拜登政府對華出口管制政策分析與應(yīng)對

程 慧 劉立菲

實(shí)施出口管制是國際上履行防擴(kuò)散等國際義務(wù)的通行做法,是各國基于國家安全及相關(guān)利益考慮對特定物項(xiàng)的出口實(shí)施控制的通用管理制度。美國是較早開始實(shí)施出口管制制度的國家,但近年來美國出口管制戰(zhàn)略化、泛政治化趨勢日漸凸顯。拜登上臺以來,出口管制依然是美國遏制我國發(fā)展的重要手段之一,對我國產(chǎn)生較大影響。因此,持續(xù)對美國出口管制政策跟蹤研究加強(qiáng)預(yù)判,做好應(yīng)對意義重大。

一、拜登政府對華出口管制泛政治化特點(diǎn)進(jìn)一步強(qiáng)化

自2017年美國將中國列為戰(zhàn)略競爭對手以來,“脫鉤”已逐漸成為中美關(guān)系的關(guān)鍵詞。2021年1月拜登上臺后,國際社會及國內(nèi)各界都高度關(guān)注其對外經(jīng)濟(jì)政策以及中美關(guān)系走向。相比特朗普時(shí)期,拜登雖對“與中國脫鉤論”相對謹(jǐn)慎,但其延續(xù)了特朗普政府時(shí)期對華出口管制的嚴(yán)厲打壓之勢,同時(shí)也呈現(xiàn)出以下三個方面的新特點(diǎn)。

(一)打壓重點(diǎn)突出緊盯不放

從拜登上臺后采取的具體措施看,其對我國打壓從未放松,甚至打壓重點(diǎn)進(jìn)一步突出,打壓力度上變本加厲,有明顯的“精準(zhǔn)脫鉤”傾向。

1.緊盯關(guān)鍵供應(yīng)鏈產(chǎn)業(yè)鏈推進(jìn)布局

2021年2月24日,拜登簽署了第14017號《美國供應(yīng)鏈》行政令,指示美國政府對關(guān)鍵供應(yīng)鏈進(jìn)行全面審查,以識別風(fēng)險(xiǎn),解決脆弱性,并制定提升彈性的戰(zhàn)略。根據(jù)該報(bào)告,導(dǎo)致美國供應(yīng)鏈脆弱的主要因素有5項(xiàng),其中3項(xiàng)都劍指中國。在此基礎(chǔ)上,拜登政府針對四種關(guān)鍵產(chǎn)品(半導(dǎo)體制造和先進(jìn)封裝、大容量電池、關(guān)鍵礦產(chǎn)和材料、藥品和原料藥)開展供應(yīng)鏈審查。拜登政府以此次評估結(jié)果為基礎(chǔ)降低關(guān)鍵供應(yīng)鏈對華依賴程度,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈的“精準(zhǔn)脫鉤”,而出口管制成為美國對我國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈精準(zhǔn)脫鉤的重要手段。以半導(dǎo)體領(lǐng)域?yàn)槔?繼將華為、中興、中芯國際等中國重點(diǎn)企業(yè)陸續(xù)列入“黑名單”后,2022年美國著手推出更全面的《芯片法》推動其國內(nèi)半導(dǎo)體研究、開發(fā)和制造,并審查“將關(guān)鍵產(chǎn)能和供應(yīng)鏈外包給外國對手的行為,如中國”,該審查也必將涉及出口環(huán)節(jié)。

2.緊盯新興技術(shù)領(lǐng)域持續(xù)施壓

美國《2018年出口管制改革法》商務(wù)部制定“新興及基礎(chǔ)技術(shù)”清單,對清單內(nèi)的物項(xiàng)進(jìn)行嚴(yán)格的出口管控。美國商務(wù)部產(chǎn)業(yè)與安全局(BIS)一直在抓緊開展關(guān)鍵和新興技術(shù)識別工作,并著手對所識別的37項(xiàng)技術(shù)實(shí)施列管。截至2022年6月,該局已就《商業(yè)管制清單》(CCL)增列關(guān)鍵和新興技術(shù)發(fā)布了11次修訂通知和意見征詢,意圖在信息和網(wǎng)絡(luò)安全、自動化地理空間圖像分類分析、腦機(jī)接口、生物設(shè)備軟件等諸多領(lǐng)域加強(qiáng)管控。如表1所示,目前,美國已發(fā)布的技術(shù)清單幾乎全部覆蓋“中國制造2025”和“十四五”規(guī)劃中提及的優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域。美國商務(wù)部長雷蒙多表示,將更加積極推進(jìn)新興和基礎(chǔ)技術(shù)出口管制,并將這列為美國商務(wù)部的優(yōu)先事項(xiàng)。

3.緊盯高科技“龍頭企業(yè)”精準(zhǔn)打壓

為了在“與中國的戰(zhàn)略競爭”中保持技術(shù)實(shí)力,拜登政府不僅緊盯關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)和技術(shù)擴(kuò)大管控范圍,還擴(kuò)充了出口管制和制裁背后的理由,運(yùn)用各種手段抹黑我國高科技“龍頭企業(yè)”,以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)打壓和遏制作用(見表2)。2021年4月,美國商務(wù)部借口將我國7家超級計(jì)算單位列入“實(shí)體清單”,形成對我國超級計(jì)算機(jī)研制單位、設(shè)計(jì)單位、重點(diǎn)使用單位的全方位全鏈條打擊。2021年11月,美國首次集中對我國量子計(jì)算領(lǐng)域?qū)嵤┐驂?將中國量子計(jì)算領(lǐng)域的多家重點(diǎn)企業(yè)列入“實(shí)體清單”。2022年2月,美國商務(wù)部又將33家中國實(shí)體列入未經(jīng)核實(shí)清單,被列出的實(shí)體幾乎都與關(guān)鍵和新興技術(shù)相關(guān),廣泛涉及光電科技、精密制造、生物傳感、數(shù)控、生物醫(yī)藥、微電子設(shè)備和智能自動化等領(lǐng)域。可以預(yù)見,針對我國高科技“龍頭企業(yè)”的打壓范圍會隨著新興技術(shù)的識別和增列進(jìn)程進(jìn)一步擴(kuò)大。

(二)重視制裁工具協(xié)同聯(lián)動

為了強(qiáng)化對國內(nèi)的技術(shù)管制,維護(hù)本國技術(shù)優(yōu)勢地位,防范技術(shù)外溢,美國還強(qiáng)化了出口管制與其他制裁工具之間的協(xié)同聯(lián)動。

1.制裁清單之間的協(xié)同聯(lián)動

如表3所示,美國制裁清單類的工具十分豐富,主要出自美國財(cái)政部、商務(wù)部、國務(wù)院和國防部。在出口管制領(lǐng)域,有軍事最終用戶清單、未經(jīng)核實(shí)清單、實(shí)體清單以及被拒絕個人清單。在金融制裁領(lǐng)域,有特別指定國民清單(SDN清單)、外國逃避制裁者清單、行業(yè)制裁識別清單、非SDN中國軍事公司清單(NS-CCMC)等。盡管上述清單工具各有側(cè)重,但其背后具有共同的政策基礎(chǔ),并實(shí)現(xiàn)聯(lián)動調(diào)整。以“1237清單”為例,該清單由美國國防部制定,但該部門并沒有權(quán)力直接限制清單內(nèi)實(shí)體的商業(yè)活動,因此,對于清單內(nèi)實(shí)體的制裁往往需要美國商務(wù)部和財(cái)政部的參與才能得以實(shí)現(xiàn)。2021年6月,美國財(cái)政部將“1237清單”轉(zhuǎn)化成為非SDN中國軍事公司清單,禁止美國投資者直接或間接對其投資。美國商務(wù)部將“1237清單”中約半數(shù)實(shí)體納入實(shí)體清單,而其余實(shí)體列入軍事最終用戶清單(MEU),受到更加嚴(yán)格的出口限制。

表1 中國高科技重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域與美國高科技重點(diǎn)管控領(lǐng)域

2.管制與其他制度間的聯(lián)動

美國《2021年戰(zhàn)略競爭法案》明確了對中國的打壓措施,除出口管制外,還包括以下五種:一是將供應(yīng)鏈遷出中國;二是打擊知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán);三是反擊不公平補(bǔ)貼行為;四是監(jiān)控中資企業(yè)在美融資;五是升級國家安全審查。其中,外國投資國家安全審查制度與出口管制制度已經(jīng)成為美國以“國家安全”為由實(shí)施貿(mào)易投資保護(hù)的“左膀右臂”。早在2018年,規(guī)定這兩項(xiàng)制度的法律《出口管制改革法》(ECRA)和《外國投資風(fēng)險(xiǎn)評估現(xiàn)代化法》(FIRRMA)就已開始建立這兩種機(jī)制間的協(xié)調(diào)聯(lián)動。2021年這種多手段聯(lián)動對我國進(jìn)行制裁打壓之勢進(jìn)一步凸顯。此外,美國還致力于將這種聯(lián)動規(guī)則國際化。如美歐貿(mào)易技術(shù)理事會要求“投資審查工作組”在處理涉及敏感技術(shù)的并購交易時(shí),應(yīng)加強(qiáng)與出口管制等制度的配合。作為美歐即將開展合作的領(lǐng)域,該要求無疑推動了出口管制與其他制度聯(lián)動的多方認(rèn)可。

表2 拜登政府執(zhí)政以來我國實(shí)體被列入美國出口管制相關(guān)清單的情況

表3 美國政府部門主要制裁清單匯總

(三)強(qiáng)調(diào)多邊聯(lián)手實(shí)施圍堵

拜登政府結(jié)束了特朗普時(shí)期的“單邊主義”,認(rèn)為推行“多邊主義”才能更好地確保美國利益。因此,美國開始在各個領(lǐng)域積極重返并新建各種多雙邊機(jī)制,出口管制領(lǐng)域也不例外。

1.借由多邊機(jī)制推行美國管制政策

2021年4月美國參議院提出《2021年戰(zhàn)略競爭法案》,要求加強(qiáng)與伙伴國在瓦森納安排(WA)、核供應(yīng)國集團(tuán)(NSG)、澳大利亞集團(tuán)(AG)、導(dǎo)彈及其技術(shù)控制制度(MTCR)等出口管制國際多邊機(jī)制下的協(xié)調(diào)配合。9月8日,美中經(jīng)濟(jì)安全審查委員會(USCC)舉行了“2021年美中關(guān)系:新興風(fēng)險(xiǎn)”聽證會,美國政府出口管制的主要負(fù)責(zé)人在會上就對華出口管控問題明確指出,“多邊管控是最有效的,也是實(shí)現(xiàn)國家安全和外交政策目標(biāo)的首選方法”。在美國出口管制政策的影響下,部分出口管制國際機(jī)制的目標(biāo)正逐步由以軍事技術(shù)戰(zhàn)略安全為主,轉(zhuǎn)而聚焦于新興技術(shù)優(yōu)勢競爭。例如,瓦森納安排已發(fā)布將其管制范圍擴(kuò)大至半導(dǎo)體與芯片制造、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)安全等領(lǐng)域的決議,而這正是在美國的主導(dǎo)下完成的。

2.著重與盟友構(gòu)建對華圍堵舉措

美國除了抓緊利用出口管制多邊機(jī)制,擴(kuò)大其對華出口管制政策的影響力外,還不斷拉攏盟友協(xié)調(diào)出口管制措施,以更徹底地實(shí)現(xiàn)對華出口管制效果,其中重點(diǎn)是歐盟和亞太地區(qū)。2021年,美國聯(lián)合歐盟成立美歐貿(mào)易技術(shù)理事會(TTC),將出口管制列為核心議題之一,并成立專門的工作組協(xié)調(diào)雙方出口管制的合作。2022年,拜登政府宣布啟動所謂“印度—太平洋經(jīng)濟(jì)框架”(IPEF,簡稱“印太經(jīng)濟(jì)框架”),鼓吹在貿(mào)易鏈供應(yīng)鏈上排斥中國,并號召相關(guān)國家協(xié)調(diào)出口管制,“限制向中國出口‘敏感’產(chǎn)品”。在美國影響下,日本已頒布《經(jīng)濟(jì)安全保障推進(jìn)法》,控制戰(zhàn)略產(chǎn)品和關(guān)鍵技術(shù)外流,其對中國實(shí)體的針對性打壓呈現(xiàn)出與美保持同步、圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域、封鎖高新技術(shù)的特點(diǎn)。韓國、新加坡和馬來西亞等國也都是美國商務(wù)部2021年開展對外交流工作的重點(diǎn)對象。2022年6月,BIS召開了主題為“建立國際合作網(wǎng)絡(luò)”的年會,強(qiáng)調(diào)保持對中國的多種出口管制措施,加大多邊出口管制協(xié)調(diào)執(zhí)法?？梢灶A(yù)見,未來美國將著手拉攏更多的伙伴國以形成對中國的聯(lián)合圍堵。

二、美國對華出口管制趨勢預(yù)測及影響分析

2021年2月4日,拜登在發(fā)表其就任以來首次外交政策講話時(shí)表示,中國是美國“最嚴(yán)峻的競爭對手”,其上臺后的種種行為也都說明美國遏華趨勢不會改變。作為美國“遏華維霸”的重要手段之一,美國對華出口管制政策在短期內(nèi)難改打壓遏制態(tài)勢,而這必將對中國產(chǎn)生多方面的影響。

(一)美國對華出口管制趨勢預(yù)測

美國對華出口管制政策受到國內(nèi)政治環(huán)境、中美博弈關(guān)系、經(jīng)濟(jì)利益訴求等多方面的影響。預(yù)計(jì)未來,美國將在持續(xù)對華出口管制高壓態(tài)勢的同時(shí),更趨向利用其強(qiáng)大的情報(bào)能力和立法技術(shù)進(jìn)行精細(xì)化打擊,并加強(qiáng)對內(nèi)制度聯(lián)動和對外盟友聯(lián)動,圍繞特定行業(yè)的特定中國實(shí)體,甚至是特定中國實(shí)體的特定業(yè)務(wù)著重進(jìn)行打壓。

1.管制力度將更強(qiáng)化

美國加強(qiáng)對華出口管制的內(nèi)部動因強(qiáng)烈。中美博弈將長期存在,而出口管制是美國維護(hù)其政治和經(jīng)濟(jì)利益的重要工具,美國國會、政府和各界專家大都支持對華出口管制。國會方面,相關(guān)議員緊盯對華出口管制問題,多次通過各種渠道向出口管制主管部門施壓,要求進(jìn)一步加強(qiáng)對華出口管制。2021年6月至10月持續(xù)有兩院議員致信美國商務(wù)部,要求對中國相關(guān)企業(yè)采取出口管制措施,加強(qiáng)對華出口管制,并在十個方面做出承諾。2022年4月多位國會議員聯(lián)合致函,敦促拜登政府阻撓中資公司收購英國半導(dǎo)體工廠,并考慮實(shí)施有針對性的出口管制,以確保該中國公司無法獲得制造半導(dǎo)體所需的任何美國產(chǎn)品或技術(shù)。政府方面,已著手全面加強(qiáng)出口管制工作的人力財(cái)力投入,從增加人員編制、提拔強(qiáng)勢官員、強(qiáng)化資金支持(2O23財(cái)年預(yù)算高達(dá)近2億美元)等方面入手,持續(xù)提升出口管制工作的地位。社會方面,美國半導(dǎo)體行業(yè)協(xié)會(SIA)、新美國安全中心(CNAS)和美國國會研究服務(wù)局(CRS)等行業(yè)協(xié)會和智庫專家也多次發(fā)聲呼吁加強(qiáng)對華出口管制。

美國加強(qiáng)對華出口管制的外部因素多樣。特朗普政府“四面樹敵”的對外政策和“單打獨(dú)斗”的對華措施引發(fā)不少國際質(zhì)疑,拜登政府上臺以來加緊安撫和聯(lián)合盟友,為加強(qiáng)對華出口管制創(chuàng)造了更有利的外部條件。AUKUS(澳大利亞、英國、美國)協(xié)議和Quad(美國、澳大利亞、日本、印度)機(jī)制為深化華盛頓基于其印太戰(zhàn)略的多邊防務(wù)合作鋪平了道路。美歐、美日的點(diǎn)對點(diǎn)聯(lián)系持續(xù)進(jìn)行,2022年3月美國又與英國啟動了關(guān)于印度—太平洋地區(qū)問題的對話。隨著相關(guān)合作的開展,在盟友的默許和支持下,美國出口管制措施可能更加頻繁和大膽,并運(yùn)用新增許可要求、擴(kuò)大相關(guān)清單、修改外國直接產(chǎn)品規(guī)則、延長審批時(shí)間等手段擴(kuò)大對華管制。同時(shí),地緣政治動態(tài)也可能給美國對華出口管制措施增加不確定性因素。例如,2022年俄烏沖突發(fā)生以來,美國對俄羅斯和白俄羅斯實(shí)施了嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)制裁,其中包括全面的出口管制措施,這可能波及中俄相關(guān)業(yè)務(wù)或引發(fā)對中國實(shí)體的次級制裁。

2.管制手段將更精準(zhǔn)

利益平衡訴求推動美國對華出口管制趨向精細(xì)化。現(xiàn)階段,美國國內(nèi)供應(yīng)鏈惡化、通貨膨脹等問題凸顯,美國產(chǎn)業(yè)界擔(dān)心廣泛的出口管制將導(dǎo)致美國企業(yè)的競爭力下降,并致使工人失業(yè)。2022年年初,韓國芯片制造商聯(lián)合在華盛頓加大游說力度,爭取松動美國的出口許可審查,以便繼續(xù)向受到貿(mào)易制裁的中國公司供貨,反映出其他國家對于中國市場的巨大需求。在此背景下,拜登政府提出與中國“再掛鉤”論以平衡對華競爭、對抗與合作,越是要與中國進(jìn)行長期博弈,越是要小心維護(hù)自身的既有利益。未來,美國對華出口管制所導(dǎo)致的“脫鉤”將與“掛鉤”并存,從“一刀切”的管制方式向“小院高墻”的精細(xì)化打擊手段過渡。

劃出重點(diǎn)管控的范圍是美國對華實(shí)施精細(xì)化打擊的第一步。2022年2月8日,經(jīng)過兩年的修訂,白宮發(fā)布了最新版《關(guān)鍵和新興技術(shù)清單》(Critical and Emerging Technologies List),為其實(shí)施出口管制以“保障技術(shù)競爭力”和“保護(hù)敏感技術(shù)”提供支持。對比2020版清單,新清單在增加可再生能源等技術(shù)領(lǐng)域的同時(shí),刪去了農(nóng)業(yè)技術(shù)等領(lǐng)域,使其管控范圍更加精細(xì)和與時(shí)俱進(jìn)。未來,美國政府將持續(xù)密切關(guān)注中國科技發(fā)展政策、地緣政治動向、中國企業(yè)的國際競爭力以及獲得第三國替代品的可能性,跟進(jìn)調(diào)整重點(diǎn)管控領(lǐng)域。

圍繞重點(diǎn)管控的范圍設(shè)立嚴(yán)格的管制措施,對管控范圍外的技術(shù)適當(dāng)放松管制,是美國精細(xì)化打擊的第二步。針對所謂關(guān)鍵技術(shù)和新興技術(shù),美國必將進(jìn)一步加強(qiáng)制度橫向聯(lián)動以及與伙伴國的聯(lián)合圍堵,對我國實(shí)施封鎖;對于我國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈中對外依存度較高的產(chǎn)品和技術(shù),預(yù)期美國將酌情予以許可出口,或?qū)⑵渥鳛橐笪覈档完P(guān)稅、開放金融市場、擴(kuò)大從美進(jìn)口的籌碼。而其他無須實(shí)施出口管制、也無法作為談判籌碼的產(chǎn)品和技術(shù),美國政府或應(yīng)業(yè)界呼聲放松出口,繼續(xù)維持中國這一龐大的市場。

(二)美國對華加強(qiáng)出口管制的影響分析

美國對華出口管制政策很可能在相當(dāng)長的一段時(shí)期保持高壓態(tài)勢,這必然會對我國企業(yè)的經(jīng)營發(fā)展以及供應(yīng)鏈產(chǎn)業(yè)鏈的安全產(chǎn)生較大沖擊。然而危中有機(jī),嚴(yán)峻形勢將倒逼中國加大創(chuàng)新力度,改善對關(guān)鍵技術(shù)的進(jìn)口依賴。長遠(yuǎn)來看,其霸權(quán)主義行徑勢必會產(chǎn)生負(fù)作用,也將為中國帶來新的發(fā)展機(jī)遇。

1.短期影響——負(fù)面壓力陡增

短期來看,美國對華不斷收緊出口管制政策,尤其是將我國企業(yè)納入“黑名單”,我國相關(guān)企業(yè)生存發(fā)展壓力陡增,導(dǎo)致我國重要產(chǎn)業(yè)國際競爭力下降,國家安全面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

首先,高科技領(lǐng)域發(fā)展難度加大。從趨勢來看,我國在關(guān)鍵領(lǐng)域和新興技術(shù)的發(fā)展將持續(xù)受到來自美國的壓制,核心人才獲取、技術(shù)交流、學(xué)術(shù)合作等都可能受到美國出口管制制度的限制。特別是拜登政府積極尋求與盟友的聯(lián)合圍堵,以切斷中國實(shí)體從其他發(fā)達(dá)國家獲取核心技術(shù)的可能,給我國尋求科技發(fā)展、突破“卡脖子”難題造成更大阻礙。以半導(dǎo)體行業(yè)為例,我國90%以上的半導(dǎo)體消費(fèi)依賴進(jìn)口,而美、英、日等國家高度壟斷核心技術(shù)和物項(xiàng),在多個環(huán)節(jié)占據(jù)全球90%乃至100%的市場份額,形成了壁壘極高的供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)。目前,芯片設(shè)計(jì)軟件、核心IP和芯片制造設(shè)備等均是美國對華出口管制的重點(diǎn),一旦其與盟友形成高度聯(lián)合管制,我國半導(dǎo)體行業(yè)的供應(yīng)鏈缺口和技術(shù)難題將更為棘手。

其次,敏感領(lǐng)域企業(yè)或有更高風(fēng)險(xiǎn)。在對華全面戰(zhàn)略競爭的政策背景下,美國特別關(guān)注中國關(guān)鍵和新興技術(shù)的領(lǐng)軍企業(yè),以及涉疆、涉港、涉軍、南海、“一帶一路”建設(shè)、基礎(chǔ)能源等敏感領(lǐng)域的相關(guān)企業(yè),上述企業(yè)可能成為美國及其盟友開展新一輪出口管制和制裁的重點(diǎn)。已經(jīng)被列入美國各類制裁“清單”的700余家中國實(shí)體也面臨后續(xù)風(fēng)險(xiǎn),包括制裁措施可能穿透至各個子公司,制裁進(jìn)一步升級為金融制裁,或者面臨制裁從龍頭企業(yè)向供應(yīng)鏈產(chǎn)業(yè)鏈上的全行業(yè)擴(kuò)張等。例如,華為在受到美國出口管制制裁后,分離了榮耀業(yè)務(wù)并采用國產(chǎn)化部件,但美國并未罷休。2021年美國議員多次聯(lián)名要求進(jìn)一步將榮耀增至“實(shí)體清單”,2022年美國參議員、美國電子產(chǎn)品公司又要求將華為的中國供貨商納入實(shí)體名單?？梢?美國可能會對鎖定的中國企業(yè)持續(xù)跟蹤“狙擊”。

再次,全球競爭力難免受到挫傷。美國對華開展出口管制和制裁,從多方面給我國技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級造成更大阻礙,直接影響我國相關(guān)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的全球競爭力。一是破壞我國現(xiàn)有高效產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的穩(wěn)定。2020年美國BIS拒絕對中國出口的商品集中于電子設(shè)備和元器件、軟件及光學(xué)設(shè)備等類別,而我國對上述關(guān)鍵零部件、設(shè)備和軟件的進(jìn)口需求旺盛,進(jìn)口量常年走高,亟需尋求其他途徑保障供應(yīng)。二是拖慢我國技術(shù)發(fā)展。在美國的阻撓下,發(fā)達(dá)國家對華轉(zhuǎn)讓半導(dǎo)體技術(shù)只能以“N-2”(即落后于最新技術(shù)兩代)的方式出口,2020年BIS拒絕許可出口光學(xué)設(shè)備(激光器)的情況則全部是針對中國,在其歧視性的出口管制打壓之下,我國企業(yè)難以站在同一水平與全球?qū)κ指偁?。三是影響企業(yè)海外發(fā)展空間。美國出口管制要求企業(yè)嚴(yán)格檢查是否在各商業(yè)環(huán)節(jié)與“清單”內(nèi)實(shí)體有所往來,并“審慎選擇商業(yè)伙伴”,清單內(nèi)中國企業(yè)的海外商譽(yù)難免受損,影響其海外發(fā)展空間。此外,我國企業(yè)融資能力、對海外人才的吸引力也會受到一定影響,不利于相關(guān)產(chǎn)業(yè)全球競爭力的提升。

最后,國家安全利益面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。拜登上臺后高調(diào)重返多邊,拉攏盟友,強(qiáng)化出口管制合作,打造排華“包圍圈”,迫使我國在國際上受到孤立。此外,美國借多邊機(jī)制推行其單邊管制規(guī)則,企圖對我國規(guī)鎖合圍。未來,我國出口管制相關(guān)國際環(huán)境面臨惡化,影響我國經(jīng)濟(jì)、國防、政治、海外利益等方方面面的安全形勢。

2.長期影響——孕育發(fā)展機(jī)遇

長期來看,在應(yīng)對過程中我們正不斷改變、調(diào)整、創(chuàng)新制度建設(shè)和措施方法,在危機(jī)中孕育生機(jī),實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。

首先,自主創(chuàng)新動力提升。美國的對華出口管制政策對中國科技型企業(yè)影響較大,科技創(chuàng)新動力受到倒逼。企業(yè)和市場充分認(rèn)識到國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的重大意義,越來越多的企業(yè)加大技術(shù)研發(fā)投資,高新技術(shù)人才的培育和就業(yè)也得到激發(fā),進(jìn)一步形成自主創(chuàng)新的良性循環(huán),為相關(guān)產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展提供了契機(jī)。對于本土研發(fā)企業(yè)來說,外國壟斷的打破也將為其創(chuàng)造發(fā)展機(jī)會。由于技術(shù)方面積累的絕對優(yōu)勢,發(fā)達(dá)國家企業(yè)在尖端技術(shù)行業(yè)具有全球壟斷地位,并占據(jù)了中國光刻機(jī)、汽車芯片等相關(guān)市場90%以上的份額,使得國內(nèi)自主研發(fā)品牌難以取得發(fā)展機(jī)會和競爭優(yōu)勢?，F(xiàn)下美國收緊對華出口管制政策,無法從美國及其盟友處獲取受控產(chǎn)品和技術(shù)的中國市場,轉(zhuǎn)而寄希望于本土硬軟件研發(fā)企業(yè),從而為國內(nèi)研發(fā)企業(yè)提供了更多的發(fā)展空間、資金來源和廣闊市場。

其次,投資潛力得到釋放。美國對華出口管制刺激我國國內(nèi)關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的投資增長。數(shù)據(jù)顯示,2021年中國風(fēng)險(xiǎn)投資總額創(chuàng)下1306億美元的新紀(jì)錄,半導(dǎo)體、生物科技、人工智能等“硬”科技領(lǐng)域成為投資熱門,其中某些關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)投資額甚至已超過美國。例如,中國半導(dǎo)體領(lǐng)域的企業(yè)在2021年共獲得88億美元融資,是美國同類型公司獲得融資的6倍之多。此外,國內(nèi)或可承接受管控物項(xiàng)產(chǎn)業(yè)鏈的轉(zhuǎn)移。美國出口管制制度實(shí)施“比例原則”①即對使用美國技術(shù)/產(chǎn)品達(dá)到一定比例含量(一般不超過25%)的產(chǎn)品實(shí)施管制。,為避免達(dá)到出口管制審查的門檻,部分企業(yè)傾向于在產(chǎn)品中加大“非美國”的元素,例如,在產(chǎn)品中增加外國勞動力的成本,或使用不具有美國因素的非關(guān)鍵部件等,從而降低美國關(guān)鍵部件在整個產(chǎn)品中的占比。美國智庫預(yù)測,這將刺激非關(guān)鍵部件的相關(guān)產(chǎn)業(yè)從美國遷出。中國具有產(chǎn)業(yè)鏈、市場、基礎(chǔ)設(shè)施、人才等多方面的優(yōu)勢,或?qū)⒊蔀槌薪由鲜霎a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的優(yōu)選。

最后,抗風(fēng)險(xiǎn)能力增強(qiáng)。中國的改革開放進(jìn)入攻堅(jiān)期,從長遠(yuǎn)來看,美國對華的警惕、排擠和打壓或許是一種必然,但這也可成為我國強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對能力、維護(hù)國家安全的一次歷史契機(jī)。美國出口管制所帶來的“卡脖子”問題警醒我國自力更生,盡快突破關(guān)鍵領(lǐng)域和新興技術(shù)的短板,切實(shí)維護(hù)科技安全。短期內(nèi)的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn),將促使國內(nèi)加快建立相關(guān)領(lǐng)域的獨(dú)立工業(yè)體系,并尋求供應(yīng)鏈多元化,從而有助于夯實(shí)我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ),維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全。美國出口管制及對外制裁愈演愈烈,將促使中國及貿(mào)易伙伴避開“美國因素連接點(diǎn)”,加速“去美元化”,有助于維護(hù)我國金融安全。此外,美國違背大科學(xué)時(shí)代的國際合作精神,實(shí)施歧視性出口管制,與其國際地位與責(zé)任嚴(yán)重不符;而中國積極參與國際事務(wù),維護(hù)開放、包容、非歧視的基本價(jià)值,凸顯了負(fù)責(zé)任的大國形象,有利于我國國際地位的提升及國際話語權(quán)的增加,維護(hù)我國政治安全。

三、中國的應(yīng)對之策

美國對華嚴(yán)厲而精準(zhǔn)的出口管制打擊措施,或?qū)⑹俏覈c企業(yè)在一個相當(dāng)長的時(shí)間里需要應(yīng)對的挑戰(zhàn),對此應(yīng)統(tǒng)籌國內(nèi)外兩個大局。對內(nèi),貫徹實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略,維護(hù)國家安全;對美,秉持“相互尊重、和平共處、合作共贏”三項(xiàng)原則,尋求共生共存的平衡點(diǎn);同時(shí),應(yīng)重視擴(kuò)大與其他國家的合作交流,增進(jìn)互信互通,堅(jiān)持維護(hù)多邊體制在國際合作的重要作用,宣揚(yáng)中國和平崛起的決心。

(一)改善進(jìn)口依賴,塑造競爭優(yōu)勢

頂級技術(shù)較量是決定中美戰(zhàn)略競爭勝負(fù)的關(guān)鍵。一方面,為應(yīng)對美國及其盟友對關(guān)鍵領(lǐng)域和新興技術(shù)的封堵,我國應(yīng)集中資源,通過人才吸引、研發(fā)平臺建設(shè)、科技成果轉(zhuǎn)換等各方面舉措,早日攻克“卡脖子”的技術(shù)難關(guān)。另一方面,針對5G等我國具有全球領(lǐng)先優(yōu)勢的技術(shù)領(lǐng)域,也應(yīng)加快科技創(chuàng)新的步伐,促進(jìn)科技成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)化,爭取國際標(biāo)準(zhǔn)制定的話語權(quán),塑造相關(guān)領(lǐng)域的競爭優(yōu)勢乃至絕對領(lǐng)先地位,為中美談判和長期博弈增加籌碼。

(二)與美談判合作,緩和緊張局勢

構(gòu)建總體穩(wěn)定的中美關(guān)系,是謀建對我國更為有利的外部環(huán)境的總體部署的重要組成部分。與美國加深在氣候變化、能源、教育等全球性問題上的合作,能夠在一定程度上對中美關(guān)系起到潤滑作用,緩沖美國對華出口管制的緊張局勢。同時(shí),鑒于美國政府和業(yè)界均有意與中國“再掛鉤”,中美在出口管制問題上或有談判空間,可敦促美國政府對純民用的關(guān)鍵部件出口予以放行,促進(jìn)兩國商貿(mào)健康發(fā)展。

(三)擴(kuò)大對外開放,增進(jìn)互通互信

對外開放是中國的基本國策和鮮明標(biāo)識。拜登政府極力構(gòu)建排華陣營,更堅(jiān)定了我國擴(kuò)大對外開放、增進(jìn)互通互信的決心。為破除美歐等出口管制的“包圍圈”,尤其需要重視三個方面的對外交流與合作:一是擴(kuò)大區(qū)域貿(mào)易,通過深入的經(jīng)濟(jì)合作,有效削弱“脫鉤”的實(shí)施效果和影響范圍;二是重視與美國“印太經(jīng)濟(jì)框架”所涉地區(qū)和國家的溝通,通過文化共鳴、合作發(fā)展需求和價(jià)值觀共識,推動印太地區(qū)國家理性決策;三是加強(qiáng)與歐盟貿(mào)易伙伴的接觸,爭取在其“開放性戰(zhàn)略自治”(open strategic autonomy)策略下鞏固和深化中歐合作,緩沖地緣政治緊張態(tài)勢帶來的負(fù)面影響;四是拓寬與美國之外的經(jīng)濟(jì)科技交流渠道,加強(qiáng)與友好邦國的技術(shù)交流與聯(lián)合創(chuàng)新,增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。

(四)踐行多邊主義,維護(hù)國際秩序

積極推進(jìn)國際合作協(xié)調(diào),是中國出口管制的基本立場。聯(lián)合國在平衡防擴(kuò)散與和平利用的關(guān)系中具有核心作用。2021年12月,第76屆聯(lián)合國大會通過“在國際安全領(lǐng)域促進(jìn)和平利用國際合作”決議,敦促各國在履行防擴(kuò)散國際義務(wù)的同時(shí),取消對發(fā)展中國家和平利用科技的不合理限制。世界貿(mào)易組織規(guī)則也反對成員濫用出口限制措施。應(yīng)對美歐等濫用出口管制的嚴(yán)峻形勢,我國應(yīng)堅(jiān)定維護(hù)以聯(lián)合國為核心的國際體系和以國際法為基礎(chǔ)的國際秩序,堅(jiān)定維護(hù)自由貿(mào)易和基于規(guī)則的多邊貿(mào)易體制,踐行真正的多邊主義,推進(jìn)國際出口管制朝著公正、合理、非歧視的正確方向發(fā)展。

(五)加強(qiáng)對外宣傳,駁斥無理謊言

美國對華歧視性出口管制措施的實(shí)質(zhì)是霸權(quán)主義,卻被戴上了“安全、人權(quán)、民主、自由”等冠冕堂皇的帽子,為合理化其非法行徑、聯(lián)合盟友排華、賺取國際支持提供了借口。因此,于我國而言,在鞏固科技經(jīng)濟(jì)硬實(shí)力的同時(shí),還需配合提升軟實(shí)力和“巧實(shí)力”,讓抹黑中國的謊言和無理打壓難以得逞。具體措施包括:及時(shí)、充分地對“中國威脅論”等謊言進(jìn)行反擊和破除,持續(xù)向國際組織輸送優(yōu)秀人才,加大宣傳我國對國內(nèi)外政策的正確解讀,以及針對我國出口管制立場和制度建設(shè)進(jìn)行重點(diǎn)發(fā)聲;也包括從企業(yè)端加強(qiáng)對數(shù)據(jù)安全、用工情況、出口管制合規(guī)狀況進(jìn)行主動披露和宣傳,等等。

(六)豐富博弈工具,善用維權(quán)手段

美國對華實(shí)施出口管制的工具繁多,制度聯(lián)動緊密。在中美博弈的大背景下,建立健全反制措施,豐富博弈工具,成為維護(hù)我國國家安全和經(jīng)濟(jì)利益的重要方式。2020年至今,《反外國制裁法》《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》等法律法規(guī)引起了強(qiáng)烈反響,而其具體如何實(shí)踐與應(yīng)用,尚需進(jìn)一步明確。同時(shí),應(yīng)積極尋求維權(quán)之策,鼓勵和支持企業(yè)進(jìn)行海外維權(quán)。例如,昌吉溢達(dá)等中國實(shí)體在受到美國出口管制及制裁后,選擇將相關(guān)部門起訴至美國法院;又如,2022年年初,華為根據(jù)中國—瑞典雙邊投資條約針對瑞典5G禁令向世界銀行集團(tuán)國際投資爭端解決中心(International Centre for Settlement of Investment Disputes,ICSID)提起仲裁程序,為中國實(shí)體維權(quán)提供了更多思路。此外,鑒于美國對華出口管制趨于精細(xì)化,針對其打擊方向?qū)⒃胁糠謽I(yè)務(wù)進(jìn)行剝離,將有助于控制風(fēng)險(xiǎn)范圍、減少短期損害。