托育服務(wù)體系普惠政策的價值分析

楊詩琪

摘?要：托育服務(wù)是保障和改善民生的重要內(nèi)容，它關(guān)乎著我國數(shù)百萬家庭的健康成長。從價值選擇、合法性、有效性三方面對托育服務(wù)體系普惠政策展開價值分析發(fā)現(xiàn)，破解人口日益老齡少子化，解決優(yōu)質(zhì)托育服務(wù)供給不足及嬰幼兒“無人照護(hù)”和“養(yǎng)育成本高”社會難題是政策的價值追求；堅持教育的公益性和普惠性原則，堅持多主體、多元化、多層次的普惠托育服務(wù)，堅持重點向弱勢家庭傾斜的原則是政策的合法性體現(xiàn)；國外托育服務(wù)體系普惠政策實施與我國普惠托育服務(wù)的發(fā)展是政策的有效性體現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：托育服務(wù)體系；普惠政策；價值分析

中圖分類號：F27?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A??doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.03.026

十九大報告中提出“幼有所育”意味著政府要加大投入對孩子出生后提供優(yōu)質(zhì)的看護(hù)成為當(dāng)務(wù)之急，讓“幼有所育”真在做到0-6歲兒童全覆蓋。2019年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（下文簡稱《指導(dǎo)意見》）明確我國托育服務(wù)體系發(fā)展，應(yīng)當(dāng)貫徹公益性和普惠性的發(fā)展原則；2021年《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》進(jìn)一步提出發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，完善嬰幼兒照護(hù)服務(wù)和早期發(fā)展的政策體系；同庚5月，中共中央政治局會議明確提出進(jìn)一步優(yōu)化生育政策，實施三孩政策，發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，推進(jìn)教育公平與優(yōu)質(zhì)教育資源供給。普惠具有普遍性、非歧視性和非互惠性，在此之上我國托育服務(wù)體系普惠政策的發(fā)展應(yīng)是堅持社會多元主體參與，面向大眾的、普遍的和收費較低的、優(yōu)質(zhì)的托育服務(wù)體系。教育政策的出臺都有其一定的價值取向，我國的托育服務(wù)體系從傳統(tǒng)的福利型托兒所到市場化、社會化托育機(jī)構(gòu)再到政府引導(dǎo)社會力量參與的托育服務(wù)體系，也反應(yīng)了當(dāng)前托育政策的價值走向。普惠性政策是指能夠給人民群眾提供利益、實惠等的公共政策，制定托育服務(wù)體系普惠政策，對嬰幼兒的照護(hù)服務(wù)發(fā)展具有現(xiàn)實的意義。

1?托育服務(wù)體系普惠政策的價值選擇

教育政策是價值選擇的結(jié)果，教育政策的研究應(yīng)關(guān)注價值問題。教育政策的制定是針對什么樣的教育問題，其教育價值的選擇就反映什么樣的具體內(nèi)容。當(dāng)前我國托育服務(wù)體系發(fā)展供給不足是民生建設(shè)的重要問題，針對這一問題，國家大力提倡發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，以改善嬰幼兒托育服務(wù)供給不足的難題。普惠托育服務(wù)政策的價值選擇，是基于我國當(dāng)前社會難題發(fā)展的基礎(chǔ)上而提出的，其價值選擇重點是解決如下幾個方面的問題。

1.1?破解人口日益老齡少子化的社會難題

當(dāng)前，我國正處于人口轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，人口老齡少子化已成為人口變化的重要發(fā)展趨勢。據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)表明，預(yù)計在“十四五”時期我國人口將步入中度老齡化階段。為此，黨的十九屆五中會議明確提出“優(yōu)化生育政策，發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，降低生育、養(yǎng)育、教育成本”，成為我國主動適應(yīng)人口老齡化進(jìn)程的重大措施。但是，由于生育、養(yǎng)育、教育成本高昂，人們的生育觀念普遍轉(zhuǎn)向了少生優(yōu)育，“不愿生”“生不起”“養(yǎng)不起”等成了制約生育的關(guān)鍵因素。為解決人民群眾“不愿生”“生不起”“養(yǎng)不起”的難題，中共中央和國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》提出“實施三孩生育政策，提高優(yōu)生服務(wù)水平，發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，重點是降低生育、養(yǎng)育、教育成本”。為緩解我國人口老齡化、少子化的嚴(yán)峻態(tài)勢，國家實行三孩生育政策，建立積極的生育支持政策體系，發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，滿足人民的生育需求，這將有助于解決人民群眾對生育的擔(dān)憂，讓更多家庭愿意用好、用足生育支持政策，促進(jìn)三孩生育政策的實施。可見，健全普惠托育服務(wù)體系是破解人口老齡少子化的重要前提。

1.2?解決優(yōu)質(zhì)托育服務(wù)供給不足的社會難題

當(dāng)前，我國嬰幼兒托育服務(wù)正處于初步發(fā)展階段，托育服務(wù)行業(yè)長存在著托育服務(wù)質(zhì)量不高、發(fā)展不規(guī)范不專業(yè)、普惠資源稀缺與不平衡、社會辦托機(jī)構(gòu)問題眾多等問題。而家長對于托育服務(wù)的需求不再滿足于僅簡單的看孩子、有人帶孩子，公立的、有質(zhì)量的、專業(yè)規(guī)范的托育服務(wù)機(jī)構(gòu)已成了家長嬰幼兒托育服務(wù)的重要需求。有研究調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前青年父母照護(hù)孩子存在的最大困難就是優(yōu)質(zhì)托育服務(wù)資源短缺，造成了大多數(shù)父母不愿選擇去讓孩子入托的原因。針對優(yōu)質(zhì)托育服務(wù)供給的問題，《指導(dǎo)意見》在規(guī)范優(yōu)質(zhì)托育服務(wù)發(fā)展的方面提出了具體的要求：“健全嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)和部門協(xié)同，加強(qiáng)監(jiān)督管理和示范引領(lǐng)的作用”。在大力發(fā)展普惠托育服務(wù)政策的過程中，要堅持以政府為主導(dǎo)，進(jìn)一步強(qiáng)化政府對托育服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督力度，建設(shè)符合國家和地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，在全國建立一批示范單位，進(jìn)一步強(qiáng)化示范引領(lǐng)的輻射功能，不斷提升托育服務(wù)的總體水平，發(fā)展讓廣大家長放心的普惠托育服務(wù)體系。

1.3?解決嬰幼兒“無人照護(hù)”和“養(yǎng)育成本高”的社會難題

全面二孩政策實施以來，家庭的育兒矛盾日益突出，育兒經(jīng)濟(jì)成本高、無人照管、影響事業(yè)發(fā)展等的后顧之憂，都是影響人們生育意愿持續(xù)低迷的原因。有對我國6個省12個市的青年父母研究發(fā)現(xiàn)，近一半的家庭都認(rèn)為存在入托難、收費貴、離家遠(yuǎn)、優(yōu)質(zhì)服務(wù)少的問題，“幼無所托”是束縛生育政策實施的最主要原因，發(fā)展普惠性的嬰幼兒托育服務(wù)體系才是最緊迫的問題。此外，我國托育服務(wù)受市場經(jīng)濟(jì)的影響，公立的托育機(jī)構(gòu)很少，托育服務(wù)主要以商業(yè)模式發(fā)展，導(dǎo)致了托育服務(wù)營利性與非營利性供給模式的失衡，“入托難”“入托貴”為阻礙我國托育服務(wù)發(fā)展的重要問題。我國廣大的育齡夫婦都存在著“想生”但“不敢生”的困擾，其主要就是缺乏其配套的政策設(shè)施，生育后面臨嬰幼兒“無人照護(hù)”“養(yǎng)育成本高”的難題，為了解決困擾廣大人民群眾的煩心事，亟需加快發(fā)展多主體、多形式、靈活多樣的普惠性托育服務(wù)體系。只有通過大力發(fā)展普惠性托育服務(wù)制度，建立社會公辦的面對全體人們?nèi)罕姺?wù)的，提供便利、普惠性可達(dá)、高質(zhì)量和多樣化的嬰幼兒照護(hù)普惠性服務(wù)項目，減少生育、養(yǎng)育、教育的成本，方能從根本上解決嬰幼兒“無人照護(hù)”和“養(yǎng)育成本高”的難題。

教育政策的制定要符合社會的公平性與公益性的要求，普惠性突出教育的公平公正的原則，注重社會服務(wù)的大眾化、參與主體的多樣化、服務(wù)價格的平民化。發(fā)展普惠托育服務(wù)政策有助于積極應(yīng)對我國人口老齡少子化，更利于解決了我國優(yōu)質(zhì)托育服務(wù)供給困難和嬰幼兒“無人照護(hù)”“養(yǎng)育成本高”的難題，是一項促進(jìn)教育公平，具有社會公益性，促進(jìn)社會發(fā)展的教育政策。

2?托育服務(wù)體系普惠政策的合法性

教育政策的合法性，是指教育政策的價值選擇要遵循社會相應(yīng)的普遍規(guī)律和標(biāo)準(zhǔn)，要獲得社會各界的廣泛認(rèn)可、接納和遵守，其在本質(zhì)上是教育政策價值選擇的目的，它是為了滿足人們的基本需求、價值理想和追求的價值選擇。托育服務(wù)體系普惠政策的合法性主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

2.1?堅持教育的公益性和普惠性原則

《教育規(guī)劃綱要》和《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》都明確提出了我國學(xué)前教育必須堅持貫徹公益性和普惠性的原則，而目前普惠性學(xué)前教育工作已獲得了已取得了相當(dāng)?shù)倪M(jìn)展，在一定程度上解決了我國“入園難、入園貴”的問題，人們開始轉(zhuǎn)向?qū)ν杏?wù)發(fā)展的關(guān)注，發(fā)展普惠性托育服務(wù)體系成了人民群眾的急切所需。在積極推進(jìn)普惠性學(xué)前教育和促進(jìn)教育公平過程中，普惠托育服務(wù)體系成了嬰幼兒照護(hù)服務(wù)建設(shè)的核心。在十九屆五全會上，指出了建設(shè)國家普惠托育服務(wù)體系要堅持公益、普惠的基本方針，并指指出國家應(yīng)優(yōu)先支持普惠的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)，建立面向廣大社會群眾，創(chuàng)造就近方便、普惠、優(yōu)質(zhì)的托育服務(wù)體系。普惠托育服務(wù)體系必須具有公益性，且是公辦的、價格較便宜的、有優(yōu)質(zhì)保教服務(wù)的，滿足人們托育服務(wù)需求的，才有助于改變我國嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展不足的局面，進(jìn)一步促進(jìn)我國教育的公平性與公益性。

2.2?堅持發(fā)展多主體、多元化、多層次的普惠托育服務(wù)

為快速有效地普及嬰幼兒照護(hù)服務(wù)及建立有質(zhì)量的服務(wù)體系，就須明確政府部門的職能，提高政府部門在嬰幼兒托育服務(wù)體系中的主導(dǎo)作用?！笆奈濉币?guī)劃綱要將發(fā)展普惠托育服務(wù)體系制定為明確的政策方向，各級政府出臺各項政策措施，將嬰幼兒托育服務(wù)納入公共服務(wù)的管理體系中，明確從國家政策層面引領(lǐng)普惠托育服務(wù)體系的發(fā)展。《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)“堅持政策引導(dǎo)并支持社會多方力量參與、多種方式服務(wù)供給的原則”，并指出要更加充分發(fā)揮中央政府預(yù)算內(nèi)的服務(wù)撬動功能，政府提供政策優(yōu)惠的支持，加大對社區(qū)發(fā)展的支持力度，并鼓勵有能力的單位和有條件的幼兒園提高托育服務(wù)。另外，托育服務(wù)機(jī)構(gòu)要以家長的實際需要為基準(zhǔn)，進(jìn)行全日托、半日托、計時托、臨時托等多樣化、全方位的普惠托育服務(wù)模式，與地方政府實行嬰幼兒照護(hù)服務(wù)配套的育兒假、產(chǎn)休假等措施，為建設(shè)發(fā)展普惠性托育服務(wù)體系提供了有力的保障。由此通過教育市場化的積極引導(dǎo)，公辦民營、民辦公助等各種方式引導(dǎo)和扶持社會力量組織或提供嬰幼兒托育服務(wù)，增加了普惠托育服務(wù)資源的供給，促進(jìn)嬰幼兒托育服務(wù)體系多主體、多元化、多層次的發(fā)展，為解決我國嬰幼兒托育服務(wù)供給的不足提供了指南與方向。

2.3?堅持重點向弱勢家庭傾斜原則

普惠性，就是普及全體人民及滿足人民的美好生活需求、促進(jìn)教育機(jī)會均等、做到實質(zhì)上普惠民生。當(dāng)前，中國3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)在城市地區(qū)發(fā)展速度較快，在農(nóng)村地區(qū)托育服務(wù)發(fā)展較為滯后，城鄉(xiāng)間3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)資源嚴(yán)重失調(diào)。有學(xué)者提出“要讓所有孩子有機(jī)會站在同一條起跑線上”，這表達(dá)了對貧困地區(qū)家庭嬰幼兒發(fā)展的擔(dān)憂?！吨笇?dǎo)意見》中建議“加強(qiáng)對農(nóng)村和貧困地區(qū)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)工作的支持”“發(fā)展嬰幼兒服務(wù)應(yīng)對有照護(hù)困難的家庭或嬰幼兒提供必要的服務(wù)”。將農(nóng)村和貧困地區(qū)托育服務(wù)的發(fā)展，納入國家普惠托育服務(wù)體系建設(shè)的重點內(nèi)容，使普惠服務(wù)的對象優(yōu)先面向有照護(hù)困難的家庭，其次是有照護(hù)需求的家庭，讓這些困難家庭得到高質(zhì)量低成本的托育服務(wù)，從政策上引導(dǎo)普惠托育服務(wù)體系惠及弱勢家庭，特別是農(nóng)村和貧困地區(qū)家庭，有利于更進(jìn)一步提高了我國基礎(chǔ)教育的公平性，具有一定的合法性。

3?托育服務(wù)體系普惠政策的有效性

教育政策的有效性，是指教育政策在實際執(zhí)行中是否合理地實現(xiàn)從政策目標(biāo)變成政策結(jié)果，即教育政策的理想價值與現(xiàn)實價值是否相符，即這一目標(biāo)能否在實際過程實現(xiàn)。在國外已實施了普惠托育服務(wù)體系政策，將托育服務(wù)納入公共服務(wù)發(fā)展中，具有社會福利性，并作出了實際的有效行動，我國也有多個省市在探索具有社會福利性的托育服務(wù)發(fā)展，構(gòu)建多元化、多種力量參與的普惠托育服務(wù)體系。

3.1?國外托育服務(wù)體系普惠政策的有效性

根據(jù)國際研究表示，0-3歲是幼兒發(fā)展的關(guān)鍵時期，對個體未來發(fā)展有著關(guān)鍵的重要性，高效優(yōu)質(zhì)的嬰幼兒服務(wù)可以促進(jìn)3歲以下嬰幼兒的全面發(fā)展，減少義務(wù)教育階段輟學(xué)的現(xiàn)象，有效釋放勞動力，擴(kuò)大就業(yè)市場，減輕家庭壓力，實現(xiàn)社會公平等。近年來，越來越多的發(fā)達(dá)國家已經(jīng)意識到3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的必要性，這些發(fā)達(dá)國家也對發(fā)展普惠性托育服務(wù)的必要性達(dá)成了共鳴。

1965年美國的“開端計劃”（Head?Start?Program）為貧窮兒童提供托育服務(wù)、早期教育、保健檢測等，大大地改變了貧窮兒童的生存和教育現(xiàn)狀；1998?年世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（?OECD）?發(fā)表《強(qiáng)勢開端：?早期教育與保育》推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)一步發(fā)展普惠性托育公共服務(wù)的進(jìn)程，把可獲得（?availability）?、可負(fù)荷（?affordability）?、有品質(zhì)（?quality）?視為普惠性托育公共服務(wù)開展的根本理念和重點任務(wù)，力爭使各種消費水平的普通公民均可得到嬰幼兒托育服務(wù)地機(jī)會；此外，英國、挪威等國家在普惠性托育服務(wù)與早期教育的發(fā)展方面也取得了顯著的效果。在當(dāng)前各國人口老齡化嚴(yán)重，人們的生育意愿降低，發(fā)展托育服務(wù)體系普惠政策強(qiáng)化政府政策的支持主導(dǎo)，將政府的財政投入作為有力的支撐，并支持多元的托育服務(wù)供給，惠及全體兒童，提供優(yōu)質(zhì)普惠的嬰幼兒托育服務(wù)與早期教育服務(wù)。

3.2?我國托育服務(wù)體系普惠政策的有效性

就國內(nèi)外情況而言，目前我國的托育服務(wù)尚處在探索階段，2019年國家發(fā)布《指導(dǎo)意見》明確開展普惠性托育服務(wù)，首次從國家層面上為托育服務(wù)提供發(fā)展指導(dǎo)，起到了引領(lǐng)、導(dǎo)向和規(guī)范的作用。同年制定了《支持社會力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專項行動實施方案（試行）》重點支持建設(shè)一批具有示范性的單位，在全國的托育服務(wù)建設(shè)中充分發(fā)揮示范引領(lǐng)、帶動輻射的作用，支持優(yōu)質(zhì)普惠托育服務(wù)體系的建設(shè)。在此之后，全國各省、地區(qū)等地區(qū)結(jié)合自身的實際情況陸續(xù)出臺相關(guān)托育服務(wù)政策，對此政策文件進(jìn)行了進(jìn)一步的細(xì)化，并開始嘗試與探索。

普及而有質(zhì)量的托育服務(wù)是億萬家庭的共同期盼，也是我國普惠托育服務(wù)體系發(fā)展的重要內(nèi)容。托育服務(wù)體系普惠政策的制定，是國家實現(xiàn)教育公平的重要舉措，有利于解決我國嬰幼兒“無人照顧”“養(yǎng)育成本高”與優(yōu)質(zhì)托育服務(wù)供給困難的難題，強(qiáng)調(diào)為有照護(hù)困難的家庭或嬰幼兒提供必要服務(wù)的價值選擇具有較高的合法性和有效性，有助于破解我國人口老齡少子化，促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

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