基于會(huì)計(jì)視角探討科研經(jīng)費(fèi)“包干制”

張培民

[摘 要] 2019年《政府工作報(bào)告》提出，進(jìn)一步提高基礎(chǔ)研究項(xiàng)目間接經(jīng)費(fèi)占比，開(kāi)展項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用“包干制”改革試點(diǎn)，不設(shè)科目比例限制，由科研團(tuán)隊(duì)自主決定使用?？蒲许?xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用“包干制”這一提法，迅速引起科技界廣泛關(guān)注和熱議。文章基于會(huì)計(jì)視角，對(duì)如何推動(dòng)科研經(jīng)費(fèi)“包干制”進(jìn)行了深入探討和研究。

[關(guān)鍵詞] 科研經(jīng)費(fèi) 包干制 會(huì)計(jì)視角

中圖分類(lèi)號(hào)：G647.5 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

一、科研經(jīng)費(fèi)“包干制”的提出

2019年《政府工作報(bào)告》首次提出科研經(jīng)費(fèi)包干制改革試點(diǎn)。兩會(huì)期間，科技部部長(zhǎng)王志剛表示，科技部將形成科研經(jīng)費(fèi)包干制改革試點(diǎn)方案，目前已選了60多家單位試點(diǎn)?？蒲械牟淮_定性、未知性與預(yù)算要求具體化之間的矛盾客觀存在，此次改革的重點(diǎn)就是以激勵(lì)、信任為出發(fā)點(diǎn)對(duì)經(jīng)費(fèi)管理進(jìn)行改進(jìn)。

“包干制”是一種手段，信任越大，授權(quán)越多，責(zé)任也越大，壓力也就越大。在試點(diǎn)過(guò)程中，要關(guān)注試點(diǎn)單位過(guò)去科研管理是否規(guī)范、科研成效是否顯著，科研隊(duì)伍特別是帶頭人是否專(zhuān)注搞科研、有科學(xué)精神、科研操守和良好的口碑?？蒲薪?jīng)費(fèi)“包干制”的提出給會(huì)計(jì)工作提出了具體要求。

二、“包干制”對(duì)我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)管理提出的挑戰(zhàn)

一直以來(lái)，我國(guó)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用采取預(yù)算制，即科研經(jīng)費(fèi)要嚴(yán)格按照預(yù)算要求來(lái)使用，這一思路被很多科學(xué)家稱(chēng)為“拿做工程的辦法來(lái)做科研”。工程是有成熟流程的技術(shù)，可以精準(zhǔn)預(yù)算，而科研是探索未知，預(yù)算不可能做到條條項(xiàng)項(xiàng)都精細(xì)，這不符合科研工作不斷變化、探索未知的特點(diǎn)，缺乏靈活性。此外，科研經(jīng)費(fèi)“難用”，報(bào)銷(xiāo)占用科研人員太多時(shí)間；科研經(jīng)費(fèi)中對(duì)人員的經(jīng)費(fèi)投入在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中所占比重小，這些問(wèn)題是科研人員對(duì)科研經(jīng)費(fèi)存在問(wèn)題的一些共識(shí)。

高?？萍继幱诳萍嫉谝簧a(chǎn)力、人才第一資源、創(chuàng)新第一動(dòng)力的結(jié)合點(diǎn)，是國(guó)家科技創(chuàng)新的核心組成部分。近年來(lái)，高校科研經(jīng)費(fèi)投入在國(guó)家財(cái)政支出中所占比重越來(lái)越大，國(guó)家基金項(xiàng)目中高校承擔(dān)比例達(dá)80%以上，對(duì)高校科研經(jīng)費(fèi)管理提出了新的挑戰(zhàn)，迫切需要改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費(fèi)使用及管理方式，以激發(fā)創(chuàng)新活力。2019年政府工作報(bào)告指出：“科技創(chuàng)新本質(zhì)上是人的創(chuàng)造性活動(dòng)。要充分尊重和信任科研人員，賦予創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)和領(lǐng)軍人才更大的人財(cái)物支配權(quán)和技術(shù)路線決策權(quán)。進(jìn)一步提高基礎(chǔ)研究項(xiàng)目間接經(jīng)費(fèi)占比，開(kāi)展項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用‘包干制改革試點(diǎn)?！边@一系列科研管理放權(quán)的新舉措，體現(xiàn)了對(duì)科研創(chuàng)新規(guī)律的尊重，積極回應(yīng)了科研領(lǐng)域中熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，為深化科技體制改革指明了方向。但就目前而言，這些新舉措存在如何落地的問(wèn)題，特別是從會(huì)計(jì)的角度如何用好政策，推進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)“包干制”值得研究和探討。

近年來(lái)，中央為切實(shí)解決科研人員的“痛點(diǎn)”“難點(diǎn)”“堵點(diǎn)”問(wèn)題，發(fā)布了《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》等超過(guò)20項(xiàng)“放管服”政策，為科研人員“減負(fù)加油”，科研人員的“獲得感”“成就感”得到大幅提升。但在具體的工作中存在一些問(wèn)題，主要是當(dāng)前高?？蒲许?xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理在改革力度、政策落實(shí)、管理協(xié)同等方面仍存在一些問(wèn)題。一是“放管服”改革有待深化。上面有政策，但是具體的單位落實(shí)不夠到位，如間接經(jīng)費(fèi)政策出臺(tái)后，各高校沒(méi)有及時(shí)出臺(tái)間接經(jīng)費(fèi)管理辦法，出現(xiàn)了“放管服”政策不落地的情況。二是部門(mén)協(xié)同有待加強(qiáng)。在落實(shí)中央“放管服”政策上，部門(mén)間工作協(xié)同不夠，如間接經(jīng)費(fèi)不僅涉及科研部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)，還涉及人事部門(mén)，由于各部門(mén)在科研經(jīng)費(fèi)管理過(guò)程中存在政策掌握不到位的情況，科技部門(mén)認(rèn)可間接經(jīng)費(fèi)的提取，人事部門(mén)不清楚間接經(jīng)費(fèi)是否納入績(jī)效大盤(pán)，最后致使一項(xiàng)好的政策不能落實(shí)到個(gè)人待遇上。三是部分科研項(xiàng)目存在經(jīng)費(fèi)下?lián)芩俣嚷⒍啻螕芸?、撥款與驗(yàn)收間隔過(guò)短等問(wèn)題，也影響了科研活動(dòng)開(kāi)展和經(jīng)費(fèi)的使用效益。四是課題大小各不相同，按同一標(biāo)準(zhǔn)管理1萬(wàn)元的項(xiàng)目和100萬(wàn)元的項(xiàng)目，顯然不合理。五是使用“包干制”有一定的適用范圍和前提條件。

三、科研經(jīng)費(fèi)“包干制”落地的應(yīng)對(duì)政策

為進(jìn)一步優(yōu)化高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理，推進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)“放管服”落地落實(shí)，保障創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)和領(lǐng)軍人才的自主權(quán)利及科研人員的合法權(quán)益，確保服務(wù)到位、監(jiān)管到位，確切的說(shuō)就是“包干制”如何落地的問(wèn)題，基于會(huì)計(jì)視角，個(gè)人提出以下建議。

一是國(guó)家層面提出頂層設(shè)計(jì)，科研經(jīng)費(fèi)如何進(jìn)行“放管服”，同時(shí)明確各部門(mén)在科研經(jīng)費(fèi)管理中分別承擔(dān)哪些責(zé)任。例如，科研經(jīng)費(fèi)實(shí)行分類(lèi)管理，經(jīng)費(fèi)執(zhí)行“包干制”，由科研部門(mén)管理，經(jīng)費(fèi)發(fā)放給個(gè)人是否納入績(jī)效，由人事部門(mén)管理，“包干制”由一人或多人領(lǐng)取，可視經(jīng)費(fèi)的多少，或者項(xiàng)目性質(zhì)來(lái)確定。在科研經(jīng)費(fèi)的管理中，各施其職提高經(jīng)費(fèi)使用效益，同時(shí)要加強(qiáng)主管部門(mén)間的工作協(xié)同，主管和審計(jì)等部門(mén)應(yīng)密切溝通，建立協(xié)同機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)政策和管理的協(xié)同性、互補(bǔ)性，匯聚改革合力。建議相關(guān)部委聯(lián)合出臺(tái)相關(guān)科技經(jīng)費(fèi)管理辦法，明確執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、范圍和時(shí)限，并加大政策宣傳；改進(jìn)撥款方式，定點(diǎn)定額核撥經(jīng)費(fèi)，根據(jù)項(xiàng)目驗(yàn)收情況，作為核撥經(jīng)費(fèi)的重要依據(jù)；進(jìn)一步簡(jiǎn)化重大科技專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目驗(yàn)收流程，深入落實(shí)綜合績(jī)效評(píng)價(jià)專(zhuān)家組聯(lián)合驗(yàn)收機(jī)制，及時(shí)作出驗(yàn)收結(jié)論，根據(jù)驗(yàn)收結(jié)論確定經(jīng)費(fèi)“包干”依據(jù)。“包干制”本身是一手段，前提是對(duì)廣大科技人員充分信任，但信任為前提，不能沒(méi)有監(jiān)督；激勵(lì)為前提，同時(shí)還要有約束。

二是“包干制” 的使用范圍?！墩ぷ鲌?bào)告》提出：“進(jìn)一步提高基礎(chǔ)研究項(xiàng)目間接經(jīng)費(fèi)占比，開(kāi)展項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用‘包干制改革試點(diǎn)，不設(shè)科目比例限制，由科研團(tuán)隊(duì)自主決定使用。”這說(shuō)明 “包干制”只針對(duì)間接費(fèi)用中的人員經(jīng)費(fèi)部分。“科研經(jīng)費(fèi)使用‘包干制帶來(lái)的最直接結(jié)果，就是把科研人員從繁瑣的票據(jù)提交和復(fù)雜的審批程序中解放出來(lái)，讓他們有更多的時(shí)間、精力投入到科研中去?！眰€(gè)人認(rèn)為總經(jīng)費(fèi)較少的項(xiàng)目也可以試點(diǎn)“包干制”，如總經(jīng)費(fèi)在5萬(wàn)元以?xún)?nèi)的項(xiàng)目，建議試行“包干制”，把人員精力放在大的建設(shè)項(xiàng)目上。施行“包干制”的項(xiàng)目，原則上由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人擁有自主支配權(quán)，即可以采用報(bào)賬的方式，也可采用直接提取勞務(wù)費(fèi)的方式。

三是執(zhí)行“包干制”的前提條件。一方面，“包干制”給了科研人員更大自主權(quán)，但相應(yīng)的配套審計(jì)和考核制度也要跟上，讓好的制度最大程度地發(fā)揮優(yōu)勢(shì)。另一方面，要看到科研經(jīng)費(fèi)的本質(zhì)是納稅人的錢(qián)，在對(duì)科研人員予以充分尊重和信任的同時(shí)，要進(jìn)行監(jiān)督，只有激勵(lì)沒(méi)有約束，這樣的制度是不完善的。“包干制”要有選擇性，那些在科研管理上規(guī)范、科研成效突出的單位，率先成為試點(diǎn)，而一些具有學(xué)術(shù)污點(diǎn)的單位，要納入“黑名單”信用機(jī)制，暫不執(zhí)行“包干”。過(guò)程監(jiān)管和事后審計(jì)必不可少，科研人員要強(qiáng)調(diào)“規(guī)矩在先、責(zé)任自負(fù)、科學(xué)抽樣、違規(guī)必究”。針對(duì)科研人員建立誠(chéng)信檔案，要有更科學(xué)的科研項(xiàng)目考核機(jī)制，尤其是對(duì)于項(xiàng)目推進(jìn)中失敗實(shí)驗(yàn)的成效考量，還要建立與“包干制”配套的審計(jì)制度。只有放開(kāi)“包干制”，找對(duì)“包干”的方式方法，才能激發(fā)科研人員積極性，保證經(jīng)費(fèi)效益最大化。

科技項(xiàng)目資金支持和服務(wù)方面，已經(jīng)打破了事業(yè)企業(yè)之分，以國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室為例，既有在大學(xué)、科研院所的，也有在企業(yè)的。在參與國(guó)家科技項(xiàng)目方面，如果還有在身份、編制方面受影響，這是不合理的。這個(gè)問(wèn)題主要是人員支出涉及績(jī)效的問(wèn)題，而只有事業(yè)單位存在獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效大盤(pán)的問(wèn)題，所以執(zhí)行“包干制” 的重要前提條件就是人員支出不占績(jī)效，否則人員支出“包干制”在事業(yè)單位無(wú)法落地。

科研經(jīng)費(fèi)“包干制”改革是第一次在政府工作報(bào)告中提出，但據(jù)科研人員反映，國(guó)內(nèi)外已有相關(guān)實(shí)踐，這些實(shí)踐可以為改革措施落地提供借鑒?！鞍芍啤焙苁芸蒲腥藛T的歡迎，這也是科研資助機(jī)制上頗有意義和探索性的創(chuàng)新，相信這項(xiàng)改革一定會(huì)提升科研項(xiàng)目運(yùn)行的效率和投入產(chǎn)出比。 “包干制”改革回應(yīng)了科研人員的訴求，讓科研人員受益，做好落實(shí)極為重要。