論非訴訟糾紛解決機(jī)制嵌入國家社會治理之基本途徑
——以青藏地區(qū)現(xiàn)實(shí)運(yùn)作為切入點(diǎn)

王 剛

（青海民族大學(xué)，青海 西寧 810007）

一、問題之提出

社會治理作為一項國家職能，貫穿于國家產(chǎn)生以后的各個時期。 長期以來，人類社會在探索國家治理中漸次形成了三種社會治理模式：國家（政府）主導(dǎo)（監(jiān)管）模式、合作治理模式以及社會自治模式。 此三種模式或相互協(xié)調(diào)互動，或單獨(dú)作用于社會的發(fā)展。 而社會治理經(jīng)驗表明，單單依靠國家權(quán)力和法律進(jìn)行管理，盡管在一定程度上能夠滿足社會治理需要，但也可能遭遇其難以企及的治理困境及障礙。 因此，現(xiàn)代社會治理不僅應(yīng)當(dāng)依靠國家權(quán)力和法律手段進(jìn)行調(diào)控，還必須關(guān)注取決于社會調(diào)整或控制的客觀需求和現(xiàn)實(shí)條件以及由此衍生的非正式制度。

事實(shí)上，在價值及文化日益多元的今天，訴訟糾紛解決機(jī)制在一定程度上難以逃離失范的厄運(yùn)。 最典型的表現(xiàn)，就是“協(xié)商與合作精神的退化，寬容與妥協(xié)價值的貶值，對糾紛解決中的利益所在缺乏合理判斷能力， 以及自我本位的對抗心理的表面化、普遍化。 在這個過程中，不僅代替性糾紛解決方式缺乏當(dāng)事人自律的保證，就連判決也難以保證其確定性和既判力，效益尚未被社會主體普遍接受為一種選擇糾紛解決方式的重要、 甚至主要標(biāo)準(zhǔn)和價值，代替性糾紛解決方式的功能和價值也因此受到忽視。 ”[1]因此，“法治社會必須根據(jù)社會和當(dāng)事人的實(shí)際需求，針對不同性質(zhì)和類型的糾紛，綜合考量效果、 成本和效益以及文化與心理等多方面因素，設(shè)立多元化糾紛解決機(jī)制，努力營造公平有序的社會秩序和法制環(huán)境，為構(gòu)建和諧社會創(chuàng)造適宜的條件、環(huán)境和氛圍。 ”[2]

經(jīng)過近40 年的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)，中國取得的成就舉世矚目。 然而， 如何在這樣一個區(qū)域廣袤、民族成份復(fù)雜、文化多元的人口大國發(fā)展和改革中創(chuàng)新治理國家的體制機(jī)制，以有效治理國家和實(shí)現(xiàn)社會治理效能， 是擺在我們面前的突出課題。其實(shí)，從2002 年黨的十六大形成的“黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家”的認(rèn)識，2007 年黨的十七大報告提出“保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家”，2012 年黨的十八大進(jìn)一步提出“要更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家”以及2017 年黨的十九大提出要建立共建共治共享的社會治理格局，我國社會治理理論及實(shí)踐也經(jīng)歷了從政府管制到社會管控、社會管控到社會管理、社會管理到社會治理不斷漸變和發(fā)展的過程。 尤其是黨的十八大以來，在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理方面，提出了許多新理念、新舉措，國家治理與法治的多維關(guān)系亦愈發(fā)緊密，這也使得國家治理與法治之間存在的張力更加凸顯。

青藏地區(qū)基層社會治理實(shí)踐及法治化是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)，因其特有的地域、民族、宗教、文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等區(qū)域特征， 自然延伸出符合青藏地區(qū)區(qū)域特征的本土法則。 此種方式是否符合推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求，從中挖掘和總結(jié)出多少值得推廣的經(jīng)驗，并以法治思維和手段予以整合、汲取有益經(jīng)驗，無疑對青藏地區(qū)乃至西部地區(qū)的社會穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)長治久安具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，同時對拓寬法學(xué)研究視野和提升法學(xué)研究水平具有重要的學(xué)術(shù)價值。 基于此，本文以青藏地區(qū)現(xiàn)實(shí)運(yùn)作為切入點(diǎn)，欲尋求非訴訟糾紛解決機(jī)制與社會治理的互動基礎(chǔ)及其嵌入國家社會治理之基本途徑，以期在一種正面的合作和自覺地參與中實(shí)現(xiàn)社會治理。

二、基本概念及基本問題界定：非訴訟糾紛解決機(jī)制與國家法律治理

（一）訴訟與非訴訟糾紛解決機(jī)制

在復(fù)雜的社會關(guān)系和人類活動中，總會充滿各種形式的利益糾葛和沖突，由此，人們渴望通過一定的方式和手段予以解決，以實(shí)現(xiàn)自己的需求。 一直以來，以訴訟方式解決利益糾葛和沖突，始終被認(rèn)為是一種最具效力和公正的解決糾紛解決方式，因而也倍受相關(guān)主體的追捧和青睞。 作為一種社會機(jī)制和權(quán)力行使方式，其最深刻的社會功能即以其預(yù)先設(shè)定的規(guī)則實(shí)現(xiàn)國家語境下的社會秩序。 因此，訴訟制度的建立與運(yùn)作，主要基于司法權(quán)的行使和法律的適用過程兩個重要環(huán)節(jié)。

誠然，此種認(rèn)知可能在單一文化和價值觀中能夠予以體現(xiàn)，并能夠達(dá)到較為理想的結(jié)果。 但是，不可否認(rèn)， 如同制定法將不可避免地遭遇不合目的性、不周延性、模糊性等詬病一樣，單靠單一的訴訟方式，也難以保證其光澤照耀社會主體以及給他們帶來意欲的結(jié)果。 因為，與其他社會現(xiàn)象相比，訴訟是一種極為復(fù)雜的社會現(xiàn)象。 一方面，此種方式首先需得到民眾的廣泛認(rèn)同和普遍支持。 而事實(shí)上，此種方式在某種程度上也極難得到認(rèn)同和支持，囿于文化背景、價值觀等差異，其總難以從應(yīng)然角度實(shí)現(xiàn)糾紛的最終解決。 另一方面，從對待訴訟的態(tài)度上來看，盡管東西方法律文化傳統(tǒng)具有天然的差異，但諸如訴訟“負(fù)價值”“厭訟”等文化在某種程度上具有同質(zhì)性。 尤其在深受“和”思想影響下的我國，若非不得以，民眾一般也不會輕易訴諸于訴訟來解決沖突或糾紛。 因此，非訴訟糾紛解決機(jī)制自然成為民眾解決糾紛的首選方式。 與訴訟手段不同，非訴訟糾紛解決機(jī)制有自治性、溝通性、多樣性以及效益性等特點(diǎn)。 如其一般以糾紛主體的合意為前提，注重糾紛當(dāng)事人的溝通，在解紛的形式與手段上趨于多樣化，有利于更便捷、及時解決糾紛等。[3]其實(shí)，從社會治理角度看，無論訴訟抑或非訴訟糾紛解決機(jī)制，只要能在各自的范疇中實(shí)現(xiàn)糾紛的有效解決，進(jìn)而能夠?qū)崿F(xiàn)社會的治理，都應(yīng)當(dāng)予以推崇和認(rèn)可。 尤其是極具獨(dú)特地理單元，游牧文明、宗教文明交融并存的世界屋脊青藏地區(qū)，挖掘和探討源于其文化、習(xí)俗等在當(dāng)?shù)厣鐣卫碇邪l(fā)揮特殊作用的非訴訟糾紛解決機(jī)制，此種意義不言而喻。

（二）基本問題界定

為便于研究， 本文的切入點(diǎn)和取樣范圍在于“青藏地區(qū)社會治理的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作”，所論證的核心問題基于如下立意：

其一，由于非訴訟糾紛解決機(jī)制涉及談判（交涉）、調(diào)解、仲裁等，窮盡問題的方方面面恐不實(shí)際且影響主要問題的論證。 因此，本文在論證時，將視角重點(diǎn)放在除人民調(diào)解之外的民間解決糾紛實(shí)踐上，與之無關(guān)的內(nèi)容不再一一述及。

其二，黨的十八屆三中全會尤其是黨的十九屆四中全會之后，以法治方式和法治思維推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化問題已深入人心。 然而，較為遺憾的是，相關(guān)研究將如此宏大的戰(zhàn)略局限于一種運(yùn)動式的解讀并過分強(qiáng)化其政治標(biāo)簽，既不能在依法治國戰(zhàn)略背景下，為如何實(shí)現(xiàn)法治框架內(nèi)的治理能力體系化提供制度性保障，更無視特殊地區(qū)（民族地區(qū)、基層地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)）已被實(shí)踐檢驗過且具有非凡生命力的“本土法則”，極易割裂和人為加劇正式制度和非正式制度之間的沖突甚至對抗。這種狀態(tài)導(dǎo)致的后果是，原本極具治理效果的糾紛解決方式漸次遭遇打壓、禁錮，原有的社會結(jié)構(gòu)甚至被解構(gòu)，而與當(dāng)?shù)厣鐣刃?、結(jié)構(gòu)和文化吻合的解紛方式又難以形成并發(fā)揮作用。 長此以往，就會積累和擴(kuò)大糾紛基數(shù)，最終演化為更加棘手和嚴(yán)重的社會問題。 也即如此，青藏地區(qū)非訴訟糾紛解決機(jī)制中展現(xiàn)出來的解紛技巧、智慧以及其在社會治理中的地位和可能貢獻(xiàn)作為活生生的社會治理資源，必須以“同情的理解”的勇氣正視其治理效果。在筆者看來，以判決等形式的正式機(jī)制與以民間形式的非正式機(jī)制，自有其存在的深刻文化背景和價值評價， 與其在兩者之間有意制造緊張與斷裂，毋寧要嚴(yán)肅審視非訴訟糾紛解決機(jī)制的正當(dāng)性及其在社會治理中的重大意義。

其三，盡管非訴訟糾紛解決機(jī)制自有其存在空間和價值，但任何存在，尤其是社會治理，倘若離開法律的調(diào)控和規(guī)制，必將走向空談或成為政治的附庸。 一種本應(yīng)對社會治理有所作為的本土法則亦是如此， 倘不能獲得來自權(quán)威力量的認(rèn)可和支持，將始終會被無情打壓和埋沒。 或許，因其程序自始帶有某種程度的妥協(xié)性而缺失法律的正義性。[4]

其四，本文無意窮盡青藏地區(qū)非訴訟糾紛解決機(jī)制在社會治理中的表現(xiàn)，而意欲以該地區(qū)民間糾紛解決機(jī)制為取樣范圍，使本應(yīng)看似毫無聯(lián)系的社會治理與非訴訟糾紛解決機(jī)制聯(lián)系起來，進(jìn)而尋求兩者之間可能存在的契合。 以此引出本文的主要觀點(diǎn)和論證思路——法治絕非實(shí)現(xiàn)社會治理的唯一方式和途徑，但社會治理需以國家的法律治理作為前提和基礎(chǔ)，當(dāng)兩者能夠?qū)崿F(xiàn)某種意義上的契合或良性互動，也既符合治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵和目標(biāo)。

（三）從國家治理——國家法律治理

在依靠國家權(quán)力進(jìn)行社會治理模式下，由于其正式化、正規(guī)化特點(diǎn)，不僅需要大量的公共資源支持，而且往往因之付出高昂的成本。 同時，國家治理一般不對非正式制度及其可能的社會治理效果產(chǎn)生興趣并加以關(guān)注，使得國家治理因成本過高而無法有效運(yùn)行。 更為嚴(yán)重且突出的問題是，從手段而言，專屬于國家的治理一般仍以強(qiáng)大的行政權(quán)力作為推進(jìn)的前提和基礎(chǔ)。 而行政權(quán)力則很難有較強(qiáng)的自我糾錯能力，這在2016 年發(fā)生的“雷洋”案中可見一斑。 其實(shí)，該案種種證據(jù)一再證明，涉案人員有濫用執(zhí)法權(quán)之嫌。 如果按正常的程序，本案完全可以通過正當(dāng)?shù)乃痉ㄍ緩浇沂景讣氖聦?shí)真相以及民眾對此案的種種質(zhì)疑。 但由于“雷洋”案本身折射出執(zhí)法的不規(guī)范性，使得相關(guān)機(jī)關(guān)在此案的處理上顯得異常被動且毫無退路， 甚至不惜將錯就錯，通過人民檢察院的“不起訴”決定使民眾的關(guān)注和質(zhì)疑“攔腰截斷”，其做法無疑進(jìn)一步暴露了執(zhí)法機(jī)關(guān)在自身糾錯能力上的任意性以及偏袒心理。 但由此給公眾造成的執(zhí)法權(quán)濫用、信息不公開以及對執(zhí)法權(quán)的恐懼等難以在短期內(nèi)消解，極易導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)的進(jìn)一步濫用——至少對民眾產(chǎn)生此種擔(dān)心，甚至慫恿濫用執(zhí)法權(quán)行為。

可見， 國家治理運(yùn)行時出現(xiàn)的濫觴一再證明，脫離法律的治理終將蛻變?yōu)榧瘷?quán)與專制，使社會步入新的混亂和無序。 而且，在所有的社會控制中，法律因具有一系列的救濟(jì)和糾錯能力而被視為是一種邏輯最嚴(yán)謹(jǐn)、技術(shù)最復(fù)雜、效力最高的機(jī)制。 當(dāng)然，法律并非萬能，如果其脫離開基本的民族心理和民族習(xí)慣，用僵化、甚至高高在上的姿態(tài)“不食人間煙火”并作用于社會之時，恐仍難以實(shí)現(xiàn)法律意義和法治語境下的社會治理。 由此，“現(xiàn)代法治社會的糾紛解決機(jī)制需要建立在一種以法律為中心的多元化規(guī)則體系之上，除國家創(chuàng)制的各種規(guī)范性文件及其他正式法律淵源之外， 還存在各種社會規(guī)范，它們在法律的框架或陰影下發(fā)揮著不可或缺的作用，也是糾紛解決的基本依據(jù)。 ”[5]與國家正式制度相比， 非正式機(jī)制無需耗用過多的公共資源，也無需國家權(quán)力的嚴(yán)密控制， 在國家法律治理語境中，非正式機(jī)制因其適應(yīng)性、靈活性，能有效維持社會的運(yùn)行并成為社會控制不可或缺的組成部分。 因為，“法治的意思就是指政府在一切行動中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束——這種規(guī)則使得一個人有可能十分肯定地預(yù)見到當(dāng)局在某一情況下會怎樣使用它的強(qiáng)制權(quán)力和根據(jù)對此的了解計劃它自己的個人事務(wù)。 ”[6]由此，在正式制度與非正式制度間形成互為補(bǔ)充的互動關(guān)系，進(jìn)而通過各自不同的途徑實(shí)現(xiàn)社會治理的終極目標(biāo)。

三、非訴訟糾紛解決機(jī)制緣何要嵌入國家社會治理？

（一）區(qū)域法治對非正式制度之需求

一直以來，訴訟糾紛解決機(jī)制等正式制度因具備法治要素而倍受推崇。 然而，治理是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要考察和關(guān)注社會治理賴以實(shí)現(xiàn)的多種因素。 受諸多因素影響，人們習(xí)慣于將青藏高原與偏僻、落后、荒蕪等聯(lián)系起來，多從經(jīng)濟(jì)、教育等方面區(qū)分其與東中部地區(qū)的差異。 與東西部簡單的經(jīng)濟(jì)差異有別，此區(qū)域分布著藏、回、蒙、土、撒拉等世居少數(shù)民族，與世界三大宗教之一的伊斯蘭教、佛教有著天然的聯(lián)系，故宗教文明對該地區(qū)的影響深遠(yuǎn)。 一段時期以來，盡管國家嘗試從不同層面消解此差距，尤其試圖通過商貿(mào)文明及法治文明秩序主導(dǎo)并改變這一現(xiàn)狀。 然而，“任何一種法律，倘要獲得完全的效力，就必須使得人們相信，那法律是他們的，而要做到這一點(diǎn)，則不能不訴諸人們對于生活的終極目的和神圣的意識，不能不仰賴法律的儀式、傳統(tǒng)、權(quán)威和普遍性。 最能夠表明這一點(diǎn)的乃是傳統(tǒng)。 ”[7]事實(shí)上，傳統(tǒng)在青藏高原民眾生活乃至維持社會秩序中具有舉足輕重的作用。 此種衍生于民族宗教、風(fēng)俗習(xí)慣等漸次形成的傳統(tǒng)，無疑對該地區(qū)社會治理工作產(chǎn)生一定影響。

從傳統(tǒng)的“立法中心主義”思維出發(fā)，囿于商貿(mào)文明及法治文明建構(gòu)的需要，往往有意回避多種文明交融的事實(shí)， 甚至武斷地將不同文明人為割裂。此種思維模式過分高估法治文明在民族地區(qū)社會治理中的效果，極易導(dǎo)致如下流弊：不同文明之間的關(guān)系不是合作，而是對抗；不是互動，而是相互排斥。 因而可以斷定，不同文明之間的對抗，不僅使國家預(yù)設(shè)的法治文明很難調(diào)整特殊地區(qū)的社會關(guān)系、彰顯正義，而且將很可能導(dǎo)致國家法律被虛置。 因為，“任何法律制度和司法實(shí)踐的根本目標(biāo)都不應(yīng)當(dāng)是構(gòu)建一種權(quán)威化的思想，而是為了解決實(shí)際問題，調(diào)整社會關(guān)系，使人們比較協(xié)調(diào)，達(dá)到一種制度上的正義”。[8]一味地強(qiáng)調(diào)法治文明和國家法的權(quán)威性， 其結(jié)果必然會造成民眾對國家法的漠視和排斥，進(jìn)而最終影響社會治理的效果。

近年來，隨著“一帶一路”建設(shè)的深入推進(jìn)，囿于文化、宗教等差異性而產(chǎn)生的沖突和糾紛亦漸次增多。 在這種大背景下，如果一味無視和舍棄商貿(mào)文明及法治文明秩序與其他文明的溝通與聯(lián)系，不尊重宗教文明秩序和道德文明秩序，換言之，如果不在法治文明秩序的視角重新審視、改造并吸納宗教文明秩序和道德文明秩序，而一味以破壞舊世界的面目出現(xiàn)， 排斥宗教文明秩序和道德文明秩序，其必然結(jié)果是法治文明秩序徒有其名， 難副其實(shí)，再健全的機(jī)制也難以經(jīng)受人們對它的消極態(tài)度。

這種情況在青藏高原的糾紛解決實(shí)踐中也較為明顯，一方面，“宗教文化是我國少數(shù)民族文化的重要內(nèi)容與表現(xiàn)形式，宗教生活構(gòu)成了少數(shù)民族社會生活的基本形式和重要方面。 ”[9]考察該區(qū)域的解決糾紛方式就會發(fā)現(xiàn)，在信仰某種宗教的那部分民眾那里，宗教與其社會生活之間具有千絲萬縷的聯(lián)系和瓜葛，因此，糾紛的解決受宗教因素較大；但另一方面，正式制度語境中的解紛方式又很難企及該區(qū)域民眾社會生活的方方面面，其不僅難以從根本上解決糾紛，反而存在某種程度上的缺失。 由此，推進(jìn)民族地區(qū)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必然離不開非訴訟糾紛解決機(jī)制在該地區(qū)的重要作用。

（二）地區(qū)社會治理工作仍面臨諸多困境

從宏觀層面和所反映的共性問題①看， 與全國其他地方普遍存在的問題一樣，青藏地區(qū)社會治理工作難免遭遇如下困境：

1.領(lǐng)導(dǎo)、命令型行政管理模式②思維仍在一定程度上存在

改革開放四十多年來，青藏地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)等方面取得了長足的發(fā)展和舉世矚目的成就，經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)快速增長，人民生活水平不斷提高，各族民眾的獲得感、幸福感、安全感不斷增強(qiáng)。與改革開放前相比，該地區(qū)在社會治理及治理效能方面取得的成績有目共睹。 然而，囿于地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、民族宗教事務(wù)等因素，該地區(qū)社會治理工作仍表現(xiàn)出一定的特殊性和復(fù)雜性。 尤其是從該地區(qū)基層社會治理實(shí)踐來看，在社會治理中處于主導(dǎo)地位的政府及相關(guān)部門仍未徹底擺脫和有效改變領(lǐng)導(dǎo)、命令型行政管理模式。 調(diào)研反映，一些地方仍習(xí)慣性地將傳統(tǒng)行政管理模式和思維嫁接于基層社會治理工作中，將社會治理工作視為是政府行政管理職能、經(jīng)濟(jì)管理職能、文化管理職能的一部分，政府成為社會治理的唯一主體。 同時，以維穩(wěn)為導(dǎo)向的解決社會矛盾和沖突方式呈現(xiàn)體制化趨勢：一方面成立“維穩(wěn)辦”“綜治辦”等專門機(jī)構(gòu)，各級政府設(shè)立專項“維穩(wěn)基金”，從組織結(jié)構(gòu)和資源安排上強(qiáng)化政府的維穩(wěn)能力；另一方面強(qiáng)調(diào)“領(lǐng)導(dǎo)包案”“屬地管理”，推行干部考核中的“零指標(biāo)”，從激勵機(jī)制上提高干部的維穩(wěn)動力，其中個別做法甚至悖離依法治國、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等要求。

實(shí)踐表明，此種模式所固有的濃厚的行政氣息和行政思維，不僅難以從根本上解決社會矛盾和沖突，也容易忽略其他參與主體在社會管理治理中的作用，極易排斥和抹殺一切基于本土文化而衍生的本土法則對社會治理的可能貢獻(xiàn)，也即如此，其對青藏地區(qū)社會治理工作的影響的流弊可見一斑。 這種體制化趨勢的結(jié)果極易陷入維護(hù)社會穩(wěn)定——剛性化——國家機(jī)器干預(yù)和維系——強(qiáng)化政府的絕對權(quán)威之怪圈，因難以從制度層面解決社會矛盾和糾紛，必然會催生甚至孕育新的矛盾和糾紛。 而且，此與強(qiáng)調(diào)法律至上的法治目標(biāo)和法治建設(shè)步調(diào)極為不符。

2.對區(qū)域化社會治理模式等的重視和關(guān)注程度不夠，缺乏必要的理論支撐

從歷史維度看，我國自古就是一個統(tǒng)一的多民族國家，其國土廣袤、地區(qū)差異相當(dāng)顯著。 從自然地理環(huán)境、民族性以及經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展等因素看，青藏地區(qū)區(qū)域特征明顯。 此種事實(shí)使得青藏地區(qū)社會治理工作既要遵循社會治理的一般理論、方法、方式和路徑，更要考量其區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、民族宗教多元、涉邊等其他特征。 從其特殊性考量，青藏地區(qū)的社會治理模式一定是綜考其特殊性且被該地區(qū)實(shí)踐檢驗過的區(qū)域化社會治理模式。 否則，未加關(guān)注區(qū)域化的社會治理模式終將因脫離實(shí)際而在該地區(qū)招致冷遇。 如此，基于區(qū)域差異性考量，對諸如區(qū)域化社會治理模式理論研究的重要性不言而喻。但遺憾的是，學(xué)界就“中國西部區(qū)域特征與法制統(tǒng)一性”“青藏高原地區(qū)與東部發(fā)達(dá)地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中的法律問題”等予以關(guān)注和研究，而對社會治理的區(qū)域化問題鮮有關(guān)注，致社會治理理論在基層社會治理中的指導(dǎo)作用大打折扣。 反而需通過自下而上的基層治理實(shí)踐豐富社會治理理論。 對青藏地區(qū)來說，其在諸多方面表現(xiàn)出的特殊性，使得區(qū)域化的社會治理理論對該地區(qū)的指導(dǎo)意義尤為迫切！事實(shí)上，區(qū)域化社會治理理論研究的缺失，也必將對青藏地區(qū)基層社會治理實(shí)踐產(chǎn)生消極影響。

3.民眾參與社會治理工作的自覺性尚未形成

一般而言，民眾既是社會治理的對象，又是社會治理的受益者。 一種有序的民眾參與既能使民眾理解社會治理的必要性及其意義，又能促使其自覺的遵守服從管理，并調(diào)度其出謀劃策和主動管理的積極性。 如此，社會治理的實(shí)踐基礎(chǔ)是民主參與，實(shí)現(xiàn)民眾與政府的互動， 增強(qiáng)普通民眾的權(quán)利認(rèn)同感，樹立民眾的主人翁意識，鼓勵民眾通過積極參與在社會治理多元主體之間形成良性互動。 與領(lǐng)導(dǎo)、命令型行政管理模式思維不同，社會治理主體不應(yīng)當(dāng)是政府一家獨(dú)大或成為唯一的權(quán)力主體，企業(yè)、 社會非政府組織和公民都應(yīng)當(dāng)成為治理主體。也即如此，黨的十九大提出打造共建共治共享的社會治理格局。 共建共治共享需要各個社會治理主體共同參與社會建設(shè)，共同參與社會治理，共同享有治理成果，形成良好的社會秩序，這就要求必須重視培育民眾社會治理參與意識水平。 然而，一個不爭的事實(shí)是，盡管民眾參與是推動社會治理有效方式，但在實(shí)踐中卻又遭遇民眾對社會治理缺乏深刻的認(rèn)識和主人翁意識、 參與度和積極性不高等問題。 同時，由于受社會治理是政府職能認(rèn)識等影響，民眾普遍將社會治理工作視為是政府一家的職責(zé)，此種認(rèn)識也在無意間淡化了民眾的主體意識。 而脫離民眾參與的社會治理， 其效果也未必能盡如人意。

4.自組織等社會組織的治理主體作用有限

長期以來，人們習(xí)慣性地將社會治理工作寄望于政府或政府組織。 然而，過分依賴政府無疑會抑制其他社會利益組織的存在和發(fā)展，反而會導(dǎo)致政府權(quán)力的極度集中和負(fù)擔(dān)過重，更不利于培育自組織參與社會治理能力。 “一個正常的社會需要這樣一種自組織能力，以應(yīng)對可能的政府失靈和市場失靈，以使社會生活能夠有序進(jìn)行，降低社會轉(zhuǎn)型的風(fēng)險。 ”[10]從青藏地區(qū)社會治理工作存在的問題來看，自組織參與社會治理盡管有所體現(xiàn)，但尚未從觀念、制度、實(shí)踐等層面構(gòu)建和形成以自組織參與社會治理為主要內(nèi)容的社會治理模式。

（三）法治資源及基層司法行政能力相對有限

在訴訟糾紛解決機(jī)制中，除需要完善的實(shí)體法支撐和程序法操作外，最關(guān)鍵的因素應(yīng)當(dāng)是具有扎實(shí)專業(yè)素養(yǎng)的司法人員。 與全國發(fā)達(dá)地區(qū)相比，這一關(guān)鍵因素在青藏高原卻顯得較為稀缺。 據(jù)調(diào)查，近年來，青藏地區(qū)基層人民法院、人民檢察院案多人少；法官、檢察官流失較多。 如該地區(qū)的Q 省現(xiàn)有人民法院55 個， 其中中級法院8 個， 基層法院46個，人民法庭111 個（固定法庭76 個，巡回法庭35個）。 全省法院在職干警2348 人， 其中法官1387名， 較2002 年機(jī)構(gòu)改革前的1560 名減少了173名，占59.1%；基層法院干警1671 人，占全省干警總數(shù)的71%；少數(shù)民族干警1032 人，占44%；研究生23 人，占1.7%；大學(xué)本科831 人，占59.4%；大專398 人，占28.6%；中專82 人，占5.9%；高中以下57人，占4.1%，較1995 年下降了近10%。 在全省的76個固定人民法庭中，現(xiàn)有法官141 名，庭均1.3 名，實(shí)為“兩人庭”。 而全省法院各類一審案件收案數(shù)呈逐年增長趨勢，案多人少問題較為突出。

這一問題在基層法院尤為突出，特別是較為偏遠(yuǎn)的農(nóng)牧區(qū)基層法院中，因人員短缺組不成合議庭或一人審理一個案件現(xiàn)象較為普遍。 如部分偏遠(yuǎn)牧區(qū)縣無一符合任職資格的律師，在該省整個牧區(qū)精通雙語的法官、檢察官、律師等司法人員更是寥寥無幾，在一定程度上嚴(yán)重影響了農(nóng)牧民群眾維護(hù)自身合法權(quán)益的基本訴求。 再如，在一些基層的司法所中，一般只配備1—2 名工作人員，而掌握專業(yè)知識的工作人員少之又少，這在一定程度上限制了官方解決糾紛的能力，在某種程度上加重了社會治理的負(fù)擔(dān)。 與之對應(yīng)的問題是，基層司法能力的強(qiáng)弱直接關(guān)乎相關(guān)糾紛是否得以解決以及當(dāng)事人對糾紛處理方式的滿意度。 事實(shí)上，調(diào)研普遍反映基層司法能力不足問題，其直接導(dǎo)致糾紛處理方式和手段不暢。 這也在某種程度上加劇了一些地方不能承受之重，由于資金及工作人員的嚴(yán)重不足，大大削弱了基層司法所、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）部門的解紛質(zhì)量、積極性和解紛能力，致使原本在解紛上有所作為的相應(yīng)部門無所作為，甚至因未能及時、有效化解解紛，又可能催生出新的解紛和矛盾，此問題又成為實(shí)現(xiàn)社會治理目標(biāo)的羈絆。

分析造成這一突出問題的主要原因是： 一方面，惡劣的自然環(huán)境和艱苦的生活條件，加上與之不相對稱的較低福利待遇，難以吸引法律人才特別是雙語法律人才到艱苦偏遠(yuǎn)的涉藏地區(qū)司法機(jī)關(guān)或司法行政機(jī)關(guān)工作。 以Q 省為例，除8 個中級人民法院外，46 個基層法院中平均海拔在3000 米以上的有22 個。 因這些法院多處涉藏地區(qū)，其對雙語法律人才又有著特殊需求，對保障和實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族民眾平等的訴訟權(quán)無疑具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。 從上述法院的現(xiàn)有人員構(gòu)成來看，盡管隊伍中藏族干警占336 名， 但藏漢雙語法律人才分別僅有117 名，占全院干警的34.8%。不僅如此，現(xiàn)有人員調(diào)出意愿較為強(qiáng)烈，特別是雙語法律人才流失現(xiàn)象嚴(yán)重。③另一方面，現(xiàn)有招錄體制下，法律人才特別是雙語法律人才招錄十分困難。 從調(diào)研情況來看，自2014 年省級統(tǒng)一招錄司法輔助人員工作啟動后，2016 年開始統(tǒng)一招錄法官助理，連續(xù)三年法官助理共計劃招錄365 名，實(shí)際招錄231 名。法官助理有36.7%的招錄計劃未能實(shí)現(xiàn)，且已招錄的法官助理多為不懂或不會藏族語言文字的考生。

此外，造成青藏地區(qū)基層司法隊伍建設(shè)薄弱的另外原因是現(xiàn)有招錄體制導(dǎo)致真正接受系統(tǒng)法學(xué)教育且通過國家法律職業(yè)資格考試的考生，因難以通過公務(wù)員考試而被拒之門外。 雙重考試機(jī)制帶來的結(jié)果，使得通過法律職業(yè)資格考試的考生不一定能順利通過公務(wù)員考試， 也就意味著無緣司法工作。 而通過公務(wù)員考試的考生又可能因非法學(xué)專業(yè)而難以適應(yīng)工作要求。 從Q 省基層司法人才隊伍建設(shè)的長期經(jīng)驗來看，僅依靠內(nèi)部培訓(xùn)等工作機(jī)制難以滿足實(shí)際工作需要，此種問題必須從國家層面采取特殊有效、靈活的政策加以解決。

四、非訴訟糾紛解決機(jī)制嵌入國家社會治理之基本途徑

非訴訟糾紛解決機(jī)制作為本土化資源，是相應(yīng)地區(qū)社會治理手段之重要組成部分。 然而，如果沒有一種合理的互嵌式制度構(gòu)建，非訴訟糾紛解決機(jī)制的作用將被正式制度擠壓、替代，使社會治理難以達(dá)到理想的效果。 事實(shí)上，在價值及文化日益多元的今天，訴訟糾紛解決機(jī)制在一定程度上難以逃離失范的厄運(yùn)。 最典型的表現(xiàn)，就是“協(xié)商與合作精神的退化，寬容與妥協(xié)價值的貶值，對糾紛解決中的利益所在缺乏合理判斷能力，以及自我本位的對抗心理的表面化、普遍化。 在這個過程中，不僅代替性糾紛解決方式缺乏當(dāng)事人自律的保證，就連判決也難以保證其確定性和既判力，效益尚未被社會主體普遍接受為一種選擇糾紛解決方式的重要、甚至主要標(biāo)準(zhǔn)和價值，代替性糾紛解決方式的功能和價值也因此受到忽視。 ”[11]因此，必須尋求非訴訟糾紛解決機(jī)制與社會治理的互動基礎(chǔ)。 筆者提出，實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)必須要依靠法治手段和方式，一方面，非訴訟糾紛解決機(jī)制賴以存在的文化基礎(chǔ)必須受到重視和尊重，承認(rèn)其社會治理中的積極意義；另一方面，必須通過法治化手段將其嵌入社會治理。

作為社會調(diào)控機(jī)制的法所追求的終極價值目標(biāo)為自由、秩序、安全和正義。 為了追求這一目標(biāo)，我們是否就要強(qiáng)硬地堅持國家法的一元規(guī)制模式，而排斥存在于少數(shù)民族地區(qū)，有著深厚歷史底蘊(yùn)的和實(shí)際功效的其他一切調(diào)解機(jī)制。 事實(shí)上，“多元化理念是建構(gòu)多元化糾紛解決機(jī)制的最深刻的價值觀，它不僅正面支持非正式的或傳統(tǒng)的糾紛解決方式有其存在的合理性和價值，而且主張在現(xiàn)代社會擴(kuò)大自治和自律的空間， 以克服法治的局限性，同時，肯定法以外的社會規(guī)范應(yīng)該成為多元化社會中社會調(diào)整的重要依據(jù)?！盵12]因此，在規(guī)范層面上，國家正式制度與非正式制度并不是非此即彼的關(guān)系，完全可以多元并存。 一方面，在社會治理過程中，國家法律對非正式制度應(yīng)當(dāng)包容， 無須采取禁絕的態(tài)度；另一方面，非正式制度應(yīng)當(dāng)納入到法治的軌道，形成一種良性互動的法文化模式。 在這種模式下，兩者間既存的對立和背離將漸次得以矯正，共同作用于需要調(diào)整的社會關(guān)系。 尤其在法律治理這一語境中， 非訴訟糾紛解決機(jī)制背后既存的自治規(guī)范、習(xí)俗規(guī)范以及宗教規(guī)范都能發(fā)揮治理的作用，不再排斥、弱化其在社會治理中的作用，并最終可以通過法治手段予以固化和制度化。 所以，建構(gòu)多元解紛機(jī)制是可行的。

（一）代替性糾紛解決方式之完善

由于代替性糾紛解決方式對訴訟和判決的代替性、當(dāng)事人利用上的選擇性以及糾紛解決功能性為基本定位，在當(dāng)代社會生活中發(fā)揮著日益重要的作用，成為法治社會中糾紛解決機(jī)制的不可或缺的制度性措施。 在我國，盡管國家公權(quán)力主導(dǎo)下的人民調(diào)解已成為非訴訟糾紛解決的主要機(jī)制，但其仍無法完全覆蓋以及滲透到社會的方方面面。 尤其是在一些宗教、 族群和本土文化比較濃郁的民族地區(qū)，這種情況尤為明顯。 在這些地區(qū)的社會治理中，不能無視沿襲數(shù)千年傳承下來的民間糾紛調(diào)解機(jī)制。 因此，筆者認(rèn)為，人民調(diào)解與其他民間解紛方式都是法治建設(shè)和社會治理的重要組成部分，非訴訟調(diào)解中的人民調(diào)解應(yīng)整合其他民間調(diào)解資源。 具體為：

其一，建構(gòu)互動型的解紛機(jī)制。 在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的人民調(diào)解委員會中注意吸收參與其他民間調(diào)解的宗教人士和德高望重者參加， 對其進(jìn)行集中培訓(xùn)，使游離于人民調(diào)解的調(diào)解機(jī)制與人民調(diào)解予以銜接和互動。 同時，利用傳統(tǒng)民族文化中好的遺產(chǎn)為訴訟調(diào)解所用，在非訴調(diào)解中將現(xiàn)代法文化的內(nèi)容滲入其中，使民眾在情、理、法中受到教育。 其二，將在非訴訟糾紛解決實(shí)踐中享有聲望的宗教人士、“民間權(quán)威”等聘請為人民陪審員，使其參與到訴訟案件的審理過程中，充分發(fā)揮其解紛作用。 一方面，宗教人士、“民間權(quán)威”長期致力于相關(guān)糾紛的解決工作，對正式制度難以企及的領(lǐng)域自有一套符合當(dāng)事人心理的話語體系和解紛技巧，可以將其運(yùn)用到糾紛的解決過程；另一方面，在案件的審理過程中適當(dāng)聘請宗教人士、“民間權(quán)威” 等作為人民陪審員，使得當(dāng)事人能夠卸下不信任、防范等包袱，進(jìn)而能夠積極配合法庭調(diào)查， 使案件事實(shí)真相得以再現(xiàn)，有助于案件公正、合理解決，進(jìn)而達(dá)到定紛止?fàn)幹康摹?/p>

（二）人民調(diào)解與其他民間解紛方式之無縫對接

長期以來，人們習(xí)慣于將廣義的民間解紛方式納入到人民調(diào)解范疇，一度認(rèn)為民間調(diào)解即人民調(diào)解，人民調(diào)解即民間調(diào)解。 事實(shí)上，此種認(rèn)識極有可能將人民調(diào)解與其他民間解紛方式趨于混同，而忽視其他民間解紛方式的作用及積極性。 如在一些地區(qū)的人民調(diào)解中，調(diào)解的范圍已涵蓋糾紛的方方面面，并適時成立了交通肇事、醫(yī)患糾紛、勞動爭議、婦女兒童權(quán)益保障、物業(yè)服務(wù)糾紛、校園糾紛等專門的人民調(diào)解委員會，也確實(shí)發(fā)揮了相應(yīng)作用。 但除此種意義上的人民調(diào)解之外，還有相當(dāng)一部分糾紛通過其他民間解紛方式予以解決。 盡管在一些宗教場所有專門的調(diào)解委員會或調(diào)解室，但由于沒有相應(yīng)的制度保障，使得其幾乎流于形式。 此種情況反而使其他諸如宗教權(quán)威等主導(dǎo)的解紛方式大顯身手。 由于這些解紛方式的純“民間”性，使得與規(guī)范意義上的“人民調(diào)解”相脫節(jié)。 因此，應(yīng)嚴(yán)格厘清人民調(diào)解和其他民間解紛方式的界限，對除人民調(diào)解之外的其他民間解紛方式予以關(guān)注。 同時，應(yīng)當(dāng)總結(jié)其他民間解紛方式行之有效的本土經(jīng)驗，使其與人民調(diào)解無縫對接。

（三）訴調(diào)對接制度之完善

黨的十八屆四中全會之后，全面依法治國戰(zhàn)略在某種程度上促進(jìn)和激發(fā)著民眾權(quán)利及法律意識的提高，其中最為直觀的表現(xiàn)則是基層人民法院訴訟數(shù)量的漸次上升。 以青藏地區(qū)某市某區(qū)人民法院為例， 其1 年受理的各類案件數(shù)達(dá)10000 件之多，從案件受理數(shù)上來看， 幾乎可以拔得該地區(qū)頭籌。但是，對較為落后地區(qū)的基層人民法院而言，囿于辦案人員等限制，其無論如何也難以應(yīng)對數(shù)量如此之多的訴訟案件，即使能夠應(yīng)對（當(dāng)年該院審、執(zhí)結(jié)案件3201 件，審執(zhí)結(jié)率82.27%），其辦案質(zhì)量也令人堪憂。 因此，在日趨增多的“訴訟”時代，訴調(diào)對接制度之建立和完善，不僅能在很大程度上實(shí)現(xiàn)部分案件的分流，減少訴訟壓力，節(jié)省訴訟資源；而且能夠以最低成本實(shí)現(xiàn)在調(diào)解中認(rèn)知法律、化解糾紛的目的。 當(dāng)然，如果不從制度層面加以設(shè)計和完善，此種趨勢又極易增加調(diào)解成本及解紛質(zhì)量。 因為，一方面，人民法院為分流訴訟壓力，很容易將案件分流給調(diào)解機(jī)構(gòu)， 長此以往將導(dǎo)致調(diào)解案件過多，增加其調(diào)解負(fù)擔(dān)；另一方面，目前各調(diào)解機(jī)關(guān)普遍存在人少案多現(xiàn)象，且調(diào)解費(fèi)用有限，嚴(yán)重阻礙了辦案人員的工作積極性，不利于糾紛的有效解決。 因此，建議從如下方面予以完善：

其一，對訴調(diào)對接的基本條件和程序作出分類處理，即將可以分流至調(diào)解機(jī)構(gòu)予以調(diào)解的糾紛分流至調(diào)解機(jī)構(gòu)，通過調(diào)解方式解決；對既可以分流至調(diào)解機(jī)構(gòu)又可以通過訴訟途徑予以解決的糾紛，賦予當(dāng)事人足夠選擇權(quán)，在說明、解釋前提下，由其選擇通過調(diào)解還是訴訟程序；對必須通過訴訟途徑解決的糾紛，則嚴(yán)格按相關(guān)程序予以辦理和解決。

其二，基層司法能力的強(qiáng)弱直接關(guān)乎相關(guān)糾紛是否得以解決以及當(dāng)事人對糾紛處理方式的滿意度。 事實(shí)上，調(diào)研普遍反映基層司法能力不足問題，其直接導(dǎo)致糾紛處理方式和手段不暢，而司法能力之提高關(guān)鍵在于專業(yè)化的司法隊伍。 因此，鑒于基層地區(qū)普遍存在的司法能力薄弱問題， 建議政府從資金、編制等層面予以傾斜和支持，讓專業(yè)工作人員夯實(shí)到基層司法及相關(guān)部門中， 切實(shí)解決因人員不足而導(dǎo)致的基層司法能力不足問題。 即在現(xiàn)有人員基礎(chǔ)上適當(dāng)增加和補(bǔ)充專業(yè)工作人員， 及時解決人員緊缺和不足問題；通過培訓(xùn)、提升學(xué)歷、待遇支持等，提升基層司法人員的專業(yè)素養(yǎng)和解決糾紛的能力；加大資金投入，解決和提高基層司法人員工資待遇，提高參與糾紛解決工作的積極性及辦案質(zhì)量。[13]

（四）權(quán)利救助組織力量之培育

一個良好有序的社會環(huán)境，離不開獨(dú)立第三方的參與與監(jiān)督。 近年來，盡管政府傾向于鼓勵民間慈善組織、救助組織等發(fā)揮其積極作用參與到社會慈善、救助等工作。 但此種組織對民眾日益多元的權(quán)利訴求、對社會秩序架構(gòu)以及在政府與民間的紐帶作用方面的貢獻(xiàn)微乎其微。 由此，在政府和民間的利益糾葛甚至政府單方面、 自上而下的應(yīng)對中，由于缺乏此種權(quán)利救助組織，在沖突和糾紛面前總覺得捉襟見肘、心有余而力不足。 這與缺乏一種介于政府和民間的第三方替代利益訴求方通過合理的途徑表達(dá)是密不可分的。 與個體化的權(quán)利表達(dá)方式不同，完全社會組織化的權(quán)利救助組織在表達(dá)利益訴求時更加傾向于專業(yè)性、理性化和中立性。 一方面，在沖突和糾紛的解決過程中，其不代表任何一方的利益，因此首先不會在主觀上先入為主或偏向于任何一方。 作為獨(dú)立的第三方，其優(yōu)勢在于在激烈的利益沖突中，始終以較為平和和理性的態(tài)度認(rèn)知和解決糾紛本身；另一方面，社會組織化的權(quán)利救助組織以專業(yè)人員組成為主，在沖突和糾紛的解決上更加接近程序化要求，能夠在政府與民間的沖突和糾紛中，做到有的放矢，張弛有度，既可以避免個體化維權(quán)可能導(dǎo)致的無序狀態(tài)，還可以通過這一組織使政府和民間在緊張的沖突中起到溝通作用。

事實(shí)上， 從青藏地區(qū)的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作情況來看，相關(guān)糾紛尤其是群體性糾紛所反映出來的這種問題尤為明顯。 由于相關(guān)糾紛往往涉及較為復(fù)雜的民族宗教問題，而又極度忽視在解紛過程中此種權(quán)利救助組織力量的培育。 往往容易使許多簡單問題復(fù)雜化，甚至誘發(fā)更大的不良后果。 其實(shí)，從近期一些糾紛，尤其是群體性糾紛的解決來看，苦于沒有一支專業(yè)的權(quán)利救助力量參與，使得權(quán)利各方的意圖很難在短期內(nèi)達(dá)到一種共識，反而可能錯失糾紛合理解決的最佳時機(jī)。 顯然，打造和培育一支專業(yè)化的權(quán)利救助組織，顯得相當(dāng)迫切。 當(dāng)然，反對論者可能會擔(dān)心此種權(quán)利救助組織力量過于強(qiáng)大后可能存在的無力管控問題。 但無可否認(rèn)，我們絕不能因擔(dān)心此后果就因噎廢食。 何況與個體化維權(quán)相比，組織化、程序化、專業(yè)化的權(quán)利救助組織將更多地起到潤滑劑作用，更能在糾紛當(dāng)事人的利益訴求中找到平衡點(diǎn)，有利于糾紛的有效、徹底解決。 而且，從此種權(quán)利救助組織的投入成本與其社會受益效果考量， 既能以最小的成本投入使糾紛得以順利解決，又能將紛爭納入到基本的法治軌道，用法治思維予以認(rèn)知和處理，其效果也毋容多言。

注釋：

①有關(guān)當(dāng)前基層治理法治化問題的論述， 詳見唐壽東、孫英：《全面依法治國視域下基層治理法治化研究》，《天津行政學(xué)院學(xué)報》2017 年第5 期。

②關(guān)于公共安全治理中政府責(zé)任的相關(guān)論述參見童星：《中國社會治理》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2018 年版，第151—160 頁。

③據(jù)筆者調(diào)研，造成雙語法律人才缺乏的另外一個原因是雙語法律人才培養(yǎng)機(jī)制不暢。 如民族高等院校中除西南民族大學(xué)、青海民族大學(xué)等少數(shù)高校外，其他民族高等院校仍未設(shè)立雙語專業(yè)。 加之師資、教材、課程設(shè)置等因素，既是設(shè)置雙語專業(yè)的高校，也面臨源頭培養(yǎng)與實(shí)際需求脫節(jié)等一系列問題，效果不盡如人意，供需關(guān)系失衡現(xiàn)象較為嚴(yán)重。