“放管服”改革的實踐探索與路徑選擇
——基于Y市循證治理視角的分析

□ 杜世純，劉 靜，于曉慧

（1.山東工商學院，山東 煙臺 264005；2.魯東大學，山東 煙臺 264025）

一、問題的提出與相關概念辨析

（一）問題的提出

黨的十八大以來，以簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務為核心的“放管服”改革在全國范圍內深度推進，“放管服”改革在提升政務服務、創(chuàng)新政府監(jiān)管和優(yōu)化營商環(huán)境等方面取得了顯著成效［1］。黨的十九大對“放管服”改革作出新部署，要求“轉變政府職能，深化簡政放權，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府”［2］。2020年9月，在全國深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會議上，李克強總理強調：“深化‘放管服’改革、優(yōu)化營商環(huán)境，是激發(fā)市場主體活力和發(fā)展內生動力的關鍵之舉”［3］。

近年來，Y市①把簡政放權作為全面深化改革的“突破口”，把強化事中事后監(jiān)管作為轉變政府職能的著力點，把優(yōu)化服務方式作為群眾滿意的“連心橋”，制定出臺了一系列“放管服”改革的措施與制度。Y市為了打造全國一流的政務服務和營商環(huán)境，相繼推出“五張清單”“四降一減”“一單、兩庫一細則”“一窗受理”“一次辦好”等多項改革舉措，在打造“許可流程簡單、辦事效率快捷、服務質量最優(yōu)”的政務環(huán)境方面取得了顯著成就［4］，但Y市“放管服”改革在實踐過程中也面臨著一些困難和挑戰(zhàn)。本文基于循證治理理論，對Y市“放管服”改革的實踐探索進行分析，從證據(jù)、領導力、公共價值三個維度探究“放管服”改革的新路徑，為新時代我國政府職能轉變和“放管服”改革的延續(xù)升級提供理論參考和實踐經驗。

（二）相關概念辨析

1.“放管服”改革

“放管服”改革是以政府職能轉變?yōu)楹诵模瑖@簡政放權、放管結合和優(yōu)化服務，處理好政府與市場關系，以優(yōu)化營商環(huán)境為目的，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，實現(xiàn)經濟的健康和可持續(xù)發(fā)展［5］。簡政放權的核心是政府自身的角色定位，堅持該放權的地方堅決放開、放到位的原則，最大程度減少政府對市場活動的直接干預，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；放管結合的重點是政府管理方式的轉型，圍繞政府職能定位把該管的事必須管住、管好，即簡政放權之后必須強調放管結合，在簡政放權的同時加強事中事后監(jiān)管，創(chuàng)新管理方式、強化公正公平、維護公平競爭的市場秩序；優(yōu)化服務的目的是推進政府服務能力現(xiàn)代化，圍繞建設服務型政府的要求把該服務的事項服務到位，優(yōu)化服務是“放管服”改革中放與管的最終目標，強化政府服務意識、創(chuàng)新政府服務方式、優(yōu)化辦事流程，為企業(yè)和公眾提供高效便捷的公共服務［1］。

有學者認為，“放管服”改革是重塑政府與市場關系的一場變革，是優(yōu)化營商環(huán)境實現(xiàn)經濟穩(wěn)中向好發(fā)展的重大舉措［5］。推進“放管服”改革，政府必須更加注重企業(yè)的問題導向和公眾的需求導向，聚焦管理轉型，大力推進新型管理科學化；聚焦精準放權，大力推進簡政放權協(xié)同化；聚焦公眾服務，大力推進政務服務標準化；聚焦改革實效，大力推進績效考核規(guī)范化。通過“放管服”改革的持續(xù)深化，建設科學管理、精準放權和高效服務的現(xiàn)代化服務型政府，進一步優(yōu)化營商環(huán)境，為推動經濟社會可持續(xù)、高質量發(fā)展注入新動力［6］。

2.循證治理

循證治理是從循證醫(yī)學演化而來的管理理念，一般指多元治理主體通過科學嚴謹?shù)姆椒ㄐ纬裳芯孔C據(jù)，并遵循證據(jù)進行治理［7］。循證治理的核心是證據(jù)，強調政府治理過程中決策制定要依據(jù)科學、公正的證據(jù)。在循證治理過程中，證據(jù)、領導力和公共價值被視為循證治理的三大關鍵要素。其中，證據(jù)要素關注的是在政府治理中，哪些內容可以成為支持循證治理的科學依據(jù)；領導力要素關注的是政府管理者能否依據(jù)不同的管理情境和社會環(huán)境，科學有效地使用證據(jù)；公共價值要素關注的是循證治理的全過程是否符合公共價值取向［8］。循證治理被視為后新公共管理時期的重要理論思想，蘊含了新時期學界對于公共管理的理性價值追求。

二、循證治理視角下Y市“放管服”改革的實踐與探索

（一）“放管服”改革具備循證治理的理性特征

循證治理脫胎于循證醫(yī)學。近年來，循證治理在公共衛(wèi)生、教育、經濟、心理、公共管理等諸多領域蓬勃發(fā)展，是研究政府治理的全新視角。“放管服”改革的實踐活動涉及經濟學、管理學、社會學等多學科理論，從其實踐過程來看，“放管服”改革在于運用國家行政力量對改革進行引導與監(jiān)管。循證治理強調證據(jù)，從這個角度來講，“放管服”改革作為政府治理領域里的服務優(yōu)化，呈現(xiàn)出了證據(jù)的科學性、客觀性、公正性和實效性的理性特征。通過循證治理視角，分析研究Y市“放管服”改革實踐，不僅是社會科學研究工具上的重要突破，也是循證治理在政府治理領域中的應用與拓展。

在實踐層面，Y市“放管服”改革的治理問題具有循證治理一般問題的普遍共性，即政府部門思維固化以及多元利益主體牽涉其中等頑疾。Y市“放管服”改革所要面對的群體來自社會各個階層，數(shù)量龐大、群體需求不同且都參與了“放管服”改革的實施。政府要從根本上進行治理就必須依托科學證據(jù)和客觀要求，對公眾價值訴求和改革中存在的固化思維和頑疾加以掌控，使治理回應公眾價值。持續(xù)推進“放管服”改革，對構建政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有引領全局的重要作用。進一步深化“放管服”改革，需要更加強調改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。只有積累了豐富的經驗并具有較強的決策能力和應對風險的能力的領導者，才能有效實現(xiàn)“放”“管”“服”三者協(xié)同發(fā)展，推進政府職能深刻轉變，從而對改革的實施起到事半功倍的作用。因此，在Y市“放管服”改革推動政府治理的現(xiàn)代化轉型過程中，應將科學證據(jù)、決策者能力和公眾價值緊密聯(lián)系在一起，使治理在依托科學證據(jù)的前提下，將公眾意愿與決策經驗加以融合，使社會各主體結成利益共同體，形成“放管服”改革的可行性、科學性和民主性，進而實現(xiàn)經濟社會的健康和可持續(xù)發(fā)展。

（二）循證治理視角下Y市“放管服”改革分析

1.Y市“放管服”改革循證證據(jù)分析

在循證治理中，證據(jù)以多種多樣的形式存在，一般包括系統(tǒng)性報告、隨機對照試驗結果、案例研究、專家意見等，同時依據(jù)證據(jù)生成方式的不同，證據(jù)級別也有所區(qū)別。通常認為，研究階段采取的研究方法越嚴謹，所獲得的相應證據(jù)可信度就越高。循證證據(jù)關注的是有哪些內容可以成為支持循證治理的科學依據(jù)，不同學科有不同的證據(jù)分級標準?？茖W證據(jù)是循證治理的核心要素，收集科學證據(jù)能夠有效保證公共決策的科學性及其治理的嚴謹性。

在Y市“放管服”改革進程中，其制度制定和改革措施實施均體現(xiàn)了循證證據(jù)的科學使用。省政府提出了打造“四清單一平臺”的權力運行體系，Y市以省政府權力運行體系為科學證據(jù)，結合四張清單和一個平臺的工作要求，提出了五張清單的構想，即“行政權力清單、行政審批事項目錄清單、政府部門責任清單、行政審批中介服務收費項目清單和公共服務事項目錄清單”。同時，Y市將適合網上運行的事項納入政務服務平臺，方便企業(yè)和群眾辦事。為爭創(chuàng)全國一流政務服務環(huán)境，Y市選取杭州、蘇州、深圳、成都、青島等全國20個先進城市為參考目標，從申報事項材料、辦理時限、收費標準等方面，對全市38個市直部門的260項行政許可事項進行了梳理比對，實現(xiàn)了市級行政許可事項與全國20個先進城市相比，申報材料數(shù)量最少、辦理時間最短的改革目標［9］。Y市所有市級層面實施的行政許可事項被壓縮到了96項，提速增效實現(xiàn)3個“百分之百”［9］。與此同時，Y市政府委托市委黨校組成了“放管服”改革研究課題組，對Y市“多證合一”改革的推進與落實情況進行了專題調研。在充分征求有關專家意見的基礎上，緊緊圍繞市委、市政府推出的“多證合一”改革目標，在參考和借鑒國內外先進地區(qū)經驗的基礎上，結合Y市“多證合一”改革實際，堅持以問題為導向，以企業(yè)和群眾等受益群體為研究重點，分析改革的總體推進情況和實際效果，得到“多證合一”改革的一手數(shù)據(jù)，為后續(xù)改革工作提供了數(shù)據(jù)支撐［9］。

雖然Y市在“放管服”改革中體現(xiàn)了對循證證據(jù)的科學使用，但在其實施過程中對證據(jù)的處理還存在著一些問題。一是Y市“放管服”改革實踐中所涉及的數(shù)據(jù)來源較為分散，對于數(shù)據(jù)轉化而來的證據(jù)的全面性和有效性如何進行評估并獲得最佳證據(jù)，還有待于進一步思考；二是在“放管服”改革的數(shù)據(jù)分析過程當中，除了可量化的數(shù)據(jù)信息之外，還包含一些不可量化的經驗信息，對于不可量化的證據(jù)如何應用于政策之中，證據(jù)本身的質量問題的評估以及證據(jù)的產生過程的科學性和嚴謹性，目前尚無有效的方案；三是證據(jù)產生后的質量評估是否擁有評估標準也是有待完善的重要問題。

2.Y市“放管服”改革領導力要素分析

領導力是循證治理的關鍵要素之一，領導力要素在政府治理中的作用主要集中在對公共權力和公共資源的統(tǒng)籌與協(xié)調上，其評價標準是政府決策的科學性和公平性。領導力要素關注的是政府管理者能否依據(jù)不同的管理情境，科學有效地使用相應的證據(jù)，領導干部的能力高低將會直接影響其決策質量及治理效果。領導干部不僅管理和協(xié)調證據(jù)生產、評價以及使用的全過程，而且也是不同主體利益協(xié)商過程中的發(fā)起者、召集者和引導者。人類社會運行是復雜、多維的，從不同立場視角看待問題會呈現(xiàn)不同的結果，具備循證治理意識的領導者可以通過找尋全面客觀的證據(jù)并與多元主體協(xié)商、及時總結經驗，使決策過程趨于理性。

在“放管服”改革過程中，Y市領導干部充分發(fā)揮其領導力和決策力，堅持事業(yè)單位監(jiān)管與服務兩手抓。一方面政府通過績效考核、清單化管理、“雙隨機、一公開”等制度規(guī)范事業(yè)單位運行；另一方面，通過大力簡化事業(yè)單位法人登記辦事程序，以提升行政效能，為事業(yè)單位和黨政群機關行使職能提供有效服務［10］。市委辦公室、市政府辦公室印發(fā)了工作方案，明確了6項工作任務、11項工作措施［11］。在實際工作中，Y市領導干部自覺對標一流，組織市直63個部門提前編制了市縣“一次辦好”事項清單模板，共計1701項事項［11］。Y市各縣市區(qū)公布了本級政務服務事項“一次辦好”事項清單，共計15004項事項，實現(xiàn)了市縣兩級事項全覆蓋［11］。雖然Y市政府領導干部在“放管服”改革過程中充分發(fā)揮其領導力，科學利用證據(jù)、對標目標城市，為實施“放管服”改革提出相應的制度和措施，但部分政府工作人員的服務意識還有待提升，領導干部還需要進一步溝通協(xié)調。此外，部分領導干部在其治理和決策過程中存在循證意識模糊的問題，也有領導干部不能完全理解循證治理的意義和作用，從而影響“放管服”改革的實效。

3.Y市“放管服”改革公共價值要素分析

公共價值是循證治理的過程要素，公眾作為政府決策的受眾群體，只有政府決策體現(xiàn)公眾價值與利益訴求時才能為民眾所接受［8］。相反，必然會遭到民眾的反對。公共價值要素關注的是，政府治理和改革的全過程是否符合公共價值取向。在相關政策影響下，公共價值要素主要體現(xiàn)在公民集體偏好的政治表達，也包括多元利益相關者表達自身的利益訴求和價值偏好。在公共決策中，通過充分討論、溝通和整合，政府建構價值與公共價值達成共識，是公眾支持政府“放管服”改革的動力源泉。循證治理要充分考慮人民群眾內部不同群體的具體利益訴求，治理過程的各個具體環(huán)節(jié)都需要充分權衡，決策者應當對公共部門中的有限公共資源進行妥善分配，有效提供契合民意的公共服務及公共產品。

Y市“放管服”改革始終堅持以人民為中心的理念，重視多元主體的利益關切和價值愿望，在“放管服”改革實施過程中，Y市在制度上大膽創(chuàng)新，讓群眾有更多的獲得感和幸福感。首先，在“放”上開展“削權減證”行動，提出“四降一減”改革措施，全鏈條下放民生領域行政權力；其次，在“管”上開展“精準監(jiān)管”行動，運用大數(shù)據(jù)和“互聯(lián)網+”技術手段，大力營造規(guī)范有序的市場環(huán)境；最后，在“服”上開展“流程再造”行動，全面提升政務服務能力。Y市質監(jiān)局批準全市所有許可事項在政務服務中心質監(jiān)窗口均可辦理到位。市質監(jiān)局在省質監(jiān)局的網絡平臺基礎上，全面推出網上預先審核指導服務，通過電話和網絡平臺遠程指導功能幫助企業(yè)修改申報材料，在業(yè)務辦理中讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿，實現(xiàn)企業(yè)一次書面材料提交即可辦結?！盎ヂ?lián)網+”政務服務形式，既提高了工作效率，又降低了企業(yè)負擔［11］。

Y市某批發(fā)市場的一位服裝店老板申請的創(chuàng)業(yè)小額擔保貸款，不到一周時間就到位了。服裝店老板拿到小額擔保貸款后，立即進行了新產品訂購，每個月能多賺幾千元［12］。Y市個體經營者得益于“放管服”改革的政策紅利，是老百姓在“放管服”改革中得實惠的一個縮影［12］。Y市在“放管服”改革中提出的“一次辦好”“多證合一”“一窗受理”“網上辦、零跑腿”等創(chuàng)新制度，是尊重多元利益主體的利益訴求和價值愿望的集中反映，是解決公眾與政府之間利益沖突的有益探索。

三、循證治理視角下“放管服”改革的路徑選擇

（一）以最佳證據(jù)推進“放管服”改革的創(chuàng)新

減少行政審批、降低準入門檻、精簡工作流程、提高服務效率、還權于企業(yè)和市場，是“放管服”改革中的一大亮點。“放管服”改革是一項從試點探索拓展到整體推進的循序漸進式的改革。如何準確、快速收集科學證據(jù)，是制定和實施“放管服”改革的關鍵。循證治理的核心要素是證據(jù)［13］，面對“放管服”改革的復雜性和重要性，Y市應做好充足的證據(jù)準備工作。首先，政府要組織有關研究人員對與“放管服”改革以及社會治理問題相關的研究報告、實驗數(shù)據(jù)、學術論文和資政建議等成果進行系統(tǒng)分析，根據(jù)統(tǒng)計顯著性并結合專家經驗選出最佳證據(jù)。其次，政府可以劃撥短期專項資金，動員高校及科研機構的相關研究人員開展有關“放管服”改革的專項科學研究，但在證據(jù)研究生產的過程中要特別注意，證據(jù)是否代表了公共服務中更廣泛的群體利益，證據(jù)在多大程度上代表了廣泛群體的利益，證據(jù)是否兼顧了理論價值與經驗價值等問題。對所獲得的科學證據(jù)，按照質量的高低進行排序，形成“最佳證據(jù)—次佳證據(jù)—再次級證據(jù)—最次級證據(jù)”的決策證據(jù)鏈［14］。最后，領導干部要依據(jù)證據(jù)鏈選取最佳證據(jù)，并結合專家建議進行決策，讓科學證據(jù)支撐改革措施，促進“放管服”改革有效實施并取得良好的成效。

（二）以提升領導力促進“放管服”改革的發(fā)展

領導干部在“放管服”改革中，要主動強化循證意識，形成循證思維并提升自身的循證領導力。首先，在“放管服”改革實踐中，社會治理中的多元主體發(fā)揮了不可替代的作用，多元主體之間也可能會發(fā)生利益沖突，面對這些問題領導干部要加強動態(tài)治理能力的培養(yǎng)，增強領導干部獲取政策研究證據(jù)、統(tǒng)籌公共權力與公共資源、協(xié)調公共價值沖突的能力；其次，政府部門要重視公眾的利益訴求和價值愿望，通過開設“放管服”改革信息收集平臺、設立專項調研小組等方式，溝通和整合各類信息，以滿足不同主體的價值需求；最后，由于“放管服”改革是從單一部門改革拓展到多部門的綜合性改革，Y市政府在實施“放管服”改革的過程中應加強與社會信息的互動，搭建政府與社會的溝通橋梁，暢通機制通道，打破現(xiàn)有的體制障礙和弊端，實現(xiàn)部門之間的證據(jù)協(xié)同與轉化?！胺殴芊备母镏兴婕暗膯栴}較為廣泛，并不是單純依靠一個部門或組織就可以解決的，分工明確的部門之間往往也會存在協(xié)調不暢的問題，并且各個部門之間也形成了數(shù)據(jù)壁壘，而以證據(jù)為基礎進行社會治理，要求證據(jù)信息必須流動起來。所以，領導干部必須要建立暢通的機制通道，建立跨部門的組織機制，實現(xiàn)跨部門協(xié)同，以促進“放管服”改革的順利實施并取得良好的效果。

（三）以實現(xiàn)公共價值提升“放管服”改革的效果

實現(xiàn)公共價值是政府治理的重要目標，任何改革總是關切人民群眾不同群體間的切身利益。首先，“放管服”改革在轉變政府職能方面，以實現(xiàn)公眾公共價值為目標，突出人民至上的價值取向，尊重公眾的價值愿望，確立平等信任的合作關系。政府鼓勵社會團體、行業(yè)協(xié)會和社區(qū)社會組織等在內的多元主體，以多種方式參與“放管服”改革，從而保證循證證據(jù)來源的廣泛性；其次，政府更要關注“放管服”改革中弱勢群體和特困群體的需求偏好，吸收多元社會價值，使得“放管服”改革能夠惠及更多人群。在“放管服”改革中，民眾的個體意愿通常是不同的甚至是沖突的。因而，政府在“放管服”改革中鼓勵公眾在公共平臺表達自身的意愿和價值訴求，進而將公眾意愿融入改革之中，擴大“放管服”改革成果共享的覆蓋面；最后，在“放管服”改革中政府應當對公共部門中的公共資源進行科學分配，有效提供切合民意的公共服務及公共產品，以滿足群眾的利益關切和價值愿望，從而使“放管服”改革的公共價值得到有效的提升。

四、討論與結語

近年來，Y市持續(xù)推進的“放管服”改革，為社會治理和政府職能轉變帶來了新的思路和經驗。政府治理現(xiàn)代化不僅要關注政府與市場的關系，更要關注政府與民眾的關系，關注公共價值和群眾的利益訴求。簡政放權不能簡單地理解為政府權力的讓渡和轉移，而是服務的延伸與精細化。從循證治理的視角看，在Y市“放管服”改革中，強有力的證據(jù)鏈是串聯(lián)多元主體的必要手段，政府通過科學證據(jù)來提高改革措施的說服力，同時充分發(fā)揮領導干部的領導力，加強對改革事中事后監(jiān)管，滿足公眾價值愿望，實現(xiàn)了服務型政府的轉型升級。

本文在已有研究的基礎上，基于循證治理理論，對Y市“放管服”改革實踐進行了研究與分析，并為今后政府推進“放管服”改革提出相應的路徑選擇。“放管服”改革對于推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要作用，是增強政府公信力和執(zhí)行力、建設服務型政府的必由之路。本文將“放管服”改革研究納入循證治理范疇是一次大膽嘗試，相信這一研究還有更為廣闊的空間。

注釋：

①本文遵循學術慣例，對案例城市信息進行匿名處理。