鄰避危機治理中政府工具的應(yīng)用與啟示

吳叢叢 謝媛

摘? ?要：伴隨著我國人口老齡化現(xiàn)象的加重，養(yǎng)老院、臨終關(guān)懷所、公墓山等相關(guān)設(shè)施逐漸增多，由此引發(fā)的鄰避沖突接連不斷，成為城市治理的一大難題。為解決政府應(yīng)該如何化解鄰避危機問題，選取2011—2021年間典型鄰避危機事件為研究樣本，根據(jù)危機生命周期理論，梳理鄰避危機演化各階段的政府行為邏輯，以分析政府工具的應(yīng)用現(xiàn)狀。據(jù)此，從失敗的鄰避項目中總結(jié)經(jīng)驗，并從成功的鄰避項目中獲取啟發(fā)，進而為今后鄰避危機治理中政府工具的應(yīng)用提出優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞：鄰避危機治理；政府工具；鄰避事件

中圖分類號：D63-3? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ?文章編號：1673-291X（2023）06-0142-03

引言

近年來，在人民生活水平提升、生存需求滿足，日益注重自身情緒和感受的情境下，因建設(shè)鄰避項目而引發(fā)的鄰避沖突愈演愈烈，鄰避危機治理形勢十分緊迫。為解決新形勢下如何化解鄰避危機問題，國內(nèi)若干學者將研究視角轉(zhuǎn)向了政策目標和政策結(jié)果之間的銜接橋梁——政府工具。然而，我國對鄰避危機治理中的政府工具研究起步較晚、成果較少。僅從政府治理鄰避危機的實際效果來看，政府工具在應(yīng)用上的缺位、錯位現(xiàn)象使得現(xiàn)有的鄰避危機治理工作在應(yīng)對過程和應(yīng)對效果上已表現(xiàn)出自身的局限性，難以應(yīng)對日趨復(fù)雜化的鄰避危機事件，以至于政府失靈、公眾抗爭、沖突擴大化的現(xiàn)象層出不窮。因此，基于政府工具視角繼續(xù)對鄰避危機治理進行研究顯得尤為重要。本文通過分析鄰避危機治理中政府工具的應(yīng)用現(xiàn)狀，提出改進當前政府工具應(yīng)用存在的問題及其解決措施，對進一步探索鄰避危機化解之道，提升政府的危機治理能力具有重要的現(xiàn)實意義。

一、鄰避危機治理中政府工具應(yīng)用的現(xiàn)狀分析

本研究從期刊文獻、政府門戶網(wǎng)站、新聞媒體報道等渠道收集2011—2021年近10年間發(fā)生的鄰避危機事件，并通過所收集資料之間的相互補充、交叉印證，從中篩選出受關(guān)注度較高、影響范圍較大的幾起事件。參考斯蒂文·芬克的危機生命周期理論，梳理2011—2021年間典型鄰避危機事件中的政府行為邏輯。具體如表1所示。

通過對表1中鄰避危機事件中的政府行為邏輯進行梳理得出，在以上大多數(shù)鄰避危機事件的演化過程中，由于沒有做到有效使用政府工具，從而導致鄰避項目多以取消、擱淺、停工等建設(shè)失敗的結(jié)果收場。具體來看，在危機演化的各個階段，政府工具運用主要存在下述問題。

（一）危機醞釀階段：信息型工具缺位，管制型工具補位為危機爆發(fā)埋下種子

縱觀以往發(fā)生的鄰避事件可以看到，大多數(shù)鄰避危機產(chǎn)生的原因在于項目開工前政府未向公眾說明項目的具體用途以及項目可能會帶來的影響，而是就項目的規(guī)劃建設(shè)信息直接進行公布。簡而言之，作為一個政府與公眾雙方都會參與的公共事件，政府沒有做到事先告知和征求民眾意見。這表明，在危機醞釀階段，政府與公眾溝通不足、相關(guān)信息公示不夠為鄰避危機的滋生留下隱患。

（二）危機產(chǎn)生階段：信息型工具繼續(xù)缺位，政府沉默促使矛盾激化

因政府部門的隱瞞，公眾事先對鄰避項目建設(shè)事件不知情，當項目一旦建設(shè)時公眾常感到疑惑不解，甚至有種被欺騙的感覺。而面對公眾的議論與疑惑，政府部門多采取“鴕鳥政策”——不關(guān)注或者關(guān)注了但不回應(yīng)、不處理。在公共治理過程當中，政治回應(yīng)是衡量政府治理能力和治理水平的重要標準，不回應(yīng)意味著不作為，不作為則會進一步激化政府和公眾之間的矛盾。

（三）危機爆發(fā)階段：信息型工具再度缺位，管制型工具補位加速矛盾爆發(fā)

危機發(fā)生后，政府的再次不回應(yīng)使得危機愈演愈烈。通過上述案例可知，在公眾對項目不理解以及政府對此冷處理的情況下，政府與公眾之間的矛盾變得愈發(fā)激烈，公眾的反對表現(xiàn)也由語言質(zhì)疑上升為行動抗議。面對公眾的聯(lián)合抗議活動，為防止危機進一步擴散，政府部門當下的解決方式多為直接選擇實施警力等硬性管制方式強行鎮(zhèn)壓。一言以蔽之，危機發(fā)生后，政府繼續(xù)沉默的態(tài)度和暴力解決問題的行為使得鄰避危機徹底爆發(fā)。

（四）危機修復(fù)階段：信息型工具繼續(xù)缺位，政府迫于壓力做出妥協(xié)

危機爆發(fā)后，經(jīng)過一段時間的發(fā)酵會進入危機修復(fù)期。進入危機修復(fù)期意味著政府要在此時采取行動來將危機大而化小、小而化無。上述案例表明，在大多數(shù)鄰避危機事件中，政府迫于各種壓力，最終常常選擇與事件中的各方參與主體進行協(xié)商，制訂出一個符合民意的方案以平息輿論、息事寧人。在此階段，由于政府沒有充分使用信息型工具來引導公眾理解并認可鄰避項目，而是選擇以強行安撫公眾并屈從公眾觀點的方式修復(fù)危機，最終只能導致鄰避項目建設(shè)失敗。

二、鄰避危機治理中政府工具應(yīng)用的優(yōu)化建議

對鄰避沖突事件中的政府行為邏輯進行梳理，分析當前鄰避危機治理過程中政府工具的應(yīng)用現(xiàn)狀，最終目的還是為了能夠從根源上優(yōu)化和改進政府的政策工具選擇，從而提升政府治理鄰避危機的能力和效果，促進社會穩(wěn)定發(fā)展。結(jié)合對成功鄰避項目事件的思考，本文試對鄰避危機治理中政策工具選擇的優(yōu)化路徑進行探討。

（一）重視運用政府工具，扼殺危機于萌芽期

危機爆發(fā)根源于政府與公眾之間的信息不對稱，從鄰避項目建設(shè)前政府隱瞞項目信息，到建設(shè)初政府直接公示規(guī)劃信息并進行項目建設(shè)，政府的行為不公開不透明，公眾一直處于被告知狀態(tài)，缺乏溝通，讓雙方之間形成對立。而積極溝通才能消除對立。在此階段，政府應(yīng)采用政府工具尤其是信息型工具，通過信息公開、宣傳、座談、走訪等方式及時向公眾交代項目信息，積極接受公眾反饋并征詢公眾建議，避免采用直接公示等管制型措施。在與公眾交流溝通的基礎(chǔ)上，將鄰避危機的種子扼殺在萌芽期。

（二）充分使用信息型工具，主動化解危機

此階段，公眾情緒從請求政府回應(yīng)的焦慮變?yōu)樽陨砝嬖V求得不到回應(yīng)的憤怒，政府的沉默加速了公眾負面情緒的爆發(fā)。危機已然在醞釀，化解危機則需要政府通過信息型工具進行主動回應(yīng)。面對公眾的疑慮，政府部門應(yīng)采取座談會、張貼海報等方式為公眾解疑答惑，消除公眾誤解。作為一種溫和、成本低的政府工具，信息型工具越早被使用，信息誤會被消除的可能性就越大，化解危機的成本就越低。所以在危機剛剛產(chǎn)生時，及時發(fā)現(xiàn)并通過信息型工具主動化解危機尤其重要。

（三）信息型與管制型工具協(xié)同發(fā)力，控制危機演變

俗話說“人多力量大”，公眾擅長煽動相關(guān)群體的情緒，以“鬧大”的方式對政府施壓。一旦危機爆發(fā)，在政府與公眾對立狀態(tài)下，為安全起見，可以先采取管制型工具進行平息鎮(zhèn)壓。但是，該工具缺乏靈活性，如果運用不當則容易進一步激化公眾的抵觸情緒，從而加速危機的爆發(fā)。因此，在政府采取管制型工具緊急應(yīng)對公眾抵抗時，還需及時采用信息型工具疏導公眾情緒，通過兩種工具的搭配使用助力事件轉(zhuǎn)危為安。

（四）信息型工具為主、經(jīng)濟型工具為輔，以轉(zhuǎn)危為安

危機修復(fù)階段主要是安撫因鄰避項目建設(shè)而利益受損的居民。但是，如果只采取信息溝通的方式則無法有效解決問題，只會讓鄰避項目在公眾反對下“停建”，或者在共同協(xié)商下“遷建”。此時，為推動鄰避項目建設(shè)成功，一方面，政府可以采用信息型工具向公眾講解鄰避項目的積極意義從而消除公眾對鄰避項目的誤解和排斥情緒；另一方面，政府還可以采用經(jīng)濟型工具對利益受損的居民進行經(jīng)濟補償以取得公眾諒解。另外，在當前全媒體環(huán)境下，公眾的反對活動往往會招致各種媒體的報道，從而引發(fā)公眾輿論。因此，政府還需采用信息型工具將事件的處理結(jié)果通過發(fā)布會或媒體采訪等方式，借助媒體渠道傳播給外界受眾以平息輿論。

結(jié)語

政府工具是政府的左右手，也是化解危機的有力武器。在鄰避危機事件治理中，公眾的忌諱心理、排斥情緒是危機爆發(fā)的根源所在，因此，靈活運用信息型工具以安撫公眾情緒、改變公眾認知在整個危機治理過程中尤為重要。關(guān)于鄰避危機治理，期待后續(xù)相關(guān)研究能夠彌補現(xiàn)有研究的不足，豐富和完善政府工具理論在鄰避危機治理中的運用。

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