歐盟動物衛(wèi)生管理體系和貿(mào)易要求

王 巖，蘇 紅，王媛媛，劉德舉，侯文婷，郭林宇，肖 肖，李衛(wèi)華，滕翔雁

（1.中國動物衛(wèi)生與流行病學中心，山東青島 266032；2.中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)質(zhì)量標準與檢測技術研究所，北京 100000）

歐盟（EU）現(xiàn)有27個成員國，是當前一體化程度很高的區(qū)域性組織，其動物衛(wèi)生體系健全，包含嚴格的動物衛(wèi)生要求、動物福利標準等，并根據(jù)動物疫病狀況不定期調(diào)整相關要求，這對其他國家向歐盟出口動物及其產(chǎn)品會產(chǎn)生一定影響。據(jù)國際貿(mào)易中心（簡稱“ITC”）數(shù)據(jù)，2021年我國向歐盟出口動物肉類和內(nèi)臟的貿(mào)易額約為0.15億美元，約占同期同類產(chǎn)品出口額的2%，占比較低。為進一步提高我國向歐盟出口動物產(chǎn)品的貿(mào)易額，本文系統(tǒng)梳理了歐盟動物衛(wèi)生機構、法規(guī)體系和動物產(chǎn)品進口要求，以便為相關企業(yè)產(chǎn)品出口提供技術支持。

1 歐盟動物衛(wèi)生管理機構

歐盟管理機構包括理事會、歐盟委員會和歐洲議會。在法規(guī)制修訂方面，歐洲議會、歐盟理事會、歐盟委員會共同提供政策指導，并在立法過程中發(fā)揮不同作用。歐洲議會審核通過法律；歐盟理事會擁有基本法規(guī)制定和最終決策權；歐盟委員會是歐盟常設執(zhí)行機構，承擔具體工作，包括制定基本法實施細則，監(jiān)督成員國的法律實施，與非歐盟國家簽訂檢疫協(xié)定，協(xié)助歐盟成員國開展檢疫檢驗，核查疫情發(fā)生及處理情況等。歐盟成員國的動物衛(wèi)生工作由各國的農(nóng)業(yè)部門主管，各國設立最高獸醫(yī)行政官——首席獸醫(yī)官，垂直管理全國州、縣官方獸醫(yī)工作[1]。

歐盟委員會下設衛(wèi)生和食品安全總局（DG SANTE），它是歐盟動物衛(wèi)生制度的實施機構，設有“植物、動物、食品和飼料常設委員會”“動物衛(wèi)生和動物福利委員會”以及“食品、動物和植物風險預防-動物衛(wèi)生工作組”和“衛(wèi)生與食品監(jiān)管和分析評估-動物工作組”，負責動物衛(wèi)生和動物福利相關工作，包括制定動物衛(wèi)生、動物福利相關法規(guī)，并組織實施。同時，歐盟委員會還專門成立了動物福利參考中心，負責研究、開發(fā)、評估、提高動物福利相關措施和方法，宣傳動物福利的良好做法和研究成果，并為成員國主管部門和其他國家開展培訓。歐盟按照動物種類設立了3個動物福利參考中心[2]，即“生豬、家禽和其他小型養(yǎng)殖動物參考中心”“反芻動物參考中心”和“馬屬動物參考中心”，負責向成員國提供動物福利相關支持和援助，改善動物福利立法在各成員國的實施。歐盟還成立了6個臨時專題小組，負責研究動物運輸以及豬、家禽、犢牛、奶牛、屠宰、標簽的動物福利內(nèi)容。

歐洲食品安全局（EFSA）獨立于歐盟委員會、歐洲議會和歐盟各成員國，是歐盟的獨立性科學機構，下設動物衛(wèi)生與福利科學小組[3]。EFSA為歐盟委員會、歐洲議會和歐盟各成員國的動物衛(wèi)生決策提供科學建議和技術依據(jù)，開展動物衛(wèi)生相關風險評估，并在實施動物衛(wèi)生領域的SPS、TBT和各項國際標準時發(fā)揮重要作用。

2 歐盟動物衛(wèi)生相關法規(guī)

歐盟條約是歐盟的法律基礎，被稱為基本法。根據(jù)歐盟條約原則和目標制定的法律體系被稱為從屬法，包括條例、指令、決定、意見和建議。條例具有普遍適用性，有約束力，直接適用于所有成員國。原則上成員國實施條例時沒有自由裁量權，成員國的國內(nèi)法如與條例規(guī)定相沖突，優(yōu)先適用條例。指令對于每個成員國均具有約束力，但由成員國自行選擇實施形式和方法[4]，成員國一般通過某種方式將它轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法。決定對指定適用對象具有全面拘束力，適用對象可以是部分或全部成員國，也可以是其他法律主體，成員國沒有自由裁量權。意見和建議不具有法律約束力，是歐盟理事會對某個問題未能達成一致，無法形成指令時，向各成員國提出的。

2016年歐盟發(fā)布《動物衛(wèi)生法》，并將其作為動物衛(wèi)生領域的基本法，發(fā)布了一系列配套條例、決定。歐盟還頒布了較多動物福利法，以保障歐盟各國動物養(yǎng)殖、運輸、屠宰等環(huán)節(jié)的動物福利。此外，歐盟還頒布了食源性疾病（人獸共患?。⒂N、賽馬相關法規(guī)。

2.1 《動物衛(wèi)生法》[5]

2016年3月，歐洲議會和理事會正式通過了歐盟第2016/429號《動物衛(wèi)生法》，為動物疫病預防、控制、產(chǎn)品進出口提供了一個綜合又簡明的法規(guī)，同時撤銷了38個條例、指令和決定。歐盟《動物衛(wèi)生法》共有主體和附則兩部分，包含9部分283條，以及5個附件，內(nèi)容包括總則，疫病通報、報告、監(jiān)測、根除、無疫狀態(tài)，疫病鑒別診斷、防范和控制，注冊、批準、運輸、可追溯性，進出口要求，非商業(yè)用途寵物進入歐盟成員國的要求以及緊急措施等。本法涵蓋所有養(yǎng)殖動物（某些情況下包括寵物）、野生動物以及陸生和水生動物產(chǎn)品中的動物疫病，但不涉及動物福利。

截至 2023年1月10日，《動物衛(wèi)生法》已更新至2021年4月12日版本，歐盟以授權條例和實施條例的形式對其進行了30次修訂或補充[6]，涉及動物疫病名錄、疫病通報、特殊防控措施、無疫區(qū)、生物安全隔離區(qū)、可追溯性、動物衛(wèi)生證書等內(nèi)容。

2.2 動物福利相關法規(guī)

動物福利是指與動物生存和死亡條件有關的身體和精神狀態(tài)[7]。隨著人們對綠色、健康肉類需求的增加，動物福利逐步映入大眾視野，并成為可能影響動物養(yǎng)殖和國際貿(mào)易的一大因素。

歐盟制定了一系列動物福利法規(guī)，擬出口動物產(chǎn)品至歐盟的貿(mào)易國應遵守這些法規(guī)。自1974年起，歐盟陸續(xù)頒布了屠宰動物福利（74/577/EC）[8]、農(nóng)場飼養(yǎng)動物保護（涉及蛋雞保護）、犢牛保護和生豬保護、農(nóng)場養(yǎng)殖動物保護（98/58/EC）[9]等動物福利法規(guī)，其中98/58/EC還設立了農(nóng)場動物最低保護標準，提出了動物福利“五大自由”原則。1999—2008年，歐盟通過了特定動物物種養(yǎng)殖福利的四項指令，包括蛋雞、肉雞、豬和犢牛，覆蓋了歐盟48%的養(yǎng)殖哺乳動物和80%的養(yǎng)殖禽鳥類。2005年歐盟通過了動物運輸福利條例，2009年通過了動物屠宰保護條例。2012年，歐盟委員會通過了《2012—2015年歐盟動物保護和福利戰(zhàn)略》，目標是確保所有成員國統(tǒng)一實施和執(zhí)行動物福利相關立法。自2018年起，歐盟動物福利平臺小組開始進行動物福利研究，研究內(nèi)容涉及動物運輸福利、生豬福利、動物福利標簽等。2020年5月，歐盟委員會通過了“農(nóng)場到餐桌戰(zhàn)略”，宣布于2023年底前修訂相關動物福利法規(guī)，以便接軌最新科學技術，增加動物福利法規(guī)的可執(zhí)行性，擬修訂的法規(guī)包括理事會第98/58/EC號指令“養(yǎng)殖動物福利”、理事會第1999/74/EC號指令“蛋雞動物福利”[10]、理事會第2007/43/EC號指令“肉雞動物福利”[11]、理事會第2008/120/EC號指令“生豬福利”[12]、理事會第2008/119/EC號指令“犢牛動物福利”[13]、理事會第1/2005/EC號指令“動物運輸福利”[14]、理事會第1099/2009/EC號指令“動物屠宰福利”[15]。目前，歐盟正在推進“終結籠養(yǎng)時代”的農(nóng)場動物福利立法，呼吁結束蛋雞、兔子、母雞、肉雞、鵪鶉、鴨和鵝的籠養(yǎng)，不再使用母豬產(chǎn)仔箱、限位欄、單獨的犢牛圍欄等，這將進一步提高歐盟各國的動物福利水平，也對擬出口歐盟動物及動物產(chǎn)品的貿(mào)易國提出了挑戰(zhàn)。

2.3 食源性疾病（人獸共患?。┫嚓P法規(guī)

沙門氏菌控制方面，理事會第2160/2003/EC號指令[16]規(guī)定了沙門氏菌和其他特定食源性人獸共患病病原控制的要求，歐盟發(fā)布了理事會第95/410/EC號決定“家禽屠宰規(guī)定”[17]、委員會第2004/235/EC號決定“蛋雞規(guī)定”[18]、委員會第2003/644/EC號決定“種雞規(guī)定”[19]、理事會第1688/2005/EC號條例“某些肉類和蛋類規(guī)定”[20]。另外，理事會第999/2001/EC號條例[21]列出了牛海綿狀腦病（BSE）相關規(guī)定，理事會第853/2004/EC號條例[22]、委員會第854/2004號條例[23]和委員會第2015/1375號執(zhí)行條例[24]規(guī)定了檢查肉類寄生蟲（如囊尾蚴和旋毛蟲）的措施，理事會第2003/99/EC號指令[25]規(guī)定了人獸共患病和人獸共患病病原監(jiān)測的要求。

3 歐盟動物產(chǎn)品進口要求

針對第三國和地區(qū)的動物產(chǎn)品，歐盟制定了允許進口的第三國或地區(qū)清單、動物疫病名錄、動物衛(wèi)生證書要求、動物檢疫要求、可追溯性要求等，旨在阻止外來動物疫病的傳入和擴散，保護成員國動物免受動物疫病侵害。

3.1 進口準入要求

歐盟成員國對外的進口準入要求是一致的。產(chǎn)品需來自歐盟允許進口的第三國或地區(qū)，符合歐盟委員會《動物衛(wèi)生法》和委員會第2020/692號執(zhí)行條例[26]（涉及動物、動物源產(chǎn)品、生發(fā)產(chǎn)品進入和在歐盟內(nèi)移動的規(guī)定）中的動物衛(wèi)生要求；產(chǎn)品應附帶官方獸醫(yī)簽名的官方衛(wèi)生證書，且證書必須包括動物身份基本信息，以及以下證明信息：動物來自沒有某些人獸共患病（如沙門氏菌?。?、沒有接受某些藥物治療和激素的養(yǎng)殖場。官方衛(wèi)生證書應在產(chǎn)品進入歐盟時提交給歐盟邊境檢查站。邊境檢查站會根據(jù)歐盟委員會第2019/2130號[27]執(zhí)行條例對入境產(chǎn)品進行文件、身份和實物檢查。另外，歐盟成員國可能對不同出口國家或地區(qū)有不同的貿(mào)易要求，有出口意向的企業(yè)需提前登陸歐盟Access 2 Markets工具[28]，查詢產(chǎn)品出口歐盟的具體要求和信息，如出口關稅、程序、原產(chǎn)地規(guī)則、出口措施和要求、統(tǒng)計數(shù)據(jù)、貿(mào)易壁壘、貿(mào)易協(xié)定等。

3.2 列入“允許進口的第三國或地區(qū)清單”的條件

歐盟委員會在收到進口申請后，會向其國家主管部門發(fā)送所涉動物或動物產(chǎn)品的初步調(diào)查問卷，以便在DG SANCO、食品和獸醫(yī)辦公室（FVO）開展現(xiàn)場檢查前收集信息，評估申請國家或地區(qū)是否滿足歐盟要求。如果申請出口國當局提供的信息令人滿意，且FVO檢查結果較好，則委員會在收到食物鏈和動物衛(wèi)生常設委員會（由成員國首席獸醫(yī)官代表組成）的同意建議后，會通過立法來批準進口，修改允許進口的第三國或地區(qū)清單（見歐盟委員會第2021/404號[29]執(zhí)行條例），批準范圍可包括第三國全部或部分地區(qū)、動物和公共衛(wèi)生狀況、申請批準的動物/產(chǎn)品性質(zhì)等。

制定允許進口的第三國或地區(qū)清單的原則。在擬定或修訂清單時，歐盟會特別考慮：（1）第三國牲畜和野生動物衛(wèi)生狀況，特別是外來動物疫病以及第三國可能對社區(qū)健康和環(huán)境狀況構成風險的一般健康和環(huán)境情況；（2）第三國活動物和動物源產(chǎn)品立法情況；（3）獸醫(yī)主管機構、檢查機構的組織結構、權力、所受監(jiān)督以及有效實施國家立法的手段，包括工作人員能力和實驗室能力等；（4）第三國獸醫(yī)主管當局就遵守或符合等同于歐盟動物衛(wèi)生條件作出的保證；（5）第三國是否為WOAH成員，第三國領土內(nèi)存在的傳染性動物疫病情況，特別是提供的WOAH名錄疫病信息的時效性和規(guī)范性；（6）第三國直接向歐盟委員會和成員國提供的保證信息：在確認重大疫病發(fā)生后24 h內(nèi)，此類疫病疫苗接種政策發(fā)生的任何變化；在適當期限內(nèi)，相關活動物的國家衛(wèi)生規(guī)則任何變更；定期報告其區(qū)域內(nèi)的動物衛(wèi)生狀況；（7）第三國其他進口信息以及實施的相關控制措施；（8）歐盟對第三國現(xiàn)場檢查和/或?qū)徍私Y果，特別是主管當局的評估結果，或在委員會要求下，主管當局提交的自查報告；（9）第三國傳染病或傳染性動物疫病有效預防和控制措施及實施情況，包括從其他第三國進口的要求。另外，在擬定或修訂本清單時，歐盟還會考慮公共衛(wèi)生領域相關條款以及動物產(chǎn)品原產(chǎn)地情況。

3.3 動物疫病名錄

歐盟《動物衛(wèi)生法》附件2列出了歐盟動物疫病名錄，內(nèi)含牛瘟、豬水皰病等58種動物疫病。這些動物疫病是歐盟成員國在應用《動物衛(wèi)生法》進行動物疫病預防和控制時必須考慮的疫病。歐盟成員國在進口動物及動物產(chǎn)品時也會針對名錄疫病開展相關查驗，防止相關病原體進入歐盟或在歐盟內(nèi)部擴散。

3.4 動物衛(wèi)生證書

歐盟委員會第2020/2235號[30]執(zhí)行條例規(guī)定了委員會第2016/429號條例和委員會第2017/625號條例[31]中動物衛(wèi)生證書模板、官方證書模板和動物衛(wèi)生/官方證書模板的適用規(guī)則。委員會第2021/403號執(zhí)行條例[32]規(guī)定了歐盟《動物衛(wèi)生法》和委員會第2017/625號條例中，某些類別陸生動物及其種質(zhì)產(chǎn)品相關貨物進入歐盟和在成員國之間運輸?shù)膭游镄l(wèi)生證書模板、動物衛(wèi)生/官方證書模板的要求。相關動物衛(wèi)生證書要求如下：證書須載有正式獸醫(yī)簽名及官方印章；壓印印章以外的簽名顏色必須與印刷顏色不同；如果證書包含多種或替代聲明，官方獸醫(yī)應刪除不相關的聲明、草簽和印章；出口證書必須提交給進入歐盟時邊境控制站的主管當局；證書必須在貨物離開簽發(fā)證書主管部門之前簽發(fā)；出口證書必須以進入歐盟時邊境控制站成員國的官方語言或歐盟官方語言起草。

3.5 歐盟動物檢疫程序及技術要求

歐盟委員會下屬的DG SANTE統(tǒng)籌管理動物檢疫，各國負責各自的動物檢疫工作。歐盟動物檢疫包括產(chǎn)地檢疫、口岸檢疫和隔離檢疫。根據(jù)《動物衛(wèi)生法》，動物檢疫的目的主要是防止動物疫病傳入。檢疫對象包括：進境、出境、過境的動物、動物產(chǎn)品和其他產(chǎn)品，貿(mào)易、科技合作、贈送、援助等方式進出境的動物及產(chǎn)品，旅客攜帶、郵寄、過境的動物及產(chǎn)品等。另外，運輸工具、集裝箱、動物疫苗、血清、診斷試劑、動物廢棄物也是檢疫對象。

3.6 注冊和可追溯性

歐盟《動物衛(wèi)生法》規(guī)定了注冊相關要求，具體如下：（1）飼養(yǎng)陸生動物或采集、生產(chǎn)、加工和貯存動物遺傳物質(zhì)的企業(yè)、設施經(jīng)營者，應按歐盟《動物衛(wèi)生法》第93條提前向主管部門申請注冊，并提供經(jīng)營者名稱、地址、飼養(yǎng)動物或遺傳物質(zhì)類別、數(shù)量等基本信息；（2）有蹄類動物運輸者，在運輸前應進行注冊，并提供名稱、地址、動物種類、品種、數(shù)量和運輸?shù)刃畔?；?）非企業(yè)經(jīng)營者也應進行注冊。另外，對于某些低風險機構、有蹄動物運輸者、非企業(yè)經(jīng)營者可免于注冊，但在隨行的動物衛(wèi)生證書上應注明可追溯信息（種類、原產(chǎn)地、目的地等）。

委員會第2021/520號[33]執(zhí)行條例規(guī)定了陸生養(yǎng)殖動物可追溯性要求。法規(guī)主要涵蓋以下內(nèi)容：（1）牛、綿羊、山羊、豬的登記信息截止日期；（2）統(tǒng)一查閱牛、綿羊、山羊和豬計算機數(shù)據(jù)庫中信息的規(guī)范和操作要求；（3）牛、綿羊、山羊、豬、駱駝的動物身份證明格式、樣式等；（4）鸚鵡科動物身份證明要求；（5）在歐盟或進入歐盟后出生的牛、綿羊、山羊、豬、駱駝和鹿的動物身份證明時間范圍；（6）養(yǎng)殖的牛、綿羊、山羊、駱駝、鹿的動物識別碼配置；（7）清除、修改和更換養(yǎng)殖牛、綿羊、山羊、豬、駱駝和野鹿身份證明的方法和期限等。為了便于產(chǎn)品溯源并促進貿(mào)易，歐盟還建立了貿(mào)易控制和專家系統(tǒng)平臺（TRACES）[34]。TRACES是歐盟委員會的在線衛(wèi)生與植物檢疫認證平臺，用于跟蹤從第三國或地區(qū)進口的動物、食品、飼料和植物的運輸信息，或途徑歐盟成員國的產(chǎn)品移動信息。

3.7 進口截獲和預警

歐盟建立了食品和飼料快速預警系統(tǒng)（RASFF），旨在迅速交換食品或飼料相關健康風險信息，以便快速采取行動規(guī)避風險。RASFF窗口提供了2020年之后通報的成員國食品召回和公共衛(wèi)生預警信息。據(jù)RASFF數(shù)據(jù)[35]，2020—2022年，歐盟成員國共通報了我國12起動物及動物產(chǎn)品召回和公共衛(wèi)生預警信息，主要涉及肉、蜂蜜和牛奶等產(chǎn)品，通報原因為獸藥殘留、沙門氏菌污染。

4 結語

歐盟動物衛(wèi)生管理機構包括聯(lián)盟和成員國兩個層面，切實有效保障了動物衛(wèi)生相關法規(guī)的執(zhí)行。歐盟建立了一系列操作性和執(zhí)行力較強的動物衛(wèi)生條例、執(zhí)行條例、授權條例、指令和決定等法規(guī)。這些條例和決定均具有法律效力，成員國需直接執(zhí)行或轉(zhuǎn)化成本國法律執(zhí)行，從而確保了歐盟內(nèi)部動物衛(wèi)生相關規(guī)定實施的一致性。我國可借鑒歐盟完善的動物衛(wèi)生法規(guī)體系，健全我國相關法律規(guī)范體系，加快配套規(guī)章、標準制修訂進程，提升法律的可執(zhí)行性。

反思我國近年來動物及動物產(chǎn)品出口歐盟頻頻受阻的原因，主要是無法達到歐盟較高的動物衛(wèi)生要求。隨著我國推動養(yǎng)殖業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，動物產(chǎn)品質(zhì)量將會不斷提升，相關產(chǎn)品出口需求也將持續(xù)擴大。因此，需及時熟悉歐盟動物衛(wèi)生管理體系、出口貿(mào)易相關法規(guī)，逐步提升我國動物產(chǎn)品在歐盟市場乃至國際市場的競爭力。