破解“信息孤島”的對(duì)策探討

王澤坤 蔡德發(fā)

摘? ?要：在數(shù)字政府建設(shè)的過程中，“信息孤島”問題在政務(wù)信息化發(fā)展過程中所產(chǎn)生的不良影響逐漸凸顯，而政務(wù)信息化作為工業(yè)信息化社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是提升公共管理水平，實(shí)現(xiàn)“服務(wù)型”政府建立的重要手段。研究表明，政務(wù)信息化發(fā)展的不均衡以及政務(wù)系統(tǒng)本身缺乏共享能力是形成“信息孤島的重要原因”，而統(tǒng)一發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)、信息載體等方法則是破除“信息孤島”的主要手段。

關(guān)鍵詞：數(shù)字政府；信息孤島；治理現(xiàn)代化

中圖分類號(hào)：F47? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2023）06-0139-03

引言

2013年11月12日，習(xí)近平總書記在黨的十八屆三中全會(huì)上首次提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新要求，如信息公開、信息共享、信息互換、信息安全等。2016年5月25日，李克強(qiáng)總理在貴州省召開的中國(guó)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)峰會(huì)暨中國(guó)電子商務(wù)創(chuàng)新發(fā)展分會(huì)開幕式上提出，信息網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要市場(chǎng)主導(dǎo)，政府也要發(fā)揮應(yīng)有的作用，特別是要打破一個(gè)個(gè)互不相連的“信息孤島”。2018年11月18日，習(xí)近平總書記在亞太經(jīng)合組織第二十六次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議上提出，中國(guó)正在大力建設(shè)“數(shù)字中國(guó)”，在“互聯(lián)網(wǎng)+”、人工智能領(lǐng)域收獲一批創(chuàng)新成果。分享經(jīng)濟(jì)等新技術(shù)業(yè)態(tài)模式的不斷涌現(xiàn)，深刻改變著中國(guó)人民的生活。

隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的不斷發(fā)展，數(shù)字政府的建設(shè)成為強(qiáng)化國(guó)家治理體系，實(shí)現(xiàn)政府治理與時(shí)代接軌的必經(jīng)之路。而“信息孤島”的產(chǎn)生既是“數(shù)字中國(guó)”建設(shè)的重要羈絆，也是國(guó)家數(shù)字政府建設(shè)的重大障礙，制約著我國(guó)信息化的發(fā)展。特別是，目前80%的信息資源都掌握在各級(jí)政府手中，由于“信息孤島”的存在，導(dǎo)致政府組織間無法實(shí)現(xiàn)良性的信息流動(dòng)和循環(huán)。由此可見，破除“信息孤島”是提高社會(huì)治理水平、實(shí)現(xiàn)政府智能化發(fā)展的重要手段，也是我國(guó)向現(xiàn)代化邁進(jìn)的必由之路。

一、文獻(xiàn)梳理

信息孤島最早產(chǎn)生于計(jì)算機(jī)科學(xué)領(lǐng)域，多指功能關(guān)聯(lián)產(chǎn)生障礙、數(shù)據(jù)信息不能互換、業(yè)務(wù)流程與應(yīng)用層面相脫節(jié)的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)。由于實(shí)際發(fā)展需要，相關(guān)概念很快被引入到了政務(wù)研究領(lǐng)域中。但在新的研究范疇中，目前關(guān)于“信息孤島”的定義尚無統(tǒng)一概念。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉（2002）首次將“信息孤島”一詞引入電子政務(wù)領(lǐng)域，認(rèn)為“信息孤島”是各級(jí)政府盲目推進(jìn)電子政務(wù)發(fā)展造成的各自為政、自成一體、不聯(lián)不通，最終形成了“信息孤島”。陳文（2016）認(rèn)為，由于各部門之間的信息來源彼此獨(dú)立與排斥、信息處理難以關(guān)聯(lián)與互動(dòng)，因此信息運(yùn)用在互換和共享的時(shí)候出現(xiàn)了堵塞現(xiàn)象，從而形成了信息孤島。黃勇（2018）認(rèn)為，信息孤島是指，由于各級(jí)政府對(duì)于電子政務(wù)的發(fā)展缺乏整體、統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)、規(guī)劃與部署，各級(jí)政府對(duì)電子政務(wù)的發(fā)展沒有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)與規(guī)劃，導(dǎo)致系統(tǒng)無法協(xié)同工作而形成了信息孤島。梅紅（2019）認(rèn)為，政務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的信息孤島多指政務(wù)信息數(shù)據(jù)被多部門分割存儲(chǔ)，導(dǎo)致政務(wù)部門采集信息無法互通互聯(lián)、互相分享、交互利用，最終導(dǎo)致政務(wù)系統(tǒng)無法共同運(yùn)作的一種現(xiàn)象。馬步飛（2019）認(rèn)為，信息孤島是指不對(duì)稱的時(shí)間、空間信息傳輸流造成的信息傳輸時(shí)間差形成的新信息集與舊信息集的非對(duì)稱形式，也可以理解為主、客觀因素造成的信息傳輸延遲或者信息非線性傳輸產(chǎn)生的信息資源缺乏現(xiàn)象。曲延春（2020）認(rèn)為，由于當(dāng)今政府服務(wù)理念的缺失而產(chǎn)生了部門利益的隔閡，加之政務(wù)數(shù)字體系建設(shè)的過程中缺乏共享機(jī)制，從而產(chǎn)生了信息孤島問題。中國(guó)人民大學(xué)信息學(xué)院教授杜小勇（2020）認(rèn)為，信息孤島特指信息系統(tǒng)之間無法共享信息，或者是信息單向流動(dòng)的現(xiàn)象，信息孤島主要存在于成套裝備、跨行業(yè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)以及跨行業(yè)協(xié)作之間。鮑靜（2022）認(rèn)為，當(dāng)下以“金字工程”“一網(wǎng)通辦”為代表的政務(wù)服務(wù)產(chǎn)品體現(xiàn)我國(guó)政務(wù)信息化發(fā)展的成效，但是缺乏頂層設(shè)計(jì)及體制機(jī)制方面的缺失問題依然不可忽視。

基于上述論述，本文認(rèn)為，局域性的信息化發(fā)展是信息孤島產(chǎn)生的必要條件，孤島性系統(tǒng)所產(chǎn)生的碎片化數(shù)據(jù)無法得到有效的發(fā)掘和利用，在增加數(shù)據(jù)采集成本和系統(tǒng)維運(yùn)維本的同時(shí)，不斷積累的數(shù)據(jù)無法產(chǎn)生真實(shí)價(jià)值，其中最主要的表現(xiàn)是在政務(wù)服務(wù)無法通過政務(wù)系統(tǒng)得到順利的執(zhí)行與處理，以及政府部門間的所需數(shù)據(jù)共享與交換的系統(tǒng)之間相互孤立的現(xiàn)象。

二、“信息孤島”的成因分析

數(shù)字政府建設(shè)過程中政府內(nèi)部信息缺乏交流一直是智慧城市建設(shè)的攔路虎，正如電力系統(tǒng)中“信息孤島”的產(chǎn)生，政務(wù)領(lǐng)域中“信息孤島”的出現(xiàn)也是由多方面因素共同造成的。根據(jù)不同的形成原因，本文將根據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)差異、記錄載體差異、部門利益差異、發(fā)展程度差異作為孤島的存在要素進(jìn)行以下分析。

（一）由技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)差異而形成的“技術(shù)孤島”

電子政務(wù)存在于“數(shù)字政府”建設(shè)的早期階段。在我國(guó)早期“電子政務(wù)”發(fā)展的過程中，從1993年的“三金”工程到2002年國(guó)務(wù)院17號(hào)文件提出的“十二金”工程，由于缺乏統(tǒng)一的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及發(fā)展規(guī)劃，以十二項(xiàng)工程所對(duì)應(yīng)部門的“電子政務(wù)”體系野蠻生長(zhǎng)，最終形成了對(duì)應(yīng)不同部門的應(yīng)用體系，進(jìn)一步形成了不同的數(shù)據(jù)庫，而不同數(shù)據(jù)庫的建立來自于不同的開發(fā)者，所采用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)版本會(huì)由于開發(fā)團(tuán)隊(duì)喜好的不同而又存在很大的差異，因此，早期平臺(tái)及數(shù)據(jù)庫建設(shè)過程中的“差異化”，為后來政府部門之間“信息孤島”的形成埋下了隱患。同時(shí)，在早期“政務(wù)信息化”建設(shè)的過程中，由于技術(shù)層面的限制，單一的電子政務(wù)系統(tǒng)使得數(shù)據(jù)資源只能在部門內(nèi)部管理與使用，信息共享渠道不完善，沒有建立起部門間的數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)，使部門之間形成了彼此獨(dú)立且單一的信息供應(yīng)鏈條，而不是互通互聯(lián)的信息網(wǎng)絡(luò)，彼此孤立的信息鎖鏈最終形成了一個(gè)個(gè)“信息孤島”。

（二）由記錄載體差異而形成的“時(shí)間孤島”

在我國(guó)電子政務(wù)體系建設(shè)發(fā)展以前，國(guó)內(nèi)政務(wù)信息檔案多以紙張等實(shí)物載體記錄。自從“無紙化辦公”運(yùn)動(dòng)開展以來，政務(wù)工作的留痕方式多以電子載體的形式出現(xiàn)，政務(wù)信息的記錄方式多變換為電子檔案形式。但在工作方式轉(zhuǎn)換的過程中，并非所有部門都將過去的工作記錄進(jìn)行轉(zhuǎn)型，也存在工作信息轉(zhuǎn)型過程中信息記錄錯(cuò)位層出不窮的情況。因此，工作信息隨著載體的變化出現(xiàn)了割裂的狀況，由于過去的政務(wù)信息與新時(shí)期的政務(wù)信息無法形成連貫性，而在不同時(shí)間下所形成的工作記錄便在之后的發(fā)展中成為不同時(shí)間內(nèi)的“數(shù)據(jù)孤島”。

（三）由部門利益差異而形成的“數(shù)據(jù)煙囪”

由于我國(guó)政府部門體系建設(shè)受傳統(tǒng)“科層制”領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)的影響，政府機(jī)構(gòu)更加偏向于垂直化管理。相比于美國(guó)分權(quán)制衡的政務(wù)運(yùn)行模式，我國(guó)政府部門間的制衡相對(duì)較少。因此，在縱向交流的層面中，下級(jí)部門與上級(jí)部門之間會(huì)保持絕對(duì)暢通的信息交流，以此作為確保工作系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)。相比于縱向部門之間的溝通模式，部門間橫向的信息交流相對(duì)較少，在數(shù)據(jù)采集及數(shù)據(jù)挖掘的過程中，存在不同部門進(jìn)行相同的工作，造成了行政資源的浪費(fèi)。從這一角度看，“信息孤島”并不是單純的信息技術(shù)問題，更是部門交流與權(quán)利態(tài)度的問題。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的大環(huán)境下，數(shù)據(jù)資源化日漸成為時(shí)代的重要特征，社會(huì)信息也就成為進(jìn)行政務(wù)管理的重要資源。尤其對(duì)于政府部門而言，對(duì)于社會(huì)信息多寡的掌握往往決定部門的權(quán)威性和社會(huì)影響力。因此，許多部門將獲取的社會(huì)數(shù)據(jù)信息視為自己部門的私有產(chǎn)品，出于對(duì)機(jī)構(gòu)利益的考慮，這會(huì)極大地打擊部門間信息共享的積極性，會(huì)強(qiáng)化“信息壁壘”的建立，導(dǎo)致部門間信息互動(dòng)程度嚴(yán)重不足，使之后的數(shù)據(jù)挖掘與數(shù)據(jù)加工工作更是變成了“一家獨(dú)大”，外加相關(guān)的行政法律體系并不完善，缺乏政務(wù)信息共享規(guī)范的指導(dǎo)性文件，以及政務(wù)數(shù)據(jù)長(zhǎng)期缺乏確權(quán)機(jī)制，導(dǎo)致數(shù)據(jù)資源所有權(quán)之爭(zhēng)的矛盾，以至于各部門之間不愿實(shí)行信息共享，在信息共享權(quán)限缺少與數(shù)據(jù)資源利益性的共同作用下，使得各部門不愿履行政務(wù)信息共享的相關(guān)職能。

（四）由發(fā)展程度差異而形成的“區(qū)域孤島”

達(dá)雷爾·韋斯特在本世紀(jì)初提出的區(qū)域數(shù)字經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，一個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r很大程度上決定了地方政府?dāng)?shù)字化的發(fā)展程度。但是，由于我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的參差不齊，導(dǎo)致了政務(wù)數(shù)字化發(fā)展存在很大的差異。差異化發(fā)展下的數(shù)字政務(wù)勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致不同地區(qū)使用不同的政務(wù)服務(wù)工具，而不同的政務(wù)服務(wù)工具的使用會(huì)導(dǎo)致區(qū)域間政務(wù)交流形成閉塞，長(zhǎng)此以往，將形成區(qū)域間政務(wù)發(fā)展“各自為政”的不良局面，為區(qū)域間未來政務(wù)信息的交流障礙產(chǎn)生埋下重大隱患。

三、“信息孤島”的解決方案

（一）統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，消除技術(shù)差異

建立政務(wù)信息化發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)是基礎(chǔ)性工作。一是統(tǒng)一政務(wù)技術(shù)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，防止部門間政務(wù)技術(shù)發(fā)展的差異性進(jìn)一步加大。建立數(shù)字發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)化體系格局，通過EDI、ETL等技術(shù)進(jìn)行政務(wù)信息化體系的二次開發(fā)或修改信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)局部地區(qū)數(shù)字信息的互通共享。二是加強(qiáng)與政務(wù)信息相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施盤查，加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)、視頻專網(wǎng)等相關(guān)政務(wù)系統(tǒng)與政務(wù)辦公平臺(tái)的優(yōu)化升級(jí)，強(qiáng)化政務(wù)信息資源整合利用，構(gòu)建政務(wù)數(shù)字資源分享體系。政務(wù)資源整合包括政務(wù)門戶網(wǎng)站資源的整合，方式主要體現(xiàn)在業(yè)務(wù)相同、相近的部門建立相同的門戶網(wǎng)站以及數(shù)據(jù)庫資源整合。在原有的數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)之上，多部門共同使用存儲(chǔ)介質(zhì)，實(shí)現(xiàn)信息倉儲(chǔ)整合。最大限度避免重復(fù)資源和無效資源的出現(xiàn)。三是充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的作用。針對(duì)職能部門采集數(shù)據(jù)信息集中進(jìn)行數(shù)據(jù)深度加工，在提升信息價(jià)值的同時(shí)，管理政務(wù)辦公平臺(tái)及資源使用狀況，既可以強(qiáng)化政務(wù)信息的有序性管理，也可以有效地控制信息泄密狀況的發(fā)生。

（二）統(tǒng)一工作載體，促進(jìn)工作銜接

應(yīng)用新科技發(fā)展理念。一是梳理舊時(shí)期的工作信息，在留存紙質(zhì)工作檔案的同時(shí)，將紙質(zhì)檔案內(nèi)容同步做電子檔案。在連貫新老工作，加強(qiáng)兩個(gè)時(shí)期工作結(jié)合的同時(shí)，使用新興技術(shù)，強(qiáng)化“政務(wù)云端”工程的技術(shù)供應(yīng)，將現(xiàn)有的工作信息上傳至云端，實(shí)現(xiàn)多時(shí)段政務(wù)信息的有效整合。此外，做好原始信息的比對(duì)工作，確保原始檔案內(nèi)容與現(xiàn)存工作信息兩者“碰得上、有得用、存的久”，防止過往的工作信息在轉(zhuǎn)換為電子檔案過程中出現(xiàn)錯(cuò)誤，為新階段的工作開展掃清障礙。二是在電子檔案形成后及時(shí)進(jìn)行檔案更新和檔案積累，在促進(jìn)社會(huì)數(shù)據(jù)與時(shí)俱進(jìn)的同時(shí)，確保政務(wù)信息的時(shí)效性。三是建立科學(xué)的電子檔案管理制度，主要體現(xiàn)在信息歸檔、信息修改與檔案保存三個(gè)方面。在信息歸檔方面需確保檔案在歸檔時(shí)為最終版本；在技術(shù)層面應(yīng)加強(qiáng)對(duì)歸檔信息物理載體的防護(hù)及數(shù)據(jù)備份工作，確保工作信息可以重復(fù)提取和多層利用；在檔案保存方面需對(duì)歸檔信息進(jìn)行分類管理并做保護(hù)處理，確保工作信息處于只讀狀態(tài)，做到無法隨意修改，強(qiáng)化現(xiàn)存數(shù)據(jù)的真實(shí)性和有效性，并定期對(duì)電子檔案進(jìn)行安全檢查。在信息修改方面建立嚴(yán)格的審批程序，針對(duì)信息的上傳及修改都應(yīng)及時(shí)記錄在案。

（三）完善共享機(jī)制，破除部門壁壘

由于績(jī)效考核競(jìng)爭(zhēng)的長(zhǎng)期存在，政府部門之間的利益隔閡無法消除。而政府部門之間的良性競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系會(huì)促使公共部門內(nèi)部提高管理效率，進(jìn)一步帶動(dòng)公共部門的發(fā)展。因此，破除部門間的交流障礙，首先需要協(xié)調(diào)部門之間的利益關(guān)系，建立利益補(bǔ)償機(jī)制，將部門采集信息質(zhì)量納入績(jī)效考核系統(tǒng)。在政府部門內(nèi)部樹立正確的數(shù)據(jù)觀，在淡化部門意識(shí)的同時(shí)，強(qiáng)化部門內(nèi)部的公共服務(wù)理念，促使多部門形成數(shù)字化服務(wù)共識(shí)。建立數(shù)據(jù)共享責(zé)任機(jī)制，在促進(jìn)部門間同平臺(tái)辦公的同時(shí)形成信息互用體系，在彼此間進(jìn)行信息共享的同時(shí)相互監(jiān)督，這樣就可以有效控制信息共享工作的落實(shí)狀況，通過互相監(jiān)督有效提升政務(wù)信息真實(shí)性，形成部門間相互制衡的新局面。

（四）強(qiáng)化區(qū)域合作，打破區(qū)域隔閡

平衡地區(qū)之間的公共服務(wù)技術(shù)體系發(fā)展的差距，可以從兩個(gè)方面考慮。一方面，強(qiáng)化府際間的政務(wù)信息交流，在不同區(qū)域之間形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，匯總不同地區(qū)的政務(wù)信息化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)?；ネɑト冢纬啥嗟卣J(rèn)可的政務(wù)信息化發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，有效防止區(qū)域間政務(wù)信息程度在未來發(fā)展擴(kuò)大化的趨勢(shì)?？s小區(qū)域間整體發(fā)展差距，平衡區(qū)域間政務(wù)信息發(fā)展結(jié)構(gòu)，從根本上打破原有局面，形成適應(yīng)新時(shí)期的發(fā)展格局。另一方面，建立數(shù)字人才區(qū)域性流動(dòng)機(jī)制。人員的流動(dòng)會(huì)帶動(dòng)先進(jìn)技術(shù)與高效管理方式在不同的區(qū)域間進(jìn)行流通，在服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型期的當(dāng)下，要將人員流動(dòng)轉(zhuǎn)化為服務(wù)效率流動(dòng)的過程，以有效促進(jìn)區(qū)域間的全方位發(fā)展。

綜上所述，“信息孤島”問題是每個(gè)國(guó)家在政務(wù)發(fā)展與信息技術(shù)碰撞后都會(huì)面對(duì)的問題。因此，要客觀看待數(shù)字化時(shí)代下政務(wù)發(fā)展過程中所產(chǎn)生的矛盾，尤其是在當(dāng)下我國(guó)由傳統(tǒng)電子政務(wù)轉(zhuǎn)型數(shù)字政務(wù)的重要時(shí)期，更需要區(qū)域間及部門間共同協(xié)作，建立通用的技術(shù)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，完善信息共享機(jī)制、銜接新舊工作信息，強(qiáng)化地域協(xié)作，實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)信息節(jié)點(diǎn)的重新鏈接，打破政務(wù)信息化“孤島式發(fā)展”的原始局面。在信息技術(shù)與社會(huì)層面深度滲透的今天，如何推動(dòng)政務(wù)信息在政府內(nèi)部的有效傳遞，正是政府轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中需要密切關(guān)注的問題。

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