應(yīng)對(duì)CPTPP國(guó)企規(guī)則的挑戰(zhàn):越南國(guó)內(nèi)法的調(diào)適及其借鑒

崔浩然 李 本

當(dāng)下以美國(guó)為首的西方發(fā)達(dá)國(guó)家竭力在國(guó)際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域主張對(duì)國(guó)有企業(yè)采取更為嚴(yán)格的規(guī)制措施,所謂國(guó)企存在“市場(chǎng)扭曲、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)”成為中美雙方第二階段談判的核心議題。而在區(qū)域性協(xié)定領(lǐng)域,《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(CPTPP)專門開辟一章(第17章“國(guó)有企業(yè)和指定壟斷”)為國(guó)企量身定制規(guī)則。2021年9月,中國(guó)已正式向CPTPP保存方提交了申請(qǐng)加入書。誠(chéng)然通過尋求加入CPTPP這種高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)協(xié)定,既能體現(xiàn)我國(guó)進(jìn)一步對(duì)外開放、參與國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重塑和堅(jiān)持多邊主義的決心,又能起到倒逼國(guó)內(nèi)深化改革、釋放發(fā)展活力的作用,但中國(guó)加入CPTPP將面臨多項(xiàng)挑戰(zhàn)也是不言而喻的,特別是其中有關(guān)國(guó)有企業(yè)的諸多規(guī)則和限制(張宇,2020;張久琴,2019),需要做好應(yīng)對(duì)工作,否則很可能阻礙我國(guó)國(guó)企“走出去”和“做大做強(qiáng)”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

越南作為CPTPP成員國(guó)中的發(fā)展中國(guó)家和唯一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家①TPP談判中,美國(guó)一直以越南的非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位為由,拉攏其他TPP談判成員國(guó)代表制定新的國(guó)有企業(yè)規(guī)則。必須指出,WTO法律體系中并沒有“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”概念,只有在《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》提及“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”(market economy)表述,用來形容一些國(guó)家從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。越南自1986年實(shí)行“革新開放”政策,開啟了從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的進(jìn)程,目標(biāo)是建立社會(huì)主義定向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。我們認(rèn)為將越南視為“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家”較為恰當(dāng)。,其國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)生活中占據(jù)重要地位,有關(guān)議題一直是協(xié)定談判的焦點(diǎn)和難點(diǎn)?，F(xiàn)有研究主要關(guān)注CPTPP國(guó)企規(guī)則對(duì)于越南國(guó)企改革的“倒逼”作用(江天驕,2019;余瑩,2019),缺乏越南如何應(yīng)對(duì)和克服CPTPP國(guó)企規(guī)則中有關(guān)非商業(yè)性援助、非歧視待遇、透明度等高標(biāo)準(zhǔn)義務(wù)的不利影響研究。鑒于此,本文研究CPTPP生效前后,越南如何進(jìn)行國(guó)內(nèi)法調(diào)適來履行CPTPP國(guó)企規(guī)則的義務(wù)以及為平衡后者影響所采取的國(guó)企改革舉措,一方面可以為我國(guó)正在推行的國(guó)企分類改革提供借鑒,另一方面為我國(guó)應(yīng)對(duì)CPTPP可能對(duì)我國(guó)國(guó)企發(fā)展和產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)生的沖擊提供解決思路和參考。

一、CPTPP生效前越南法律與CPTPP國(guó)企規(guī)則的差異及相關(guān)影響

(一)國(guó)有企業(yè)定義的差異

CPTPP生效前,越南國(guó)內(nèi)法中有關(guān)“國(guó)有企業(yè)”的定義與CPTPP不一致。越南《企業(yè)法》(2014)第4.8條規(guī)定,國(guó)有企業(yè)是指“國(guó)家持有100%注冊(cè)資本的企業(yè)”。而CPTPP則規(guī)定50%以上所有權(quán)即可認(rèn)定為國(guó)有企業(yè)。顯然CPTPP下的國(guó)有企業(yè)定義較為寬泛。許多越南企業(yè)雖屬于CPTPP下的國(guó)有企業(yè),但2014年《企業(yè)法》有關(guān)國(guó)有企業(yè)的權(quán)利與義務(wù)卻不能有效涵蓋。特別是股份公司或有限責(zé)任公司形式存在的企業(yè)大都屬于這種情況,其中國(guó)家一般持有超過50%的注冊(cè)資本。換言之,由于國(guó)企定義的不同,越南缺乏CPTPP國(guó)企規(guī)則的國(guó)內(nèi)法實(shí)施依據(jù),致使非商業(yè)援助、非歧視待遇、透明度要求等義務(wù)難以有效履行。

例如,盡管越南2014年《企業(yè)法》第108條、第109條對(duì)該法范圍內(nèi)的國(guó)有企業(yè)定期進(jìn)行信息披露和特殊信息披露的義務(wù)做了較為明確的規(guī)定。然而根據(jù)該法,僅國(guó)家持有100%注冊(cè)資本的企業(yè)適用2014年《企業(yè)法》。除這部分企業(yè)外,國(guó)家持股超過50%的企業(yè),將不受上述法律有關(guān)信息披露義務(wù)的約束。

(二)缺乏對(duì)國(guó)有企業(yè)商業(yè)活動(dòng)管轄豁免例外原則的明確規(guī)定

在涉及國(guó)有企業(yè)的商業(yè)糾紛時(shí),由于CPTPP采用商業(yè)活動(dòng)管轄豁免例外原則,明確排除適用國(guó)企的司法管轄豁免,締約方國(guó)內(nèi)法需要對(duì)照調(diào)整并與之相適應(yīng)①CPTPP第17.5條規(guī)定:每一締約方應(yīng)給予其法院對(duì)于基于在其領(lǐng)土內(nèi)開展的商業(yè)活動(dòng)而針對(duì)外國(guó)政府擁有或通過所有者權(quán)益控制的企業(yè)所提起的民事訴訟的管轄權(quán)。參見CPTPP第17.5條第1款。。換言之,對(duì)于 CPTPP 締約方的國(guó)有企業(yè)在另一個(gè) CPTPP 締約方境內(nèi)的商業(yè)糾紛,后者的法院將有權(quán)審理該糾紛,即使涉及的國(guó)有企業(yè)援引國(guó)家豁免權(quán)。與之前越南簽署的自貿(mào)協(xié)定相比,這是CPTPP的一項(xiàng)新規(guī)定,從而產(chǎn)生了一個(gè)新問題。越南法律并未直接規(guī)定越南國(guó)有企業(yè)和外國(guó)國(guó)有企業(yè)在越南國(guó)內(nèi)或國(guó)外從事商業(yè)活動(dòng)時(shí)是否享有管轄豁免。一些涉及民事活動(dòng)中爭(zhēng)議解決和責(zé)任條款的法律也未關(guān)注此問題。例如,越南2014 年《投資法》第14.4條規(guī)定:“外國(guó)投資者與國(guó)家主權(quán)機(jī)關(guān)在越南境內(nèi)的投資活動(dòng)發(fā)生的爭(zhēng)議,應(yīng)通過越南仲裁機(jī)構(gòu)或法院解決。”對(duì)于該條款,可將外國(guó)國(guó)有企業(yè)理解為廣義上的“外國(guó)投資者”比照適用。然而該規(guī)定只涉及投資糾紛,沒有明確涉及國(guó)企的商事糾紛是否適用。

2015年越南《民法典》僅對(duì)國(guó)家和國(guó)家機(jī)關(guān)的豁免例外進(jìn)行了確認(rèn)②這些例外情況包括:一是根據(jù)越南加入的國(guó)際條約中存在放棄豁免的規(guī)定,二是民事關(guān)系當(dāng)事人同意放棄豁免,三是越南國(guó)家、中央國(guó)家機(jī)關(guān)、地方機(jī)關(guān)同意放棄豁免權(quán)。參見越南《民法典》第100條第1款。,并沒有直接規(guī)定這種例外是否適用越南國(guó)有企業(yè)或外國(guó)國(guó)有企業(yè)。原則上,國(guó)企進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)的國(guó)有資產(chǎn)歸屬國(guó)家所有,按照越南政府所持的絕對(duì)豁免立場(chǎng),該資產(chǎn)仍然可以免于司法管轄,或者國(guó)家可以干預(yù)訴訟,以保護(hù)其自身利益?？傊?越南現(xiàn)行法律有關(guān)國(guó)企司法管轄豁免的模糊規(guī)定,與CPTPP所采取的國(guó)企商業(yè)活動(dòng)的限制豁免立場(chǎng)存在一定差異。

(三)缺乏透明度和非商業(yè)性援助義務(wù)的履約機(jī)制

實(shí)踐層面,越南執(zhí)行CPTPP規(guī)則時(shí)所面臨的挑戰(zhàn)亦具備潛在性和全局性。首先,有關(guān)CPTPP國(guó)有企業(yè)透明度義務(wù)的履行較為困難。雖然依據(jù)CPTPP的一般例外和國(guó)別例外條款,越南可以暫緩公布國(guó)有企業(yè)清單。然而,越南未來履行這一義務(wù)的形勢(shì)不容樂觀(Nguyen Quoc Dung,2015)。由于越南多數(shù)股份化的國(guó)有企業(yè)尚未上市,其財(cái)務(wù)和管理狀況向公眾提供的信息有限。股份制改革過程中信息披露缺乏透明度,使得外國(guó)投資者在進(jìn)行投資決策時(shí)無法確定國(guó)有企業(yè)的潛在風(fēng)險(xiǎn)和價(jià)值(World Bank,2011)。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)一份研究報(bào)告曾指出,與新加坡、泰國(guó)、菲律賓、馬來西亞等東盟國(guó)家相比,越南國(guó)企的信息透明度較低(OECD,2018)。按照越南財(cái)政部2018年發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),僅40%的國(guó)有企業(yè)按時(shí)發(fā)布公司信息透明度報(bào)告(Bo Tai Chinh,2018)。

其次,缺乏有關(guān)非商業(yè)援助義務(wù)的履約機(jī)制。根據(jù)CPTPP規(guī)定,當(dāng)其他成員國(guó)提出要求時(shí),越南將不得不提供與國(guó)有企業(yè)有關(guān)的非商業(yè)援助信息。在WTO框架下,補(bǔ)貼紀(jì)律規(guī)定了成員方需向補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼措施委員會(huì)通報(bào)補(bǔ)貼情況。然而,越南近期在WTO內(nèi)發(fā)出補(bǔ)貼通報(bào)的方式和內(nèi)容,可能致使其在執(zhí)行CPTPP規(guī)則時(shí)面臨相同問題。即越南發(fā)出的補(bǔ)貼通報(bào)在時(shí)間上有一定的延遲,缺少一些與補(bǔ)貼相關(guān)的信息,例如,補(bǔ)貼額度中除財(cái)政形式之外的其他補(bǔ)貼以及評(píng)估補(bǔ)貼對(duì)貿(mào)易影響的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等(Ngo Van Vu et al.,2016)。簡(jiǎn)言之,越南與履行CPTPP高標(biāo)準(zhǔn)透明度義務(wù)存在一定差距。

二、CPTPP生效前后越南國(guó)內(nèi)法的調(diào)適與相關(guān)針對(duì)性改革

2018年 11 月 12 日,越南國(guó)會(huì)正式通過關(guān)于批準(zhǔn)CPTPP及相關(guān)文件的第“72/2018/QH14”號(hào)決議(Dao Thi Quyen,2019)。與此同時(shí),為確保CPTPP義務(wù)得到遵守和履行,按照“合憲性”審查原則,越南針對(duì)其國(guó)內(nèi)法律法規(guī)進(jìn)行了集中、大規(guī)模的調(diào)整和修訂活動(dòng),并以此為契機(jī)推動(dòng)了國(guó)企股份化和分類改革。

(一)修改國(guó)有企業(yè)定義,適應(yīng)國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)變化

越南國(guó)內(nèi)法中有關(guān)國(guó)有企業(yè)的定義經(jīng)歷了四個(gè)階段變化(見表1)。第一個(gè)階段,始于1995年越南頒布出臺(tái)《國(guó)有企業(yè)法》。該法首次將國(guó)有企業(yè)定義為:“為實(shí)現(xiàn)國(guó)家制定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo),由國(guó)家投資、設(shè)立和管理,從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或公用事業(yè)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)組織?！北藭r(shí)國(guó)有企業(yè)分為三個(gè)類型,分別為商業(yè)類、公共類和社會(huì)類。2005年越南《企業(yè)法》的頒布標(biāo)志著國(guó)企定義進(jìn)入第二個(gè)階段,該法將國(guó)有企業(yè)界定為“國(guó)家擁有注冊(cè)資本50%以上的企業(yè)”。對(duì)于國(guó)企定義首次采用了定性的、基于百分比的評(píng)估方法(Thu Hang,2014)。

2010年越南加入TPP談判標(biāo)志著越南國(guó)企定義進(jìn)入第三個(gè)階段。由于其他TPP談判方對(duì)越南國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)地位施加壓力,以及TPP中國(guó)有企業(yè)定義爭(zhēng)議較大(Le Thi Anh Nguyet,2015),2014年修訂的越南《企業(yè)法》正式增加“國(guó)有企業(yè)”一章,將國(guó)家擁有的注冊(cè)資本從50%提高到100%。此一定義變化后,許多越南國(guó)有控股的大型商業(yè)銀行和重要領(lǐng)域內(nèi)的企業(yè)均不被視作國(guó)企。2018年CPTPP談判正式生效后,越南國(guó)企定義經(jīng)歷了第四個(gè)階段的變化。為適配CPTPP中的國(guó)企定義,2020年修訂的《企業(yè)法》規(guī)定,國(guó)有企業(yè)以有限責(zé)任公司或股份公司的形式組織和管理,主要包括兩種類型:一是國(guó)家持有100%注冊(cè)資本的企業(yè);二是國(guó)家持有超過50%的注冊(cè)資本或表決權(quán)股份的企業(yè)。

(二)加速國(guó)企股份化計(jì)劃,“硬性化”國(guó)企改革分類標(biāo)準(zhǔn)

國(guó)企股份制改革是越南社會(huì)主義定向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的重要內(nèi)容,越南官方一再?gòu)?qiáng)調(diào)股份化不等同為國(guó)企私有化(Le Hong Hanh,2003)。為此,效仿新加坡淡馬錫模式(Temasek),越南于2005年成立了國(guó)有資本投資與經(jīng)營(yíng)總公司(SCIC),該公司僅履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé),不負(fù)責(zé)企業(yè)具體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),試圖將國(guó)企的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)剝離(王志剛,2014)。2006—2012年,近 600 家國(guó)企在SCIC主持有下完成股份化改制工作(SCIC,2013)。

CPTPP生效前后,越南國(guó)企的股份制改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段。根據(jù)越南政府頒布的國(guó)企改革計(jì)劃方針,以5年為一周期,要求各主管機(jī)關(guān)列出必須進(jìn)行股份化和國(guó)有資本撤資的國(guó)有企業(yè)清單(Ngo Van Vu,2018)。2021年7月2日,越南政府發(fā)布第“22/2021/QD-TTg”號(hào)法令,規(guī)定了2021—2025年國(guó)有企業(yè)按行業(yè)和領(lǐng)域進(jìn)行所有權(quán)轉(zhuǎn)換、重組、撤資的分類標(biāo)準(zhǔn)(見表2),試圖進(jìn)一步細(xì)化國(guó)有企業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)(Nguyen Huong,2021)。

表1 不同時(shí)期越南國(guó)內(nèi)法中國(guó)有企業(yè)定義的變化

表2 越南第“22/2021/QD-TTg”號(hào)法令關(guān)于國(guó)企所有權(quán)轉(zhuǎn)換、重組、撤資的分類標(biāo)準(zhǔn)

截至2020年年末,越南國(guó)家持有100%的注冊(cè)資本的國(guó)企僅剩103個(gè),大部分國(guó)企已完成股份制改革計(jì)劃。其中存在的問題也很突出,集中表現(xiàn)在政府制定的國(guó)企分類標(biāo)準(zhǔn)過于瑣碎和僵硬。2020年修訂的《企業(yè)法》及其后的配套法規(guī)明顯拋棄20世紀(jì)90年代《國(guó)有企業(yè)法》中國(guó)企分類的“軟性”標(biāo)準(zhǔn),即按照公共類、社會(huì)類和商業(yè)類不同職能進(jìn)行劃分①盡管越南2020年《企業(yè)法》和2021年第“47/2021/ND-CP”號(hào)實(shí)施法令提出所謂“社會(huì)企業(yè)”(social enterprises)概念,但2021年法令只規(guī)定了社會(huì)保障機(jī)構(gòu)、社會(huì)基金、慈善基金經(jīng)許可機(jī)關(guān)書面批準(zhǔn)后,可以其全部資產(chǎn)、權(quán)利和義務(wù),轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)企業(yè)。對(duì)于政府與社會(huì)企業(yè)的關(guān)系以及國(guó)家在社會(huì)企業(yè)中的持股比例,2020年《企業(yè)法》和2021年實(shí)施法令均未做說明。,轉(zhuǎn)而采用設(shè)定國(guó)家持股比例和經(jīng)營(yíng)范圍的“硬性”標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然,這種調(diào)整可能是為了適配CPTPP國(guó)企定義和規(guī)避后者義務(wù)約束所做的應(yīng)對(duì)措施,具體效果有待實(shí)踐檢驗(yàn)。

(三)在《競(jìng)爭(zhēng)法》修訂中納入競(jìng)爭(zhēng)中性規(guī)則,營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序

CPTPP生效前,越南政府主動(dòng)參加了經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織于2017年12月7日在巴黎舉行的第15屆“世界競(jìng)爭(zhēng)論壇(Global Forum on Competition)。CPTPP正式生效后,越南于2018年修訂頒布了《競(jìng)爭(zhēng)法》,強(qiáng)調(diào)各種類型的企業(yè)在相同法律框架下享受平等待遇,特別是其中有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的條款和蘊(yùn)含競(jìng)爭(zhēng)中性規(guī)則的規(guī)定,對(duì)于國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)影響重大。

第一,適用對(duì)象上,越南《競(jìng)爭(zhēng)法》增加了“國(guó)內(nèi)外有關(guān)機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人”的表述。這種看似模糊的表述實(shí)則把國(guó)有企業(yè)和非商業(yè)性公共服務(wù)機(jī)構(gòu)涵蓋在內(nèi),因?yàn)楹笳咧灰獜氖率袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng),就會(huì)受到該法所規(guī)制。這樣做一方面可以彌補(bǔ)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體漏洞,減少因國(guó)有企業(yè)特殊地位的存在而造成的不公平競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象。另一方面又與越南《企業(yè)法》《投資法》《行政違法行為處理法》等法律關(guān)于“適用對(duì)象”的表述保持一致,有助于保障競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法的有效性和統(tǒng)一性。

第二,行為規(guī)制上,越南《競(jìng)爭(zhēng)法》修訂、補(bǔ)充和明確了國(guó)家機(jī)關(guān)的禁止行為及違法后果。2004年《競(jìng)爭(zhēng)法》雖然禁止國(guó)家機(jī)關(guān)干預(yù)正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),但未說明國(guó)家機(jī)關(guān)的何種行為構(gòu)成干預(yù)競(jìng)爭(zhēng),且無規(guī)定任何形式的制裁措施和罰款金額的計(jì)算方法,使得規(guī)則“有名無實(shí)”。因此,2018年《競(jìng)爭(zhēng)法》除增加更多適用主體外,還增加了國(guó)家機(jī)構(gòu)的禁止行為,并列舉了四類干預(yù)競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)的情形①這四類情形分別是:強(qiáng)迫、要求、推薦企業(yè)、機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人從事或不從事特定企業(yè)的生產(chǎn)、采購(gòu)、銷售、供應(yīng)和使用特定服務(wù)的,屬于國(guó)家壟斷領(lǐng)域或法律規(guī)定的緊急情況的商品和服務(wù)除外;企業(yè)之間的歧視;強(qiáng)迫、要求、推薦行業(yè)協(xié)會(huì)、其他行業(yè)、社會(huì)專業(yè)組織或企業(yè)聯(lián)合以限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng);濫用職權(quán)非法干預(yù)競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)。。同時(shí),根據(jù)第113條第1款增加對(duì)此類行為的違規(guī)處理規(guī)定,為競(jìng)爭(zhēng)主管部門有效實(shí)施法律構(gòu)建了執(zhí)行機(jī)制。

第三,執(zhí)法機(jī)構(gòu)上,越南《競(jìng)爭(zhēng)法》明確了具體的競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu),填補(bǔ)了2004 年《競(jìng)爭(zhēng)法》執(zhí)法主體缺失的空白。2018年《競(jìng)爭(zhēng)法》第46條規(guī)定,工業(yè)和貿(mào)易部下屬機(jī)構(gòu)越南國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)作為國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu),統(tǒng)一履行國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)管理職能。國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)的任務(wù)是協(xié)助工業(yè)和貿(mào)易部開展競(jìng)爭(zhēng)管理、組織調(diào)查、處理競(jìng)爭(zhēng)案件及審查豁免申請(qǐng)。2010年針對(duì)國(guó)有企業(yè)越南航空汽油公司(VINAPCO)的訴訟,是越南國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)首次運(yùn)用《競(jìng)爭(zhēng)法》主動(dòng)提起的濫用市場(chǎng)支配地位的典型案件(陶玉寶,2017)。

第四,監(jiān)督機(jī)構(gòu)上,越南《競(jìng)爭(zhēng)法》堅(jiān)持國(guó)企的監(jiān)管分離原則,明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其職能。根據(jù)《競(jìng)爭(zhēng)法》修訂相關(guān)規(guī)定,2018年9月28日,越南國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)(以下稱“越南國(guó)資委”,CMCE)正式成立(Ngo Van Vu et al.,2019)。越南國(guó)資委明確區(qū)分國(guó)家的管理職能和企業(yè)的經(jīng)營(yíng)職能,將19家最大國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)剝離,其主要任務(wù)是加強(qiáng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的透明度建設(shè)、推動(dòng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式改革,加大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管力度,防止越南國(guó)企股份制改革中的國(guó)有資產(chǎn)流失和腐敗現(xiàn)象。此外,基于國(guó)有企業(yè)出資比例的變化,為回應(yīng)民營(yíng)資本改革國(guó)企的呼聲,2020年越南《企業(yè)法》規(guī)定所有國(guó)有企業(yè)內(nèi)部必須設(shè)立監(jiān)事會(huì),彌補(bǔ)了以往立法中有關(guān)國(guó)有企業(yè)監(jiān)督主體的缺失。國(guó)企監(jiān)事會(huì)主要職能是防止國(guó)有資產(chǎn)流失、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值、推動(dòng)企業(yè)依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)、保持企業(yè)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督制衡?？傮w上,越南國(guó)企監(jiān)管體系正經(jīng)歷由“人、事、物的統(tǒng)管一切”向“管資本”為主的現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。

(四)構(gòu)建國(guó)企信息披露制度,履行CPTPP下的透明度義務(wù)

盡管CPTPP對(duì)越南國(guó)企的信息透明度義務(wù)存在延緩履行和范圍限縮的規(guī)定,但越南已開始著手構(gòu)建國(guó)企信息披露制度,以應(yīng)對(duì)未來透明度義務(wù)條款的實(shí)施。2021年4月1日,越南政府發(fā)布第“47/2021/ND-CP”號(hào)法令,詳細(xì)規(guī)定了社會(huì)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)、集團(tuán)公司、國(guó)防企業(yè)的信息披露義務(wù)和要求。

第一,法令對(duì)接CPTPP信息披露義務(wù)要求,制定了國(guó)有企業(yè)信息披露的原則、主體和方式。其中第20條規(guī)定,國(guó)有企業(yè)信息披露的基本原則是真實(shí)性、有效性和公開性。承擔(dān)國(guó)有企業(yè)信息披露義務(wù)主體的是包括企業(yè)法定代表人在內(nèi)的信息披露義務(wù)人,定期披露的信息需要在企業(yè)網(wǎng)站上公開,并至少保存5年。紙質(zhì)版和電子版文件均為合法的信息披露載體。此外,法令還取消了以往信息披露語言僅為越南語的限制。

第二,關(guān)于國(guó)有企業(yè)信息披露的內(nèi)容和要求,按照國(guó)家持股比例的不同,法令將履行義務(wù)的國(guó)有企業(yè)分為兩種類型。其一,國(guó)家持股100%注冊(cè)資本的企業(yè),必須定期披露企業(yè)基本情況、公司章程、年度經(jīng)營(yíng)計(jì)劃以及財(cái)務(wù)報(bào)表等情況。其二,對(duì)于國(guó)家持股50%以上注冊(cè)資本或擁有表決權(quán)一半以上的企業(yè),也需按照法令要求進(jìn)行信息披露。此舉填補(bǔ)了以往法令僅規(guī)定國(guó)家持股100%注冊(cè)資本的國(guó)有企業(yè)履行信息披露義務(wù),其他國(guó)有企業(yè)義務(wù)缺失的空白。

第三,法令規(guī)定國(guó)有企業(yè)信息披露的監(jiān)督主體是越南計(jì)劃與投資部,其需在官網(wǎng)上公布根據(jù)CPTPP履行透明度義務(wù)的國(guó)有企業(yè)數(shù)量和具體清單。此外,越南計(jì)劃與投資部還需制定具體的透明度義務(wù)履行計(jì)劃,監(jiān)督和幫助國(guó)有企業(yè)履行CPTPP各項(xiàng)義務(wù),并及時(shí)向政府匯報(bào)各項(xiàng)工作進(jìn)展。

三、越南的應(yīng)對(duì)舉措對(duì)我國(guó)談判加入CPTPP的啟示

應(yīng)對(duì)CPTPP國(guó)企規(guī)則的挑戰(zhàn)是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的工程,需要統(tǒng)籌兼顧、全盤考量。從戰(zhàn)略定位考慮,應(yīng)認(rèn)識(shí)到我國(guó)現(xiàn)有國(guó)企法律框架和運(yùn)行機(jī)制與CPTPP國(guó)企規(guī)則存在的差距,加快國(guó)內(nèi)改革步伐,與國(guó)際規(guī)則接軌。在這方面,越南的應(yīng)對(duì)舉措可做參考,但不可盲目借鑒、生搬硬套。其中以下問題尤其值得探討:

(一)在國(guó)內(nèi)法體系中“一刀切”式的統(tǒng)一國(guó)企定義和立法是否可行

由于CPTPP國(guó)企定義對(duì)于傳統(tǒng)國(guó)企界定方法的擴(kuò)展,目前國(guó)企國(guó)際規(guī)則有定義擴(kuò)大化之勢(shì)。一方面,我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)缺乏“國(guó)有企業(yè)”的統(tǒng)一定義,僅有對(duì)于“國(guó)有資產(chǎn)”的界定,相關(guān)定義散見于《合伙企業(yè)法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》《最高人民法院關(guān)于如何認(rèn)定國(guó)有控股、參股股份有限公司中的國(guó)有公司、企業(yè)人員的解釋》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》等規(guī)定。這種模糊化的定義方式可能導(dǎo)致高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)企規(guī)則難以有效適用,相關(guān)實(shí)質(zhì)性義務(wù)缺乏清晰的適配主體。另一方面,從CPTPP確立的所有權(quán)、控制權(quán)、任命權(quán)標(biāo)準(zhǔn)出發(fā),我國(guó)企業(yè)將來被認(rèn)定為受約束的國(guó)企可能性較大。

在國(guó)內(nèi)法體系中厘清國(guó)企定義雖恰逢其時(shí),然而需意識(shí)到不同類型的國(guó)有企業(yè)在功能、屬性乃至與政府和市場(chǎng)的關(guān)系方面有明顯的差異(寧金成,2015)。一方面,商業(yè)類和公益類國(guó)企本身承擔(dān)的功能不同,前者作為市場(chǎng)主體,參與一般性的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng),后者活動(dòng)則涉及國(guó)家公共政策; 另一方面,從法律規(guī)制角度看,不同類型國(guó)企的活動(dòng)由私法和公法不同部門法調(diào)整。我國(guó)與越南對(duì)于國(guó)企定義和立法的實(shí)踐不同,我國(guó)以往立法中注意國(guó)企的功能分類,未對(duì)國(guó)企采用百分比式的結(jié)構(gòu)定義法,也未出臺(tái)專門調(diào)整所有國(guó)企活動(dòng)的《國(guó)有企業(yè)法》。倘若按照越南做法,對(duì)于不同類型、功能的國(guó)企統(tǒng)一定義和立法,顯然有悖國(guó)企與政府關(guān)系實(shí)質(zhì)以及我國(guó)目前正在推行的國(guó)企改革按“功能分類”的指導(dǎo)原則。適配高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)企規(guī)則及其相關(guān)義務(wù),不能在國(guó)內(nèi)法修訂上搞“一刀切”,還應(yīng)考慮我國(guó)具體國(guó)情,思考構(gòu)建和完善有區(qū)分的國(guó)企立法理論體系。

(二)如何掌握國(guó)企改革分類標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)而分類施策

面對(duì)以CPTPP為代表的高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)企規(guī)則挑戰(zhàn),不少學(xué)者提出以國(guó)企所有制和分類改革作為應(yīng)對(duì)的主要路徑。審視CPTPP國(guó)企規(guī)則后可知,由于設(shè)置“非商業(yè)援助”義務(wù)替代對(duì)國(guó)企的補(bǔ)貼制度,并且通過簡(jiǎn)化相關(guān)程序,降低了該義務(wù)的履行門檻,使得大量國(guó)企面臨被實(shí)施反補(bǔ)貼的險(xiǎn)境(韓立余,2019)。國(guó)企所有制改革使得股權(quán)多元化,結(jié)構(gòu)變化有助于減少外界對(duì)于國(guó)企性質(zhì)和活動(dòng)的猜疑,降低企業(yè)納入國(guó)企范疇的可能性。此外,次中央國(guó)有企業(yè)屬于CPTPP國(guó)企規(guī)則的實(shí)質(zhì)性義務(wù)適用例外,因此,可以推動(dòng)中央企業(yè)向戰(zhàn)略性公共服務(wù)類活動(dòng)目標(biāo)發(fā)展,地方國(guó)企向商業(yè)類活動(dòng)發(fā)展,最大程度上避免國(guó)企全部落入適用高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)企規(guī)則的窘境。然而當(dāng)下國(guó)企改革的關(guān)鍵問題在于分類標(biāo)準(zhǔn)如何制定,又如何在此基礎(chǔ)上做到分類施策。

不同于西方國(guó)家和一些發(fā)展中國(guó)家對(duì)于國(guó)企的私有化改革路徑,越南對(duì)于國(guó)企股份制改革的目標(biāo)定位明確,即區(qū)分股份化與私有化。越南一直未頒布所謂“私有化法”,而是通過歷屆黨代會(huì)決議、政府行政法規(guī)和部門規(guī)章等多項(xiàng)文件,逐步構(gòu)建了國(guó)企股份制改革的法規(guī)框架。如上文所述,越南有關(guān)國(guó)企改革的分類標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了多次變化。CPTPP生效前后,為加速國(guó)企股份制改革進(jìn)程,越南放棄之前按照國(guó)企承擔(dān)的不同功能進(jìn)行分類的辦法,轉(zhuǎn)而通過發(fā)布大量的政府規(guī)章,短時(shí)間內(nèi)強(qiáng)推國(guó)企股份化改造計(jì)劃。這種“硬性化”分類方法很大程度上束縛了企業(yè)在自身市場(chǎng)化改革中的能動(dòng)性,同時(shí)給越南政治穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展帶來一定隱患。例如,近年引起越南社會(huì)廣泛關(guān)注的國(guó)有資產(chǎn)流失和權(quán)力尋租現(xiàn)象,這些都與僵化式的、指標(biāo)式的國(guó)企股份制改革有一定關(guān)聯(lián)。概言之,單純?yōu)檫m配CPTPP國(guó)企定義而對(duì)國(guó)企盲目甚至過度私有化的舉措有損國(guó)家利益。我國(guó)應(yīng)吸取越南股份制改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),依據(jù)國(guó)企改革功能分類指導(dǎo)原則,在區(qū)分商業(yè)類和公益類國(guó)企的基礎(chǔ)上,靈活設(shè)置并細(xì)化國(guó)企改革分類標(biāo)準(zhǔn),分類施策推動(dòng)國(guó)企平穩(wěn)發(fā)展(李本、唐宇琛,2020)。

(三)加入談判中是否可以爭(zhēng)取CPTPP例外和過渡措施

從談判實(shí)踐出發(fā),以正面和積極的姿態(tài)參與國(guó)有企業(yè)國(guó)際規(guī)則的制定和談判,爭(zhēng)取有助于本國(guó)利益最大化的條款。TPP談判伊始,越南曾主張以WTO現(xiàn)有規(guī)則解決國(guó)企問題,認(rèn)為沒有必要按照美國(guó)的提議為國(guó)企設(shè)立專門機(jī)制。當(dāng)美國(guó)成功推動(dòng)其他TPP談判代表同意設(shè)置國(guó)企專章時(shí),越南退而求其次,堅(jiān)持國(guó)企規(guī)則的公開談判理念,以及將來達(dá)成的任何條款不得用于針對(duì)越南國(guó)有企業(yè)的反向歧視①所謂反向歧視,是指由于國(guó)有企業(yè)的所有權(quán)標(biāo)準(zhǔn),國(guó)有企業(yè)在面對(duì)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)被置于比國(guó)內(nèi)外私有企業(yè)更困難、更不利的形勢(shì)。例如,在越南,一些產(chǎn)品是由國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的(如煙草和紡織品),而對(duì)于其他TPP談判者來說,這些產(chǎn)品屬于它們私有企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍。越南承諾削減對(duì)這些產(chǎn)品的所有補(bǔ)貼,而其他TPP成員國(guó)則可繼續(xù)維持補(bǔ)貼,致使越南國(guó)有企業(yè)面臨不公平的競(jìng)爭(zhēng)。。同時(shí),越南以非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體為由,通過CPTPP例外和不符條款,列出大量的保留補(bǔ)貼例外的企業(yè)清單。越南也未承諾削減國(guó)企的所有補(bǔ)貼,而只削減對(duì)CPTPP成員國(guó)之間的貿(mào)易和投資造成不利影響的補(bǔ)貼。某種程度上,越南將削減補(bǔ)貼的義務(wù)成功引入CPTPP目前尚存爭(zhēng)議,且有待檢驗(yàn)以及難以證明的“不利影響”這個(gè)范疇。

作為CPTPP已經(jīng)生效后新申請(qǐng)加入方,按照CPTPP新成員申請(qǐng)加入程序,在正式的談判啟動(dòng)之前,我國(guó)提交的市場(chǎng)準(zhǔn)入出價(jià)和不符措施清單需得到CPTPP全體成員一致同意后,方能啟動(dòng)后續(xù)談判程序。這意味著我國(guó)目前面臨的談判困境與越南不可同日而語,通過CPTPP義務(wù)例外條款將一些國(guó)企排除在外的策略可能需要重新調(diào)整,但我國(guó)仍應(yīng)堅(jiān)持和爭(zhēng)取CPTPP例外和過渡措施,為國(guó)企改革贏得時(shí)間和空間。

(四)在國(guó)企商業(yè)活動(dòng)中如何貫徹競(jìng)爭(zhēng)中性規(guī)則,從哪些層面構(gòu)建

在具體規(guī)則應(yīng)對(duì)方面,鑒于CPTPP國(guó)企規(guī)則的核心是競(jìng)爭(zhēng)中性規(guī)則,其針對(duì)中國(guó)國(guó)企的指向性明確,且逐漸偏離本身的應(yīng)有之義(李玉梅、張夢(mèng)莎,2021)?？紤]到越南已嘗試在《競(jìng)爭(zhēng)法》修訂中納入蘊(yùn)含競(jìng)爭(zhēng)中性規(guī)則的規(guī)定,以積極主動(dòng)的姿態(tài)應(yīng)對(duì)西方國(guó)家政策歧視,我國(guó)需結(jié)合自身競(jìng)爭(zhēng)法體系建設(shè)方向,在競(jìng)爭(zhēng)中性普遍意義的基礎(chǔ)上,重點(diǎn)做好國(guó)有企業(yè)政府補(bǔ)貼的規(guī)范工作,并在國(guó)有企業(yè)的商業(yè)活動(dòng)中貫徹競(jìng)爭(zhēng)中性規(guī)則。

貫徹競(jìng)爭(zhēng)中性規(guī)則的重要保障手段是在市場(chǎng)主體的商業(yè)活動(dòng)中履行信息披露原則。在履行CPTPP國(guó)企透明度義務(wù)方面,越南改革步伐較快,其不僅在制度構(gòu)建方面頗有建樹,也在監(jiān)督執(zhí)行領(lǐng)域進(jìn)行了大刀闊斧的改革。例如,越南已將數(shù)十家大型國(guó)企納入政府采購(gòu)開放清單,明確規(guī)定相關(guān)招標(biāo)文件需符合越南法律和CPTPP透明度義務(wù)的規(guī)范性、程序性和公開性要求。參考構(gòu)建國(guó)企信息披露制度的經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國(guó)目前正在推行的地方國(guó)企信息透明度試點(diǎn)建設(shè)實(shí)踐,可從國(guó)家立法、企業(yè)執(zhí)行、社會(huì)監(jiān)督三個(gè)層面,早日構(gòu)建和完善國(guó)有企業(yè)信息披露制度。這既是國(guó)企改革的應(yīng)有之義,又符合高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)企規(guī)則的發(fā)展趨勢(shì)。

(五)我國(guó)有關(guān)國(guó)企商業(yè)活動(dòng)國(guó)家豁免的立法和實(shí)踐是否應(yīng)進(jìn)行調(diào)適

在國(guó)家及其財(cái)產(chǎn)豁免問題上,我國(guó)長(zhǎng)期奉行絕對(duì)豁免立場(chǎng),既不接受外國(guó)法院對(duì)于中國(guó)政府及其財(cái)產(chǎn)的管轄,也不要求中國(guó)法院對(duì)外國(guó)政府及其財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管轄,導(dǎo)致許多涉及國(guó)企的涉外糾紛無法通過司法途徑有效解決。近年來,學(xué)界和實(shí)務(wù)界呼吁國(guó)家盡快制定出臺(tái)《國(guó)家豁免法》,以適應(yīng)我國(guó)國(guó)企“走出去”和保護(hù)國(guó)家利益的需要(王蕾凡,2021)。CPTPP有關(guān)國(guó)企商業(yè)活動(dòng)的司法管轄規(guī)定再次凸顯上述問題的重要性。

越南在國(guó)家豁免問題上也是持絕對(duì)豁免立場(chǎng),其《民法典》《投資法》有關(guān)國(guó)家和國(guó)家機(jī)關(guān)豁免例外的規(guī)定雖存在一定模糊性,但越南法律實(shí)際上間接回應(yīng)了涉及國(guó)企商業(yè)活動(dòng)的司法管轄豁免問題,或者至少某種意義上可通過對(duì)相關(guān)條文的擴(kuò)大解釋,將之類推適用于國(guó)企。我國(guó)面臨的情況較為緊迫。一方面從國(guó)家立法上,我國(guó)處理涉及國(guó)家豁免的問題時(shí)缺乏一部專門系統(tǒng)的《國(guó)家豁免法》作為依據(jù)和指導(dǎo);另一方面從司法實(shí)踐上,隨著“一帶一路”倡議推進(jìn)以及國(guó)際經(jīng)貿(mào)活動(dòng)的增多,我國(guó)法院已意識(shí)到商業(yè)活動(dòng)例外原則宜作為國(guó)家豁免的例外情形②近年來中國(guó)法院受理的一些案子可以佐證。例如,2019年2月北京市第四中級(jí)人民法院受理的“中國(guó)水電建設(shè)集團(tuán)國(guó)際工程有限公司訴埃塞俄比亞公路局侵權(quán)責(zé)任糾紛案”,法院裁定中止第三人銀行向埃塞俄比亞公路局支付保函項(xiàng)下的款項(xiàng)。但是法院的民事裁定書并未討論埃塞俄比亞公路局是否適用國(guó)家豁免例外。(喬雄兵、朗雪,2021)。CPTPP關(guān)于國(guó)企商業(yè)活動(dòng)的限制豁免立場(chǎng)則要求締約方修改國(guó)內(nèi)立法并與之保持一致。上述問題不可避免地涉及我國(guó)國(guó)家豁免立場(chǎng)的轉(zhuǎn)變,但這一問題十分復(fù)雜,不僅牽涉國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法的關(guān)系,也影響到國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、外交等多方面利益,短時(shí)間內(nèi)無法整合以往經(jīng)驗(yàn),統(tǒng)一制定適用國(guó)家豁免問題的專門法?，F(xiàn)階段為保障我國(guó)談判加入CPTPP順利進(jìn)行,針對(duì)國(guó)家商業(yè)活動(dòng)例外情形出臺(tái)單行法可能是應(yīng)對(duì)此問題的有效途徑。

四、結(jié) 語

在國(guó)企國(guó)際規(guī)則進(jìn)入模式化、標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化的時(shí)代,必須思考如何塑造和利用現(xiàn)有規(guī)則,將本國(guó)特色嵌入新的國(guó)企規(guī)則,同時(shí)積極適應(yīng)全球市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。越南應(yīng)對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)企規(guī)則挑戰(zhàn)的主要舉措是將越南國(guó)內(nèi)法中與CPTPP中不一致的條款進(jìn)行本土化調(diào)適,以履行相關(guān)義務(wù)。為此,越南首先在國(guó)內(nèi)法上修改了國(guó)有企業(yè)定義,使之與CPTPP規(guī)定相統(tǒng)一。進(jìn)而借助高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)企規(guī)則的國(guó)內(nèi)法化倒逼國(guó)企改革,加速股份制和公司制改革。其次,在競(jìng)爭(zhēng)法政策領(lǐng)域,越南嘗試引入競(jìng)爭(zhēng)中性規(guī)則,使之適用于包括國(guó)企在內(nèi)的市場(chǎng)主體的商業(yè)行為。此外,越南在國(guó)有企業(yè)信息透明度建設(shè)方面也取得一定成績(jī)。需要明確的是,越南“一刀切”式的統(tǒng)一國(guó)企定義和立法以及“硬性化”國(guó)企改革分類標(biāo)準(zhǔn)的做法雖然短期內(nèi)可以規(guī)避CPTPP國(guó)企規(guī)則適用所帶來的不確定風(fēng)險(xiǎn),但這些舉措違背了國(guó)企與市場(chǎng)的關(guān)系以及不同類型國(guó)企所承擔(dān)的不同職能,簡(jiǎn)單不做區(qū)分的立法規(guī)制對(duì)國(guó)企長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展弊大于利。對(duì)于我國(guó)談判加入CPTPP而言,需全面研究CPTPP國(guó)企規(guī)則帶來的問題和挑戰(zhàn),借鑒越南相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),制定有針對(duì)性的談判目標(biāo)和探尋趨利避害的實(shí)踐路徑。