職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)的法理思考與立法建議
——基于公私法融合的視角

黃亞宇 尹長俊

教育部在2022年工作要點(diǎn)中明確提出增強(qiáng)職業(yè)教育適應(yīng)性，深化產(chǎn)教融合、校企合作，推動(dòng)職業(yè)教育股份制、混合所有制辦學(xué)。從“探索”混合所有制辦學(xué)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴苿?dòng)”混合所有制辦學(xué)，充分體現(xiàn)了混合所有制改革正在成為國家推進(jìn)職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。然而，混合所有制辦學(xué)是混合所有制改革在教育領(lǐng)域的新探索，由于相關(guān)法律法規(guī)尚不健全，導(dǎo)致混合所有制辦學(xué)在實(shí)踐中存在著諸多法律問題。雖然2021年9月1日起施行的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》首次對(duì)職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)予以了適當(dāng)?shù)囊?guī)范，但是不足以解決混合所有制辦學(xué)面臨的法律困境?，F(xiàn)階段，職業(yè)教育“非公即民”的辦學(xué)類型不利于職業(yè)院?；旌纤兄聘母?。伴隨著公法私法化與私法公法化的融合發(fā)展，教育領(lǐng)域的公私二元界限也日趨模糊，營利性法人與非營利性法人從事社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，行為也互有重疊。從法理學(xué)角度分析，公法私法化是指在公法的規(guī)范性原則中加入了私法的契約自由等因素，私法公法化則是指在私法契約自由的原則中加入了公法規(guī)范性等因素。探索職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)不能簡單地定性為公辦或者民辦類型，事實(shí)上無論定性為公辦還是民辦類型，都無法發(fā)揮出校企雙方的資源優(yōu)勢，鑒于混合所有制辦學(xué)具有公私法融合發(fā)展的基礎(chǔ)，對(duì)其進(jìn)行專門性立法研究，已從一個(gè)教育領(lǐng)域的問題演變?yōu)楣ㄅc私法相互融合的問題。在公私法融合發(fā)展的背景下，可以嘗試提高混合所有制辦學(xué)的立法層次，由國務(wù)院出臺(tái)有關(guān)混合所有制辦學(xué)的行政法規(guī)，為我國職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)提供切實(shí)可行的法律保障，這也是建構(gòu)具有中國特色的現(xiàn)代職業(yè)教育體系的應(yīng)有之義。

一、職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)內(nèi)涵屬性的法理界定

（一）職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)內(nèi)涵界定的法理依據(jù)

混合所有制改革源于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的國有企業(yè)改制，近年來，逐步被運(yùn)用到教育領(lǐng)域。由于教育的公益性決定了教育領(lǐng)域的混合所有制改革與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的混合所有制改革，在法理上存在著本質(zhì)區(qū)別。理論界對(duì)職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)的內(nèi)涵理解主要有以下兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)是兩個(gè)或兩個(gè)以上國有資本、集體資本、非公有資本等不同所有制主體之間出資合作辦學(xué)的模式[1]，即“公有資本+公有資本”“公有資本+私有資本”“私有資本+私有資本”的結(jié)合模式；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)主體中至少要有一個(gè)是國有資本的投資主體，即“公有資本+私有資本”的混合模式。

筆者認(rèn)為，這兩種觀點(diǎn)的核心區(qū)別在于職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)主體是否兼有公私資本。判斷一個(gè)新生事物是否具有合法性地位，需要從新生事物產(chǎn)生的法理依據(jù)上尋求答案。職業(yè)教育領(lǐng)域的混合所有制辦學(xué)可以從《教育法》《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》中尋求合法性的依據(jù)。根據(jù)《教育法》第26條的規(guī)定，國家、企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、其他社會(huì)組織及公民個(gè)人都可以成為教育領(lǐng)域的辦學(xué)主體?！睹褶k教育促進(jìn)法實(shí)施條例》在第7條中進(jìn)一步指出，實(shí)施職業(yè)教育的公辦學(xué)?？梢晕髽I(yè)的資本等要素，舉辦或者參與舉辦實(shí)施職業(yè)教育的營利性民辦學(xué)校；公辦學(xué)校舉辦或者參與舉辦非營利性民辦學(xué)校，不得以管理費(fèi)等方式取得或者變相取得辦學(xué)收益。由此可見，從法理依據(jù)的角度，職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)的內(nèi)涵應(yīng)界定為“公有資本+私有資本”的混合模式。有學(xué)者進(jìn)一步提出，依據(jù)《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》的規(guī)定，可以將職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)分為“公辦職業(yè)院校+社會(huì)資本”“民辦職業(yè)院校+國有資本”“社會(huì)資本+國有資本”三種類型[2]。筆者認(rèn)為，以上三種類型的劃分符合目前我國教育法律規(guī)定與內(nèi)在邏輯。

（二）職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)屬性界定的法理依據(jù)

在明確了職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)內(nèi)涵的法理依據(jù)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)屬性的法理依據(jù)。我國《民法典》將法人分為營利法人、非營利法人與特別法人三類，營利法人是以營利為目的而成立的法人，非營利法人是以公益目的或者其他非營利目的而成立的法人，特別法人目前特指機(jī)關(guān)法人等具有特殊性質(zhì)的法人。根據(jù)《教育法》的規(guī)定，公辦學(xué)校舉辦或參與舉辦的學(xué)校不能設(shè)立為營利性組織。但是，《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》則規(guī)定公辦學(xué)?？梢耘e辦或者參與舉辦實(shí)施職業(yè)教育的營利性民辦學(xué)校。

那么，公辦職業(yè)院校到底是否可以舉辦營利性混合所有制職業(yè)院校呢？根據(jù)法理學(xué)有關(guān)解決法律適應(yīng)沖突規(guī)則的原則，可以依據(jù)特別法優(yōu)先于普通法、后法優(yōu)先于先法的原則予以處理，即《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例作為《教育法》的特別法，再加之其頒布時(shí)間在后，可以予以適用。但是，依據(jù)《憲法》《立法法》中有關(guān)上位法與下位法的規(guī)定，《教育法》作為教育領(lǐng)域的基本法，其法律地位高于教育領(lǐng)域其他法律，《民辦教育促進(jìn)法》第1條明確指出本法依據(jù)《憲法》《教育法》制定，《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第1條明確指出根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》制定本條例。從法律邏輯上分析，《教育法》是《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》的上位法，兩者出現(xiàn)法律沖突的時(shí)候，按照上位法優(yōu)先于下位法的原則，應(yīng)適用《教育法》的規(guī)定。筆者建議，可以通過修改《教育法》的相關(guān)規(guī)定，允許公辦職業(yè)院校舉辦營利性混合所有制學(xué)校來解決法律適用上的沖突。與此同時(shí)，以新修訂的《職業(yè)教育法》實(shí)施為契機(jī)，還需要建立科學(xué)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的職業(yè)教育法律體系，從而為公辦職業(yè)院校舉辦營利性混合所有制職業(yè)院校提供充足的法理依據(jù)。

如此一來，對(duì)職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)屬性的界定就具有合法性基礎(chǔ)。具體而言，職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)設(shè)立為法人機(jī)構(gòu)的，舉辦者可以自主選擇登記為營利性法人或非營利性法人；對(duì)于職業(yè)院校內(nèi)部設(shè)立的產(chǎn)業(yè)學(xué)院、生產(chǎn)性實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)基地等辦學(xué)機(jī)構(gòu)，由于其不具有法人資格，不可登記為法人。

二、職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)面臨的法律困境

目前，有關(guān)職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)的立法處于公私二元結(jié)構(gòu)的教育法律體系夾縫中，只能比照類似法律行為按照就近原則對(duì)現(xiàn)有的混合所有制辦學(xué)行為予以法律解釋。這種通過比照類似法律行為予以法律解釋的操作，雖然在法理上具有一定可行性，但是很容易引起法律之間的沖突。例如，公辦職業(yè)院校能否舉辦營利性混合所有制職業(yè)院校就存在著《教育法》與《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例之間的法條沖突。除此之外，職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)還面臨著以下法律困境。

第一，混合所有制辦學(xué)的非公有產(chǎn)權(quán)認(rèn)定制度不健全。目前，我國的法律法規(guī)對(duì)企業(yè)參與辦學(xué)的產(chǎn)權(quán)制度尚不明晰。根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第5條、第9條的規(guī)定，企業(yè)主要有捐資、設(shè)立基金會(huì)、投資、合作等方式舉辦或參與舉辦職業(yè)教育民辦學(xué)校。至于是否設(shè)立為營利性民辦學(xué)校，則由企業(yè)自主選擇。如果企業(yè)選擇舉辦非營利性民辦學(xué)校，則不享有辦學(xué)收益。教育領(lǐng)域的混合所有制改革不同于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的國有企業(yè)改革，不能完全照搬經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)理論分析混合所有制辦學(xué)中的產(chǎn)權(quán)問題。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的混合所有制改革，企業(yè)擁有產(chǎn)權(quán)的絕對(duì)所有權(quán)，但是教育領(lǐng)域的混合所有制辦學(xué)，企業(yè)一旦選擇非營利性民辦學(xué)校，就無法行使收益權(quán)，辦學(xué)結(jié)余也不能用于股東分紅。因此，辦學(xué)實(shí)踐中大部分企業(yè)選擇舉辦營利性民辦學(xué)校。如果企業(yè)選擇舉辦營利性民辦學(xué)校，按照《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例的規(guī)定，營利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余依照《公司法》的規(guī)定可以用于股東分紅[3]。但是，職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)是公私資本融合的辦學(xué)模式，對(duì)營利性混合所有制職業(yè)院校中非公有資產(chǎn)的認(rèn)定制度尚不健全。企業(yè)的非公有資產(chǎn)經(jīng)過與公辦職業(yè)院校的國有資產(chǎn)多次融合后，在實(shí)踐中很難區(qū)分資產(chǎn)的公有抑或私有屬性，現(xiàn)有的法律法規(guī)對(duì)辦學(xué)資產(chǎn)經(jīng)過多次公私融合后如何定性的問題也沒有做出相應(yīng)的規(guī)定。

第二，混合所有制辦學(xué)的國有資產(chǎn)法律保護(hù)不足。目前，我國僅有《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》對(duì)以國有資產(chǎn)出資參與辦學(xué)的監(jiān)管問題與評(píng)估問題做出了概括性規(guī)定。在職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)中，公辦職業(yè)院校和國有企業(yè)都有可能以國有資產(chǎn)出資。在混合所有制辦學(xué)過程中，因國有資產(chǎn)與非公有資產(chǎn)經(jīng)過多次融合后無法辨認(rèn)法人財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)，具有國有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)。如何認(rèn)定國有資產(chǎn)的流失？如何防范混合所有制辦學(xué)中國有資產(chǎn)的流失？教育領(lǐng)域的國有資產(chǎn)流失與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域國有資產(chǎn)流失有何不同？如何保障混合所有制辦學(xué)中國有資產(chǎn)的增值保值？如何辨析混合所有制辦學(xué)中法人財(cái)產(chǎn)經(jīng)過多次融合后的性質(zhì)？如何平等保護(hù)國有資產(chǎn)和非公有資產(chǎn)？這些問題尚缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)予以規(guī)范。

第三，混合所有制辦學(xué)的產(chǎn)權(quán)流動(dòng)機(jī)制不完善。目前，教育領(lǐng)域混合所有制改革的產(chǎn)權(quán)交易市場尚未建立，產(chǎn)權(quán)的準(zhǔn)入、流通以及退出機(jī)制都有待建立與完善。一是教育領(lǐng)域混合所有制改革需要對(duì)不同所有制的資本進(jìn)行合理評(píng)估，資產(chǎn)評(píng)估不僅關(guān)系到國有資產(chǎn)的保值增值，而且能保護(hù)非公有資產(chǎn)的安全。教育的公益性加大了對(duì)國有資產(chǎn)評(píng)估的難度；允許企業(yè)以技術(shù)、管理等要素參與舉辦營利性混合所有制職業(yè)院校，同樣也加大了對(duì)企業(yè)無形資產(chǎn)的評(píng)估難度。二是職業(yè)院校在混合所有制辦學(xué)中，因其產(chǎn)權(quán)屬性、產(chǎn)權(quán)歸屬與配置不合理，導(dǎo)致面臨無法促進(jìn)非公有資產(chǎn)進(jìn)行合理流動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。三是目前法律制度尚未建立混合所有制辦學(xué)主體的準(zhǔn)入與退出機(jī)制[4]。教育領(lǐng)域的混合所有制辦學(xué)也應(yīng)該遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，允許企業(yè)合理進(jìn)入與退出混合所有制辦學(xué)。為了保障混合所有制辦學(xué)的規(guī)范性和持續(xù)性，對(duì)于辦學(xué)主體的準(zhǔn)入與退出條件、程序以及法律后果等，應(yīng)在法律中予以明確規(guī)定。

第四，營利性混合所有制辦學(xué)的收益分配不公。允許非公有資本投資取得回報(bào)是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然規(guī)律，運(yùn)用到教育領(lǐng)域，營利性混合所有制職業(yè)院校辦學(xué)收益如何分配才能更顯公平，需要法律進(jìn)一步予以明確。一是營利性混合所有制辦學(xué)資產(chǎn)具有公私資本的融合性，如何既保障教育的公益性，又滿足辦學(xué)資產(chǎn)的保值增值，目前尚無明確的法律依據(jù)。同時(shí)，在營利性混合所有制辦學(xué)中，因國有資本擁有絕對(duì)的話語權(quán)，存在利潤分配不公的風(fēng)險(xiǎn)[5]。二是雖然《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》允許公辦職業(yè)院校舉辦或參與舉辦營利性民辦學(xué)校，但是對(duì)取得的營利性收入如何在公辦職業(yè)院校與企業(yè)之間進(jìn)行合理分配并沒有明確的規(guī)定，僅概括性規(guī)定辦學(xué)結(jié)余依《公司法》規(guī)定處理。我國《公司法》規(guī)定，公司彌補(bǔ)虧損和提取公積金后，所余利潤應(yīng)分配給股東，其中有限責(zé)任公司按股東實(shí)繳的出資比例分配。但是對(duì)于公辦職業(yè)院校而言，如果以國有資產(chǎn)出資，牽涉評(píng)估作價(jià)、監(jiān)督管理等一系列法律問題，很難確定國有資產(chǎn)的實(shí)際出資數(shù)額。

三、職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)具有公私法融合立法的基礎(chǔ)

（一）公私法融合立法概述

傳統(tǒng)的公法與私法的劃分源于羅馬法，公法調(diào)整的是縱向法律關(guān)系，保護(hù)的是國家的整體利益和社會(huì)的公共利益；私法調(diào)整的是橫向法律關(guān)系，保護(hù)的是公民的個(gè)體利益。大陸法系國家深受羅馬法的影響，擁有一套較為完整規(guī)范的私法理論體系，如法國《民法典》和德國《民法典》。然而，現(xiàn)代意義上的公法所調(diào)整的對(duì)象、范圍、內(nèi)容相對(duì)復(fù)雜，包含政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域等范疇，且變化多樣，因此也難以與其他社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域相區(qū)分，這也為公私法融合發(fā)展預(yù)留了空間。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公法與私法領(lǐng)域的法律活動(dòng)日趨頻繁，兩者的交叉聯(lián)系與日俱增，大陸法系國家逐步呈現(xiàn)出私法的公法化與公法的私法化現(xiàn)象。有學(xué)者提出，公法與私法的研究領(lǐng)域也不是一成不變的；也有學(xué)者認(rèn)為，公法與私法之間還存在一個(gè)“中間領(lǐng)域”[6]。無論哪種觀點(diǎn)，都無一例外的認(rèn)為公法與私法的交融滲透已成為新時(shí)代法律發(fā)展的必然趨勢。在此情形下，公私法融合立法成為解決新時(shí)代復(fù)雜法律行為的有效路徑。

雖然在公私法融合立法中各部門法的性質(zhì)不盡相同，但是卻能對(duì)同一調(diào)整對(duì)象進(jìn)行規(guī)范，并指向共同的立法目的。隨著對(duì)公法與私法的部門法研究不斷深入，傳統(tǒng)公私二元?jiǎng)澐值牟块T法思維反過來對(duì)人們思考諸多法律行為組合中蘊(yùn)含的法理學(xué)問題形成了限制，部門法的外在表象被過于強(qiáng)化，忽略了以法學(xué)理論為整體視角來思考法律現(xiàn)象。相比之下，公私法融合立法提倡以跨部門法的結(jié)構(gòu)為法律調(diào)整對(duì)象。具體而言，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是法律體系解釋的融通性。公私法融合立法所推崇的跨部門法的結(jié)構(gòu)體系便于立法者在設(shè)計(jì)制度時(shí)不必受公私法二元屬性的約束。一旦突破了公私法二元屬性的約束，立法者即可專注于法律行為本身的特性，以實(shí)用主義原則進(jìn)行具體的立法內(nèi)容設(shè)計(jì)，更有助于實(shí)現(xiàn)法律的指引作用、規(guī)范作用和保障作用，同時(shí)也有助于搭建公法與私法之間合作的橋梁。二是公私法融合立法的跨部門法結(jié)構(gòu)為立法技術(shù)的創(chuàng)新提供了寬松的環(huán)境和解釋的空間。公私法融合立法是對(duì)公法、私法二元分立格局的突破，屬于兼具公法與私法屬性的新型法律規(guī)制工具。三是公私法融合立法具有法律解釋上的獨(dú)特優(yōu)勢，有助于探尋復(fù)雜法律現(xiàn)象的內(nèi)部規(guī)律與不同法律行為之間的外在差別。雖然傳統(tǒng)的公私部門法能調(diào)整大部分社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，但是由部門法本身屬性決定了其只能對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系做出概括性的法律調(diào)整。相對(duì)而言，公私法融合立法不僅遵循了法律現(xiàn)象產(chǎn)生的內(nèi)在規(guī)律，而且能發(fā)揮公法與私法各自的優(yōu)勢，這是公私二元部門法所無法相比的。

（二）職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)中的公私法融合問題

教育領(lǐng)域的混合所有制辦學(xué)借鑒了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的混合所有制改革的成功經(jīng)驗(yàn)，是實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展，盤活職業(yè)教育資源的重要舉措[7]。職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)是諸多法律行為的組合，具有典型的公私法融合特性。

第一，辦學(xué)主體的公私多元性。職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)不同于以往的校企合作，混合所有制辦學(xué)觸及到所有制改革這一根本性問題。從公的角度來看，混合所有制辦學(xué)涉及到公辦職業(yè)院校、國有企業(yè)等屬性為公的辦學(xué)主體。這些屬性為公的辦學(xué)主體不僅需要防范國有資產(chǎn)的流失，而且需要把教育公益性擺在參與辦學(xué)的首位。從私的角度來看，企業(yè)作為營利性法人，取得辦學(xué)利潤是其參與辦學(xué)的主要目的。就目前法律制度而言，無論公法領(lǐng)域還是私法領(lǐng)域的部門法都無法調(diào)整混合所有制涉及的復(fù)雜法律現(xiàn)象，尤其是在教育領(lǐng)域，混合所有制辦學(xué)的根本目的在于通過混合所有制改革促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量?；旌纤兄妻k學(xué)主體的公私多元性，能為公私法融合立法提供多元化的立法原則。

第二，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的公私融合性。職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)涉及到公有和私有資本的混合，是一種兼具開放性與融合性的產(chǎn)權(quán)制度，能更加高效地為社會(huì)資源重組提供條件。從公的角度來看，辦學(xué)主體以國有資產(chǎn)出資的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，并報(bào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)予以備案。從私的角度來看，辦學(xué)主體以非公有資本出資的，非公有資本的流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制尚不健全，企業(yè)是否可以通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、利潤分配等方式退出，尚無專門性法律予以規(guī)定。此外，相對(duì)于傳統(tǒng)辦學(xué)模式而言，混合所有制辦學(xué)的產(chǎn)權(quán)是變化的、動(dòng)態(tài)的，公有資本與私有資本經(jīng)過多次融合，難以界定辦學(xué)產(chǎn)權(quán)的公私屬性?；旌纤兄妻k學(xué)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的公私融合性，能為公私法融合立法提供較為廣泛的立法空間。

第三，治理體系的公私多樣性。職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)主體的多元性與產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的融合性，直接導(dǎo)致混合所有制職業(yè)院校內(nèi)部治理體系的多樣性。從公的角度來看，職業(yè)教育混合所有制改革的根本目的在于促進(jìn)職業(yè)教育體制機(jī)制創(chuàng)新，提升職業(yè)院校辦學(xué)水平與人才培養(yǎng)質(zhì)量，教育的公益性決定了即使是營利性混合所有制職業(yè)院校，也不能忽略辦學(xué)的公益性。教育作為我國最大的公益事業(yè)，無論辦學(xué)形式如何變化，都不能觸及到公民享有的受教育權(quán)底線。因此，在混合所有制辦學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中，政府部門、公辦職業(yè)院校、國有企業(yè)依舊占有主導(dǎo)地位。從私的角度來看，引入企業(yè)、行業(yè)組織參與職業(yè)教育內(nèi)部治理，能吸收企業(yè)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和激勵(lì)制度，是實(shí)現(xiàn)校企辦學(xué)主體合作共贏的有效方式?；旌纤兄妻k學(xué)治理體系的公私多樣性，也能為公私法融合立法提供較為廣泛的立法空間。

四、公私法融合視角下職業(yè)院校混合所有制辦學(xué)的立法建議

職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)行為是公法領(lǐng)域與私法領(lǐng)域眾多法律行為的組合，既要遵循公法領(lǐng)域的強(qiáng)制性、規(guī)范性原則，又要體現(xiàn)私法領(lǐng)域的自由平等、意思自治原則，單靠傳統(tǒng)公法領(lǐng)域或私法領(lǐng)域的法律制度，都難以調(diào)整混合所有制辦學(xué)出現(xiàn)的諸多法律問題。鑒于混合所有制辦學(xué)具有公私法融合發(fā)展的法理基礎(chǔ)，可以嘗試由國務(wù)院制定專門性行政法規(guī)，運(yùn)用公私法融合的立法技術(shù)保障職業(yè)教育的公益性與市場化改革，并從辦學(xué)協(xié)議、設(shè)立要求、辦學(xué)管理、激勵(lì)機(jī)制、法律責(zé)任等方面具體設(shè)計(jì)立法內(nèi)容。

（一）公私法融合視角下職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)的立法原則

教育領(lǐng)域的混合所有制立法與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的混合所有制立法有著本質(zhì)區(qū)別，職業(yè)教育領(lǐng)域的立法，應(yīng)遵循“公民有依法接受職業(yè)教育的權(quán)利”這一邏輯主線[8]。公私法融合視角下職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)的立法原則需要有效融合公法與私法領(lǐng)域的基本原則，并妥善處理好自由與秩序、公平與效率之間的矛盾。具體而言，應(yīng)遵循以下立法原則。

一是法治原則。法治原則要求教育領(lǐng)域的立法必須以習(xí)近平法治思想為立法的指導(dǎo)思想，從立法權(quán)限、立法程序、立法內(nèi)容等方面凸顯有法可依、有法必依的法治精神。教育立法權(quán)的行使必須做到有法可依，必須依據(jù)我國《憲法》《立法法》的規(guī)定依法行使。教育立法的程序既要體現(xiàn)公法的秩序性、效率性，又要體現(xiàn)私法的公平性、自由性。教育立法的內(nèi)容既要體現(xiàn)公法的指導(dǎo)性、規(guī)范性，又要體現(xiàn)私法的以人為本、人民至上等法治思想。

二是統(tǒng)一原則。統(tǒng)一原則要求職業(yè)教育領(lǐng)域的混合所有制立法需要站在我國教育法律體系整體構(gòu)建的角度進(jìn)行立法[9]。一方面要注意混合所有制立法與《教育法》《職業(yè)教育法》《民辦教育促進(jìn)法》等法律之間的有效銜接；另一方面要注意與教育部牽頭頒發(fā)的諸多教育規(guī)章制度相互銜接，以避免出現(xiàn)不同法律政策之間的沖突。

三是育人原則。職業(yè)教育領(lǐng)域的立法始終需要遵循保護(hù)公民接受職業(yè)教育的權(quán)利。職業(yè)教育領(lǐng)域的立法應(yīng)始終把維護(hù)教育公益性擺在首位，堅(jiān)持立德樹人的育人原則，體現(xiàn)對(duì)公民合法權(quán)益的保障，以保護(hù)公民接受職業(yè)教育的權(quán)利為立法原則。

四是平等保護(hù)原則。平等保護(hù)原則要求在職業(yè)教育混合所有制改革中，對(duì)參與混合所有制辦學(xué)的產(chǎn)教主體予以平等地保護(hù)。既要賦予公辦職業(yè)院校參與營利性混合所有制辦學(xué)的合法性地位，又要激發(fā)企業(yè)參與混合所有制辦學(xué)的積極性。既要保護(hù)國有資產(chǎn)的保值增值，又要保護(hù)非公有資產(chǎn)的合法流轉(zhuǎn)。

（二）公私法融合視角下職業(yè)院?；旌纤兄屏⒎ǖ膬?nèi)容設(shè)計(jì)

職業(yè)教育領(lǐng)域的混合所有制立法需要教育、發(fā)改、民政、司法、財(cái)政、金融、市場監(jiān)管、稅收等多部門合作進(jìn)行。然而，這些部門之間處于平級(jí)地位，任何一個(gè)部門都很難統(tǒng)籌規(guī)劃其他部門的立法工作，并且教育規(guī)章的立法層次和立法效率較低，不能直接作為法院判決的依據(jù)。為了減少混合所有制辦學(xué)紛爭，維護(hù)混合所有制辦學(xué)的規(guī)范性與穩(wěn)定性，可以先由國務(wù)院出臺(tái)《職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)條例》，待時(shí)機(jī)成熟，再以法律的形式予以頒布。大體而言，《職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)條例》的內(nèi)容體系可以按照總分的形式進(jìn)行具體設(shè)計(jì)，至少應(yīng)該包括總則、辦學(xué)協(xié)議、設(shè)立要求、辦學(xué)管理、激勵(lì)機(jī)制、法律責(zé)任、附則等內(nèi)容，通過制度設(shè)計(jì)營造公平、效率、和諧的法治環(huán)境，促進(jìn)職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)的發(fā)展。

1.總則

本部分應(yīng)至少包括職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)的指導(dǎo)思想、基本原則、基本制度、辦學(xué)主體、辦學(xué)形式、法人屬性、法律地位等原則性、指導(dǎo)性、基礎(chǔ)性內(nèi)容。一是堅(jiān)持以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)思想，遵循法治原則、統(tǒng)一原則、育人原則和平等保護(hù)原則。二是明確混合所有制辦學(xué)主體與辦學(xué)形式，允許公辦職業(yè)院校、民辦學(xué)校、國有企業(yè)、集體企業(yè)、私營企業(yè)、社會(huì)組織或個(gè)人以出資、捐資、設(shè)立基金會(huì)、合作等多種方式舉辦或參與舉辦混合所有制職業(yè)院校，并且根據(jù)實(shí)際發(fā)展需要，自主選擇設(shè)立為法人或不具法人資格的產(chǎn)業(yè)學(xué)院、實(shí)訓(xùn)基地等。三是構(gòu)建完整統(tǒng)一的教育法律體系，有效銜接《教育法》《職業(yè)教育法》《民辦教育促進(jìn)法》中有關(guān)行業(yè)企業(yè)參與聯(lián)合辦學(xué)的法律規(guī)定，賦予公辦職業(yè)院校設(shè)立營利性混合所有制職業(yè)院校合法的法律地位，并賦予教育行政部門定期對(duì)其進(jìn)行辦學(xué)指導(dǎo)和監(jiān)督管理的權(quán)力。

2.辦學(xué)協(xié)議

本部分至少應(yīng)包括簽訂協(xié)議的主體、協(xié)議內(nèi)容、違約責(zé)任、解決爭議的途徑等內(nèi)容，主要用于規(guī)范混合所有制辦學(xué)主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。一是建議出臺(tái)職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)協(xié)議示范文本，示范文本建議為非強(qiáng)制性使用，以體現(xiàn)私法的意思自治原則，當(dāng)事人在合法合規(guī)的前提下，遵循示范文本訂立具體的協(xié)議。二是辦學(xué)協(xié)議的主要內(nèi)容需要包含辦學(xué)機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目名稱、合作內(nèi)容和期限、各方資源投入、利潤分配、組織管理、各方的權(quán)利與義務(wù)、爭議解決辦法等。三是辦學(xué)協(xié)議需要注明在職業(yè)院校學(xué)生實(shí)習(xí)期間，應(yīng)當(dāng)遵循《職業(yè)學(xué)校學(xué)生實(shí)習(xí)管理規(guī)定》，由學(xué)校、企業(yè)和學(xué)生三方主體共同訂立職業(yè)學(xué)校學(xué)生崗位實(shí)習(xí)的三方協(xié)議。四是由于教育公益性決定了混合所有制辦學(xué)需要始終堅(jiān)持育人的宗旨，教育行政部門對(duì)混合所有制辦學(xué)情況具有監(jiān)督指導(dǎo)的職責(zé)，辦學(xué)協(xié)議還需要報(bào)省級(jí)教育行政部門備案，便于教育行政部門定期檢查協(xié)議的履行情況。五是辦學(xué)協(xié)議需要明確平等保護(hù)國有財(cái)產(chǎn)與非公有財(cái)產(chǎn)，對(duì)國有資本與非公有資本的出資應(yīng)同等對(duì)待，并加強(qiáng)監(jiān)管力度防范國有資產(chǎn)的流失與保護(hù)非公有財(cái)產(chǎn)的安全。六是是辦學(xué)協(xié)議需要明確營利性混合所有制職業(yè)院校取得的利潤應(yīng)依據(jù)《公司法》的規(guī)定提取辦學(xué)公積金，在提取公積金和彌補(bǔ)虧損、繳納稅款后仍有剩余的，允許參照《公司法》的規(guī)定進(jìn)行利潤分配。

3.設(shè)立要求

本部分至少應(yīng)包括辦學(xué)需要滿足的具體條件、設(shè)立程序、準(zhǔn)入機(jī)制、退出機(jī)制等內(nèi)容。一是區(qū)分營利性與非營利性混合所有制職業(yè)院校，規(guī)定不同的設(shè)立條件。營利性辦學(xué)對(duì)辦學(xué)主體的貨幣出資應(yīng)給予一定要求，應(yīng)具有辦學(xué)協(xié)議規(guī)定的全體辦學(xué)主體認(rèn)繳的出資額。無論是營利性辦學(xué)，還是非營利性辦學(xué)，只要是以非貨幣的形式出資都需要核實(shí)財(cái)產(chǎn)、評(píng)估作價(jià)，并辦理財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移手續(xù)。二是區(qū)分具備法人資格與不具備法人資格的混合所有制辦學(xué)形式，規(guī)定不同的設(shè)立條件。對(duì)于具備法人資格的混合所有制職業(yè)院校，需要設(shè)立符合法人要求的組織機(jī)構(gòu)。三是在設(shè)立程序上對(duì)具有法人資格的混合所有制職業(yè)院校需要報(bào)省級(jí)教育行政部門、行業(yè)主管部門審批，對(duì)于不具有法人資格的產(chǎn)業(yè)學(xué)院、實(shí)訓(xùn)基地等只需報(bào)省級(jí)教育行政部門備案即可。四是放寬企業(yè)參與辦學(xué)的準(zhǔn)入條件，鼓勵(lì)產(chǎn)教融合型企業(yè)、國有企業(yè)、集體企業(yè)、上市公司、高新技術(shù)企業(yè)積極參與混合所有制辦學(xué)。允許企業(yè)享有辦學(xué)的退出權(quán)利，允許非公有資本按照《公司法》的規(guī)定，通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、利潤分配、股份回購等方式退出，促使資產(chǎn)流動(dòng)更加公開、透明。

4.辦學(xué)管理

本部分至少應(yīng)包括治理結(jié)構(gòu)、教師與受教育者、專業(yè)設(shè)置、財(cái)務(wù)管理等內(nèi)容。一是在辦學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中，要堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，既要突出政府部門、公辦職業(yè)院校、國有企業(yè)占有的主導(dǎo)地位，又要吸收企業(yè)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建多元化治理體系[10]。二是保障混合所有制辦學(xué)中教師的合法權(quán)益，提高教師的“雙師”素質(zhì)，保障民辦教師與公辦教師在混合所有制職業(yè)院校中具有平等的地位。三是專業(yè)設(shè)置需要對(duì)接產(chǎn)業(yè)發(fā)展，學(xué)生在混合所有制職業(yè)院校畢業(yè)的，發(fā)放由混合所有制職業(yè)院校蓋章的畢業(yè)證，職業(yè)院校內(nèi)部成立的產(chǎn)業(yè)學(xué)院不能發(fā)放學(xué)生畢業(yè)證。保障民辦學(xué)校的受教育者在升學(xué)、就業(yè)、助學(xué)貸款、獎(jiǎng)學(xué)金等方面，享有與公辦學(xué)校受教育者同等的權(quán)利。四是具有法人資格的混合所有制職業(yè)院校，應(yīng)依《會(huì)計(jì)法》的有關(guān)規(guī)定建立會(huì)計(jì)制度、財(cái)務(wù)制度、資產(chǎn)管理制度。不具有法人資格的職業(yè)院校內(nèi)部產(chǎn)業(yè)學(xué)院，可在學(xué)校財(cái)務(wù)部門設(shè)立專門的賬戶，統(tǒng)一辦理相關(guān)收支業(yè)務(wù)。

5.激勵(lì)機(jī)制

本部分至少應(yīng)包括國家在稅收、財(cái)政、金融、土地等方面出臺(tái)的一系列優(yōu)惠政策，激勵(lì)企業(yè)參與職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)。一是給予參與混合所有制辦學(xué)的企業(yè)一定的稅收優(yōu)惠，企業(yè)因接納實(shí)習(xí)學(xué)生所發(fā)生的合理支出，應(yīng)允許其在計(jì)算企業(yè)所得稅時(shí)予以扣除，政府對(duì)積極參與混合所有制辦學(xué)的企業(yè)應(yīng)予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)。二是規(guī)定非營利性混合所有制職業(yè)院校享受財(cái)政撥款支持，收到的財(cái)政撥款應(yīng)專款專用。三是非營利性混合所有制職業(yè)院校經(jīng)批準(zhǔn)可以取得劃撥用地使用權(quán)，營利性混合所有制職業(yè)院校則必須以有償使用方式取得土地使用權(quán)。四是鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)在合法合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，給予混合所有制辦學(xué)機(jī)構(gòu)適當(dāng)?shù)娜谫Y支持。允許辦學(xué)主體以知識(shí)產(chǎn)權(quán)等高新技術(shù)出資，但需依照法律規(guī)定進(jìn)行評(píng)估作價(jià)。

6.法律責(zé)任

本部分至少應(yīng)包括政府相關(guān)部門、職業(yè)院校、企業(yè)等辦學(xué)主體違反本條例的規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。一是教育行政部門、人力資源和社會(huì)保障部門等有關(guān)部門的工作人員在混合所有制辦學(xué)的備案審批、監(jiān)督檢查等工作中有濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守或不履行相關(guān)行政職責(zé)等行為，應(yīng)給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究相關(guān)人員的刑事責(zé)任。二是參與混合所有制辦學(xué)的公辦職業(yè)院校、國有企業(yè)等辦學(xué)主體存在濫用國有資源，導(dǎo)致國有資源流失的，對(duì)直接責(zé)任人員應(yīng)給予行政處分和行政處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究直接責(zé)任人員的刑事責(zé)任。三是對(duì)接納學(xué)生實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)的企業(yè)侵犯學(xué)生的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、勞動(dòng)安全保障權(quán)等合法權(quán)利，依法應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。四是參與混合所有制辦學(xué)的職業(yè)學(xué)校、企業(yè)利用辦學(xué)非法集資、挪用辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、侵犯教師和受教育者人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)等違法行為的，由縣級(jí)以上教育行政部門、人力資源和社會(huì)保障部門給予行政處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究相關(guān)人員的刑事責(zé)任。

7.附則

本部分至少應(yīng)包括各省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)，應(yīng)結(jié)合本地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展的實(shí)際情況制定實(shí)施細(xì)則?？紤]到我國教育立法還存在著相互沖突的地方，若本條例與《教育法》《職業(yè)教育法》《民辦教育促進(jìn)法》存在法條沖突的，由于行政法規(guī)的效力低于法律的效力，建議由國務(wù)院報(bào)請全國人大常委會(huì)做出決定。若本條例與教育規(guī)章之間存在法條沖突的，一律按本條例執(zhí)行。

綜上所述，職業(yè)教育不同于普通高等教育，其更具有利益主體多元性、收益分配復(fù)雜性、資源配置多樣性等特性，發(fā)展職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)是促進(jìn)職業(yè)教育改革創(chuàng)新的重大舉措。職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)是一系列復(fù)雜的法律行為組合，要實(shí)現(xiàn)混合所有制辦學(xué)的穩(wěn)定發(fā)展，需要建立完善的法律制度體系。以公私法融合立法的視角分析混合所有制辦學(xué)面臨的法律問題，并提出相應(yīng)的立法建議，為混合所有制辦學(xué)的法律完善提供了一種新的研究范式，在學(xué)校與產(chǎn)業(yè)主體的合作中形成互動(dòng)性、契約性的良性關(guān)系，減少混合所有制辦學(xué)實(shí)踐中的權(quán)益紛爭，以法治的手段保障我國職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)的有序推進(jìn)。