nóng)民收入有限，生產(chǎn)經(jīng)營的知識薄弱，只憑借農(nóng)產(chǎn)品獲得收入難以獲得更高發(fā)展。在農(nóng)村發(fā)展方面，農(nóng)村的老齡化程度加快，人口流失較為嚴(yán)重，制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.社會保障能力弱。目前，黑龍江省社會保障體系相對合理但不完善，各部門溝通協(xié)調(diào)機(jī)制較差，在人力配置和資金使用方面缺乏宏觀控制，基本保障網(wǎng)絡(luò)信息建設(shè)亟待加強(qiáng)。隨著對保障要求的不斷提高，自身問題也逐漸暴露。就基本保障的實(shí)施過程而言，農(nóng)村地區(qū)對基本保障實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制比較完善，包括政府監(jiān)督和民眾監(jiān)督兩部分。同時(shí)，保證了群眾的知情權(quán)，能對保障的相關(guān)信息進(jìn)行公開。但在社會保障資金的管理方面存在一些問題，如資金的收支不明確，對資金的投資建設(shè)也不夠合理。另外，黑龍江省的基本保障網(wǎng)絡(luò)信息建設(shè)仍需完善，隨著保障需求的不斷增加，管理農(nóng)村基本保障的相關(guān)部門自身的問題也不斷凸顯。

三、提升黑龍江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會治理能力的對策建議

（一）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制，推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化

一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，為提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會治理能力提供強(qiáng)有力的政治保障。要堅(jiān)持從嚴(yán)治黨，推動黨員干部自身素質(zhì)的提升，從而推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的發(fā)展。堅(jiān)持鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織在基層工作中的核心地位。密切聯(lián)系群眾，了解群眾需求，建立服務(wù)站解決群眾問題。加強(qiáng)監(jiān)督力度，對出現(xiàn)的紀(jì)律問題嚴(yán)肅處理。二是提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員專業(yè)素養(yǎng)，樹立其服務(wù)意識，以發(fā)揮人民的主體作用。定期組織干部培訓(xùn)，健全考核機(jī)制，實(shí)行嚴(yán)格的考核制度，創(chuàng)造危機(jī)管理環(huán)境，定期對行政人員考核，督促其完善不足之處。三是促進(jìn)農(nóng)民和社會組織的協(xié)同治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要積極采取開通熱線電話、接待日等措施，鼓勵(lì)引導(dǎo)更多民眾參與到協(xié)同治理當(dāng)中。

（二）加大財(cái)政投入力度，著重發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)

一是大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，以經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶動財(cái)政收入的增長。比如，哈爾濱市為助力農(nóng)業(yè)發(fā)展建設(shè)，投資百億建造亞洲最大農(nóng)產(chǎn)品博覽中心。制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃充分利用資源優(yōu)勢，提供良好的政策，支持私營企業(yè)發(fā)展。推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化，比如，蘭西縣實(shí)行“生產(chǎn)托管+農(nóng)村金融+農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)+糧食銀行”的全程托管服務(wù)模式，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，促使小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接、建立數(shù)字大棚等，延長農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈，比如：盛產(chǎn)馬鈴薯地區(qū)可以招商引資，吸引企業(yè)建立薯片生產(chǎn)工廠，農(nóng)戶既可以把成熟的馬鈴薯銷售給企業(yè)，又可以到企業(yè)去工作賺取勞動報(bào)酬。吸引外來投資，拓寬資金來源渠道。二是進(jìn)行財(cái)政收支結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加能夠帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政投入力度，如對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。深化財(cái)政體制改革，減少不必要支出，堅(jiān)持不懈防控鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。三是培養(yǎng)新型農(nóng)民，創(chuàng)新三大產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展模式，利用產(chǎn)業(yè)振興平臺，推動科技興農(nóng)。

（三）健全社會保障機(jī)制，提高社會保障水平

一方面，不斷完善基本社會保障。應(yīng)針對老齡化程度加深問題，加大養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)和投入力度，如建立農(nóng)村養(yǎng)老院、老年活動中心、老人學(xué)堂，給老年人創(chuàng)造良好的生活環(huán)境。整合社會保障資源，對已有的社會保障體系進(jìn)行適當(dāng)?shù)母淖?，如保障老人?jīng)濟(jì)來源、養(yǎng)老金發(fā)到實(shí)處。積極宣傳養(yǎng)老金的好處，吸引更多人參保，提高參保意識。實(shí)現(xiàn)資金來源的多元化，充分發(fā)揮社會力量提供資金支持。另一方面，推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，提升城鎮(zhèn)的網(wǎng)絡(luò)信息化水平，推動城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)代化。創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會，解決下崗職工安置和再就業(yè)問題，成立就業(yè)指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，對不同就業(yè)群體提供針對性的就業(yè)意見。

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