單元化應急管理：公共安全治理中條塊沖突協(xié)調(diào)的新機制
——以上海虹橋綜合交通樞紐為例

陶 振

（中共上海市委黨校公共管理教研部，上海 200233）

一、問題提出與文獻回顧

長期以來，我國公共安全治理職能高度分散在安全生產(chǎn)、防災減災、社會穩(wěn)定等相關條線與屬地管理部門，實行分類與屬地相結合的管理原則，由此形成錯綜復雜的條塊雙重管理結構。條塊結合的雙重管理意圖在領導關系（服從“塊”）和業(yè)務關系（服從“條”）上取得平衡，兼顧統(tǒng)一管理與分類管理。[1]但實際中，由于條塊部門不同的內(nèi)部考核晉升管理規(guī)定、權責不對稱（條與塊部門所賦予的資源、權限與承擔的責任不匹配）、信息不對稱（專業(yè)信息與綜合信息）、管理目標不同（分類管理與綜合管理）等諸多因素的交互作用，條與塊之間存在明顯差異化的行為動機，最終形成部門意志、行為方式上的巨大分歧和管理沖突。可以說，條塊之間能否協(xié)同配合、減少沖突，形成合力是制約公共安全治理成效的重要因素。學界針對公共安全治理中條塊沖突與協(xié)調(diào)方面的研究仍不多，更多關注的是常態(tài)化管理下條塊協(xié)調(diào)問題，主要有以下研究視角：

一是條塊矛盾的生成機理研究。代表性的觀點是“職責同構”說，即從中央到地方各個層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上表現(xiàn)為“上下對口,左右對齊”高度統(tǒng)一的組織特征，各個層級政府的職責、同一職能部門的上下級之間都難以合理劃分各自的管理權限和責任，產(chǎn)生尖銳的條塊矛盾則是必然。[2]也有學者認為條塊部門行動邏輯差異化的原因是多元的，如權責不對等（業(yè)務管理與屬地管理）、信息不對稱（分類信息與綜合信息）、資源不匹配（專業(yè)資源與綜合資源）、管理目標不一致（業(yè)務目標與綜合目標）均是重要因素。[3]

二是條塊沖突的協(xié)調(diào)機制研究。依據(jù)協(xié)調(diào)方式的不同，有學者將條塊協(xié)調(diào)概括為實體協(xié)調(diào)與虛體協(xié)調(diào)兩類，前者多通過對口設置實體化的協(xié)調(diào)機構、利用科層式管理權威開展協(xié)調(diào)，具有強制性；后者則是在部門間自主自愿基礎上，采用多元靈活的協(xié)調(diào)方式予以開展，強制性較弱。[4]也有學者將條塊協(xié)調(diào)機制概括為“行政政治化”“管理項目化”“管理平臺化”等典型方式。“行政政治化”主要是借助執(zhí)政黨在國家、地方和具體業(yè)務層面的政治領導和組織領導機制，如常規(guī)性的黨組制度、區(qū)域化黨建、專項工作組等，來解決條塊之間協(xié)調(diào)問題?！肮芾眄椖炕笔峭ㄟ^成立跨部門的聯(lián)合工作組開展專項治理的方式來實現(xiàn)綜合治理，機制較為靈活但不是常態(tài)化?！肮芾砥脚_化”強調(diào)通過引入技術平臺來加強條塊部門的信息、資源共享，實現(xiàn)組織的扁平化和管理的智能化。[5]

已有研究為我們提供了很好的理論分析框架和研究視角，但針對公共安全治理中條塊沖突的基本形態(tài)、生成機理及其影響等方面的深入研究還不夠，也缺乏對地方實踐層面開展條塊協(xié)調(diào)創(chuàng)新的微觀分析。本文試圖以上海市開展單元化應急建設為例，探討單元化應急的運作過程以及如何實現(xiàn)條塊之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動。

二、公共安全治理中的條塊關系與沖突形態(tài)

（一）條塊關系

條塊關系是我國政府組織架構中最基本的結構性關系，在縱橫兩個層面影響和制約著整個科層管理過程的權力劃分與運行架構。一般而言，“條”指的是從中央到地方各級政府業(yè)務性質(zhì)相似、管理內(nèi)容相近的職能部門。按照業(yè)務性質(zhì)的不同，“條”主要承擔分類管理職責，強調(diào)專業(yè)性，自上而下遵循集中管理的原則。“塊”則是指由不同性質(zhì)職能部門組合而成的各級地方政府，通常包括市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及作為派出機構的街道辦事處等，主要承擔統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的屬地管理職責，依照分散原則開展自主性管理。[6]

廣義上的“條塊關系”是指不同層級的政府組織在“條條”和“塊塊”基礎上形成的相互作用、相互影響的關系，主要表現(xiàn)為三種形式：一是上級職能部門（條條）與下級地方政府（塊塊）之間的關系，這是條塊關系的主要形式；二是上級政府職能部門與下級政府職能部門間的關系；三是上級政府與下級政府之間的關系?！皸l條”反映了政府部門不同的職能分工，體現(xiàn)的是權力在不同組織層級的集中統(tǒng)一；“塊塊”則反映了權力在不同組織間的分散配置狀況。[7]

具體到公共安全治理中，條塊關系依然是支配管理過程的基本關系?？v向上，公共安全治理職能分屬不同的管理部門，各部門各司其職、分工負責，強調(diào)職能部門的專業(yè)化和分類化管理，如水務、地質(zhì)、民政等部門負責自然災害的防災減災；安全生產(chǎn)監(jiān)管部門負責事故災難類突發(fā)事件的防范與處置；衛(wèi)生部門負責傳染病等公共衛(wèi)生事件的防治等。我國公共安全治理在相當長的時期內(nèi)，便是依托各條線職能部門開展分災種的分類管理，“條條”部門自上而下地開展密集式的資源投入以取得防災減災的成效。

為強化統(tǒng)一管理與集中領導，縱向上，職能機構采用對口設置的原則，上下級部門保持高度統(tǒng)一，存在組織領導和業(yè)務指導雙重關系，自上而下形成相對封閉的條線管理體系。各管一攤的分類管理優(yōu)勢在于部門間職責界定清晰，有利于提升管理的專業(yè)化水平，缺點是不利于開展橫向資源整合與跨部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動，對一些災害影響跨部門、跨層級、跨區(qū)域的重大突發(fā)事件的處置則顯得力不從心。

橫向上，各級地方政府承擔突發(fā)事件處置的屬地管理職責。我國《突發(fā)事件應對法》將“統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主”確立為我國應急管理的基本體制。屬地管理是“以特定的空間作為劃分管理范圍的依據(jù)”，繼而形成一種“誰主管、誰負責”的管理機制。[8]屬地管理為主的邏輯在于，一是屬地政府距離突發(fā)事件的現(xiàn)場近，能夠第一時間了解情況、最快到達現(xiàn)場實施指揮處置，具備信息和響應優(yōu)勢；二是屬地政府可指揮調(diào)度的資源比條線部門更豐富，具備資源整合的綜合優(yōu)勢。

因此，為確保全面管理本地區(qū)的“塊塊”能形成一個有機整體，各條線職能部門需接受同級政府或派出機構的統(tǒng)一領導與綜合管理，即賦予地方政府對延伸在本級的條條部門的統(tǒng)籌管理權限。實踐中，由于條線職能部門在人事管理、預算經(jīng)費、考核晉升等內(nèi)部管理方面仍相對獨立，導致地方政府的屬地管理很大程度上受到上級條條部門的掣肘，難以充分調(diào)動“條”和“塊”兩個方面的積極性以形成合力。條塊關系還因為一些職能部門的垂直管理而變得更加復雜。一些垂直管理部門以服從上級業(yè)務主管部門工作安排為由，對地方政府開展的屬地管理措施不配合；而一些地方政府也以垂直管理部門對所管轄的事務承擔業(yè)務管理為由，不積極支持、不主動配合垂直管理部門的工作安排，條塊矛盾時有發(fā)生。有學者注意到當代中國正在經(jīng)歷一個不斷強化垂直管理為核心的“柔性”集權（Soft Centralization）過程以對抗地方分散主義。以塊為主的屬地管理逐漸被以條為基礎的集中化管理所消解，伴隨這種“柔性”集權過程的擴展，條塊沖突不是弱化了，而是被進一步放大了。[9]

（二）沖突形態(tài)

在公共安全治理中，條塊部門由于管理目標的差異性、信息資源的分散性、雙重管理規(guī)定的矛盾性等因素，導致條塊沖突時有發(fā)生，主要體現(xiàn)在：

1.風險感知遲滯化

風險感知是對城市運行體征和風險隱患的識別與分析，是開展公共安全治理的前提。風險感知是否靈敏很大程度上有賴于條塊部門間信息的集成與共享。組織間的信息共享包括縱向與橫向兩個維度。條塊雙重管理下信息收集的分散化與共享應用的封閉化導致風險感知遲滯現(xiàn)象時有發(fā)生。

2.應急協(xié)同性不強

公共安全治理是一個涉及多主體、多領域的連續(xù)動態(tài)管理過程，需要在縱向與橫向上加強多部門的協(xié)同作戰(zhàn)，以實現(xiàn)跨部門、跨層級、跨地域的信息集成、資源整合與聯(lián)動協(xié)作。條塊雙重管理將整個應急管理流程人為地按照部門權限與職責分工的不同進行碎片化分割，難以形成環(huán)環(huán)相扣、協(xié)同配合的管理鏈條。一方面，條線職能部門雖集中了一定的專業(yè)力量與應急資源，但因自身管理力量有限、綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力不足等原因，往往是“有權管但無力管”，例如，針對生產(chǎn)安全事故的應急處置，除了應急管理部門外，還需要消防、公安、衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境等相關職能部門與屬地政府的協(xié)同配合，但應急管理部門往往缺乏制度化、規(guī)范化的橫向協(xié)同機制從而造成應急協(xié)同的低效。另一方面，屬地管理部門雖處在事發(fā)現(xiàn)場，具有信息比較優(yōu)勢，但受制于專業(yè)化能力、管理權限等因素，對條線職能部門的統(tǒng)籌又面臨諸多掣肘，往往陷入“看得見卻無權管”的現(xiàn)實困境。條塊之間常常出現(xiàn)“該管的沒管住、要管的沒辦法管、不該管的不得不管”的被動局面。

3.多頭管理時有發(fā)生

馬克斯·韋伯曾指出，“官僚制的專業(yè)化、程序化容易讓一個行政業(yè)務流程分割為若干環(huán)節(jié)、橫跨多個部門，人為地把行政流程割裂開來，使一個完整的流程消失在具有不同職能的部門和人員之中，容易造成多頭指揮?！盵10]應急信息的碎片化與管理職能的分散化是滋生公共安全多頭管理的重要原因。條塊雙重管理客觀上造成公共安全治理過程中的風險感知信息的碎片化，難以構建匯聚城市生產(chǎn)、生活、治理中的各類風險要素以及應急資源信息的時空數(shù)據(jù)庫。以事故信息直報系統(tǒng)為例，國家、省、市都有獨立的系統(tǒng)，不但分條線，還分級別，各系統(tǒng)對信息報送的格式、標準和相關要求都不盡統(tǒng)一，基層應急值守值班人員對各個系統(tǒng)的要求疲于應付。此外，在以條線部門牽頭的分類管理領域中，自上而下也會建立多個獨立的單災種應對條線，如安全生產(chǎn)、防汛抗旱、森林防火、災害救助等，為加強條塊協(xié)調(diào)，又分設了安全生產(chǎn)委員會、森林防火指揮部、減災委員會等相關的議事協(xié)調(diào)機構，各條線及其議事協(xié)調(diào)機構都往外發(fā)通知、提要求，有時內(nèi)容不僅重復甚至會出現(xiàn)互相“打架”現(xiàn)象，讓基層無所適從。

4.“防”與“救”的職能分離

條塊雙重管理下的公共安全治理容易出現(xiàn)“防”與“救”的職責分離、職能不統(tǒng)一的現(xiàn)象，突出表現(xiàn)為“救”的部門缺乏“防”的職責，而“防”的部門又缺乏必要的組織權威性，難以落實各項“防”的具體措施。例如，各級應急管理部門雖負有綜合統(tǒng)籌“防”與“救”的工作職能，但大量的“防”與“救”的具體職責又落在不同的職能部門和社會組織，需要加強政府、市場與社會不同主體間的協(xié)作，推動應急管理工作的常態(tài)化和社會化。然而，應急管理部門對不同條線和屬地部門既缺乏統(tǒng)籌的職責權限，也不具備跨部門協(xié)調(diào)的組織基礎。這種“防”與“救”的職責分離導致公共安全治理中往往較注重事件發(fā)生后的高效處置，以盡快控制事態(tài)和最大程度降低災害影響為主要目標，而對風險的監(jiān)測預警、預防準備等前端管理則重視不夠，呈現(xiàn)出以事件處置為中心的被動響應的管理特征。

長期以來，為加強公共安全治理中條塊協(xié)調(diào)，調(diào)適二者間的沖突，主要有兩種思路：一是設立議事協(xié)調(diào)機構，既有常設的議事協(xié)調(diào)機構，也有為處置重大突發(fā)事件而臨時設立的協(xié)調(diào)機構，形式上包括指揮部、委員會、領導小組、辦公室、聯(lián)席會議等多種類型。議事協(xié)調(diào)機構通過高配分管領導、組織督促檢查、開展行政問責等多種方式發(fā)揮其跨部門協(xié)調(diào)聯(lián)動的權威作用。二是整合條塊不同管理部門的職責，推動機構改革與職能整合，從分散走向統(tǒng)一，建立大部門管理體制。例如，國家應急管理部的成立便整合了以往分散在11個職能部門的13項不同領域的應急職責，實現(xiàn)從單災種的分類管理向多災種融合的綜合管理轉(zhuǎn)變，減少跨部門的組織協(xié)調(diào)。

這兩種解決思路代表了虛體協(xié)調(diào)與實體協(xié)調(diào)的不同方式。虛體協(xié)調(diào)一般沒有固定的常設機構，以設立各類議事協(xié)調(diào)機構為主，組織形式較為松散，協(xié)調(diào)方式較為靈活，協(xié)調(diào)行為不具有強制性，協(xié)調(diào)過程主要依賴各部門的主動合作意愿來維系，任務結束后，協(xié)調(diào)機構也隨之解散或虛置。層層設立不同議事協(xié)調(diào)機構的做法往往與精簡機構設置、優(yōu)化管理層級的改革精神相違背，不同的議事協(xié)調(diào)機構之間也容易滋生多頭管理，增加組織內(nèi)耗。設立大部門制，主責部門實體化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的優(yōu)勢在于協(xié)調(diào)過程有正式的組織權威、協(xié)調(diào)機構上下對口設置，其主要局限在于主責部門自身存在職能優(yōu)化整合的過程，且內(nèi)設機構龐雜、占據(jù)行政資源較多、協(xié)調(diào)運行成本較高。此外，過于倚重主責部門的協(xié)調(diào)，往往容易忽視其他社會主體、市場主體間自發(fā)協(xié)調(diào)機制的作用。

三、單元化應急：一種條塊沖突協(xié)調(diào)的新機制

（一）單元化應急：基于管理要素的分析框架

“單元”是對特定治理空間單位的表達。邁克爾·曼基于群體特征及其規(guī)模邊界的不同，曾提出過群體單元、行政單元、政治單元、自治單元等不同的單元類型。[11]從形成機制看，有自然形成、行政設置、自主創(chuàng)立等多種方式，社會管理意義上的“單元”大多是行政設置的，具有政治統(tǒng)治與社會管理的雙重屬性。

“應急單元”是以能否獨立防范與處置突發(fā)事件為衡量標準，以監(jiān)測預警、快速響應和高效處置為目標而劃分的應急管理基本單位。單元化應急是一個綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)單元內(nèi)不同條塊部門行為以實現(xiàn)管理目標一致化的過程。依據(jù)應急單元涉及范圍的大小，可分為廣義和狹義兩種類型。廣義上的應急單元涉及到特定區(qū)域或特定行業(yè)，一般具有區(qū)域范圍廣、管理主體眾多、管理要素復雜、管理資源分散等典型特征。這些特定區(qū)域具有以下特征：一是社會影響大，往往都是突發(fā)事件易發(fā)高發(fā)的區(qū)域，內(nèi)部管理單位要么是高危行業(yè)，要么屬于應急管理重點單位。二是應急管理協(xié)調(diào)面廣，管理主體多。這些區(qū)域大多是跨行政區(qū)域、跨行業(yè)、跨層級的，在管理職責權限上，一般意義的“條”“塊”部門均難以覆蓋，區(qū)域內(nèi)外部的溝通協(xié)調(diào)難度較大。[12]狹義上的應急單元，所涉及的管理范圍相對較小、管理主體明確、管理要素相對集中，例如一個社區(qū)、學校、企業(yè)等都可視為應急單元。本文側(cè)重于討論廣義上的應急單元概念。

從管理要素看，單元化應急涉及到管理目標（做什么）、管理主體（誰來做）、管理機制（怎么做）、管理資源（用什么做）、管理規(guī)范（依據(jù)什么做）等一系列管理要素。[13]

管理目標是指管理主體開展管理活動所要達到的管理目的或者是對所能達到管理狀態(tài)的一種設定，涉及管理的理念與價值，回答“為何管理”的問題。單元化應急的目標是要改變之前應急單元內(nèi)各運營管理單位彼此孤立、各自為政的分散狀態(tài)，在不替代原有條線管理的基礎上，打破條塊部門的管理邊界，將“都不管”和“不愿管”的復雜事項變成條塊部門“一起管”與“合作管”，形成“統(tǒng)籌指揮、反應迅速、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效”的條塊聯(lián)動格局，實現(xiàn)對整個應急單元在管理區(qū)域、管理環(huán)節(jié)、管理時限、管理對象上的全覆蓋，填補“條”與“塊”之間存在的管理縫隙。

管理主體是指在管理活動中承擔具體管理職能的人或組織，涉及“誰來管理”的問題，是實施單元化應急的功能載體。在公共安全治理過程中，管理主體主要表現(xiàn)為應急管理的組織機構及其組成部門，即采用何種組織形式以及如何將這些組織機構結合成為一個合理的有機整體，來實現(xiàn)公共安全治理的任務目標。在應急單元的各要素中，管理主體處于核心地位，管理主體的設立決定了應急管理單元的靜態(tài)結構，也規(guī)定了應急管理單元的潛在功能。一個應急單元內(nèi)部涉及到多個條線和屬地管理部門，職責不清、分工不明往往是管理中的常態(tài)。開展單元化應急首先要明確單元內(nèi)的牽頭部門、成員單位及其主要職責分工，牽頭部門是核心。牽頭部門要針對區(qū)域?qū)嶋H建立單元化應急的領導（協(xié)調(diào)）機構和工作機構，推動落實單元內(nèi)各項應急工作。由于應急單元內(nèi)不同的管理主體隸屬不同的條線，相互之間并沒有明確的上下級領導關系或者業(yè)務指導關系，因此，誰成為牽頭部門并不能簡單地依照行政級別的高低來確定，關鍵要看誰牽頭更有利于整合資源、開展各方面的協(xié)調(diào)工作。

管理機制是指實現(xiàn)管理目標的具體方式及運作過程，涉及對管理環(huán)節(jié)的分解與細化，回答“如何管理”的問題，是開展單元化應急的關鍵。單元化應急的管理過程一般是由風險隱患排查整治（事前）、信息報告及通報（事發(fā)）、應急聯(lián)動救援響應（事中）、善后處置與調(diào)查評估（事后）等一系列具體工作機制構成，覆蓋突發(fā)事件應急管理的全生命周期。

管理資源是管理主體賴以實現(xiàn)管理目標的基礎，包括人力、物力、設施設備等，解決的是依靠什么開展管理的問題，是有效開展單元化應急的基本保障。單元化應急的管理資源涉及應急隊伍、應急物資、技術支持等方面。由于應急單元內(nèi)部管理主體多元，不同條線部門間、條與塊部門間的管理資源也相對分散，需要明確資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。應急單元的牽頭部門應根據(jù)應急單元所面臨的風險總體狀況，負責統(tǒng)籌安排和合理配置專兼職的應急救援隊伍和相應的應急物資，充分整合應急單元內(nèi)部資源以及各類外部社會資源，提升應急單元的綜合救援能力。

管理規(guī)范是指管理主體開展管理活動所遵循的一系列行為準則的總稱，解決的是“依據(jù)什么來管理”的問題，是實施單元化應急的前提。按照管理規(guī)范權威性的差異，有法律、法規(guī)、規(guī)章、應急預案、政策性文件、行政協(xié)議等不同層次，是在應急管理實踐中逐漸形成和發(fā)展的，具有一定的穩(wěn)定性。應急單元的管理規(guī)范在類型和形式上都相對靈活，可以通過編制應急單元總體應急預案、各類專項應急預案、簽訂行政合作協(xié)議、制定其他操作規(guī)程等多種方式明確應急單元各成員單位的主要職責、重點任務和工作流程。

（二）單元化應急的微觀運作：以上海虹橋綜合交通樞紐為例

上海虹橋綜合交通樞紐是一座集機場、高鐵、城市軌道交通、省際客運、公共汽車、出租汽車為一體的現(xiàn)代化大型綜合交通樞紐，總用地面積約26.26平方公里，樞紐內(nèi)建筑體量大、空間緊湊、公共空間人群密集程度高。樞紐管理區(qū)域直接涉及閔行、長寧兩個區(qū)級政府，與青浦區(qū)、嘉定區(qū)存在間接管理區(qū)域，橫向協(xié)調(diào)難度大。樞紐內(nèi)部管理主體涉及虹橋綜合交通樞紐管委會、機場集團、上海鐵路局、客運集團、申通集團、出租車公司等多個條塊部門，一般意義的“條”與“塊”部門均難以完整覆蓋整個管理過程，樞紐內(nèi)部協(xié)調(diào)關系復雜，日均百萬人次的大客流給樞紐的安全運行帶來了巨大挑戰(zhàn)。

2009年7月，上海市委批準設立上海虹橋商務區(qū)管理委員會，同年年底，虹橋綜合交通樞紐總體工程竣工。2010年1月，《上海虹橋商務區(qū)管理辦法》（簡稱“管理辦法”）正式實行?！豆芾磙k法》明確提出，本市在虹橋樞紐設立應急聯(lián)動機構，虹橋商務區(qū)管委會做好應急聯(lián)動機構與虹橋樞紐各運營管理單位間的銜接工作。2013年7月，上海市突發(fā)公共事件應急管理委員會明確虹橋綜合交通樞紐為上海市第九個市級基層應急管理單元，虹橋商務區(qū)管理委員會是應急管理單元的牽頭部門。2021年2月，國務院批復《虹橋國際開放樞紐建設總體方案》，依托虹橋商務區(qū)推動高端商務、會展、交通功能的深度融合，建設高標準的國際化中央商務區(qū)。虹橋綜合交通樞紐圍繞單元化應急管理目標，不斷探索加強條塊協(xié)同聯(lián)動機制，逐漸形成管理層級清晰、責任明確、管理規(guī)范的基層應急體系關鍵節(jié)點，其主要運作過程包括：

1.目標協(xié)同

虹橋綜合交通樞紐是一個集聚多個隸屬不同條線管理部門的特殊區(qū)域，內(nèi)部運營管理單位的投資主體、體量規(guī)模、管理方式、面臨的風險源均有所不同，普遍存在應急管理協(xié)調(diào)工作涉及面廣、責任主體不明確等特點。樞紐內(nèi)各運營管理單位因管理職責的差異，客觀上會產(chǎn)生“條”和“塊”部門間的管理縫隙，這些管理的空白地帶往往是樞紐安全運營的重要安全隱患?！逗鐦蚓C合交通樞紐突發(fā)事件總體應急預案》中明確提出，要建立“統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、條塊結合”的虹橋樞紐應急管理體制與運行機制，充分發(fā)揮樞紐各運營管理單位的作用，形成“統(tǒng)籌指揮、反應快速、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效”的應急聯(lián)動格局。

從目標協(xié)同來看，設立虹橋綜合交通樞紐應急單元就是想通過加強“點”上的應急單元建設，明確單元內(nèi)牽頭部門和成員單位的權利義務關系，整合樞紐內(nèi)相關部門的應急資源，推動“條”與“塊”的協(xié)調(diào)聯(lián)動，填補原本“條”與“塊”部門可能存在的管理空白，從條塊分類管理目標向條塊聯(lián)動的綜合管理目標轉(zhuǎn)變，增強樞紐應急單元常態(tài)管理下的風險監(jiān)測、防范能力，提高非常態(tài)下突發(fā)事件的快速響應與處置能力。

2.組織聯(lián)動

虹橋綜合交通樞紐應急單元主要由領導機構、指揮機構、工作機構以及專家咨詢機構組成，形成多方協(xié)同、條塊結合的組織管理體系。虹橋商務區(qū)管委會（簡稱“管委會”）為虹橋綜合交通樞紐應急單元的牽頭單位，接受上海市城市運行和突發(fā)事件應急管理委員會的統(tǒng)一領導。管委會會同相關部門和單位組建上海虹橋綜合交通樞紐應急管理領導小組（簡稱“樞紐應急領導小組”），是應急單元的領導機構。組長由管委會常務副主任擔任，全面負責樞紐的應急管理工作，并作為樞紐應急處置指揮部的指揮長，負責指揮和協(xié)調(diào)樞紐應急領導小組各成員單位實施應急處置工作。

樞紐應急領導小組的成員單位由管委會、市公安局、市應急管理局、市交通委員會、市衛(wèi)生健康委員會、長寧區(qū)政府、閔行區(qū)政府、中國鐵路上海局集團有限公司、上海機場（集團）有限公司、上海申通地鐵集團有限公司、上海久事（集團）有限公司、上海地產(chǎn)虹橋建設投資（集團）有限公司等單位組成，共同參與樞紐應急單元管理，并負責本單位樞紐站點或駐點的應急管理工作，協(xié)助實施相關應急聯(lián)動處置（參見：上海虹橋商務區(qū)管委會《虹橋綜合交通樞紐突發(fā)事件總體應急預案》，2021-10）。突發(fā)事件發(fā)生后，樞紐應急領導小組視具體情況可由領導機構轉(zhuǎn)為樞紐應急處置指揮部，指揮和協(xié)調(diào)相關成員單位按照預案明確的職責實施處置與救援。

樞紐應急領導小組下設辦公室（簡稱“樞紐應急辦”），是應急單元的日常工作機構，設在虹橋商務區(qū)應急響應中心，主要負責樞紐應急管理體系建設，指導、督促樞紐各運營管理單位突發(fā)事件應急預案編制和管理，組織開展樞紐應急演練、宣傳培訓等工作，樞紐應急辦主任由管委會專職副主任兼任。虹橋商務區(qū)應急響應中心是虹橋綜合交通樞紐單元應急聯(lián)動的工作平臺，承擔樞紐單元各類突發(fā)事件的應急值守、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)等職責。同時，樞紐應急領導小組負責組建虹橋樞紐單元突發(fā)事件應急管理專家咨詢組，為樞紐應急領導小組預防和應對突發(fā)事件提供決策咨詢建議和技術支持。

虹橋綜合交通樞紐應急單元重點從三個維度來加強條塊間的組織聯(lián)動：一是堅持高位協(xié)調(diào)的組織原則；二是高規(guī)格配置組織負責人；三是推行屬地優(yōu)先的管理原則。

3.機制聯(lián)動

基于風險全周期管理，虹橋綜合交通樞紐應急單元分別在突發(fā)事件事前（預防準備）、事發(fā)（監(jiān)測預警）、事中（聯(lián)動響應）、事后（恢復評估）形成了一套完整的條塊聯(lián)動機制。從機制聯(lián)動過程來看，虹橋綜合交通樞紐應急單元依據(jù)突發(fā)事件事態(tài)采取了分類管理（各運營單位為主）-部門協(xié)調(diào)（跨運營單位合作）-綜合管理（整個樞紐應急單元聯(lián)動）-擴大應急（樞紐應急單元、市、區(qū)級政府聯(lián)動）的分級聯(lián)動響應工作機制。分級聯(lián)動響應機制的優(yōu)勢在于有統(tǒng)有分、統(tǒng)分結合。一方面，可以充分發(fā)揮樞紐各運營單位的主動性和積極性，落實各運營單位的主體安全管理責任，做好風險的源頭防范化解；另一方面，當應急響應擴大化后，又可迅速啟動高位協(xié)調(diào)機制（樞紐管委會、市級政府）來負責指揮協(xié)調(diào)、整合資源，有利于及時控制事態(tài)。

4.規(guī)范聯(lián)動

從管理規(guī)范來看，虹橋綜合交通樞紐應急單元主要是通過單元化預案體系來規(guī)范樞紐內(nèi)各成員單位的權利義務關系，實現(xiàn)規(guī)范聯(lián)動，包括總體預案、專項預案和運營管理單位應急預案。虹橋綜合交通樞紐應急單元分別從宏觀（總體預案）—中觀（專項預案）—微觀（運營主體預案）三個層面自上而下構筑了完整的內(nèi)部管理規(guī)范體系，對樞紐應急單元各運營管理單位及其分工做出了明確的職責界定，實現(xiàn)“點”與“面”的全覆蓋，最大程度化解了因條塊部門職責不清所導致的相互推諉、協(xié)調(diào)不暢的問題。

5.資源聯(lián)動

資源聯(lián)動主要涉及信息和物資兩方面。在信息聯(lián)動上，樞紐應急領導小組依托商務區(qū)應急響應中心，建立統(tǒng)一高效、互通互聯(lián)、信息共享的樞紐應急信息平臺，將樞紐應急管理信息納入“一網(wǎng)通管”平臺，通過科技賦能、數(shù)據(jù)共享，實現(xiàn)樞紐應急信息全覆蓋，確保突發(fā)事件發(fā)生后樞紐各運營管理單位保持信息暢通。樞紐各運營管理單位自行建立的應急信息系統(tǒng)需與商務區(qū)應急響應中心進行對接與推送。在物資聯(lián)動上，樞紐應急辦根據(jù)樞紐運行及突發(fā)事件處置的特點，督促樞紐各運營管理單位儲備相應的應急物資，明確種類與數(shù)量，保障應急需要并進行動態(tài)更新與管理。樞紐各運營管理單位根據(jù)本單位的需要，負責應急管理救援人員的配置，做好應急救援物資、應急設施設備的管理并報樞紐應急辦備案。緊急狀態(tài)時，樞紐應急領導小組可征用各成員單位的應急人員和應急物資，并通過市政府相關部門協(xié)調(diào)外部社會主體的應急資源，實現(xiàn)內(nèi)外聯(lián)動。

綜合來看，虹橋綜合交通樞紐應急單元在不改變原有條塊管理體制的前提下，通過一系列內(nèi)部管理機制要素（目標協(xié)同、組織聯(lián)動、機制聯(lián)動、規(guī)范聯(lián)動、資源聯(lián)動）的靈活優(yōu)化來改變過去條塊分散的應急管理現(xiàn)狀，填補了原本“條”和“塊”之間的管理空白，為探索不同形態(tài)、多種業(yè)態(tài)特定區(qū)域下條塊部門協(xié)同提供了一種有益的嘗試。

四、不變體制變機制：單元化應急的運作邏輯

體制是對特定組織形態(tài)、權責劃分、運行方式的一系列規(guī)定，一經(jīng)形成，便會按照既定的規(guī)章和程序履行崗位職責，具有很強的穩(wěn)定性和組織惰性。機制則是體制內(nèi)各要素相互聯(lián)系、相互作用具體方式的體現(xiàn)，是體制運行的具體形態(tài)。與體制不同，機制具有較強的靈活性與多樣性，機制的靈活性大大增強了體制的活力與適應性。當然，體制的規(guī)定性也限定了機制創(chuàng)新的空間范圍與要素配置。體制變革的試錯成本往往較高、不易控制負面影響，是一個漸進式的改革過程。機制的創(chuàng)新則具有很強的靈活性、改革試錯成本較低，便于及時糾偏和控制負面影響。機制創(chuàng)新就是要打破體制內(nèi)部的不合理規(guī)定，優(yōu)化體制內(nèi)的資源配置方式，進一步釋放體制潛能，達到事半功倍的改革效果。[14]單元化應急并未改變科層制下條塊分類管理的體制規(guī)定，而是試圖通過內(nèi)部管理機制的優(yōu)化來調(diào)和傳統(tǒng)科層制下以條為主的分類管理與以塊為主的綜合管理間的內(nèi)生沖突。從運作過程看，單元化應急體現(xiàn)了整體性治理、平臺化治理以及精準化治理的三重邏輯。

（一）從分散管理到整體治理

傳統(tǒng)科層制管理的優(yōu)勢在于實施單向度（縱向或橫向）管理，而對加強縱向與橫向間的協(xié)同管理往往力不從心。單元化應急基于管理信息的高效集成，對風險治理主體的權責體系進行系統(tǒng)重構，對風險治理流程進行科學重塑，形成風險治理中權力、責任、資源、信息、技術的無縫聯(lián)接與系統(tǒng)整合，打破了以往條塊分割、領域分割和過程分割的分散風險治理模式。這種從分散管理向整體治理的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在組織、機制、信息、規(guī)范、資源等多個維度。

（二）從科層式管理到平臺化治理

單元化應急打破了科層式管理縱向集中、橫向分散、層級節(jié)制的組織運行邏輯，以信息資源為紐帶、以動態(tài)調(diào)整的應急過程或情景任務為主線，由應急單元內(nèi)統(tǒng)一的應急指揮平臺開展跨層級跨部門的應急協(xié)同，大大壓縮了指揮組織層級，實現(xiàn)風險治理對象、要素、資源和工具的有機連接，消解了條塊部門分割產(chǎn)生的碎片化影響，最大程度實現(xiàn)公共安全治理結構的扁平化和平臺化。

從科層式管理向平臺化治理轉(zhuǎn)型的管理優(yōu)勢是多方面的：一是消解了因條塊職責分工、管理隸屬關系不同所導致的部門間在組織信息、資源等方面的管理壁壘，有利于最大程度整合單元內(nèi)外的各方面資源，實現(xiàn)組織資源的跨部門整合和最優(yōu)化配置。二是平臺化治理通過數(shù)字技術接入、治理架構重組、治理流程優(yōu)化等多種方式，大大壓縮了科層管理下的組織層級，扁平化組織結構下的信息流轉(zhuǎn)也更為便捷，最大程度規(guī)避了條塊多頭管理現(xiàn)象的產(chǎn)生，提升了組織響應的靈敏度。[15]三是具有較強的靈活性與擴展性。平臺化治理并不試圖替代原有的條線管理職責，不涉及條塊部門自身管理體制的變革，不追求整齊劃一的管理模式，而是倡導因地制宜，通過加強條塊部門間的自主協(xié)商，聚焦常態(tài)化的風險隱患排查治理和非常態(tài)化的資源整合與快速響應，達成區(qū)域應急合作協(xié)議，并以此規(guī)范各自的權利義務關系，達到“協(xié)同聯(lián)動、資源共享”的合作效果。

（三）從模糊治理到精準治理

傳統(tǒng)公共安全治理主要依靠條塊部門的分散信息和有限資源展開，信息檢索與資源整合存在諸多局限，難以克服應急信息碎片化、應急資源分散化、應急響應部門化的組織弊端，部門化、經(jīng)驗式管理特征較明顯，導致風險治理的目標、對象、過程和結果往往呈現(xiàn)出一定的“模糊性”。

單元化應急改變了條塊分散的分類管理模式，以單元內(nèi)統(tǒng)一的應急響應平臺為抓手，打造集實時感知、智能預警、資源整合、指揮決策、協(xié)同處置等全過程的一體化綜合指揮管理中樞，有利于實現(xiàn)從條塊分散的模糊治理向基于數(shù)據(jù)研判的精準治理轉(zhuǎn)變。一方面，統(tǒng)一的應急響應平臺可集中收集、匯總來自單元內(nèi)外各條線部門所產(chǎn)生的海量風險數(shù)據(jù)，實時進行分類、挖掘分析與可視化管理，尋找現(xiàn)象背后的內(nèi)在關聯(lián)，在較短的時間內(nèi)找到影響事件發(fā)展演化的關鍵性因素，并預測事態(tài)發(fā)展，提升風險治理綜合研判能力。另一方面，單元化應急還可發(fā)揮統(tǒng)一平臺的數(shù)據(jù)分析優(yōu)勢，可以對單元內(nèi)突發(fā)事件狀況進行整體性刻畫，結合歷史案例處置、態(tài)勢感知信息和事態(tài)趨勢預判等方面的綜合信息，為事件的監(jiān)測、預警、處置等提供精準化的決策支撐，有利于形成識別風險源、涵蓋風險點、集成風險鏈的完整數(shù)字化風險治理閉環(huán)體系。[16]

五、進一步討論：單元化應急的管理效度與限度

單元化應急是在特定區(qū)域、多重管理業(yè)態(tài)環(huán)境下探索實現(xiàn)條塊聯(lián)動的一種機制創(chuàng)新，其管理效能突出體現(xiàn)在資源的整合性與管理機制的靈活性。

一方面，單元化應急借助自上而下（市級政府委派）與自下而上（內(nèi)部主體協(xié)商）相結合的方式對原有條塊分散體制下的組織體系進行功能重構，用矩陣式的組織聯(lián)動取代了層級制下的條塊分立，使分散、孤立的條塊資源得到重新優(yōu)化配置，實現(xiàn)條塊體制下跨部門、跨層級間資源的優(yōu)化整合。

另一方面，科層管理下的條塊體制具有規(guī)則性、單一性與組織穩(wěn)定性，難以適應公共安全治理中多樣性、應變性的響應要求。單元化應急的組織優(yōu)勢在于自身管理機制的靈活性，在不改變條塊管理體制的前提下，借助目標協(xié)同、組織聯(lián)動、機制聯(lián)動、規(guī)范聯(lián)動、資源聯(lián)動等內(nèi)部機制創(chuàng)新實現(xiàn)對各類管理要素的有機整合，為化解公共安全治理中的條塊沖突提供了有益的嘗試。

當然，單元化應急依然無法完全突破現(xiàn)有科層化條塊分類管理體制的上限，實現(xiàn)體制層面的系統(tǒng)重構，這也是單元化應急未來功能拓展的重點方向。主要包括三個方面：一是內(nèi)部協(xié)作關系的權威性需加強。單元化應急的關鍵在于牽頭部門與成員單位之間能否在明確各自權責分工的基礎上形成有效的協(xié)同關系。目前，單元化應急內(nèi)部協(xié)作關系的維系很大程度上依賴牽頭部門的權威性甚至取決于少數(shù)主要管理者的自身威望，具有不穩(wěn)定性。牽頭部門與成員單位間的權利義務關系也主要是通過應急預案、簽訂行政合作協(xié)議等方式來明確，強制性和約束性不強，仍較依賴各成員單位的自主配合，而各成員單位容易出現(xiàn)配合程度的不平衡甚至產(chǎn)生互相觀望的心態(tài)。如何進一步將應急單元內(nèi)部協(xié)作關系從非制度化走向制度化、法制化，增強協(xié)調(diào)關系的權威性，是單元化應急未來發(fā)展的重要方向。二是橫向協(xié)作關系需拓展。單元化應急目前仍主要聚焦在應急單元內(nèi)部，關注單元內(nèi)部的潛在風險、整合內(nèi)部管理資源、加強內(nèi)部條塊協(xié)作，對拓展與單元外的屬地地方政府、其他條線職能部門的橫向聯(lián)系以及與各類社會和市場主體聯(lián)動的關注度還不夠?，F(xiàn)實中的諸多風險往往是內(nèi)外因素共同作用的結果，風險的擴散性和傳導性特征日趨明顯，客觀上需要加強應急單元內(nèi)部與外部在應急信息、資源、響應、預案、演練等多維度的協(xié)同聯(lián)動，實現(xiàn)“點”和“面”的有效結合。三是風險的主動識別和主動干預需強化。單元化應急的初衷是要完整覆蓋風險治理事前（預防準備）、事發(fā)（監(jiān)測預警）、事中（應急響應）、事后（風險評估）的全過程。從實際運作過程來看，單元化應急還是側(cè)重以事發(fā)后的應急響應為中心，關注如何快速響應、整合資源來降低事件影響和控制事態(tài)，對單元內(nèi)重大風險隱患的主動識別、主動干預、主動防范的源頭治理重視不夠。如何實現(xiàn)從重處置向重預防的轉(zhuǎn)變、加強風險隱患的源頭治理也是單元化應急發(fā)展的重要方向。