農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款問(wèn)題探討

何 元，梅田云，邱 慧，王亦明

（河北科技師范學(xué)院，河北秦皇島 066004）

農(nóng)業(yè)發(fā)展的規(guī)?；I(yè)化、信息化和現(xiàn)代化是土地利用的必然趨勢(shì)，但由于土地制度及抵押物處置等問(wèn)題一直抑制農(nóng)村土地的資本化，致使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款融資困難。破解農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資難困境，采取有效措施助推農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)順利開(kāi)展值得深入研究。

1 相關(guān)政策概述

中國(guó)人民銀行與原中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)下發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)在2009 年3 月首次提出有條件的地方可以探索開(kāi)辦土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，但是地方層面的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款探索卻因面臨一系列的法律障礙而難以取得突破性的進(jìn)展。2014 年推出的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》中提到了堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。其放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)更加明確了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資擔(dān)保權(quán)能，對(duì)此農(nóng)民憑借土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以向銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行抵押貸款。2016 年推出《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的類型、對(duì)象、條件及用途等作出了具體的規(guī)定。

2018 年修訂的《農(nóng)村土地承包法》中，第47 條規(guī)定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資擔(dān)保權(quán)能；2020 年中央一號(hào)文件進(jìn)一步明確農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押可以進(jìn)行貸款，各地應(yīng)有序擴(kuò)大用于支持鄉(xiāng)村振興的專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模。這些政策反映出涉農(nóng)金融業(yè)務(wù)逐漸受到保障，同時(shí)能夠極大地提高土地資源的利用率，有利于盤(pán)活大量閑置土地，進(jìn)而逐漸成為一個(gè)全新農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。

2 制約因素

2.1 抵押物價(jià)值評(píng)估體系不健全

當(dāng)前仍缺乏土地價(jià)值評(píng)估操作細(xì)則及確認(rèn)機(jī)制。由于確定抵押物的價(jià)值是順利辦理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的前提，所以應(yīng)當(dāng)有規(guī)范且專業(yè)的機(jī)構(gòu)去評(píng)估抵押土地的價(jià)值，可是相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)的缺乏極大地限制了土地抵押貸款的順利進(jìn)行。同時(shí)在實(shí)踐過(guò)程中，評(píng)估一般都是金融內(nèi)部評(píng)估，缺乏明確的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，致使農(nóng)民對(duì)其缺乏足夠的信任，評(píng)估價(jià)值缺乏權(quán)威性［1］?！掇r(nóng)村集體土地價(jià)值評(píng)估技術(shù)指引》著重提出了在評(píng)估過(guò)程中的評(píng)估方法及其介紹說(shuō)明，但是其介紹說(shuō)明里沒(méi)有涉及詳細(xì)的計(jì)算評(píng)估公式，降低了評(píng)估的操作性。并且在當(dāng)前采用的土地價(jià)格評(píng)估方法中，成本會(huì)因不同環(huán)境、不同的地理位置、不同的地上物導(dǎo)致評(píng)價(jià)差距較大，甚至不準(zhǔn)確等。

2.2 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不發(fā)達(dá)

當(dāng)前土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)不健全、交易鏈條不完整，農(nóng)村地區(qū)尚未健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，因此會(huì)呈現(xiàn)出土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、流轉(zhuǎn)系統(tǒng)運(yùn)行效率低下、專業(yè)人員缺乏及監(jiān)管機(jī)制不完善等問(wèn)題。同時(shí)大部分的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)會(huì)進(jìn)行私下交易，行為不規(guī)范且沒(méi)有清晰的權(quán)利義務(wù)，產(chǎn)權(quán)交易存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)出現(xiàn)農(nóng)戶不能及時(shí)還款或出現(xiàn)違約時(shí)，沒(méi)有很好的辦法保障承包方利益，同時(shí)會(huì)帶來(lái)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的后續(xù)處置問(wèn)題。金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)戶在抵押物和抵押物流轉(zhuǎn)問(wèn)題上出現(xiàn)分歧，沒(méi)有辦法妥善處理供需雙方關(guān)系的銜接與流轉(zhuǎn)工作，導(dǎo)致市場(chǎng)對(duì)流轉(zhuǎn)平臺(tái)的認(rèn)可度不高，既影響農(nóng)戶放心參與的意愿，又影響放貸金融機(jī)構(gòu)參與抵押貸款的意愿［2］。

2.3 分散貸款風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制不完善

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款作為一項(xiàng)整體性和系統(tǒng)性的工程，需要政府部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等多方合作去完成。但當(dāng)前政府的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不健全，部分地區(qū)仍缺乏政策層面的保障。例如，在辦理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款過(guò)程中，各地方普遍存在“口號(hào)喊得亮、政策不到位”的現(xiàn)象。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有周期性、弱質(zhì)性的特點(diǎn)，其抗風(fēng)險(xiǎn)能力較低，而金融機(jī)構(gòu)以安全性、流動(dòng)性和效益性作為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，在實(shí)踐中，金融機(jī)構(gòu)仍有抵押物無(wú)法正常合理處置變現(xiàn)的顧慮，所以金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)需要在一定程度上由政府來(lái)承擔(dān)［3］。然而在現(xiàn)實(shí)中，政府對(duì)于抵押貸款這方面缺乏補(bǔ)償資金，導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款不能流向經(jīng)營(yíng)效益好的農(nóng)業(yè)主體，因此無(wú)法實(shí)現(xiàn)金融支農(nóng)惠農(nóng)的目的。同時(shí)，通常情況下銀行會(huì)偏向于與政策性的擔(dān)保公司進(jìn)行合作，但實(shí)際中較缺乏服務(wù)于“三農(nóng)”政策性的擔(dān)保公司，且擔(dān)保公司沒(méi)有將抵押貸款業(yè)務(wù)計(jì)入擔(dān)保范圍，無(wú)疑這也會(huì)影響業(yè)務(wù)的順利開(kāi)展。

2.4 農(nóng)村社保體系不完善

土地是生存之本，是農(nóng)民最基本的生存保障和就業(yè)保障。土地可以作為農(nóng)民基本保值的資產(chǎn)，所以農(nóng)民習(xí)慣把土地放在自己“手里”。也有部分農(nóng)民會(huì)考慮將土地投資于金融業(yè)務(wù)中，但因擔(dān)憂后期若出現(xiàn)虧損情況沒(méi)有辦法彌補(bǔ)，會(huì)導(dǎo)致喪失土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，致使缺失土地而缺失社會(huì)保障，這也在一定程度上降低了農(nóng)民參與的意愿。當(dāng)前的醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平較低，并且缺乏專業(yè)工作人員準(zhǔn)確把握政策變化，使得社會(huì)保障很難滿足農(nóng)民的基本生活。同時(shí)在農(nóng)村社保實(shí)施過(guò)程中缺少農(nóng)民的監(jiān)督，很少設(shè)意見(jiàn)箱去征求農(nóng)民的意見(jiàn)，容易出現(xiàn)農(nóng)村社保亞健康發(fā)展?fàn)顟B(tài)，所以農(nóng)民更偏向于把土地用于種植，而不會(huì)選擇將土地用于抵押貸款。

3 建議

3.1 完善配套設(shè)施建設(shè)及土地評(píng)估機(jī)制

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)貸款的前提條件是土地準(zhǔn)確評(píng)估，要想提高土地評(píng)估的準(zhǔn)確性，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化配套設(shè)施和完善土地的評(píng)估機(jī)制。1）一套標(biāo)準(zhǔn)完整的評(píng)估體系是非常重要的，應(yīng)由政府充分發(fā)揮牽頭作用，做到因地制宜，結(jié)合不同土地的地理?xiàng)l件、綜合收益情況、市場(chǎng)流轉(zhuǎn)價(jià)格和地面附著物價(jià)值等因素，建立科學(xué)合理的土地評(píng)估體系，發(fā)布合理的評(píng)估指導(dǎo)價(jià)，為金融機(jī)構(gòu)提供參考依據(jù)。2）政府應(yīng)當(dāng)制定恰當(dāng)?shù)耐恋卦u(píng)估操作細(xì)則，使得土地評(píng)估細(xì)致且全面，確保從土地的產(chǎn)權(quán)評(píng)估到土地的登記、變更及處置等一系列流程都有詳細(xì)的規(guī)劃安排，加快部署建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，豐富農(nóng)地價(jià)值評(píng)估的方式。3）政府要監(jiān)督規(guī)范評(píng)估機(jī)構(gòu)的行為，按照“專業(yè)人員、專有場(chǎng)所、專業(yè)咨詢”要求，使得農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)公開(kāi)公平公正，同時(shí)需要促進(jìn)產(chǎn)權(quán)評(píng)估平臺(tái)的規(guī)范化發(fā)展，在縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊成立有關(guān)抵押貸款和產(chǎn)權(quán)交易等問(wèn)題的解疑小組；由村委會(huì)核查土地的真實(shí)性，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)專業(yè)人員對(duì)土地進(jìn)行初步評(píng)估，最后由縣級(jí)確定最終價(jià)值并且辦理相關(guān)手續(xù)，以在一定程度上提高評(píng)估平臺(tái)的權(quán)威性，讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估價(jià)值更有可信度，使得評(píng)估平臺(tái)得到公眾的認(rèn)可，進(jìn)而促使金融機(jī)構(gòu)積極參與試點(diǎn)工作［4］。

3.2 建立健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)

促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)融資的開(kāi)展需要建立并規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，由地方政府建立縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊共同組成的多元化交易市場(chǎng)；且村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣區(qū)負(fù)責(zé)自己轄區(qū)范圍內(nèi)的土地確權(quán)、流轉(zhuǎn)和抵押貸款登記等工作，確保土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有順暢的流轉(zhuǎn)渠道，減免貸款機(jī)構(gòu)的后顧之患，出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)也能夠落實(shí)土地處置責(zé)任；更好地拓寬市場(chǎng)的規(guī)模，充分借助互聯(lián)網(wǎng)以聚集更多的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的供求雙方，充分加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)交易雙方的互聯(lián)互通和信息共享的便捷性；降低金融機(jī)構(gòu)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，若有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款期限較長(zhǎng)的現(xiàn)象，應(yīng)做好長(zhǎng)期規(guī)劃以應(yīng)對(duì)各種突發(fā)狀況。當(dāng)出現(xiàn)違約土地?zé)o法處置的情況，建議政府設(shè)立專門(mén)的土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)，將違約土地進(jìn)行管控并盡快處置抵押物；可組織新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體依據(jù)地域范圍就近經(jīng)營(yíng)違約的土地，同時(shí)政府要將其計(jì)入失信名單，使其沒(méi)有資格再次利用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押貸款。因此，完善的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)能促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)參與抵押貸款業(yè)務(wù)。

3.3 政府和市場(chǎng)合力保障風(fēng)險(xiǎn)緩釋機(jī)制

建立完善的政府風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償分擔(dān)機(jī)制可以有效地提高金融機(jī)構(gòu)的積極性。部分地區(qū)政府為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款工作的開(kāi)展上提供了一些相關(guān)政策保障，但是由于政策落實(shí)進(jìn)度緩慢，一定程度上抑制了放貸金融機(jī)構(gòu)辦理抵押貸款業(yè)務(wù)的意愿。所以政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)落實(shí)好相關(guān)政策，當(dāng)收回本息時(shí)，政府可以補(bǔ)償一定的金額，確保相關(guān)規(guī)定不再是口頭上的規(guī)定。同時(shí)，法院應(yīng)積極處理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的訴訟案件，增強(qiáng)放貸機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)戶的信心，促進(jìn)資本合理化地流向農(nóng)村市場(chǎng)，以此保障農(nóng)戶和放貸金融機(jī)構(gòu)雙方的合法權(quán)益［5］。

在市場(chǎng)中，銀行可與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司合力開(kāi)展“農(nóng)地抵押+保證保險(xiǎn)”業(yè)務(wù)，財(cái)政能夠補(bǔ)貼一定比例的保費(fèi)，人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)等監(jiān)管部門(mén)也協(xié)力發(fā)揮土地貸款政策導(dǎo)向，適當(dāng)放寬貸款的額度、增加一定的期限和制定合理的利率，真正意義上扶持農(nóng)民土地貸款政策，發(fā)揮農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的抵押價(jià)值。

3.4 建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系

1）建立農(nóng)民失業(yè)保險(xiǎn)制度，保證農(nóng)民在沒(méi)有土地的情況下也能正常生活，提高農(nóng)民將土地用于市場(chǎng)流通和土地金融服務(wù)的意愿。建立村民可匿名發(fā)言理事會(huì)，監(jiān)督村干部做到不干預(yù)、不形式主義，抵制行政化。讓農(nóng)民根據(jù)自身實(shí)際情況表達(dá)自身的意愿，構(gòu)建起一座溝通的橋梁去了解村民內(nèi)心意愿，切實(shí)了解社會(huì)保障工作中的不足之處。2）保證農(nóng)村生活的基本福利制度，對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度進(jìn)行完善［6］。在農(nóng)村社保的執(zhí)行過(guò)程中配備專業(yè)的工作人員進(jìn)行調(diào)查講解，做到因地制宜、因人而異。對(duì)需要幫助的農(nóng)民進(jìn)行救助，并對(duì)其進(jìn)行鼓勵(lì)，對(duì)覺(jué)悟高的農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)，組織一個(gè)社會(huì)救助的隊(duì)伍，讓農(nóng)民感到有保障［7］。3）通過(guò)現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)宣傳農(nóng)村社保，可以利用如快手、抖音、電視等平臺(tái)大范圍地宣傳社保，并且開(kāi)發(fā)“社保小助手”公眾號(hào)，讓專業(yè)的工作人員為農(nóng)民解疑釋惑，讓農(nóng)民逐漸改變傳統(tǒng)觀念，相信社會(huì)保障，能夠放心且真正愿意將土地用于抵押貸款［7］。

4 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸出現(xiàn)多元化、復(fù)雜化趨勢(shì)，因此為進(jìn)一步助推土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的順利開(kāi)展，應(yīng)充分發(fā)揮政府在政策改革中的調(diào)控作用，有效破解政策法律保障、評(píng)估體系、抵押物處置、農(nóng)村社保不健全的問(wèn)題，有效扭轉(zhuǎn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的困境。此外，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款既打破了不能利用土地向銀行抵押貸款的局限，又拓寬了農(nóng)戶融資渠道，實(shí)現(xiàn)了土地資源和銀行信貸的有機(jī)結(jié)合，而且利用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押所得到的貸款利息低，貸款額度大，符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)周期，有助于貸款農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體解決還款資金緊張的困難，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。