統(tǒng)籌包干制：農(nóng)村公共品供給的基層運(yùn)作模式

陳 偉

（南京大學(xué)社會學(xué)院，江蘇 南京 210046）

一、問題的提出

農(nóng)村公共品供給是農(nóng)村研究的經(jīng)典議題。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后，國家將大量資源輸入鄉(xiāng)村社會，以期改善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施條件，提升農(nóng)民的生活水平。農(nóng)村公共品供給的主要制度模式是“一事一議”制度和“項目制”，其中后者占據(jù)著更加突出的地位。不過，資源下鄉(xiāng)背景下，項目進(jìn)村的實(shí)踐卻出現(xiàn)了“最后一公里難題”[1]，具體表現(xiàn)為項目制自上而下的決策體制使得國家資源無法與鄉(xiāng)村社會需求有效對接，項目建設(shè)難以調(diào)動農(nóng)民參與，項目落地?zé)o法有效應(yīng)對農(nóng)民不合作等困境。

在此情況下，學(xué)界的主流觀點(diǎn)是優(yōu)化制度供給方案，賦予農(nóng)民自主解決問題的能力，通過民主協(xié)商的方式解決項目落地的困境。[2]從制度激勵的視角看，當(dāng)項目資源適配村莊需求且遵循自治邏輯時，項目資源能夠?qū)Υ迩f形成有效激勵，當(dāng)項目資源無法適配村莊需求或不遵循自治邏輯時，項目資源便難以形成對村莊的有效激勵。[3]這對農(nóng)村公共品供給的制度設(shè)計提出了要求。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村公共品供給的制度變遷經(jīng)歷了從集中式?jīng)Q策向民主式?jīng)Q策轉(zhuǎn)變，從制度外投入向制度內(nèi)投入轉(zhuǎn)變，具有制度內(nèi)民主式供給特征的新型村民“一事一議”制度更加符合中國農(nóng)村基層的實(shí)際。[4]基于四川公共服務(wù)資金制度的研究，學(xué)者提出借助事件性的民主化治理平臺和利益關(guān)聯(lián)基礎(chǔ)上的群眾動員，有助于構(gòu)建國家與農(nóng)民聯(lián)結(jié)的“中間結(jié)構(gòu)”，實(shí)現(xiàn)村莊內(nèi)部的公意治理。[5]在“以獎代補(bǔ)”模式下，地方政府將公共品供給中的“預(yù)算外協(xié)商成本”包干給受益農(nóng)戶，生成“民主包干制”，將外溢的協(xié)商成本內(nèi)部化。[6]上述制度模式的核心目標(biāo)是，將公共品供給以項目包干的形式發(fā)包給村社，利用民主決策和熟人社會的社會資本，解決公共品供給面臨的激勵不足、農(nóng)民不合作等問題。在此意義上，“村社包干”模式是農(nóng)村公共品供給實(shí)現(xiàn)有效供給的路徑。[7]

然而，制度設(shè)計正確只是公共品供給有效的必要條件，制度執(zhí)行的過程同樣至關(guān)重要。國家作為公共品供給的重要主體，通過政府體系的層層發(fā)包，將任務(wù)下達(dá)給基層政府?；鶎诱蛏霞壋邪蝿?wù)后，獲得了相應(yīng)的自主權(quán)，需要結(jié)合本地實(shí)際情況，將項目發(fā)包給市場主體或者村社主體，進(jìn)行項目落地。上級政府可以通過行政發(fā)包將責(zé)任壓實(shí)，處在體制與社會的交接處的基層政府卻不能將責(zé)任和風(fēng)險同樣發(fā)包給社會主體。這意味著，對作為實(shí)際執(zhí)行者的基層政府而言，農(nóng)村公共品供給不僅事關(guān)項目激勵的有效性，還關(guān)系到供給過程中各種風(fēng)險的控制。公共品供給過程中，基層政府如何平衡有效落實(shí)任務(wù)與控制風(fēng)險的雙重要求？這構(gòu)成本文的問題意識。本研究的經(jīng)驗材料，來源于橋鎮(zhèn)推進(jìn)美麗屋場建設(shè)的案例。橋鎮(zhèn)位于湖南省S市，下轄8個村（社區(qū)），153個村民小組，轄區(qū)內(nèi)8857戶，戶籍人口34711人。調(diào)研團(tuán)隊于2021年11月-12月前往橋鎮(zhèn)調(diào)研，研究方法以非結(jié)構(gòu)訪談為主。

二、基層政府公共品供給的責(zé)與權(quán)

（一）項目激勵與風(fēng)險控制：公共品供給的雙重要求

在學(xué)界現(xiàn)有的研究中，治理效率和統(tǒng)治風(fēng)險構(gòu)成國家治理中的一對基本關(guān)系。[8]周黎安提出“行政發(fā)包制”，從行政權(quán)分配、經(jīng)濟(jì)激勵和內(nèi)部控制三個維度，揭示政府上下級之間的發(fā)包關(guān)系。[9]周雪光，練宏提出“控制權(quán)”理論，從目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗收權(quán)和激勵分配權(quán)三種權(quán)力的配置，界定不同的政府治理模式。[10]曹正漢明確將“統(tǒng)治風(fēng)險”作為一個關(guān)鍵約束條件，納入集權(quán)與分權(quán)的討論，遵循“風(fēng)險最小化”的邏輯，國家治理形成了不同的走向。[11]

這些研究雖然主要討論國家治理，但其基本邏輯仍適用于基層場域。就農(nóng)村公共品供給而言，基層政府既要保證公共品的有效供給，又要控制項目運(yùn)作的風(fēng)險。雙重要求的內(nèi)在困境是，當(dāng)基層政府下放自主權(quán)，強(qiáng)化項目激勵時，項目的風(fēng)險控制就可能出現(xiàn)問題；當(dāng)政府強(qiáng)化風(fēng)險控制，上收自主權(quán)時，項目運(yùn)作的效率就可能降低。正如學(xué)者指出，放權(quán)社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)形成決策權(quán)與情境信息的有效匹配，加之社群機(jī)制的主導(dǎo)與協(xié)調(diào)，有效提升了政策適應(yīng)性但也加大了執(zhí)行監(jiān)管難度。[12]基層政府向社會主體發(fā)包，已經(jīng)越過了行政發(fā)包的組織邊界[13]，政府內(nèi)部的控制難以持續(xù)發(fā)揮作用，項目建設(shè)出現(xiàn)一定不可控性。因此，“村社包干”模式或可解決項目激勵問題，卻可能引發(fā)新的風(fēng)險。

當(dāng)前，農(nóng)村公共品供給的風(fēng)險主要體現(xiàn)為兩點(diǎn)：第一，項目建設(shè)引發(fā)的村級債務(wù)；第二，項目進(jìn)村過程中形成的分利秩序。首先，在公共品供給的制度安排中，為防止出現(xiàn)“國家干，農(nóng)民看”的局面，國家專項資金通常并不會足額配置，需要村莊進(jìn)行相應(yīng)的配套。然而，由于集體經(jīng)濟(jì)收入降低、村莊公共性減弱等原因，村集體難以籌集足量資金，國家公共品供給反而引發(fā)了沉重的村級負(fù)債。[14]不同于傳統(tǒng)資源擠壓型負(fù)債，這種資源輸入型負(fù)債，主要是資源兜底、鄉(xiāng)村利益合謀及保障富人治村等因素綜合作用下形成的。[15]村莊的發(fā)展導(dǎo)向與村干部的項目經(jīng)營構(gòu)成了新型村級債務(wù)產(chǎn)生的內(nèi)因。[16]其次，國家資源下鄉(xiāng)為村莊社會提供了利益增量，吸引了大量利益敏感者參與項目建設(shè)，權(quán)力尋租者、地方富人與灰黑社會勢力、謀利型的機(jī)會主義農(nóng)民等行動主體，形成分利秩序。[17]分利秩序以“權(quán)力”為主導(dǎo)，以“去政治化”為主要表現(xiàn)形式，以“去目標(biāo)化”為基本后果，構(gòu)成當(dāng)前項目進(jìn)村背景下鄉(xiāng)村治理的一般邏輯。[18]基層政府一方面通過利益換取村民合作，導(dǎo)致不合作行為再生產(chǎn)和基層治理“內(nèi)卷化”，公共資源出現(xiàn)大量耗損[19]；另一方面，依托“富人治村”[20]強(qiáng)化控制能力，造成了精英俘獲問題，項目的公共意志一定程度上被私人利益所干擾、裹挾。[21]

農(nóng)村公共品供給過程中出現(xiàn)的問題和風(fēng)險，意味著基層政府并不能過度依賴“村社包干”模式，將項目建設(shè)自主權(quán)完全下放給村莊。在政府行政發(fā)包與村社民主包干的轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)，項目風(fēng)險無法隨項目激勵而下移，一旦項目建設(shè)出現(xiàn)問題，作為發(fā)包人的基層政府仍要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。近些年，國家對基層項目建設(shè)的規(guī)范化要求日益提高，風(fēng)險控制越來越成為影響基層政府行動的重要因素[22]。在這種情況下，基層政府做好項目激勵的同時，也需要具有一定的統(tǒng)籌能力，把控項目建設(shè)的風(fēng)險。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌權(quán)：項目實(shí)踐的基層自主性.

在政府體系內(nèi)部，上級政府通過行政發(fā)包，將公共品供給的責(zé)任壓實(shí)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由此獲得了一定的自主性權(quán)力。不同于政府層級間清晰的“控制權(quán)”，作為基層政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自主性權(quán)力更多表現(xiàn)為項目實(shí)踐中的綜合統(tǒng)籌權(quán)。折曉葉與陳嬰嬰在研究項目層級運(yùn)作時，用“打包”機(jī)制概括地方政府如何通過項目融合和捆綁，借項目之勢以貫徹自身意志。[23]有研究進(jìn)一步指出，基層社會在項目實(shí)踐過程中的“拆包”“驗包”和“傳包”與政府層級間的“發(fā)包”“打包”“抓包”共同構(gòu)成項目運(yùn)作的六階段。[24]鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌權(quán)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在基層“權(quán)責(zé)利”不匹配情況下，完成任務(wù)的重要保證。根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》要求，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行能力，要依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合管理權(quán)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)和應(yīng)急處置權(quán)，強(qiáng)化其對涉及本區(qū)域重大決策、重大規(guī)劃、重大項目的參與權(quán)和建議權(quán)。依據(jù)項目在基層的實(shí)踐過程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌權(quán)具體可以劃分為項目發(fā)包權(quán)、資源分配權(quán)和管理監(jiān)督權(quán)。

1.項目發(fā)包權(quán)。項目發(fā)包權(quán)是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有選擇承包人的權(quán)力。在大多數(shù)情況下，上級政府并不會明確規(guī)定項目運(yùn)作的具體方式，基層政府可以自主決定項目承包的主體。在基層社會，行政村和村民小組、村莊精英、建筑公司都是參與項目建設(shè)的重要主體。不同的發(fā)包對象意味著不同的項目運(yùn)作模式，運(yùn)作模式直接影響著公共品供給的績效。

2.資源分配權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在項目建設(shè)過程中，提供額外資源配套的權(quán)力。項目資源的分配狀況，是影響項目運(yùn)作的關(guān)鍵變量。作為塊塊政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身具有一定的運(yùn)轉(zhuǎn)資金，可以靈活分配使用。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“協(xié)調(diào)型”政權(quán)掌握著“撮合”項目的關(guān)鍵權(quán)力，在很大程度上影響著項目資源的分配。[25]

3.管理監(jiān)督權(quán)。項目制是“一整套嚴(yán)密設(shè)計的技術(shù)系統(tǒng)，通過立項、申報、審核、監(jiān)管、考核、驗收、評估和獎罰等一系列理性程序”[26]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以在各個環(huán)節(jié)進(jìn)行管理和監(jiān)督，影響項目建設(shè)的過程。

簡言之，上述三種權(quán)力，賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定的自主性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在項目過程中具有較高的統(tǒng)籌權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)將項目承包給哪個主體，如何調(diào)配各種資源，引導(dǎo)項目建設(shè)并保證建設(shè)過程的規(guī)范，是項目實(shí)踐中的關(guān)鍵性問題，在很大程度上能夠直接影響項目供給的效果。在此情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何運(yùn)用統(tǒng)籌權(quán)實(shí)現(xiàn)項目激勵與風(fēng)險控制雙重要求的平衡？

三、統(tǒng)籌與包干：公共品供給的實(shí)踐形態(tài)

在美麗屋場的建設(shè)過程中，橋鎮(zhèn)政府在前臺實(shí)行項目村組包干，將項目日常的建設(shè)權(quán)下放，在后臺承擔(dān)項目統(tǒng)籌的責(zé)任，把握項目落實(shí)進(jìn)度和規(guī)范性。因此，村社包干實(shí)際處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體統(tǒng)籌之下。鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌主要體現(xiàn)在項目發(fā)包、項目管理和項目監(jiān)督三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（一）政策調(diào)試與動員式發(fā)包

2021年4月，長沙市制定《長沙市全域推進(jìn)美麗宜居村莊建設(shè)實(shí)施辦法》，決定開展以自然村落(屋場)為主體的“美麗宜居村莊”創(chuàng)建活動。根據(jù)文件規(guī)定，行政村（社區(qū)）向所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）申報時，申報資料需要包含創(chuàng)建方案、籌資籌勞計劃、建設(shè)項目清單、資金來源、建設(shè)范圍等內(nèi)容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對項目申報材料的真實(shí)性、合規(guī)性、完整性進(jìn)行審查后，才可向上申報。項目建設(shè)強(qiáng)調(diào)“共建共享”，鼓勵村民積極籌資籌勞，基層政府通過組織領(lǐng)導(dǎo)、日常督導(dǎo)和績效考核等方式進(jìn)行監(jiān)管。項目驗收由區(qū)縣（市）初審、市委按比例抽驗、委托第三方機(jī)構(gòu)逐項目驗收構(gòu)成，評分在85分及以上為合格。驗收合格的美麗屋場，市、縣、鄉(xiāng)分別按照40萬、40萬、10萬的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獎補(bǔ)。

從制度設(shè)計看，美麗屋場體現(xiàn)了“以獎代補(bǔ)”的邏輯，項目形態(tài)表現(xiàn)為“承包式”[27]，即上級政府掌握了目標(biāo)設(shè)定權(quán)和檢查驗收權(quán)，將激勵分配權(quán)下放給基層政府。這意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有較大的統(tǒng)籌權(quán)，在組織實(shí)施中可以根據(jù)實(shí)際建設(shè)情況調(diào)整方案。實(shí)際上，在長沙市正式方案出臺前，橋鎮(zhèn)就開展了美麗屋場試點(diǎn)創(chuàng)建活動。2020年橋鎮(zhèn)將全鎮(zhèn)8個村（社區(qū)），153個村民小組，劃分為352個屋場，推出“三個三分之一”建設(shè)方案，即建設(shè)資金由群眾籌資三分之一，鄉(xiāng)友鄉(xiāng)賢捐資三分之一，鎮(zhèn)財政以項目建設(shè)形式支持三分之一。2021年4月，長沙市美麗屋場創(chuàng)建的文件正式出臺，并明確驗收標(biāo)準(zhǔn)。為了響應(yīng)上級政府號召，同時爭取達(dá)到長沙市的驗收標(biāo)準(zhǔn)，橋鎮(zhèn)于2021年5月—11月，開展新一輪的美麗屋場建設(shè)活動。此輪橋鎮(zhèn)共啟動23個屋場，其中17個獲得市級美麗屋場資格。橋鎮(zhèn)通過前期試點(diǎn)，積累了豐富的運(yùn)作經(jīng)驗。試點(diǎn)過程中，橋鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)市場外包并不適用于美麗屋場的建設(shè)。

去年我們有個村，是請外面的人做的項目，效果不好。主要原因是，招投標(biāo)涉及預(yù)算評審、招投標(biāo)代理，一批職業(yè)的投標(biāo)人在中間轉(zhuǎn)包，提高了前期的費(fèi)用。美麗屋場招投標(biāo)要請外人做，40%以上的資金是浪費(fèi)，只有60%的資金落到項目建設(shè)上，這個項目的利潤空間本身就不大，請外人做肯定是難達(dá)標(biāo)的。而且外面的人不服從管理，不能嚴(yán)格按照我們的要求來。（2021.11.29,橋鎮(zhèn)黨委書記HW）

然而，根據(jù)規(guī)定30萬以上的建設(shè)項目必須要經(jīng)過正式的招投標(biāo)程序。在此情況下，橋鎮(zhèn)對美麗屋場項目進(jìn)行策略性處理，將項目拆分成多個小型項目，整體包干給村小組。為保證村組能夠有效承接項目建設(shè)的任務(wù)，橋鎮(zhèn)摸索出了屋場召集人制度，從自然村（組）中選拔出有一定能力、志愿服務(wù)精神的成員擔(dān)任召集人，并由召集人成立召集人小組，負(fù)責(zé)美麗屋場的建設(shè)過程。不同于一般項目發(fā)包，這種發(fā)包模式屬于“動員式發(fā)包”，即在正式發(fā)包前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要進(jìn)行群眾動員，培育可承包項目的主體。此過程中，鎮(zhèn)村干部的角色尤為重要，需要做大量群眾工作和開展群眾動員，一方面激活村組公共性，形成良好的建設(shè)氛圍，讓群眾參與其中；另一方面引導(dǎo)村民成立群眾組織，讓群眾承擔(dān)起項目建設(shè)的任務(wù)?！皠訂T式發(fā)包”的關(guān)鍵在于落實(shí)責(zé)任主體，將項目建設(shè)的壓力社會化。

總體而言，在項目落地的前期階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過政策調(diào)適，將項目發(fā)包給村組，由屋場召集人負(fù)責(zé)具體的項目建設(shè)。這一策略節(jié)省了運(yùn)作成本，卻提升了項目建設(shè)的風(fēng)險。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村社的發(fā)包，并非簡單任務(wù)下達(dá)，還需要培育起能夠承接項目運(yùn)作的內(nèi)生性主體，保證項目順利落地。前期群眾工作的扎實(shí)程度，將影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在項目建設(shè)過程中的工作壓力，很大程度上還影響著公共品供給的效果。

（二）調(diào)配資源與統(tǒng)籌兜底

鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過“動員式發(fā)包”將項目包干給村社內(nèi)部的召集人小組，將項目建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)槿罕娮约旱氖?，并不意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫離于項目建設(shè)的過程。市場主體依賴高額的利潤預(yù)期承擔(dān)項目建設(shè)的風(fēng)險，而召集人小組作為承包主體，并沒有足夠的資金實(shí)力，高度依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)籌和兜底。鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源統(tǒng)籌的核心邏輯，體現(xiàn)為積極擴(kuò)展資金來源，有效分配現(xiàn)有資源和項目風(fēng)險兜底。

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過“分開申報，集中建設(shè)”的策略，爭取項目資源增量。根據(jù)規(guī)定，美麗屋場建設(shè)需要符合村莊規(guī)劃，有50棟左右的集中連片合法住宅。在不違反這一規(guī)定的前提下，橋鎮(zhèn)在實(shí)踐中對項目進(jìn)行策略性整合，將兩個相鄰的小組分開申報，集中建設(shè)。例如，謝公塘和芋頭坡本屬于一個村民小組，橋鎮(zhèn)在申報時，將其列為兩個屋場進(jìn)行申報，但是建設(shè)由一個屋場召集人小組負(fù)責(zé)。按照政策規(guī)定，兩個屋場集中連片建設(shè)，可獲得額外40萬元的獎補(bǔ)。這一策略的優(yōu)勢不僅在于集中建設(shè)降低運(yùn)作成本，還在于連片建設(shè)能夠呈現(xiàn)出良好的景觀效果，便于各級領(lǐng)導(dǎo)檢查、參觀。領(lǐng)導(dǎo)參觀帶來的項目資源與集中建設(shè)的連片獎補(bǔ)資金，共同構(gòu)成屋場建設(shè)的資源增量。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)靈活配置現(xiàn)有資源，把握項目節(jié)奏和項目建設(shè)激勵性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)既有的資源主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)和確定的項目資源。在縣級財政將政策規(guī)定的40萬元配套降低為20萬元時，橋鎮(zhèn)決定將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政配套10萬元，自主提升到20萬元，保證每個屋場的財政資金不低于80萬元。不同于“逆向預(yù)算軟約束”的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移邏輯[28]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加自身財政配套的目標(biāo)在于，降低村級建設(shè)負(fù)擔(dān)，提升村民參與的積極性。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)以項目資源為工具，激勵各組召集人，調(diào)度項目建設(shè)的進(jìn)度。Y村屋場建設(shè)群眾籌資籌勞積極，但項目規(guī)模大，存在較大的資金壓力。在項目攻堅階段關(guān)鍵時刻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場表態(tài)，Y村屋場建設(shè)的柏油馬路由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)。村級公路建設(shè)項目緩解了Y村3個屋場建設(shè)的資金壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)用實(shí)際行動表達(dá)了對召集人小組的認(rèn)可和支持。

最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對項目建設(shè)的過程和結(jié)果，承擔(dān)風(fēng)險兜底責(zé)任。由于“以獎代補(bǔ)”的項目模式，召集人小組在前期需要支付一部分資金，應(yīng)對日常的各項開支。前期項目運(yùn)作的壓力較大，主要依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)付的資金與群眾籌集的資金。各組群眾籌資差異較大，起主導(dǎo)作用的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)按階段調(diào)配的資金。一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金不能到位，項目建設(shè)就可能陷入停滯。更關(guān)鍵的是，如果建設(shè)項目無法通過驗收，那么已經(jīng)花費(fèi)的建設(shè)成本可能造成債務(wù)。針對個別屋場可能無法通過上級驗收的情況，橋鎮(zhèn)的預(yù)案是以“三個三分之一”模式進(jìn)行，實(shí)在有困難的屋場，由鎮(zhèn)一級出面在各個建設(shè)項目間進(jìn)行調(diào)平，保證不出現(xiàn)大量新增集體債務(wù)。

總體而言，資金是項目建設(shè)的關(guān)鍵。“以獎代補(bǔ)”模式下，村社個別建設(shè)很容易出現(xiàn)資金鏈斷裂和村級債務(wù)，導(dǎo)致村社建設(shè)項目的積極性不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過項目的整體統(tǒng)籌，既能夠獲取額外的資源增量，還能夠以資源調(diào)配把握項目推進(jìn)的節(jié)奏。此外，在村社項目建設(shè)面臨資金困難時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠以自身靈活的資源進(jìn)行統(tǒng)籌兜底。

（三）整體推進(jìn)與分別管理

在屋場建設(shè)過程中，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，項目驗收的壓力意味著需要兼顧項目推進(jìn)的速度和效果，即針對項目建設(shè)存在的共性問題需要集中解決，面對村組差異性需要因地制宜，提高項目運(yùn)作的效率。此外，項目運(yùn)作過程的規(guī)范化以及項目監(jiān)督，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不考慮的問題。基于此，橋鎮(zhèn)形成了“整體推進(jìn)、分別管理”的運(yùn)作策略。

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)組干部責(zé)任包干，將聯(lián)組工作納入績效考核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求聯(lián)組干部在項目建設(shè)之初，下組進(jìn)行群眾動員，組織屋場夜話會和戶主會，并且及時與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)溝通反饋，明確本小組是否具有項目建設(shè)的條件。一旦小組通過前期審核，召集人小組承包項目后，聯(lián)組干部的主要責(zé)任就從宣傳動員轉(zhuǎn)化為項目管理。在村社包干模式下，聯(lián)組干部并不直接參與項目建設(shè)，與群眾打交道，而是代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行常態(tài)化的項目管理。具體來說：一是協(xié)調(diào)鎮(zhèn)、村、組三級關(guān)系，扮演著信息反饋與溝通的角色；二是對照上級驗收標(biāo)準(zhǔn)，保證項目建設(shè)達(dá)標(biāo)；三是監(jiān)督項目資金使用，防止出現(xiàn)不合規(guī)的現(xiàn)象。由于項目建設(shè)的狀況與干部績效直接掛鉤，占據(jù)50%的考核比重，聯(lián)組干部實(shí)際上成為項目的主要責(zé)任者。項目建設(shè)看似發(fā)包給“召集人小組”，各種責(zé)任實(shí)際上壓實(shí)在聯(lián)組干部身上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過聯(lián)組干部的常態(tài)化管理和監(jiān)督，保證項目建設(shè)不出現(xiàn)大型風(fēng)險。鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)組干部對項目的分別管理，實(shí)際上意味著整體責(zé)任的分解，召集人小組的建設(shè)包干與聯(lián)組干部的管理責(zé)任包干，構(gòu)成項目實(shí)踐的雙重特征。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中力量解決共性問題，保證整體推進(jìn)效率。根據(jù)市級驗收標(biāo)準(zhǔn)，美麗庭院建設(shè)率達(dá)到90%以上，同時明確要求“拆墻透綠、拆違見綠，無實(shí)心封閉式高墻”。這一硬性要求與當(dāng)?shù)厝罕姷纳盍?xí)慣產(chǎn)生了沖突，拆圍墻成為各村組項目推進(jìn)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。面對這一整體性問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在鎮(zhèn)一級集中解決。第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)借助公共宣傳平臺，開展群眾教育。其宣傳的主要策略是，將實(shí)心圍墻和封閉、保守、不健康等負(fù)面因素掛鉤，同時，宣傳高大實(shí)心圍墻遮擋司機(jī)視線，容易造成交通事故，危害公共安全；第二，動員鄉(xiāng)鎮(zhèn)全體黨員、干部，進(jìn)行責(zé)任包干。要求黨員干部從自家做起，主動拆除圍墻，做好親屬的思想工作；第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)各村組的探索情況，適時提出一套具有可行的方案：政府獎勵積極拆除圍墻的農(nóng)戶2000元，將圍墻拆除所得的磚塊，按照每塊1.4元的價格進(jìn)行回收利用，視為農(nóng)戶參與屋場建設(shè)的投入資金。在“鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、村社執(zhí)行”的模式下，全鎮(zhèn)共拆除300余座圍墻，沒有出現(xiàn)因拆圍墻而引發(fā)的信訪問題。2021年11月，橋鎮(zhèn)17個美麗屋場項目，全部達(dá)到市級標(biāo)準(zhǔn)，順利通過驗收。

總結(jié)而言，橋鎮(zhèn)美麗屋場項目建設(shè)的過程，呈現(xiàn)出統(tǒng)籌與包干的雙重特征。從建設(shè)模式來看，橋鎮(zhèn)將項目整體發(fā)包給召集人小組，由村民自主進(jìn)行建設(shè)，基層政府退出項目建設(shè)的具體過程；而從管理模式來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運(yùn)作策略從政策調(diào)試與動員發(fā)包，到調(diào)配資源與統(tǒng)籌兜底，再到整體推進(jìn)與分別管理，意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)自始至終在場，保持著對項目的高度把控。

四、協(xié)同治理：“統(tǒng)籌包干制”的邏輯與效能

基層公共品供給的“統(tǒng)籌包干制”，存在著前臺與后臺兩套邏輯。前臺邏輯是，基于民主決策的村民自主治理，后臺邏輯則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)的行政統(tǒng)籌。鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過前臺與后臺的協(xié)同治理，實(shí)現(xiàn)項目激勵與風(fēng)險控制的雙重目標(biāo)。具體運(yùn)作模式所示：

圖1 統(tǒng)籌包干制的運(yùn)作機(jī)制

（一）前臺包干與后臺統(tǒng)籌的雙層協(xié)同

項目建設(shè)的前臺是一種自主治理的邏輯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)將項目發(fā)包給以召集人小組為主導(dǎo)的村莊社會，由村民掌握項目建設(shè)的自主權(quán)。村民在小組的熟人社會內(nèi)部，通過戶主會的民主決策參與項目建設(shè)。村莊建設(shè)的自主權(quán)分為是否建設(shè)、怎么建設(shè)兩個部分。在以獎代補(bǔ)的制度邏輯下，美麗屋場項目是競爭式而非普惠式，并不存在強(qiáng)制性，是否要建設(shè)由村民自主決定。同時，集體同意參與建設(shè)，意味著相應(yīng)的籌資籌勞方案。這兩個基本問題，需要所有村民共同參與決策。如果村組不存在內(nèi)生性需求，或者缺乏公共性，或者無法成立召集人小組，那么項目不能向村組發(fā)包，即使發(fā)包也難以通過審核。更加細(xì)碎的建設(shè)過程由民主選舉出的召集人小組負(fù)責(zé)，具體涉及項目規(guī)劃設(shè)計、材料購買、建設(shè)工統(tǒng)計、報酬發(fā)放等等。每個組都需要根據(jù)實(shí)際情況，制定自身的建設(shè)方案。前臺村社包干，實(shí)際上是鼓勵村社組織因地制宜，因組施策，探索不同的建設(shè)方案。

項目建設(shè)的后臺是行政統(tǒng)籌的邏輯。在項目先建后補(bǔ)、以獎代補(bǔ)的模式下，村社建設(shè)資金運(yùn)轉(zhuǎn)困難，項目還存在著無法達(dá)標(biāo)的風(fēng)險。這意味著，依靠單個召集人小組無法有效完成項目建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須在背后予以統(tǒng)合。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要通過資源調(diào)配，解決前期運(yùn)轉(zhuǎn)遭遇的困境，并對項目進(jìn)行基本的兜底，保證召集人小組參與項目建設(shè)的積極性。另一方面，雖然項目被發(fā)包給村組，但是上級明確了項目驗收的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在保證項目建設(shè)的整體進(jìn)度的同時，要盡可能使建設(shè)條件符合驗收標(biāo)準(zhǔn)，以及確保項目過程中資金使用的規(guī)范。面對項目建設(shè)的多重要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)憑借項目統(tǒng)籌權(quán)，對項目進(jìn)行整體把控。無論是通過政策調(diào)適，實(shí)現(xiàn)“動員式發(fā)包”，還是盡力調(diào)配資源統(tǒng)籌兜底，或是整體推進(jìn)與分別管理，都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)靈活使用統(tǒng)籌權(quán)的表現(xiàn)。在行政統(tǒng)籌的邏輯下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要始終保持著對項目建設(shè)的控制力和影響力。

簡言之，“前臺包干，后臺統(tǒng)籌”的協(xié)同運(yùn)作機(jī)制，是基層政府應(yīng)對多重邏輯的產(chǎn)物?；鶎诱陧椖考畹倪壿嬒?，需要激活群眾的主體性，調(diào)動群眾積極參與項目建設(shè)，使得項目建設(shè)能夠與群眾實(shí)際需求保持一定程度的匹配；在風(fēng)險控制的邏輯下，要維持項目制的技術(shù)理性，基層政府需要參與立項、申報、審核、監(jiān)管、考核、驗收、評估和獎罰等一系列理性程序，保證項目運(yùn)作處在規(guī)范化的框架內(nèi)進(jìn)行。前者意味著需要將項目發(fā)包，向村社下放自主權(quán)，后者則需要政府保持統(tǒng)籌能力，保證項目建設(shè)的整體性和規(guī)范性。因此，前分后統(tǒng)是“統(tǒng)籌包干制”的運(yùn)作方式。

（二）雙層協(xié)同治理的制度效能

在“統(tǒng)籌包干制”下，前臺和后臺的關(guān)系結(jié)構(gòu)不同，影響著各自的運(yùn)行邏輯。在前臺，召集人小組與村民是村莊熟人社會內(nèi)部的關(guān)系，其主導(dǎo)邏輯是自主治理的邏輯；在后臺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與召集人小組之間，是一種發(fā)包與承包的關(guān)系，具有行政性色彩。鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過前臺與后臺的雙層協(xié)同治理，實(shí)現(xiàn)項目激勵與風(fēng)險控制雙重要求的平衡。

前臺項目村社包干，旨在強(qiáng)化項目激勵，實(shí)現(xiàn)運(yùn)作成本的社會化。農(nóng)村公共品供給面臨的普遍問題是項目激勵不足，具體表現(xiàn)為農(nóng)民參與度不高，項目無法與農(nóng)民的實(shí)際訴求相匹配，基層政府無法有效應(yīng)對少數(shù)農(nóng)民不合作的問題。其結(jié)果是項目落地過程中，制度成本偏高，公共品供給的效果較差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借助村社包干，以應(yīng)對項目激勵的問題。首先，動員群眾充分參與決策，爭取實(shí)現(xiàn)需求與供給的有效匹配。其次，調(diào)動群眾參與建設(shè)過程，積極籌資籌勞。橋鎮(zhèn)17個屋場建設(shè)中，群眾自籌資金累積達(dá)2000余萬元，義務(wù)投工5000余個，部分小組出現(xiàn)了村民請假回村做義務(wù)工的情況。再次，利用熟人社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)項目社會化運(yùn)作。項目建設(shè)從建筑材料購買到圍墻拆除，熟人關(guān)系可以大幅降低項目建設(shè)的成本。依托公意的村莊政治，能夠解決大多數(shù)的農(nóng)民不合作問題。最后，在村社內(nèi)部也存在著熟人社會的監(jiān)督。在“統(tǒng)籌包干制”的模式下，基層政府將公共品外部供給轉(zhuǎn)化為村民自主供給。村莊政治借助項目平臺得到激活，項目在自主治理的邏輯下，實(shí)現(xiàn)社會化運(yùn)作。

后臺項目統(tǒng)籌，有助于風(fēng)險控制，保證運(yùn)作的規(guī)范化。村社包干一定程度上可以提升項目的激勵性，卻無法保證項目始終在規(guī)范的框架內(nèi)運(yùn)作。面對統(tǒng)一的驗收標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制村級債務(wù)以及基層治理規(guī)范化等多種要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際上無法真正退出項目的運(yùn)作。在此情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌的作用主要體現(xiàn)在三個方面：第一，整體推進(jìn)，把控項目的整體節(jié)奏。在項目建設(shè)面臨共性困難時，集中資源加以解決；第二，資金兜底，防止出現(xiàn)大量村級債務(wù)。在項目無法驗收通過時，統(tǒng)籌調(diào)配資源，減輕村級負(fù)擔(dān)；第三，管理監(jiān)督，以干部責(zé)任包干，壓實(shí)項目監(jiān)督過程。聯(lián)組干部、經(jīng)發(fā)辦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委，在不同的環(huán)節(jié)，以不同的方式參與項目的管理和監(jiān)督，保證項目建設(shè)的規(guī)范性。

（三）“統(tǒng)籌包干制”的理論定位

“統(tǒng)籌包干制”是農(nóng)村公共品供給過程中，基層政府發(fā)揮自主性的產(chǎn)物。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用項目實(shí)踐中的統(tǒng)籌權(quán)，將國家公共品供給轉(zhuǎn)化為國家與社會協(xié)同供給，充分利用各自的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)二者合力。

安永軍提出“市場包干制”用以概括國家在外部監(jiān)控的前提下將公共品供給事務(wù)承包給私人主體，形成市場承包人和村社組織的雙層協(xié)同治理。[29]市場包干制清晰地揭示了公共品供給過程中，國家、市場、村社各自的優(yōu)勢，市場機(jī)制能夠通過激勵清晰實(shí)現(xiàn)服務(wù)專業(yè)化，村社組織能夠降低協(xié)調(diào)成本，國家則提供相應(yīng)的外部監(jiān)督。“市場包干制”是一種依托市場代理人的間接國家治理模式，比較適用于專業(yè)化水平較高的公共品，因為國家將市場代理人引進(jìn)公共品供給時，意味著交易成本增加。不過，大量農(nóng)村公共品的供給，無需專業(yè)化的市場主體，村社內(nèi)部的主體就能有效承接。不同于項目進(jìn)村的“新代理人”[30]，作為承包者的村社組織具有一定公意基礎(chǔ)?！懊裰靼芍啤被蛘摺按迳绨伞钡难芯浚蠖嘀蛔⒁獾巾椖吭诖迩f社會運(yùn)作的前臺，卻相對忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌的后臺。從一般意義而言，農(nóng)村公共品在基層的供給模式，更應(yīng)該被稱為“統(tǒng)籌包干制”。

“統(tǒng)籌包干制”的獨(dú)特定位，在于對統(tǒng)籌權(quán)和執(zhí)行權(quán)的細(xì)致區(qū)分。重新聚焦基層公共品供給的實(shí)踐過程，不難發(fā)現(xiàn)在不同的供給模式中，統(tǒng)籌權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分配方式并不相同。在項目制的公共品供給模式下，基層政府具有較大的自主性，可以靈活分配統(tǒng)籌權(quán)和執(zhí)行（建設(shè)）權(quán)，邏輯上呈現(xiàn)為“政府包干”“統(tǒng)籌包干制”“村社包干”三種形態(tài)。政府包干是統(tǒng)籌權(quán)和執(zhí)行權(quán)合一的模式，政府主導(dǎo)項目建設(shè)過程，承擔(dān)著公共品供給的全部責(zé)任；村社包干模式中，國家將自主權(quán)下放給村社，村社借助民主協(xié)商的方式，利用國家資源自主承擔(dān)公共品供給責(zé)任，“一事一議”制度正是在此邏輯下運(yùn)作。[31]“統(tǒng)籌包干制”是一種協(xié)同治理的供給模式，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)掌握統(tǒng)籌權(quán)，村社掌握具體的執(zhí)行權(quán)?！敖y(tǒng)籌包干制”的兩大主體基層政府與村社組織，各自承擔(dān)著不同的角色。村社組織由村民民主選舉產(chǎn)生，內(nèi)生于村莊社會，代表著大多數(shù)村民的意志。借助村莊公意，村社組織可以通過民主決策和自主治理的形式，提升農(nóng)民參與度，解決項目適配性不高和少數(shù)農(nóng)民不合作的問題，與此相對應(yīng)，村莊社會也能夠?qū)Υ迳缃M織形成監(jiān)督。不過，村莊公意并不會自主激活，這得益于基層政府的政策調(diào)試，將公共品從國家單向供給轉(zhuǎn)化為國家與社會協(xié)同供給。在此情況下，基層政府在將項目建設(shè)自主權(quán)發(fā)包給村社組織的同時，還要保留著較高程度的統(tǒng)籌權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在項目建設(shè)前端，開展“動員式發(fā)包”，在村社內(nèi)找到合適的主體進(jìn)行項目承接；項目建設(shè)過程中，整體把握項目進(jìn)度和規(guī)范；在項目建設(shè)后期，幫助村社應(yīng)對上級驗收，防止出現(xiàn)村級負(fù)債。統(tǒng)籌權(quán)意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不直接干預(yù)項目建設(shè)的決策和執(zhí)行，而是以行政統(tǒng)籌的方式完成對承包主體的激勵、管理與監(jiān)督。在此意義上，“統(tǒng)籌包干制”實(shí)現(xiàn)了村莊社會邏輯與政府行政邏輯的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。

公共品供給的“統(tǒng)籌包干制”是基層治理體制適應(yīng)多重任務(wù)要求的結(jié)構(gòu)性產(chǎn)物?；鶎诱ㄟ^充分發(fā)揮訴求識別能力、情境匹配能力和目標(biāo)動員能力，實(shí)現(xiàn)同一政策的地方性轉(zhuǎn)化和情景化落地。[32]作為體制與社會的結(jié)合點(diǎn)，基層政府的統(tǒng)籌權(quán)是公共品供給的關(guān)鍵要素。因此，借助“統(tǒng)籌包干制”，重新審視基層項目的實(shí)踐過程，區(qū)分統(tǒng)籌與執(zhí)行的差別，有助于厘清政府責(zé)任的邊界，提升農(nóng)村公共品供給的效能。

五、結(jié)論與討論

本文以湖南省S市橋鎮(zhèn)的美麗屋場建設(shè)項目為經(jīng)驗材料，探討了公共品供給的基層實(shí)踐邏輯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在政府行政發(fā)包與村社民主包干的中間環(huán)節(jié)，由于發(fā)包過程越過組織邊界，項目風(fēng)險無法隨項目一起下移。面對項目激勵與控制風(fēng)險的雙重要求，基層政府在公共品供給實(shí)踐中形成了“統(tǒng)籌包干制”的運(yùn)作模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在前臺實(shí)行項目村組包干，將項目運(yùn)作過程社會化，同時在后臺承擔(dān)資源協(xié)調(diào)、管理監(jiān)督、資金兜底等責(zé)任。前臺的主導(dǎo)邏輯是自主治理，村社包干有助于強(qiáng)化項目激勵效果，降低項目運(yùn)作成本；后臺行政統(tǒng)籌強(qiáng)調(diào)項目整體推進(jìn)和風(fēng)險控制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過前臺與后臺的協(xié)同治理，實(shí)現(xiàn)項目激勵與風(fēng)險控制雙重邏輯的平衡。

“統(tǒng)籌包干制”清晰地揭示出發(fā)包方與承包方之間關(guān)系類型的不同，影響了權(quán)力分配和實(shí)踐樣態(tài)?！靶姓l(fā)包制”主要存在于政府體系內(nèi)部，政府層級間層層發(fā)包，資源、權(quán)力隨之下沉，責(zé)任逐級落實(shí)。在這種模式下，發(fā)包方與承包方的權(quán)責(zé)關(guān)系比較清晰。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)處在政府體系的末梢，需要越過組織邊界向社會發(fā)包，一種是發(fā)包給市場主體，另一種是交給村社內(nèi)部組織。就前者而言，市場主體與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間通常有明確的契約關(guān)系，市場主體通過提供專業(yè)化服務(wù)，賺取利潤，同時承擔(dān)項目風(fēng)險和責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要任務(wù)是監(jiān)管?！笆袌霭芍啤边m用于專業(yè)化程度高，利潤空間較大的公共品項目；就后者而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將項目發(fā)包給村社內(nèi)部組織，利用村莊公意進(jìn)行治理，具有一定的公益性。在此情況下，村社內(nèi)部的組織難以真正承擔(dān)起主體責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要進(jìn)行整體統(tǒng)籌和兜底?！敖y(tǒng)籌包干制”適用于專業(yè)化程度低、利潤空間較小的公共品供給項目。

制度本身并不能自主執(zhí)行，將制度設(shè)計正確只是公共品供給有效的必要條件。制度供給應(yīng)該與公共品類型、基層情境相匹配?！敖y(tǒng)籌包干制”重新聚焦項目的執(zhí)行過程，強(qiáng)調(diào)跨組織邊界發(fā)包所隱含的風(fēng)險困境，通過厘清國家與社會的邊界，明確二者運(yùn)作邏輯及優(yōu)勢。這對農(nóng)村公共品供給的重要啟示是，要積極下放項目建設(shè)自主權(quán)，激活村莊的自主性，同時也要適當(dāng)強(qiáng)化基層政府的統(tǒng)籌能力，關(guān)注項目建設(shè)的風(fēng)險，充分發(fā)揮各個治理主體的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)多元協(xié)同治理。面對項目供給的統(tǒng)一化要求和基層的差異化情境，研究基層政府在執(zhí)行過程中的政策調(diào)試與統(tǒng)籌，具有重要理論和實(shí)踐價值。