區(qū)域統(tǒng)籌中利益共享機(jī)制創(chuàng)新研究
——以東莞功能區(qū)區(qū)域統(tǒng)籌為例

楊泱泱 劉 川

(東莞理工學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，廣東 東莞 523808)

1 東莞市功能區(qū)統(tǒng)籌中建立利益共享機(jī)制的現(xiàn)狀分析

1.1 探索建立利益共享管理體制

成立了功能區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組。一是建立功能區(qū)工作協(xié)調(diào)制度。領(lǐng)導(dǎo)小組用于審議決定功能區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展中的重大發(fā)展事項(xiàng)。二是建立功能區(qū)干部掛任職交流機(jī)制。制定相關(guān)辦理辦法，加強(qiáng)對(duì)掛任職干部的管理和考核。

1.2 建設(shè)投融資平臺(tái)利益共享

松山湖功能區(qū)掛牌成立了松山湖金融產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，該集團(tuán)有國資企業(yè)松山湖控股集團(tuán)主導(dǎo)，通過引入東莞金控集團(tuán)的投融資優(yōu)勢(shì)，對(duì)功能區(qū)投融資平臺(tái)松山湖金融產(chǎn)業(yè)集團(tuán)進(jìn)行重組，分別成立合資公司，推動(dòng)功能區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。

1.3 積極探索基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)利益共享

實(shí)現(xiàn)道路等基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通是區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的基礎(chǔ)條件，為此功能區(qū)積極探索基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)利益共享模式。濱海功能區(qū)積極推進(jìn)功能區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，功能區(qū)統(tǒng)籌以來，組織召開了兩次功能區(qū)聯(lián)席會(huì)議，確定了功能區(qū)首批十大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。

1.4 積極探索招商利益共享

為切實(shí)增強(qiáng)松山湖功能區(qū)的品牌影響力，基本實(shí)現(xiàn)功能區(qū)招商引資工作的一體化，制定形成相關(guān)制度，保證招引項(xiàng)目質(zhì)量與統(tǒng)籌布局，實(shí)現(xiàn)招商質(zhì)量不斷提升。同時(shí)，加快招商資源信息共享平臺(tái)建設(shè)，建立水鄉(xiāng)新城功能區(qū)招商資源庫。不斷提升了水鄉(xiāng)片區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，也進(jìn)一步擴(kuò)大了水鄉(xiāng)新城的品牌影響力。

2 東莞市功能區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展中存在的問題

東莞市目前已經(jīng)建立功能區(qū)，并出臺(tái)了相關(guān)政策推動(dòng)功能區(qū)發(fā)展。水鄉(xiāng)片區(qū)現(xiàn)已取得一定成就。但由于過去的發(fā)展模式與當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求有沖突，導(dǎo)致東莞市功能區(qū)的統(tǒng)籌發(fā)展仍存在許多問題。

2.1 利益共享的理念羈絆

改革開放以后，東莞實(shí)行的市直管32個(gè)鎮(zhèn)街的行政管理體制，由于各個(gè)鎮(zhèn)街都是相對(duì)獨(dú)立的利益主體、利益共享的理念缺乏成為制約功能區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展的一大因素。

由各園鎮(zhèn)的負(fù)責(zé)人組成的功能區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組難以承擔(dān)統(tǒng)籌發(fā)展的管理和決策角色。在對(duì)重大事項(xiàng)進(jìn)行決策時(shí)，各小組成員可能由于立足點(diǎn)不同和代表利益不同，難以從整體以及長(zhǎng)遠(yuǎn)利益上得到協(xié)同并做出合理決策。

2.2 利益分配功能發(fā)揮欠佳

利益分配機(jī)制有利于平衡各鎮(zhèn)街的關(guān)系，好的利益分配機(jī)制是功能區(qū)統(tǒng)籌持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。目前，功能區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展沒有建立有效地分配規(guī)則和制度，沒有穩(wěn)定的利益分配方式和渠道，各參與方未能從分配中看到合作的預(yù)期收益。未建立功能區(qū)與鎮(zhèn)街共建科技功能區(qū)的利益分配機(jī)制，也未建立功能區(qū)與鎮(zhèn)街已建成項(xiàng)目(企業(yè))轉(zhuǎn)移的利益分配機(jī)制。

2.3 利益補(bǔ)償機(jī)制和幫扶機(jī)制尚未建立

合理的利益補(bǔ)償機(jī)制可以有效緩解利益的矛盾與沖突，是功能區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展中實(shí)現(xiàn)利益整合的重要手段。目前，未建立對(duì)利益受損地區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制和對(duì)落后地區(qū)和社會(huì)弱勢(shì)群體的利益幫扶機(jī)制，利益補(bǔ)償機(jī)制的不完善既影響了統(tǒng)籌參與方的積極性，也會(huì)對(duì)統(tǒng)籌發(fā)展的公平性造成影響。

3 功能區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展中建立利益共享機(jī)制應(yīng)遵循的原則

功能區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展會(huì)涉及多個(gè)不同利益主體，在設(shè)計(jì)利益共享機(jī)制的過程中應(yīng)遵循的一系列原則，以確保功能區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展的順利進(jìn)行。

3.1 發(fā)展優(yōu)先原則

功能區(qū)統(tǒng)籌的目的是為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展、平衡發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展，在統(tǒng)籌過程中要遵循發(fā)函優(yōu)先的原則，大力發(fā)展功能區(qū)經(jīng)濟(jì)，解決統(tǒng)籌建設(shè)中遇到的基礎(chǔ)性問題，提高功能區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力，關(guān)注并解決統(tǒng)籌中發(fā)展不平衡的問題，以統(tǒng)籌促發(fā)展、以發(fā)展促和諧。

3.2 平等公平原則

功能區(qū)統(tǒng)籌，不僅僅涉及園區(qū)與不同鎮(zhèn)直接的協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌，也涉及不同村組、企業(yè)和個(gè)人的利益。在處理統(tǒng)籌各方利益主體關(guān)系時(shí)，要遵守平等與公平的原則。既要求功能區(qū)的各方，平等協(xié)商、平等合作、共同發(fā)展，也要求在處理各方關(guān)系的時(shí)候公平對(duì)待，不能厚此薄彼。

3.3 優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)原則

東莞市各功能區(qū)中不同功能區(qū)和鎮(zhèn)街之間經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地等稀缺資源等方面各具優(yōu)勢(shì)并具有較大差異，在統(tǒng)籌發(fā)展中要遵守優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)原則。明確園區(qū)和各個(gè)鎮(zhèn)的核心資源和核心能力，在合作過程中要注意發(fā)揮各方的長(zhǎng)處，通過密切合作優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，從而達(dá)到1+1>2的整體效應(yīng)。

3.4 風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則

要承認(rèn)功能區(qū)統(tǒng)籌中各園區(qū)鎮(zhèn)街、各村組各企業(yè)等都是相對(duì)獨(dú)立的利益主體，需在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，按照各方投入的多少、貢獻(xiàn)的大小來享受收益，按照收益的比例來共擔(dān)合作中的風(fēng)險(xiǎn)，這樣才能推進(jìn)統(tǒng)籌事項(xiàng)的順利進(jìn)行。

遵循以上原則有助于在功能區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展中明確統(tǒng)籌各方的收益預(yù)期，規(guī)范統(tǒng)籌收益的分配，進(jìn)而產(chǎn)生有效激勵(lì)，減少風(fēng)險(xiǎn)與不確定性，增強(qiáng)統(tǒng)籌各方參與合作的積極性，保障功能區(qū)統(tǒng)籌的順利開展。

4 建立創(chuàng)新功能區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展利益共享機(jī)制的政策建議

4.1 加強(qiáng)功能區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展中利益共享理念培育

理念決定行動(dòng)，是行動(dòng)的指南。利益共享理念與現(xiàn)實(shí)偏差是目前建立利益共享機(jī)制的重要障礙。實(shí)施功能區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，必須把找到各利益群體之間的利益平衡點(diǎn)，正確處理好不同利益主體的參與重點(diǎn)和利益訴求，統(tǒng)籌促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和平衡發(fā)展。

4.2 建全利益共享管理與決策機(jī)制

園區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展依賴科學(xué)高效的統(tǒng)籌觀念和決策，要建立健全利益共享的管理與決策機(jī)制。

改革掛片常委在功能區(qū)統(tǒng)籌中的雙重身份。建議采取“功能區(qū)管工委書記+直屬分局”模式，成立功能區(qū)黨工委作為市委直接領(lǐng)導(dǎo)下的黨組織機(jī)構(gòu)，掛片常委改任功能區(qū)工委書記，作為整個(gè)功能區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展的第一負(fù)責(zé)人組成統(tǒng)籌發(fā)展的決策機(jī)構(gòu)。

完善決策公眾參與機(jī)制。功能區(qū)統(tǒng)籌決策既涉及整個(gè)區(qū)域的發(fā)展，也涉及各方的切身利益。需改進(jìn)決策的公眾參與機(jī)制，明確公眾參與決策的情形以及參與方式和參與程序，實(shí)現(xiàn)決策事項(xiàng)科學(xué)高效。

成立專家咨詢和論證機(jī)制。要發(fā)揮專家的智庫作用，成立功能區(qū)統(tǒng)籌專家委員會(huì)，對(duì)統(tǒng)籌決策的科學(xué)性和可行性進(jìn)行有效論證，確保統(tǒng)籌管理和統(tǒng)籌決策的科學(xué)性和有效性，為統(tǒng)籌發(fā)展提供智力支撐。

4.3 建立利益共享分配機(jī)制

分配機(jī)制是利益共享機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，只有分配機(jī)制合理才能真正實(shí)現(xiàn)利益共享。就功能區(qū)統(tǒng)籌利益分配的依據(jù)而言，要根據(jù)各方投入的大小、貢獻(xiàn)的高低、風(fēng)險(xiǎn)的大小等來確定分配方式和分配比例。

改革功能區(qū)財(cái)政與統(tǒng)計(jì)制度。一是改革功能區(qū)內(nèi)園鎮(zhèn)GDP等數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)制度，GDP等統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)1+6合并上報(bào)，不再分功能區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)單獨(dú)統(tǒng)計(jì)；二是合并1+6財(cái)政收入，設(shè)立功能區(qū)財(cái)政分局，在統(tǒng)一收取的基礎(chǔ)上重新統(tǒng)一分配。

創(chuàng)立和規(guī)范統(tǒng)一的功能區(qū)投融資機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)功能區(qū)的投資與開發(fā)。新成立的功能區(qū)投融資機(jī)構(gòu)可以與各鎮(zhèn)街成立投資公司，負(fù)責(zé)功能區(qū)的公共服務(wù)、科技成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)投資等。各方按出資比例進(jìn)行收益分成，體現(xiàn)誰出資誰收益的原則，做到產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)規(guī)范，以共同投資促統(tǒng)籌發(fā)展。

進(jìn)一步探索和推動(dòng)土地開發(fā)的利益共享。推進(jìn)園鎮(zhèn)共建、鎮(zhèn)鎮(zhèn)共建科技功能區(qū)的利益共享。積極探索合作開發(fā)土地的有效模式，通過建立健全土地開發(fā)利益共享等激勵(lì)性措施，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和土地權(quán)利人的利益平衡。

積極探索項(xiàng)目流轉(zhuǎn)和區(qū)域合作發(fā)展利益共享辦法。一是積極探索項(xiàng)目流轉(zhuǎn)管理辦法，將目前項(xiàng)目流轉(zhuǎn)辦法適用范圍從市重大項(xiàng)目推廣適用到所有招商項(xiàng)目的流轉(zhuǎn)上。二是在區(qū)域合作共享上，將功能區(qū)統(tǒng)籌中涉及區(qū)域合作的項(xiàng)目全部納入利益共享辦法當(dāng)中，以進(jìn)一步規(guī)范和推動(dòng)功能區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展。

4.4 完善利益共享補(bǔ)償機(jī)制和幫扶機(jī)制

功能區(qū)統(tǒng)籌中的利益補(bǔ)償機(jī)制主要是通過建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度來實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域和不同人群利益轉(zhuǎn)移和損益補(bǔ)償。利益共享補(bǔ)償機(jī)制在國內(nèi)已有很多好的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。一是轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。建議設(shè)立財(cái)政直屬分局，將市稅收返還給功能區(qū)和鎮(zhèn)部分，以及專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付部分，直接下?lián)芄δ軈^(qū)直屬分局，做二次返還(轉(zhuǎn)移)。二是功能區(qū)互助機(jī)制。發(fā)達(dá)地區(qū)帶動(dòng)次發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共發(fā)展。功能區(qū)可與各鎮(zhèn)大力發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，利用“一區(qū)多園”模式推動(dòng)功能區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展?？梢栽诠δ軈^(qū)范圍內(nèi)試點(diǎn)“碳交易”等新型交易互助合作機(jī)制。三是功能區(qū)扶持機(jī)制。功能區(qū)扶持機(jī)制最主要通過財(cái)政手段，建議與各鎮(zhèn)協(xié)商設(shè)立功能區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展基金，將公共服務(wù)均等化和保障民生置于中心和重點(diǎn)。四是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。主要是重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)整個(gè)區(qū)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.5 創(chuàng)新利益約束機(jī)制和功能區(qū)聯(lián)動(dòng)考核機(jī)制

一個(gè)有效機(jī)制的形成和實(shí)施，約束和考核機(jī)制是不可缺少的環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容。功能區(qū)需要建立和完善全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、符合功能區(qū)發(fā)展要求的分類評(píng)價(jià)、分類考核體系等，還應(yīng)當(dāng)建立一套相應(yīng)的約束機(jī)制?？己撕图s束既要與領(lǐng)導(dǎo)班子和個(gè)人的發(fā)展有關(guān)，還要與各區(qū)域資源和利益的再分配掛鉤。

建立功能區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展的利益約束機(jī)制。由于各方利益訴求不同，在功能區(qū)統(tǒng)籌中往往會(huì)產(chǎn)生利益的沖突和分歧，需要通過利益約束機(jī)制進(jìn)行規(guī)范。一是通過制定相關(guān)法規(guī)和政策，規(guī)范和平衡各方的利益關(guān)系；二是要通過制定相關(guān)的制度，明確各方權(quán)利和責(zé)任；三是要通過合作各方的合作協(xié)議，明確合作各方的投入方式、投入大小、利益分配等。

建立功能區(qū)聯(lián)動(dòng)考核機(jī)制?，F(xiàn)行的對(duì)鎮(zhèn)街和官員政績(jī)考核制度過分強(qiáng)調(diào)單一的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，導(dǎo)致功能區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)程受阻。要?jiǎng)?chuàng)新功能區(qū)聯(lián)動(dòng)考核機(jī)制，必須革新現(xiàn)行的政績(jī)考核與官員晉升機(jī)制，建立功能區(qū)聯(lián)動(dòng)考核機(jī)制，完善評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，在現(xiàn)有對(duì)各鎮(zhèn)街的單獨(dú)考核的基礎(chǔ)上，試行聯(lián)動(dòng)考核制度，加大在考核中功能區(qū)對(duì)各鎮(zhèn)街的考核權(quán)力和考核比重。

4.6 積極探索園鎮(zhèn)政策共享機(jī)制

以松山湖功能區(qū)為例，松山湖作為國家高新區(qū)、國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、廣深科技創(chuàng)新走廊核心創(chuàng)新平臺(tái)，享有一系列其他功能區(qū)和鎮(zhèn)街不具備的政策優(yōu)惠，從而在功能區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)之間形成政策差距。目前的政策可以簡(jiǎn)單分為兩類：需要財(cái)政支持的政策和不需要財(cái)政支持的純政策性政策。對(duì)于純政策性政策規(guī)定，積極研究其延伸到鎮(zhèn)街的可能性，對(duì)有條件、政策允許的情況下，積極將政策延伸到各鎮(zhèn)街。對(duì)于需要財(cái)政支持的政策，根據(jù)各具體政策財(cái)政支持的條件、方式和力度，研究考慮由市財(cái)政、功能區(qū)財(cái)政和鎮(zhèn)財(cái)政三級(jí)分?jǐn)傊С值目赡苄浴Ｍㄟ^政策共享，進(jìn)一步推進(jìn)功能區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展。