試論高職學(xué)校教師職稱評(píng)審行為的行政法屬性

李愛民 金 芬

(1.貴州職業(yè)技術(shù)學(xué)院 貴陽 550023；2.貴州大學(xué) 貴陽 550025)

高職學(xué)校職稱評(píng)審是指高職學(xué)校及相關(guān)評(píng)審主體按照事先確定的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)申請(qǐng)職稱評(píng)審的教師及其他專業(yè)技術(shù)人員從事相關(guān)教學(xué)、管理工作所具備思政及專業(yè)素質(zhì)、業(yè)績、能力等綜合水平所進(jìn)行的一種評(píng)審和認(rèn)定活動(dòng)。高職學(xué)校職稱評(píng)審活動(dòng)對(duì)相關(guān)教師及高職教育的發(fā)展均會(huì)產(chǎn)生較大的影響。近年來高職學(xué)校職稱評(píng)審領(lǐng)域出現(xiàn)了一些爭議，包括教師對(duì)評(píng)審過程和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)疑，以及教師對(duì)職稱評(píng)審結(jié)果不服如何進(jìn)行救濟(jì)等。這些問題要獲得解決，必須首先解決職稱評(píng)審行為的法律性質(zhì)問題，否則一切皆為無根之木、無源之水。文章從高職學(xué)校職稱評(píng)審活動(dòng)的公共性、行政性等方面探討高職學(xué)校職稱評(píng)審行為的行政法屬性。

一、高職學(xué)校職稱評(píng)審行為的特點(diǎn)

職稱制度作為國家對(duì)教師等專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行管理的一種制度，是與國家對(duì)公務(wù)員實(shí)施的職務(wù)職級(jí)制度相對(duì)應(yīng)的一種差別化管理手段。我國高校職稱制度在建立之初具有較強(qiáng)的國家權(quán)力色彩，高校教師最初獲得職稱是通過國家任命的方式獲得的。隨著我國人事制度的改革不斷推進(jìn)，高校職稱逐漸從國家直接評(píng)審任命轉(zhuǎn)變?yōu)橛筛咝Ｗ灾髟u(píng)審。高職學(xué)校是高校的組成部分，高等職業(yè)教育人才培養(yǎng)目標(biāo)、培養(yǎng)對(duì)象、教學(xué)規(guī)律具有一定的特殊性，這些特殊性使高職學(xué)校教師的來源、能力以及業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)相對(duì)于普通高校的教師具有更加鮮明的市場化、職業(yè)化的傾向，評(píng)審實(shí)踐呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)。

(一)職稱評(píng)審主體的多元化

根據(jù)2020年12月人力資源社會(huì)保障部和教育部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于深化高等學(xué)校教師職稱制度改革的指導(dǎo)意見》規(guī)定，高職學(xué)校職稱評(píng)審權(quán)由原來的政府主管部門直接下放至高職學(xué)校，由高職學(xué)校自主組織職稱評(píng)審，并對(duì)職稱評(píng)審承擔(dān)主體責(zé)任。

職稱評(píng)審權(quán)力的下放導(dǎo)致了職稱評(píng)審主體的多元化，高職學(xué)校職稱評(píng)審的主體變成了不同的高職學(xué)校，高職學(xué)校通過其內(nèi)部設(shè)置的職稱評(píng)審委員會(huì)具體開展職稱評(píng)審工作，評(píng)定的職稱結(jié)果再由人力資源和社會(huì)保障部門進(jìn)行正式確認(rèn)。相較于原來單一的由行政機(jī)關(guān)主持開展評(píng)審工作，現(xiàn)在的高職學(xué)校職稱評(píng)審的主體已經(jīng)呈現(xiàn)出多元化的特點(diǎn)。

(二)職稱評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)的多元化

在符合《高等學(xué)校教師職稱評(píng)價(jià)基本標(biāo)準(zhǔn)》的前提下，國家允許高職學(xué)校在職稱評(píng)審過程中自行確定相應(yīng)的職稱評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)。各高職學(xué)校在職稱評(píng)審的過程中均根據(jù)自己的實(shí)際情況和學(xué)校發(fā)展規(guī)劃制定自己的職稱評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，職稱評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)或多或少都有一些不同。近年來高職教育得到長足發(fā)展，高職學(xué)校更加強(qiáng)調(diào)教育與就業(yè)市場的接軌，原來在職稱評(píng)審中比較注重的學(xué)術(shù)能力、業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)正逐漸向雙師制、指導(dǎo)學(xué)生的實(shí)踐能力和合作企業(yè)的評(píng)價(jià)等技術(shù)技能與社會(huì)實(shí)踐方面的標(biāo)準(zhǔn)傾斜。一些學(xué)校專門出臺(tái)了教師實(shí)踐管理辦法、雙師型教師認(rèn)定管理辦法等制度，對(duì)學(xué)術(shù)論文的要求已可以用符合規(guī)定的企業(yè)實(shí)踐報(bào)告、專利技術(shù)等替代，高職學(xué)校職稱評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)于普通高校的職稱評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)出實(shí)踐化、技能化特征。

(三)職稱評(píng)審效力的統(tǒng)一性

各高職學(xué)校職稱評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)雖然不同，評(píng)審主體也具有多元化的特征，但只要通過評(píng)審，將統(tǒng)一由人力資源社會(huì)保障部門統(tǒng)一簽發(fā)職稱證書，職稱證書即代表教師教學(xué)、科研、實(shí)踐及思政等綜合素質(zhì)能力和質(zhì)量水平為國家社會(huì)所認(rèn)可。與此同時(shí)，教師憑借職稱證書獲得國家在財(cái)政上給予的同一等級(jí)工資。統(tǒng)一證書、同一等級(jí)工資充分體現(xiàn)了我國各高職學(xué)校的職稱評(píng)審行為對(duì)外具有統(tǒng)一的效力。

二、高職學(xué)校職稱評(píng)審行為的公共性

雖然高職學(xué)?？梢栽趪蚁嚓P(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上自主確定評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、確定評(píng)審程序及相關(guān)評(píng)審事項(xiàng)，但是高職學(xué)校職稱評(píng)審活動(dòng)的性質(zhì)仍然是一種具有公共事務(wù)管理性質(zhì)的社會(huì)活動(dòng)。其職稱評(píng)審活動(dòng)的公共性可以從以下幾方面得到證實(shí)。

(一)高職教師評(píng)審客體的非私人性證成職稱評(píng)審的公共性

高職教師職稱評(píng)審的直接目的在于對(duì)高職教師的教學(xué)、科研、實(shí)踐、思政等各方面綜合素質(zhì)及水平進(jìn)行認(rèn)定，根據(jù)評(píng)審結(jié)果對(duì)不同職稱的教師確定不同的待遇。教師的教學(xué)活動(dòng)屬于復(fù)雜勞動(dòng)，同樣時(shí)間的課時(shí)，不同教師進(jìn)行教學(xué)實(shí)際效果是有差異的，這種差別性是社會(huì)廣泛認(rèn)可的。為對(duì)不同教師的教學(xué)活動(dòng)進(jìn)行合理的評(píng)價(jià)，職稱仍是被社會(huì)廣泛認(rèn)同的一種公共性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。雖然高職學(xué)校職稱評(píng)審還有需要完善之處，但其權(quán)威性還是為社會(huì)所公認(rèn)的。有鑒于此，高職學(xué)校教師進(jìn)行職稱評(píng)審是他們獲得社會(huì)認(rèn)可的一個(gè)重要通道。

高職學(xué)校職稱評(píng)審所面對(duì)的客體(包括高職學(xué)校教師的思政素質(zhì)、專業(yè)素質(zhì)、能力、業(yè)績的綜合評(píng)估)決定了高職學(xué)校職稱評(píng)審不能由某個(gè)人、某個(gè)組織通過自身的聲望及權(quán)力來完成，它需要一個(gè)超越私人的公共權(quán)力來對(duì)教師的相關(guān)素質(zhì)能力進(jìn)行評(píng)估才能獲得社會(huì)的認(rèn)可，而公共權(quán)力的評(píng)價(jià)獲得認(rèn)可的關(guān)鍵是其評(píng)價(jià)的公平公正性。在進(jìn)行職稱評(píng)審的過程中，獲得公平公正的評(píng)價(jià)是每一個(gè)申請(qǐng)職稱評(píng)審的高職學(xué)校教師的權(quán)利，該種事務(wù)、該種權(quán)力已經(jīng)超越單個(gè)高職學(xué)校內(nèi)部事務(wù)的范疇，具有某種程度的公共性。

(二)高職學(xué)校職稱評(píng)審功能價(jià)值的公益性證成職稱的公共性

高職學(xué)校職稱評(píng)審的功能是滿足各方需求特征的一種外在體現(xiàn)，首要功能在于對(duì)高職學(xué)校不同教師的內(nèi)在素質(zhì)能力等確定一個(gè)外在標(biāo)簽，讓不同主體對(duì)該教師的使用以及尋求幫助等確立一個(gè)基本的指南，促成整個(gè)社會(huì)人盡其才價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

職稱評(píng)審中追求的公平公正是整個(gè)國家、社會(huì)價(jià)值觀的重要組成部分。職稱評(píng)審過程所確立的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)可以將整個(gè)社會(huì)所提倡的價(jià)值追求以及黨對(duì)教師的期待轉(zhuǎn)化為高職教師的行為導(dǎo)向，帶動(dòng)廣大高職教師成為黨的政治決策和社會(huì)價(jià)值的倡導(dǎo)者與實(shí)踐者。高職學(xué)校職稱評(píng)審的功能價(jià)值具有較強(qiáng)的公益性，這種公益性不是單個(gè)用人單位的內(nèi)部管理可以容載的，其具有相當(dāng)程度的公益性。

(三)高職教師評(píng)審效力的統(tǒng)一性證成職稱評(píng)審的公共性

雖然高職學(xué)校職稱評(píng)審權(quán)已經(jīng)下放到各個(gè)高職學(xué)校，但是職稱評(píng)審行為對(duì)外仍具有統(tǒng)一的效力，這種評(píng)審效力的統(tǒng)一性可以證成高職學(xué)校職稱評(píng)審的特殊公共性。

各個(gè)高職學(xué)校職稱評(píng)審統(tǒng)一的法律效力，使得由各個(gè)高職學(xué)校分散進(jìn)行的職稱評(píng)審活動(dòng)具有高度的權(quán)威和公信力。因?yàn)檫@種權(quán)威和公信力，高職學(xué)校教師獲得相應(yīng)職稱和教師的思政、教學(xué)、科學(xué)、實(shí)踐等綜合素質(zhì)能力得到相應(yīng)認(rèn)可之間可以畫上等號(hào)，這種權(quán)威、公信力正是一種社會(huì)活動(dòng)被定性為有效公共事務(wù)的基礎(chǔ)。在目前高職教育質(zhì)量水平離國家社會(huì)的期待尚有距離的背景下，這種權(quán)威、公信力是對(duì)高職學(xué)校職稱評(píng)審活動(dòng)獲得社會(huì)認(rèn)可的重要基石。

三、高職學(xué)校職稱評(píng)審活動(dòng)的行政性

高職學(xué)校職稱評(píng)審活動(dòng)具有相當(dāng)程度的公共性[1]，已經(jīng)具備現(xiàn)代行政活動(dòng)的本質(zhì)特征，在實(shí)際運(yùn)作過程中，也同時(shí)具備現(xiàn)代行政的直接特征。

(一)高職學(xué)校職稱評(píng)審關(guān)系具有行政性

在職稱評(píng)審過程中，申請(qǐng)教師與高職學(xué)校之間本身不具有平等性，因其并非通過平等協(xié)商并尊重雙方意志的方式做出評(píng)審決定，評(píng)審決定系由高職學(xué)校依法單方面做出。申請(qǐng)職稱評(píng)審的教師與高職學(xué)校之間是縱向性的管理關(guān)系[2]，高職學(xué)校依法做出的職稱評(píng)審決定，申請(qǐng)職稱的教師需要服從。從這個(gè)角度考慮，職稱評(píng)審過程中申請(qǐng)教師與高職學(xué)校之間的法律關(guān)系符合行政關(guān)系的初步特征。高職學(xué)校在職稱評(píng)審過程中處于組織管理者的地位，可以在不需要參評(píng)教師同意的情況下確定包括評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、組建評(píng)審組織、制定評(píng)審辦法、組織實(shí)施評(píng)審過程等，申請(qǐng)教師則需要按照評(píng)審辦法準(zhǔn)備資料，按照要求參加評(píng)審以及服從評(píng)審決定。

(二)高職學(xué)校職稱評(píng)審權(quán)具有行政性

包括高職學(xué)校在內(nèi)的高等學(xué)校的職稱評(píng)審在新中國成立以后基本上都是由政府相應(yīng)的主管部門直接組織開展，評(píng)審主體一般是各級(jí)教育行政主管部門，其行使的職稱評(píng)定權(quán)力本質(zhì)上屬于一種行政權(quán)力，具有行政權(quán)力的一般屬性，應(yīng)該遵循行政行為的基本原則。

高職學(xué)校職稱評(píng)審權(quán)下放后，高職學(xué)校自主組織本單位職稱評(píng)審，對(duì)本單位職稱評(píng)審承擔(dān)主體責(zé)任。高職學(xué)校獲得職稱評(píng)審權(quán)的基本根據(jù)是2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于深化職稱評(píng)審制度的意見》。該意見明確要求發(fā)揮用人主體在評(píng)審中的主導(dǎo)作用，政府不再對(duì)結(jié)果進(jìn)行審批，改為事后備案。2019年人力資源和社會(huì)保障部頒布實(shí)施的《職稱評(píng)審管理規(guī)定》對(duì)意見進(jìn)行了落實(shí)，對(duì)各類職稱評(píng)審委員會(huì)的備案進(jìn)行了明確規(guī)定。

從職稱評(píng)審權(quán)由政府主管部門下放到高職學(xué)校的角度來看，我國高職學(xué)校的職稱評(píng)審權(quán)本來并不是高職學(xué)校的固有權(quán)利(權(quán)力)，是從政府主管部門轉(zhuǎn)移到高職學(xué)校的。在此過程中，職稱評(píng)審行為的效力、功能并未發(fā)生變化，其本質(zhì)依然是行政權(quán)力。

(三)高職學(xué)校職稱評(píng)審主體具有行政性

如前所述，高職學(xué)校職稱評(píng)審權(quán)本來就是一種行政權(quán)力。在行使職稱評(píng)審權(quán)力時(shí)，其本身的角色定位已經(jīng)有所改變。因其所行使的是行政權(quán)力，管理的是公共事務(wù)，高職學(xué)校此時(shí)的角色定位應(yīng)該是公共事務(wù)的管理者[3]，而不僅僅是一個(gè)勞動(dòng)法上的用人單位。在職稱評(píng)審過程中不能只追求自身利益的最大化，應(yīng)該以公共利益為依歸，努力使職稱評(píng)審過程中的公平公正性得到充分體現(xiàn)。高職學(xué)校在職稱評(píng)審過程中同時(shí)應(yīng)受正當(dāng)程序的約束，不能自行其是。法律優(yōu)先、法律保留原則此時(shí)適用于高職學(xué)校。

四、高職學(xué)校職稱評(píng)審權(quán)力的特殊性

高職學(xué)校職稱評(píng)審權(quán)力具有行政權(quán)力的一般特征，包括權(quán)力的單方面性、權(quán)力運(yùn)行的有限性以及權(quán)力行使的救濟(jì)性等。高職學(xué)校職稱評(píng)審相對(duì)于其他行政權(quán)力而言具有特殊之處，使得高職學(xué)校職稱評(píng)審在司法審查以及法律救濟(jì)等方面受到關(guān)注。

(一)學(xué)術(shù)權(quán)力占據(jù)重要地位

在高職學(xué)校職稱評(píng)審的過程中，對(duì)參評(píng)教師的學(xué)術(shù)能力、學(xué)術(shù)業(yè)績的評(píng)價(jià)(思政能力、素質(zhì)、業(yè)績的評(píng)價(jià)在某種程度上也屬于學(xué)術(shù)評(píng)價(jià))所行使的評(píng)審權(quán)就是學(xué)術(shù)權(quán)力。結(jié)合域外操作，目前各方普遍認(rèn)同的是，對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力的行使不適合或者說無法做實(shí)質(zhì)性的司法審查[4]。不適合做實(shí)質(zhì)性司法審查是對(duì)學(xué)術(shù)自治的一種尊重，也是思想開放、學(xué)術(shù)開放的需要；無法做實(shí)質(zhì)性的司法審查是因?yàn)樗痉▽彶榱α繉?duì)專門領(lǐng)域的學(xué)術(shù)問題特別是一些爭鳴問題，確實(shí)無法勝任。但是這不意味著職稱評(píng)審不受司法審查，只不過司法審查應(yīng)該堅(jiān)持合法性審查及程序?qū)彶椤?/p>

(二)高職學(xué)校職稱評(píng)審權(quán)力行使的外部性

我國的行政法理論存在一種對(duì)行政行為的劃分，即行政行為可以劃分為外部行政行為與內(nèi)部行政行為。外部行政行為是行政主體因?qū)嵤┬姓芾矶槍?duì)行政相對(duì)人所實(shí)施的行政行為，行政權(quán)力的行使具有外部性；內(nèi)部行政行為是行政主體因?qū)嵤﹥?nèi)部管理針對(duì)公務(wù)人員實(shí)施的行政行為，行政權(quán)力的行使具有內(nèi)部性，不可將糾紛訴諸行政復(fù)議或者行政訴訟，因內(nèi)部行政權(quán)力的行使引發(fā)的糾紛一般通過申訴解決。

高職學(xué)校在職稱評(píng)審中雖然大多是針對(duì)本校參評(píng)者進(jìn)行評(píng)審，但正如前面所述，高職學(xué)校在此時(shí)的角色定位是公共事務(wù)管理者，行使的職稱評(píng)審權(quán)力是一種行政權(quán)力，具有外部性的特征，也就是高職學(xué)校職稱評(píng)審行為可以被認(rèn)定為是一種外部行政行為，評(píng)審權(quán)力的行使是外部性的。

五、結(jié)語

高職學(xué)校職稱評(píng)審活動(dòng)因其評(píng)審客體的非私人性、功能價(jià)值的公益性、效力的統(tǒng)一性，使得該活動(dòng)本身構(gòu)成了公共事務(wù)的管理活動(dòng)。高職學(xué)校職稱評(píng)審過程中申請(qǐng)人和評(píng)審主體地位上的不平等性，以及高職學(xué)校職稱評(píng)審權(quán)力、評(píng)審主體具有的鮮明的行政性，使得高職學(xué)校職稱評(píng)審行為成為應(yīng)該受行政法基本原則約束的行政行為。但因高職學(xué)校職稱評(píng)審權(quán)力的特殊性，高職學(xué)校職稱評(píng)審行為已構(gòu)成應(yīng)受行政法調(diào)整的特殊行政行為范疇。