高?？蒲薪?jīng)費“包干制”改革研究

摘要：2019年李克強(qiáng)總理首次提出科研經(jīng)費“包干制”，是科研“放管服”改革政策的真正落地。本文從高校的視角，闡述高校落實“包干制”的重要意義，梳理高校落實“包干制”的具體做法，分析高校落實“包干制”改革的難點，研究推進(jìn)“包干制”改革的對策，為“包干制”改革政策在高校落實落地提供借鑒。

關(guān)鍵字：高校;科研經(jīng)費;包干制;研究

2019年李克強(qiáng)總理在政府工作報告中首次提到科研經(jīng)費“包干制”，充分尊重和信任科研人員，賦予創(chuàng)新團(tuán)隊和領(lǐng)軍人才更大的人財物支配權(quán)和技術(shù)路線決策權(quán)。2021年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》（國辦發(fā)〔2021〕32號）提出，擴(kuò)大經(jīng)費包干制實施范圍，在人才類和基礎(chǔ)研究類科研項目中推行經(jīng)費包干制，不再編制項目預(yù)算。鼓勵有關(guān)部門和地方在從事基礎(chǔ)性、前沿性、公益性研究的獨立法人科研機(jī)構(gòu)開展經(jīng)費包干制試點。同年，《國家自然科學(xué)基金委員會關(guān)于國家自然科學(xué)基金項目經(jīng)費管理相關(guān)事宜的通知》（國科金財函〔2021〕23號）提出，在前期試行國家杰出青年科學(xué)基金項目包干制的基礎(chǔ)上，從2021年起將新批準(zhǔn)的青年科學(xué)基金項目和優(yōu)秀青年科學(xué)基金項目納入包干制實施范圍。國家重點研發(fā)計劃項目經(jīng)費、北京市自然科學(xué)基金項目經(jīng)費、國家社會科學(xué)基金項目經(jīng)費等也分別制定經(jīng)費管理辦法落實“包干制”管理政策，充分體現(xiàn)了國家對科研經(jīng)費改革的決心。

科研經(jīng)費“包干制”（以下簡稱“包干制”），本質(zhì)上是在確定經(jīng)費總額的基礎(chǔ)上，科研人員無需編制經(jīng)費預(yù)算，在科研過程中根據(jù)實際經(jīng)費需求按規(guī)定使用和列支經(jīng)費。它跳出了科研經(jīng)費管理的既定框架，改變了科研經(jīng)費的預(yù)算管理模式，為科研經(jīng)費注入柔性管理的因素，把科研人員從繁瑣的管理體系中解放出來，實現(xiàn)了由剛性管理向柔性管理的轉(zhuǎn)變，是“放管服”改革政策的真正落地。

一、高校落實“包干制”改革的重要意義

（一）有助于減輕科研人員負(fù)擔(dān)，調(diào)動科研人員積極性

“包干制”實施前，科研人員在項目開始前就需要進(jìn)行詳細(xì)的經(jīng)費測算，編制不同費用科目的預(yù)算，計劃好費用要花在什么地方、怎么使用，并要求嚴(yán)格按照預(yù)算進(jìn)行使用?！鞍芍啤睂嵤┖?，項目負(fù)責(zé)人在申報科研項目時，不再編制明細(xì)經(jīng)費預(yù)算，只需提供項目資金需求總額。經(jīng)費下達(dá)后，也不再像以前那樣，嚴(yán)格按照明細(xì)科目預(yù)算安排支出，而是根據(jù)實際需要，在規(guī)定的開支范圍內(nèi)自主安排使用。“包干制”給了科研人員更大的自主權(quán)，是對科研人員的充分尊重和信任，大力減負(fù)增效，讓他們有更多的時間、精力，潛心向研、創(chuàng)新突破，極大地調(diào)動了科研人員的積極性。

（二）有助于推動高校科研經(jīng)費管理模式的創(chuàng)新

科學(xué)研究是一項需要不斷探索和嘗試的工作，有著很強(qiáng)的不確定性，預(yù)算制管理模式對于科學(xué)研究本身存在一定的局限性，例如，預(yù)算模式需要科研人員事先明確、精準(zhǔn)地列出項目內(nèi)容、經(jīng)費需求計劃，執(zhí)行過程中預(yù)算科目的調(diào)整又必須經(jīng)過嚴(yán)格的審批，這與科研活動本身的不確定性是有沖突的。因此，在經(jīng)費使用過程中就會出現(xiàn) “用打醬油的錢來買醋”，拆東墻補西墻的問題，科研經(jīng)費無法很好地用在刀刃上，造成資金的巨大浪費?！鞍芍啤币越?jīng)費包干使用為核心，可以打破這個困局，很好的應(yīng)對科研活動的不確定性，從而解決“有錢不能花、有錢不好花”的問題。

（三）有助于“放管服”改革政策的真正落地

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院持續(xù)部署和推進(jìn)“放管服”改革，在科研領(lǐng)域，先后出臺了一系列政策文件，這些文件多次提到實施包干制，這是科研領(lǐng)域“放管服”改革的一項具體舉措，體現(xiàn)著賦予科研人員更多自主權(quán)的精神和要求。現(xiàn)階段，“包干制”的實施是“放管服”改革的切實體現(xiàn)，可謂松綁再松綁，放權(quán)再放權(quán)，最大化地解放了科研生產(chǎn)力，比如，包干試點項目不再劃分直接費用和間接費用，學(xué)校與項目負(fù)責(zé)人協(xié)商確定管理費用提取比例。項目負(fù)責(zé)人根據(jù)實際需要，按照現(xiàn)行工資制度要求，自主確定績效支出等。這些舉措，都將有助于“放管服”改革政策真正全面落地。

二、高校落實“包干制”改革的具體做法

為切實落實“包干制”，各高校都制定了科研經(jīng)費“包干制”內(nèi)部管理辦法，分別對管理模式、管理費提取和分配比例、績效支出管理和發(fā)放比例等做了具體的規(guī)定。本文選取了上海交通大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、廈門大學(xué)、南京航空航天大學(xué)、吉林大學(xué)、北京航空航天大學(xué)、北京理工大學(xué)，對這些高校“包干制”管理辦法的內(nèi)容進(jìn)行了梳理，總結(jié)高校在落實“包干制”改革中的典型做法。

（一）明確“包干制”實施范圍

經(jīng)過梳理，各高校均按照國家“包干制”試點范圍確定學(xué)校內(nèi)部“包干制”的實施范圍。按照《關(guān)于在國家杰出青年科學(xué)基金中試點項目經(jīng)費使用“包干制”的通知》（國科金發(fā)計〔2019〕71號）文件要求，均已落實國家杰出青年科學(xué)基金項目的“包干制”試點，制定內(nèi)部管理辦法。2021年《國家自然科學(xué)基金委員會關(guān)于國家自然科學(xué)基金項目經(jīng)費管理相關(guān)事宜的通知》（國科金財函〔2021〕23號）發(fā)布后，各高校都相繼擴(kuò)大“包干制”試點范圍，將國家自然科學(xué)基金項目中的青年科學(xué)基金項目秀青年科學(xué)基金項目、北京市自然科學(xué)基金項目、國家社會科學(xué)基金項目等納入“包干制”范疇，修訂各高校內(nèi)部“包干制”管理辦法。

（二）規(guī)范“包干制”管理模式

“包干制”科研經(jīng)費基本采用學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各部門協(xié)同合作、分級管理、責(zé)任到人的管理體制，學(xué)校承擔(dān)法人主體責(zé)任，學(xué)院或二級單位負(fù)責(zé)本單位經(jīng)費使用監(jiān)管、績效評價等，項目負(fù)責(zé)人是科研經(jīng)費使用的直接責(zé)任人，實行項目負(fù)責(zé)人承諾制，承諾尊重科研規(guī)律，弘揚科學(xué)家精神，遵守科研倫理道德和作風(fēng)學(xué)風(fēng)誠信要求，認(rèn)真開展科學(xué)研究工作;承諾項目經(jīng)費全部用于與本項目研究工作相關(guān)的支出，不得截留、挪用、侵占，不得用于與科學(xué)研究無關(guān)的支出。

（三）簡化“包干制”預(yù)算管理

“包干制”科研經(jīng)費無需編制項目預(yù)算，以實際下達(dá)經(jīng)費總額為準(zhǔn)，由項目負(fù)責(zé)人根據(jù)科學(xué)研究實際使用，不進(jìn)行預(yù)算控制，無需進(jìn)行預(yù)算變更審批，項目經(jīng)費使用范圍限于設(shè)備費、材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、差旅/會議/國際合作與交流費、出版/文獻(xiàn)/信息傳播/知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)費、勞務(wù)費、專家咨詢費以及其他合理支出。

（四）規(guī)定“包干制”管理費比例

“包干制”科研經(jīng)費需提取管理費用，具體比例各高校有所差異，用于彌補學(xué)校和學(xué)院管理性支出。例如：《南京航空航天大學(xué)國家杰出青年科學(xué)基金項目經(jīng)費“包干制”實施辦法（試行）》（?？谱帧?020〕8 號）規(guī)定，管理費用包括學(xué)校管理費和二級單位管理費，按照項目經(jīng)費總額5%收取，學(xué)校和二級單位分別占比70%和30%。

（五）規(guī)定“包干制”績效支出管理

“包干制”科研經(jīng)費績效支出由項目負(fù)責(zé)人根據(jù)實際科研需要和相關(guān)薪酬標(biāo)準(zhǔn)自主確定為主，部分高校的績效支出有比例限制，例如：《上海交通大學(xué)國家杰出青年科學(xué)基金經(jīng)費使用“包干制”管理辦法》（滬交科[2020]1號）文件規(guī)定，績效支出為項目總經(jīng)費的20%至30%，績效發(fā)放時，經(jīng)項目負(fù)責(zé)人提出，二級單位同意后執(zhí)行。部分高校的績效支出則不設(shè)比例限制，例如：《廈門大學(xué)國家杰出青年科學(xué)基金經(jīng)費使用“包干制”管理辦法》（夏大科〔2020〕19號）文件規(guī)定，績效支出安排與科研人員在項目工作中的實際貢獻(xiàn)掛鉤。在科研工作績效考核的基礎(chǔ)上，發(fā)放給項目負(fù)責(zé)人及團(tuán)隊成員，不設(shè)比例限制，由項目負(fù)責(zé)人根據(jù)實際科研需要和學(xué)校薪酬標(biāo)準(zhǔn)自主確定數(shù)額，報學(xué)?？蒲小⒇攧?wù)、人事主管部門備案后，按照學(xué)校工資制度進(jìn)行管理。

三、高校落實“包干制”改革的難點研究

（一）“包干制”對高?？蒲泄芾硖岢龈咭?/p>

預(yù)算制一直是高校科研管理的主要管理模式，管理制度、工作流程、服務(wù)手段等多方面都是以預(yù)算制為基礎(chǔ)設(shè)計的。例如，高校的科研經(jīng)費管理制度全部是按照預(yù)算制的要求制定的，有明確的預(yù)算科目、開支范圍和標(biāo)準(zhǔn);資金使用也全部是按照預(yù)算進(jìn)行精細(xì)化管理，按照預(yù)算科目列支經(jīng)費，保證經(jīng)費按預(yù)算執(zhí)行;信息系統(tǒng)等服務(wù)手段也全部是按照預(yù)算制的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的，按預(yù)算在信息系統(tǒng)中辦理經(jīng)費入款，按要求在系統(tǒng)中辦理預(yù)算變更。而“包干制”與現(xiàn)行科研管理模式是存在沖突的，是對現(xiàn)有管理模式的根本變革，需要完成管理制度的重新設(shè)計、工作流程再造、服務(wù)手段的提升等一系列改革任務(wù)，對高?？蒲泄芾硖岢龈咭?。

（二）“包干制”對高校財務(wù)管理體系提出更高要求

落實“包干制”，保障資金使用合規(guī)性，在簡化項目形式管理的前提下，要加強(qiáng)對資金本身的過程管理。換句話說，“包干制”雖然不需要編制預(yù)算，科研人員可以根據(jù)實際自主使用經(jīng)費，但是不代表可以任意使用經(jīng)費，相反，要在更加規(guī)范和健全的財務(wù)管理體系下使用經(jīng)費。例如：在簡化預(yù)算編制的基礎(chǔ)上，如何規(guī)范科研經(jīng)費的開支范圍;在簡化報銷審批流程的基礎(chǔ)上，如何保證科研經(jīng)費使用的合規(guī)性、合理性和相關(guān)性;科研設(shè)備采用“特事特辦”的靈活采購機(jī)制，如何做好財務(wù)內(nèi)控;如何推進(jìn)財務(wù)無紙化報銷等。這些就需要建立更加完善的財務(wù)管理制度，設(shè)計簡便但更有效的財務(wù)流程，提升財務(wù)管理服務(wù)手段，給學(xué)校財務(wù)管理體系的完善提出了更高的要求。

（三）“包干制”對高校監(jiān)督體制提出更高要求

現(xiàn)行的預(yù)算制管理要求財務(wù)和科研管理都要遵循精細(xì)化管理的原則，經(jīng)費的管理和使用要按預(yù)算執(zhí)行，預(yù)算的變更調(diào)整要遵循審批流程，在預(yù)算的框架下剛性管理經(jīng)費?！鞍芍啤眲t是要下放權(quán)限、簡化預(yù)算、給科研人員自主使用科研經(jīng)費的權(quán)利，盡量取消不必要的審批，重點要求法人單位承擔(dān)更大的管理和風(fēng)險防范責(zé)任，做到放管結(jié)合，避免科研經(jīng)費“一管就死”、“一放就亂”的現(xiàn)象發(fā)生，在保證政策落實落地的前提下，在“管什么”、“如何管”上下功夫，做到“管”和“放”的平衡，既要防止步子過大，又要防止謹(jǐn)小慎微，結(jié)合單位自身實際情況制定具體的監(jiān)管規(guī)范，給高校的監(jiān)管體制提出了更高的要求。

（四）“包干制”對高?？蒲锌冃гu價體系提出更高要求

“包干制”賦予了科研人員更大的自主權(quán)、自由度和獲得感，科研人員根據(jù)科學(xué)研究的實際自主使用經(jīng)費，簡化預(yù)算編制、預(yù)算變更等審批事項，但是 “包干制”不是簡單的“一包了之”，它雖然簡化了預(yù)算編制、預(yù)算變更等形式審批，但更注重對項目成果和績效目標(biāo)的評價。然而，高校作為項目承擔(dān)單位，在現(xiàn)行的管理體制下，更多的是注重項目的申請數(shù)量、經(jīng)費量、經(jīng)費執(zhí)行情況和結(jié)題驗收的結(jié)果，缺乏對科研項目成果和績效目標(biāo)完成情況的評價和管理。因此，在“包干制”實施過程中，高校要充分發(fā)揮法人主體的責(zé)任，不能流于形式，要建立更加科學(xué)、有效的科研績效評價體系，注重對項目成果、績效目標(biāo)的評價，強(qiáng)化科研團(tuán)隊的主體責(zé)任意識，明確績效目標(biāo)和任務(wù)導(dǎo)向，引導(dǎo)科研資源向優(yōu)秀人才和團(tuán)隊傾斜，鼓勵科研團(tuán)隊多出成果，出好成果，切實提高科研經(jīng)費使用效益。

四、高校加強(qiáng)“包干制”改革的對策研究

（一）健全“包干制”內(nèi)部管理制度體系

落實“包干制”務(wù)必做到制度先行，高校要根據(jù)“包干制”總體要求制定內(nèi)部管理制度，落實“包干制”政策要求，建設(shè)全面的“包干制”內(nèi)部管理制度體系。

1.“包干制”科研經(jīng)費的總體管理規(guī)定。明確“包干制”實施范圍，部門職責(zé)與分工，項目負(fù)責(zé)人責(zé)任，間接費用標(biāo)準(zhǔn)和分配方式，績效支出比例和發(fā)放方式，決算和結(jié)題等內(nèi)容。

2.“包干制”費用管理規(guī)定。制定符合“包干制”特點的差旅費、會議費、設(shè)備費等費用標(biāo)準(zhǔn)、審批流程和報銷手續(xù)等;規(guī)定聘用人員社會保險和公積金費用在勞務(wù)費中列支。

3.“包干制”預(yù)算調(diào)整管理規(guī)定。簡化“包干制”經(jīng)費預(yù)算調(diào)整審批權(quán)限，制定預(yù)算調(diào)整流程。

4.科研財務(wù)助理管理規(guī)定。明確科研財務(wù)助理的崗位聘用、經(jīng)費來源、工作職責(zé)、績效考核等內(nèi)容，確保每個項目配有相對固定的科研財務(wù)助理。

5.績效和監(jiān)督管理規(guī)定。規(guī)定“包干制”科研項目的信息公開內(nèi)容和方式，例如：項目立項信息、資金使用、決算、大型設(shè)備購置以及項目研究成果等情況;制定“包干制”科研項目績效管理規(guī)定，建立績效評價指標(biāo)體系、考核標(biāo)準(zhǔn)、考核方式及結(jié)果運用等內(nèi)容;制定“包干制”科研項目監(jiān)督檢查規(guī)定，明確監(jiān)督檢查的內(nèi)容，信息傳遞渠道，責(zé)任追究及處理等內(nèi)容。

（二）運用信息化手段推進(jìn)“包干制”改革

隨著信息化管理手段在高校的應(yīng)用和普及，高?？蒲泄芾硇畔⒒潭仍絹碓礁?。信息化的普遍應(yīng)用既有利于“包干制”政策更快、更好的落實，也可以為政策的執(zhí)行保駕護(hù)航。首先，信息化手段使不同類型項目分類管理簡便化，可以更便捷的設(shè)計出體現(xiàn)“包干制”特點的業(yè)務(wù)流程，例如，建立“包干制”項目類型，對“包干制”項目簡化預(yù)算控制，按總額控制經(jīng)費額度，在經(jīng)費總額下規(guī)范開支范圍，簡化預(yù)算變更審批流程，分類核定間接費提取和分配比例以及績效支出的發(fā)放比例。其次，信息化手段可以逐步實現(xiàn)網(wǎng)上報銷、費用標(biāo)準(zhǔn)網(wǎng)上植入、電子票據(jù)報銷、無紙化報銷等，使財務(wù)報銷更加便利。第三，通過搭建全方位的信息管理平臺，集成高校內(nèi)部各信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)信息，能夠?qū)蒲许椖康娜芷谶M(jìn)行跟蹤、管理與監(jiān)控，為績效評價、成果考核、科研誠信以及監(jiān)督檢查提供條件保障。

（三）建立“包干制”績效評價機(jī)制

“包干制”在簡化形式管理，給予科研人員更大自由度的前提下，更注重對研究成果的評價。高?？梢愿鶕?jù)項目特點，建立分類型的績效評價機(jī)制，制定符合科研項目特點的績效指標(biāo)，例如：資金使用情況指標(biāo)、成果完成情況指標(biāo)、用戶使用滿意度指標(biāo)等。對于周期短、資金量小的科研項目可以實行指標(biāo)評價的模式，通過記錄指標(biāo)完成情況，對項目執(zhí)行及完成情況進(jìn)行評價。對于周期長、資金量大、社會關(guān)注度高的科研項目，在指標(biāo)評價的基礎(chǔ)上，還要做好中長期績效評價機(jī)制，一方面在項目實施中，根據(jù)項目實施節(jié)點，對項目執(zhí)行進(jìn)度、技術(shù)指標(biāo)完成情況進(jìn)行跟蹤與評價;另一方面在項目完成后，對研究成果的完成情況、技術(shù)突破情況、成果應(yīng)用情況進(jìn)行跟蹤與評價。

（四）加強(qiáng)科研人員誠信體系建設(shè)

“包干制”給予科研人員足夠大的信任和尊重，注重科研人員的誠信和承諾。高校作為承擔(dān)單位要發(fā)揮法人單位的主體責(zé)任，建立完善的科研誠信體系，成立科研誠信監(jiān)督的主管部門，制定高校內(nèi)部科研誠信管理規(guī)定，加強(qiáng)對科研誠信的宣傳與教育，強(qiáng)化科研人員自律意識，建立科研人員誠信檔案，記錄研究內(nèi)容、研究成果、經(jīng)費使用、違規(guī)違紀(jì)等信息。對科研人員存在違反職業(yè)道德、違背科學(xué)精神和科研誠信的行為，高校應(yīng)該堅持零容忍，嚴(yán)格責(zé)任追究，使科研人員堅守科學(xué)研究底線、嚴(yán)格自律，切實讓科研人員珍惜“包干制”改革的機(jī)會，真正發(fā)揮科研經(jīng)費的效益，營造良好的誠實守信的科研環(huán)境。

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作者簡介：羅林（1981—），女，漢，河北保定人，研究生，助理研究員，研究方向：財務(wù)管理。