中國(guó)農(nóng)民集中居住政策演進(jìn)特征

胡東淼，李武呈

(1.吉林大學(xué) 哲學(xué)社會(huì)學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012；2.浙江大學(xué) 社會(huì)治理研究院，浙江 杭州 310058)

一、農(nóng)民集中居住政策背景

21世紀(jì)以來(lái)，為解決現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中城市建設(shè)用地供給不足和空心化鄉(xiāng)村宅基地閑置的難題，促進(jìn)城市化和農(nóng)村土地集約化發(fā)展，國(guó)家出臺(tái)了一系列農(nóng)村城鎮(zhèn)化促進(jìn)政策。其中2004年國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》(國(guó)土資發(fā)[2004]234號(hào))“各地要采取有效措施，引導(dǎo)農(nóng)村村民住宅建設(shè)按規(guī)劃、有計(jì)劃地逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中。對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村村民住宅建設(shè)，應(yīng)當(dāng)集中興建農(nóng)民住宅小區(qū)”的宏觀指導(dǎo)和《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào))中“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的“土地增減掛”制度規(guī)定，催生了我國(guó)多省份自上而下的地區(qū)性農(nóng)民集中居住的政策實(shí)踐，并由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜性和差異性而衍生出了“蘇南模式”[1]、“山東模式”[2]、“成都模式”[3]等典型地域模式。

農(nóng)民集中居住政策指“由政府主導(dǎo)，以獲取城市建設(shè)用地和農(nóng)民居住狀況改善為目標(biāo)，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)或置換性征收農(nóng)民分散的耕地和宅基地，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住于城鎮(zhèn)或中心村集中居住區(qū)，以獲得集中的土地份額，進(jìn)而統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理或出售，從而實(shí)現(xiàn)增加政府財(cái)政收入、改善農(nóng)民居住狀況，擴(kuò)大城市規(guī)模和實(shí)現(xiàn)土地集約化管理的政策目標(biāo)及實(shí)施過(guò)程”[4]。自土地增減掛政策及其驅(qū)動(dòng)下的農(nóng)民集中居住政策開(kāi)展以來(lái)，政策分析研究的既有文獻(xiàn)相對(duì)集中于社會(huì)層面，聚焦對(duì)上樓農(nóng)民生活方式和社會(huì)環(huán)境整體性轉(zhuǎn)型及潛在風(fēng)險(xiǎn)的討論，對(duì)地方政府以城市發(fā)展為核心、以土地財(cái)政為導(dǎo)向的政策施行過(guò)程中產(chǎn)生的忽視農(nóng)民意愿[5]、損害農(nóng)民利益[6]、破壞文化傳統(tǒng)[7]和社會(huì)穩(wěn)定性[8]等嚴(yán)重后果進(jìn)行了廣泛討論，少數(shù)文獻(xiàn)也涉及對(duì)集中居住政策的總體性分析和探討[9]，而針對(duì)政策變革過(guò)程的研究與討論則相對(duì)缺乏。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)相關(guān)政策的變革與完善，近年來(lái)中央政府對(duì)集中居住政策存在著較為明顯的態(tài)度轉(zhuǎn)變，與之相應(yīng)各地區(qū)的集中居住政策推行也是在國(guó)家政策調(diào)整和社會(huì)各界的關(guān)切中不斷變革和調(diào)整的，且根據(jù)地區(qū)環(huán)境差異性而具有顯著差異性。

針對(duì)國(guó)家或地區(qū)層面的農(nóng)民集中居住政策的政策變遷研究，既有文獻(xiàn)存在三種不足：一是大多數(shù)政策研究局限于對(duì)少數(shù)關(guān)鍵性政策文本的解讀，而難以深入觸及國(guó)家政策的動(dòng)態(tài)演變過(guò)程及發(fā)展特性；二是對(duì)政策文件的解讀普遍停留于中央政策層面或典型地區(qū)的地區(qū)政策層面，而缺乏對(duì)全局性政策演變規(guī)律的分析和認(rèn)識(shí)；三是學(xué)者大多采取定性分析方式，由于其立場(chǎng)觀點(diǎn)價(jià)值的差異性難以判定政策分析的普遍性意義。鑒于此，本文采用政策文獻(xiàn)量化研究的方式，選擇“集中居住”的概念出現(xiàn)以來(lái)，涉及集中居住及合村并居(1)由于合村并居的政策話語(yǔ)和政策內(nèi)容與本文界定下的農(nóng)民集中居住政策相符合，因此本文將該關(guān)鍵詞也納入政策檢索范圍中。的共計(jì)三百余份政府政策文本作為定量分析樣本，從政策態(tài)度、政策主題、政策區(qū)域、政策級(jí)別及政策頒布時(shí)間等維度構(gòu)建分析框架，以量化分析的方法探討國(guó)家及地區(qū)農(nóng)民集中居住相關(guān)政策的變革和演進(jìn)過(guò)程及變化特征，并分地區(qū)探討農(nóng)民集中居住政策的地區(qū)差異性，從而從整體上把握集中居住政策的演變規(guī)律及內(nèi)在邏輯，進(jìn)而深入理解集中居住政策的變革模式及本質(zhì)特征。

二、研究方法及研究設(shè)計(jì)

(一)數(shù)據(jù)來(lái)源與樣本選擇

本文以2004年以來(lái)農(nóng)民集中居住內(nèi)容于政策文本中出現(xiàn)的相關(guān)政策文本為研究對(duì)象，通過(guò)北大法寶——中國(guó)法律檢索系統(tǒng)以及各部委的政府官方網(wǎng)站，對(duì)中共中央、國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委、各級(jí)地方政府的政策進(jìn)行了收集，對(duì)“農(nóng)民集中居住”和“合村并居”兩組關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，獲取公開(kāi)頒布的相關(guān)政策文本726份(2)時(shí)間截止2021年12月31日。。為確保政策的內(nèi)容主題的契合性及文本的準(zhǔn)確性和代表性，根據(jù)以下原則進(jìn)行整理與遴選：(1)政策主體內(nèi)容或部分內(nèi)容與農(nóng)民集中居住密切相關(guān)；(2)政策性質(zhì)屬于法律范疇的立法性文件或除此以外的由黨中央、國(guó)務(wù)院或地方政府等國(guó)家機(jī)關(guān)組織制定的具有約束力的意見(jiàn)、辦法、通知等規(guī)范性文件。最終梳理出有效政策樣本326份(其中國(guó)家層面出臺(tái)的政策樣本14份、地方層面出臺(tái)的政策樣本312份)，構(gòu)建政策文獻(xiàn)數(shù)據(jù)庫(kù)，主要數(shù)據(jù)字段包括頒布時(shí)間、政策名稱、政策態(tài)度、政策區(qū)域、政策范圍和政策主題等。

(二)研究方法與分析脈絡(luò)

本文采用內(nèi)容分析方法對(duì)集中居住政策文本進(jìn)行定量?jī)?nèi)容分析(quantitative content analysis)和解讀式內(nèi)容分析(hermeneutic content analysis)。其中定量?jī)?nèi)容分析指將以描述性語(yǔ)言為主的政策資料庫(kù)中的關(guān)鍵信息進(jìn)行轉(zhuǎn)譯和量化賦值，進(jìn)而進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和量化分析；而解讀式內(nèi)容分析法指從更高層次結(jié)合整體政策社會(huì)背景,實(shí)現(xiàn)對(duì)政策內(nèi)在邏輯及本質(zhì)特征的深入發(fā)掘[10]。目前我國(guó)學(xué)術(shù)界中，內(nèi)容分析法因其能一定程度克服定性分析主觀性缺陷而被廣泛應(yīng)用于政策分析領(lǐng)域。

本文的主要研究脈絡(luò)如圖1所示。首先，以2004年以來(lái)中共中央、國(guó)務(wù)院各部門(mén)及各地地方政府發(fā)布的與農(nóng)民集中居住相關(guān)的政策為研究?jī)?nèi)容，梳理出符合條件的相關(guān)政策文件；其次，采用專家評(píng)價(jià)法將政策按照政策態(tài)度、政策層級(jí)、政策力度不同維度賦權(quán)對(duì)政策強(qiáng)度進(jìn)行量化分析，并將政策強(qiáng)度曲線與政策數(shù)量進(jìn)行比較，分析兩者隨時(shí)間變化的規(guī)律性特征；進(jìn)而結(jié)合政策環(huán)境的變化及標(biāo)志性政策的出臺(tái)，劃分出農(nóng)民集中居住政策的總體演進(jìn)階段。再次，對(duì)政策的態(tài)度、內(nèi)容和政策施行地區(qū)進(jìn)行編碼，分析不同政策階段背景下政策態(tài)度及內(nèi)容的階段性偏重以及不同地區(qū)的政策分布差異，最終提煉和揭示出政策的總體性特征和內(nèi)在演變邏輯。

圖1 本文研究脈絡(luò)圖

三、研究結(jié)果分析

(一)政策量化分析及階段劃分

1.政策強(qiáng)度量化分析設(shè)計(jì)

由于農(nóng)民集中居住政策的推行涉及諸多領(lǐng)域，社會(huì)影響具有復(fù)雜性和廣泛性，其政策內(nèi)容的變化態(tài)勢(shì)應(yīng)從不同維度進(jìn)行綜合分析和考量，借鑒并改進(jìn)已有的政策強(qiáng)度量化分析方法[11]，本文將從政策態(tài)度、政策層級(jí)和政策力度三個(gè)層面進(jìn)行政策強(qiáng)度的復(fù)合性計(jì)算和分析，計(jì)算方式如下。

表1 政策量化標(biāo)準(zhǔn)

(1)

式(1)中，i表示政策年份；n為第i年頒布的政策數(shù)量；Lj表示政策層級(jí)得分；Fj表示政策施政力度；Aj表示每條涉農(nóng)集中居住政策的態(tài)度得分(其中推進(jìn)包括加速、規(guī)劃建設(shè)、促進(jìn)等政策話語(yǔ)；引導(dǎo)包括支持、鼓勵(lì)等政策話語(yǔ)；不強(qiáng)制即為不得強(qiáng)制農(nóng)民搬遷和上樓居住等類似政策話語(yǔ))；Yi為第i年農(nóng)村集中居住政策內(nèi)容的態(tài)度、層面、施政力度歷年整體狀況。

(2)

式(2)中，Yi為i年政策強(qiáng)度；k表示涉農(nóng)政策頒行的年份。通過(guò)公式(2)來(lái)計(jì)算截至第i年政策力度、目標(biāo)和措施的累計(jì)政策量化數(shù)值，即c為農(nóng)民集中居住頒行的初始年份，c=2004?？紤]到政策時(shí)效性，本文甄別出已失效的政策并以失效后的一年累積政策強(qiáng)度減去失效政策強(qiáng)度的得分，以增加結(jié)果的信度。

2.基于政策數(shù)量及強(qiáng)度變化的政策階段劃分如圖所示，政策強(qiáng)度和中央及地方的政策數(shù)量變化具有顯著的階段性特征，2004—2008年為政策初始階段，該階段政策數(shù)量相對(duì)較少，政策強(qiáng)度提升相對(duì)緩慢；2009—2012年為政策數(shù)量的波峰段，政策數(shù)量上升迅速并持續(xù)處于高位，政策累計(jì)強(qiáng)度曲線斜率顯著增加；2013—2020年政策累計(jì)強(qiáng)度增速明顯放緩并保持著低水平的穩(wěn)定狀態(tài)，與第一階段相比該階段政策數(shù)量差異較小但政策累計(jì)強(qiáng)度增速更為緩慢；2021年政策數(shù)量相對(duì)穩(wěn)定但政策累計(jì)強(qiáng)度提升十分有限?？傮w而言，農(nóng)民集中居住政策數(shù)量除2008—2012年的波峰期外，基本保持著總體穩(wěn)定基礎(chǔ)上的小規(guī)模波動(dòng)態(tài)勢(shì)，而政策累計(jì)強(qiáng)度則從初期的緩慢上升到波峰期的快速上升后，增速處于逐漸下降態(tài)勢(shì)，且到2021年政策強(qiáng)度增速下降明顯。由此可見(jiàn)，農(nóng)民集中居住的政策強(qiáng)度并非與政策數(shù)量保持持續(xù)同頻狀態(tài)，而是很大程度受政策力度及內(nèi)在政策態(tài)度的轉(zhuǎn)化影響，這反映出農(nóng)民集中居住相關(guān)政策改革的總體態(tài)度和方向調(diào)整。

圖2 農(nóng)民集中居住政策累積強(qiáng)度和數(shù)量變化(2004—2021)

將政策量化分析結(jié)果與具體的國(guó)家政策背景相結(jié)合以探究影響整體政策走向的關(guān)鍵性政策，促進(jìn)農(nóng)民集中居住初期政策探索產(chǎn)生的國(guó)家關(guān)鍵政策當(dāng)屬《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào))，該政策首次提出“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”，即將城市化建設(shè)的土地?cái)U(kuò)張需求與農(nóng)村的建設(shè)用地整理進(jìn)行指標(biāo)掛鉤，城市獲取工業(yè)用地指標(biāo)的方法從原有的占補(bǔ)平衡政策中的整理耕地轉(zhuǎn)變?yōu)檎磙r(nóng)村建設(shè)用地，這一背景下上海江蘇等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建立在已有類似實(shí)踐基礎(chǔ)[12]上的農(nóng)民集中居住政策思路應(yīng)運(yùn)而生，政府通過(guò)政策手段引導(dǎo)農(nóng)民集中上樓從而獲取宅基地占用的農(nóng)村建設(shè)用地份額，進(jìn)而以指標(biāo)掛鉤形式獲取城市擴(kuò)張需求的土地份額，該過(guò)程中政府推進(jìn)城市化工業(yè)化與農(nóng)村規(guī)劃工作的同時(shí)可以獲得大量土地財(cái)政收入，此階段因其地區(qū)性和探索性可稱為政策的探索階段。而2009年起政策進(jìn)入推廣階段則起始于土地增減掛政策試點(diǎn)的條件放寬及規(guī)模擴(kuò)大，2008年6月《城鄉(xiāng)建設(shè)用地増減掛鉤管理辦法》(國(guó)土資發(fā)〔2008〕138號(hào))提出試點(diǎn)省份可因地制宜制定具體實(shí)施辦法，其后一年間國(guó)土資源部又將土地增減掛政策試點(diǎn)省份擴(kuò)增到24個(gè)，土地增減掛政策的條件放寬和試點(diǎn)擴(kuò)大極大程度上推動(dòng)了農(nóng)民集中居住政策的全國(guó)性政策擴(kuò)散和政策推進(jìn)。

2012年12月31日《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》(中發(fā)〔2013〕1號(hào))，政策為解決部分地區(qū)于農(nóng)民集中政策規(guī)模性推進(jìn)階段出現(xiàn)的危害農(nóng)民意愿和利益的問(wèn)題，首次提出“農(nóng)村居民點(diǎn)遷建和村莊撤并，必須尊重農(nóng)民意愿，經(jīng)村民會(huì)議同意。不提倡、不鼓勵(lì)在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外拆并村莊、建設(shè)大規(guī)模的農(nóng)民集中居住區(qū)，不得強(qiáng)制農(nóng)民搬遷和上樓居住?！币虼?013年起的政策數(shù)量和政策強(qiáng)度曲線變化明顯，農(nóng)民集中居住政策進(jìn)入調(diào)整時(shí)期。在該政策約束和引導(dǎo)下，各省份農(nóng)民集中居住政策的數(shù)量明顯減少，累計(jì)政策強(qiáng)度增速顯著降低。直到2020年7月9日，《自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理用地的通知》(自然資發(fā)〔2020〕128號(hào))中兩部門(mén)重申了上述政策原則：“充分尊重農(nóng)民意愿，不提倡、不鼓勵(lì)在城市和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外拆并村莊、建設(shè)大規(guī)模農(nóng)民集中居住區(qū)，不得強(qiáng)制農(nóng)民搬遷和上樓居住”，次年1月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2021〕1號(hào))中“編制村莊規(guī)劃要立足現(xiàn)有基礎(chǔ)，保留鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌，不搞大拆大建……鄉(xiāng)村建設(shè)是為農(nóng)民而建，要因地制宜、穩(wěn)扎穩(wěn)打，不刮風(fēng)搞運(yùn)動(dòng)。嚴(yán)格規(guī)范村莊撤并，不得違背農(nóng)民意愿、強(qiáng)迫農(nóng)民上樓”的政策話語(yǔ)更是對(duì)農(nóng)民集中居住相關(guān)政策進(jìn)行了嚴(yán)格約束和限制，在此政策背景下各省份進(jìn)入集中居住政策轉(zhuǎn)型時(shí)期，相關(guān)政策內(nèi)容及政策態(tài)度顯著調(diào)整，政策數(shù)量及累計(jì)強(qiáng)度增速進(jìn)一步減少。

(二)政策內(nèi)容階段性分析

1.政策態(tài)度的階段性變化

延續(xù)政策量化計(jì)算的思路，將政策態(tài)度按照推進(jìn)(包括加速、規(guī)劃建設(shè)、促進(jìn)等政策關(guān)鍵詞)計(jì)三分、引導(dǎo)(包括支持、鼓勵(lì)等政策關(guān)鍵詞)計(jì)二分和不強(qiáng)制(不得強(qiáng)制農(nóng)民搬遷和上樓居住等類似政策話語(yǔ))計(jì)一分的三分劃分方法對(duì)政策進(jìn)行賦值并計(jì)算每年的中央與地方政策態(tài)度均值，具體變化曲線見(jiàn)圖3。需要注意的是，出于政策連續(xù)性考慮，少數(shù)中央未推出集中居住相關(guān)政策的年份，其政策態(tài)度均值取值采取沿用上一年態(tài)度均值的方法。

圖3 農(nóng)民集中居住政策態(tài)度歷年得分(2004—2021)

如圖3政策態(tài)度曲線所示，地方政策態(tài)度曲線從總體上處于波動(dòng)下降趨勢(shì)。從2004年集中居住政策初期階段一直延續(xù)到2012年政策規(guī)模性推行階段，地方政策態(tài)度曲線持續(xù)處于高位，2012年后政策態(tài)度開(kāi)始出現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)，但政策態(tài)度曲線于2019年有所反彈重回峰頂狀態(tài)，并于2020年及2021年急劇下降。

集中居住政策初期中央政策處于相對(duì)滯后狀態(tài)。在政策初期2004—2006年間地方省份出臺(tái)多項(xiàng)推進(jìn)農(nóng)民集中居住的政策的同時(shí)，中央政策文件中一度缺乏相關(guān)政策描述。2007年《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)全國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“十一五”規(guī)劃的通知》(發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2007〕1253號(hào))提出“結(jié)合生態(tài)移民和重大工程項(xiàng)目建設(shè)，有計(jì)劃地引導(dǎo)農(nóng)民搞好移民搬遷和村莊遷建。在引導(dǎo)農(nóng)民適當(dāng)集中居住的過(guò)程中，一是要充分尊重農(nóng)民意愿，二是要依法保障農(nóng)民的權(quán)益?！笔状巫鳛橹醒胝咴捳Z(yǔ)出現(xiàn)的“農(nóng)民集中居住”是與生態(tài)移民和工程項(xiàng)目結(jié)合的，這一政策目標(biāo)更偏向于生態(tài)移民及工程移民領(lǐng)域，而非大范圍內(nèi)基于土地財(cái)政和城市化導(dǎo)向的農(nóng)民集中居住領(lǐng)域。因此，在2004—2008年的政策探索階段，在部分省份展開(kāi)農(nóng)民集中居住的政策實(shí)踐探索的同時(shí)，中央對(duì)該政策的地區(qū)性實(shí)踐一定程度上持保留態(tài)度和觀望狀態(tài)。

而集中居住政策推廣階段以來(lái)，中央政策態(tài)度均值長(zhǎng)期明顯低于地方政策態(tài)度均值，且中央政策話語(yǔ)中“引導(dǎo)”農(nóng)民集中居住的相關(guān)話語(yǔ)占絕對(duì)多數(shù)，可見(jiàn)中央對(duì)農(nóng)民集中居住政策長(zhǎng)期維持保守態(tài)度，對(duì)于地方大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)民集中居住的政策運(yùn)動(dòng)持續(xù)長(zhǎng)期關(guān)切的同時(shí)是對(duì)其政策偏差留有調(diào)整和批評(píng)的余地。針對(duì)農(nóng)民集中居住政策成效顯著且引發(fā)社會(huì)問(wèn)題較少的蘇南和上海地區(qū)，中央對(duì)地區(qū)性政策經(jīng)驗(yàn)充分認(rèn)可并在2019年的《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》中鮮有使用了 “有序推動(dòng)農(nóng)村人口向條件較好、發(fā)展空間較大的城鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)和中心村相對(duì)集中居住和創(chuàng)業(yè)發(fā)展”的政策話語(yǔ)(該政策為2019年中央唯一一條與農(nóng)民集中居住相關(guān)的政策，也是當(dāng)年中央政策態(tài)度分值異常偏高的原因)，而在隨后的2020及2021年，針對(duì)部分省份推進(jìn)農(nóng)民集中居住的近期地方性政策實(shí)施出現(xiàn)的急于求成，違背民意等客觀問(wèn)題，進(jìn)行了“不提倡、不鼓勵(lì)在城市和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外拆并村莊”“嚴(yán)格規(guī)范村莊撤并”等明確政策限制和約束。可見(jiàn)中央對(duì)地方農(nóng)民集中居住政策推行始終保持著辯證和審視的態(tài)度，并適時(shí)進(jìn)行政策引導(dǎo)和調(diào)控。

2.政策主題構(gòu)成的階段性變化

通過(guò)將涉及農(nóng)民集中居住的政策文本進(jìn)行內(nèi)容梳理，并對(duì)具體內(nèi)容進(jìn)行關(guān)鍵詞提煉，本文依據(jù)相關(guān)政策主題內(nèi)容和最主要目的將涉及農(nóng)民集中居住的政策話語(yǔ)主題劃分為六部分：城鄉(xiāng)規(guī)劃(包含村莊規(guī)劃、城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)等)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化(包含產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)融合、土地集約、規(guī)模經(jīng)營(yíng)及旅游業(yè)發(fā)展等)、改善民生(基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、物業(yè)等)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)與環(huán)境保護(hù)、政策規(guī)范設(shè)計(jì)(包含集中居住的具體建設(shè)規(guī)劃編制、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、工程設(shè)定、產(chǎn)權(quán)規(guī)定等)。

如圖4所示，在農(nóng)民集中居住政策推行的三個(gè)階段中，政策話語(yǔ)主題以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鄉(xiāng)規(guī)劃占絕對(duì)多數(shù)，二者總占比持續(xù)超過(guò)80%，可見(jiàn)農(nóng)民集中居住政策的主旨和首要出發(fā)點(diǎn)為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)建設(shè)，這體現(xiàn)了政策的宏觀性和自上而下性，即政策帶來(lái)的農(nóng)民生活居住模式變革是以現(xiàn)代化社會(huì)發(fā)展的宏觀視角出發(fā)，但未必符合農(nóng)民生活和發(fā)展的實(shí)際需要，因此政策目的和政策受眾的二元分隔極易造成政策推行過(guò)程中對(duì)農(nóng)民主體性和農(nóng)民利益訴求的忽視。而其中政策主題中以基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、物業(yè)為主體內(nèi)容的改善民生及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策話語(yǔ)和占比例十分有限，二者相加占比不超過(guò)8%，這也體現(xiàn)了農(nóng)民集中居住政策推行過(guò)程中相對(duì)缺少對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展主體農(nóng)民的關(guān)注和關(guān)懷。

圖4 農(nóng)民集中居住政策主題百分比分布圖(2004—2020)

在農(nóng)民集中居住的政策發(fā)展階段變化過(guò)程中，以城鄉(xiāng)規(guī)劃為政策主題的比例從73%到45%持續(xù)下降，而以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)為主題的政策占比由17%到34%持續(xù)提升，一定程度上體現(xiàn)出了政策話語(yǔ)的主題轉(zhuǎn)向：在政策發(fā)展初期農(nóng)民集中居住政策的目的集中于整理農(nóng)村建設(shè)用地，通過(guò)村莊規(guī)劃和城鎮(zhèn)化等方式整理農(nóng)民原有的宅基地面積以通過(guò)土地增減掛政策置換土地指標(biāo)從而滿足城市工業(yè)發(fā)展和擴(kuò)張需求；而隨著三農(nóng)問(wèn)題的話語(yǔ)轉(zhuǎn)向，政策主題逐漸向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)偏移，政策話語(yǔ)出發(fā)點(diǎn)部分轉(zhuǎn)換為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)，很大程度上體現(xiàn)了政策推進(jìn)過(guò)程中城市中心主義或城市優(yōu)先發(fā)展的政策態(tài)度向工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)及鄉(xiāng)村振興的政策環(huán)境變化。

而政策主題中政策規(guī)范設(shè)計(jì)主題三個(gè)政策階段中占比由0到3%到9%，體現(xiàn)了政策規(guī)范性和完善程度逐漸提升。在政策推行初期在政府強(qiáng)制推行的集中居住過(guò)程中，由于缺乏具體作為統(tǒng)一性工作規(guī)范的置換規(guī)則或產(chǎn)權(quán)規(guī)則約束，農(nóng)民在住宅產(chǎn)權(quán)或置換補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題上容易受到權(quán)益損害，而隨著政策階段和政策環(huán)境變化，政策設(shè)計(jì)的逐漸規(guī)范化和完善化有助于該問(wèn)題的緩解和解決。

3.政策區(qū)域分布的階段性變化

通過(guò)將地區(qū)性政策文件進(jìn)行省份劃分，并按常規(guī)國(guó)家區(qū)域劃分方法，以東、中、西部為標(biāo)準(zhǔn)將各文件所屬省份進(jìn)行整合；并在數(shù)據(jù)結(jié)果分析的基礎(chǔ)上將集中居住政策涉及到的重點(diǎn)省份江蘇省和山東省單獨(dú)劃分進(jìn)行重點(diǎn)區(qū)域性政策分析，以此為基礎(chǔ)分析五個(gè)區(qū)域在三個(gè)政策階段的分布狀況。

如圖5所示，在農(nóng)民集中居住政策試點(diǎn)初期，地方政策集中于東部地區(qū)，其中近70%主要集中于江蘇省，該省一方面作為2004年土地增減掛政策五個(gè)試點(diǎn)省份之一具有早期的政策優(yōu)勢(shì)，另一方面具有相似的“三集中”城鎮(zhèn)化政策實(shí)踐的地區(qū)政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)越性。因此在農(nóng)民集中居住政策初期階段，江蘇省以初期省內(nèi)城鎮(zhèn)化治理經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，在省內(nèi)逐步推廣基于產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化的農(nóng)民集中居住實(shí)踐模式，獲得了大量政策試點(diǎn)推廣成功經(jīng)驗(yàn)，為后期大范圍政策擴(kuò)散奠定了基礎(chǔ)。

圖5 全國(guó)部分省份和地區(qū)涉農(nóng)集中居住政策數(shù)量百分比圖(2004—2020)

集中居住政策的推廣階段以來(lái)，政策區(qū)域的擴(kuò)散趨勢(shì)顯著，江蘇省的地區(qū)政策數(shù)量占全國(guó)比重由第一階段接近70%逐漸下降到不足20%，而山東省、東部其他地區(qū)、中部地區(qū)和以成都和重慶為代表的西部政策數(shù)量逐漸上升，政策數(shù)量占全國(guó)地區(qū)性政策數(shù)量比重均達(dá)到20%左右，即2009年土地增減掛政策的大范圍試點(diǎn)推行以來(lái)，農(nóng)民集中居住政策也在全國(guó)大范圍擴(kuò)散，且政策區(qū)域分布在除特殊省份外，區(qū)域政策分布相對(duì)平均。

政策推廣階段以來(lái)尤其是政策的后期階段，山東省農(nóng)民集中居住政策數(shù)量增加明顯，其政策數(shù)量占全國(guó)地區(qū)性政策數(shù)量甚至接近于江蘇省和其他東部省份，達(dá)20%左右。山東省在省政府出臺(tái)《關(guān)于大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的意見(jiàn)》(魯發(fā)[2009]21號(hào))以來(lái)，將農(nóng)民集中居住政策實(shí)踐與農(nóng)村危房改造政策相結(jié)合，以城市化和農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)為目標(biāo)推行了大量的以合村并居為政策話語(yǔ)的農(nóng)民集中居住政策嘗試，并在政策調(diào)整階段具有政策數(shù)量居高不下的態(tài)勢(shì)，這一地區(qū)性政策實(shí)踐由于開(kāi)展過(guò)程中伴生的部分負(fù)面影響受到了學(xué)界政界的廣泛關(guān)注。

四、總結(jié)與討論

(一)農(nóng)民集中居住政策的演變過(guò)程分析

基于上述近二十年的政策過(guò)程梳理，農(nóng)民集中居住政策可以被視作長(zhǎng)三角地區(qū)在土地增減掛政策引導(dǎo)下，結(jié)合自身地區(qū)城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)而形成的地區(qū)性政策實(shí)踐，其地區(qū)政策成果在國(guó)家引導(dǎo)下被多省效仿而產(chǎn)生了全國(guó)大范圍的地區(qū)性政策實(shí)踐，這一政策過(guò)程持續(xù)受到國(guó)家政策的適時(shí)調(diào)節(jié)與管控。

以往政策研究中，中國(guó)行政體制被學(xué)界廣泛視為“層層縱向發(fā)包”與“橫向競(jìng)爭(zhēng)”的有機(jī)結(jié)合體[13]，前者表現(xiàn)為相關(guān)政策績(jī)效的“層層加碼”[14]，后者表現(xiàn)為地方“結(jié)對(duì)競(jìng)賽”[15]?；谛姓w制中的政策層級(jí)傳導(dǎo)往往伴隨著政策再生產(chǎn)(表現(xiàn)為政策的細(xì)化和地方化)的特征。但與一般自上而下的城鄉(xiāng)政策不同，作為一種特殊性的政策體系，農(nóng)民集中居住的政策實(shí)施過(guò)程中，由于不同地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村格局的差異性，不具備統(tǒng)一規(guī)劃的執(zhí)行可能，因而中央政策未曾提出農(nóng)民集中居住政策的具體要求、規(guī)范或政策設(shè)計(jì)，而是以土地增減掛指標(biāo)作為地方財(cái)政動(dòng)力引導(dǎo)，通過(guò)其他農(nóng)業(yè)綜合性政策中的相關(guān)話語(yǔ)引導(dǎo)地方政府作為主體開(kāi)展地方性政策實(shí)踐，中央始終對(duì)地區(qū)政策實(shí)踐發(fā)揮著話語(yǔ)引導(dǎo)和調(diào)控作用。這一政策過(guò)程中，省級(jí)政府并非政策的傳遞者，而是作為政策的發(fā)起人，而中央政府則成為了政策的監(jiān)督者，這種政策模式實(shí)質(zhì)上屬于一種較為特殊的“分級(jí)制政策試驗(yàn)”[16]模式，符合以“試點(diǎn)——推廣”為基本特征的政策擴(kuò)散過(guò)程[17]。

2004—2008年的政策試點(diǎn)探索時(shí)期，江蘇省基于其原有“三集中”的地區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)而被賦予土地增減掛政策試點(diǎn)指標(biāo)，以江蘇省為核心的長(zhǎng)三角地區(qū)在中央土地增減掛政策驅(qū)動(dòng)下，通過(guò)農(nóng)民集中居住政策推動(dòng)了農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)、土地集約化利用和城市工業(yè)化擴(kuò)張進(jìn)程并取得一定成效。其后，作為“仲裁者”的中央政府通過(guò)農(nóng)業(yè)政策中“引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，推進(jìn)鄉(xiāng)村適度合并，鼓勵(lì)農(nóng)民向城鎮(zhèn)搬遷”[18]等相關(guān)政策話語(yǔ)賦予地區(qū)行政合法性，并通過(guò)擴(kuò)大土地增減掛政策試點(diǎn)促進(jìn)政策的范圍性擴(kuò)散。

而隨著試點(diǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，自上而下的政策性農(nóng)民上樓運(yùn)動(dòng)所帶來(lái)的一系列社會(huì)問(wèn)題逐漸凸顯，忽視農(nóng)民利益和意愿，破壞社會(huì)穩(wěn)定性及文化傳統(tǒng)等一系列問(wèn)題愈發(fā)受到社會(huì)各界的關(guān)注，對(duì)此，中央政府啟動(dòng)了政策限制和修訂機(jī)制，2013中央一號(hào)文件中首次提出了不得強(qiáng)制農(nóng)民搬遷上樓的具體政策指示，并為解決后續(xù)部分省份仍存在的激進(jìn)化農(nóng)民集中上樓問(wèn)題，于2020年與2021年通過(guò)更嚴(yán)格的政策話語(yǔ)對(duì)違背民意和地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r的政策進(jìn)行了限制和約束。但與此同時(shí)對(duì)于長(zhǎng)三角較為成功的試點(diǎn)地區(qū)，中央政府依舊采取政策支持方式賦予其政策執(zhí)行的合法性。

農(nóng)民集中居住政策作為“分級(jí)制政策試驗(yàn)”的特殊性即在于中央政策并非直接對(duì)農(nóng)民集中居住政策進(jìn)行試點(diǎn)與推廣，而是以為其提供土地財(cái)政驅(qū)動(dòng)力的“土地增減掛”政策為媒介進(jìn)行推廣試驗(yàn)，該過(guò)程中農(nóng)民集中居住政策則可以作為土地增減掛政策的衍生或配套政策?？偠灾?，農(nóng)民集中居住政策形式本質(zhì)可以看作是國(guó)家為推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化和城市化進(jìn)程的一種分級(jí)制政策試驗(yàn)過(guò)程，由于政策推廣過(guò)程中部分地區(qū)出現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題，政策試驗(yàn)受到限制和調(diào)整，因而現(xiàn)階段并未進(jìn)行全國(guó)性的制度規(guī)范設(shè)計(jì)和普遍性政策擴(kuò)散。

(二)農(nóng)民集中居住政策的階段整合及本質(zhì)探究

基于上述研究結(jié)果的整合和分析，將農(nóng)民集中居住政策演變軌跡的多維度變化統(tǒng)合并集中體現(xiàn)如下表。

如表2所示，政策演變過(guò)程中，由于農(nóng)民集中居住政策調(diào)整階段和轉(zhuǎn)型階段關(guān)鍵政策均涉及中央一號(hào)文件相關(guān)內(nèi)容，因此本研究將農(nóng)民集中居住的政策過(guò)程與中央一號(hào)文件的指導(dǎo)思想背景相結(jié)合，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民集中居住政策除其自身的階段性發(fā)展特征，還明顯與中央一號(hào)文件的政策內(nèi)容具有高度關(guān)聯(lián)性或從屬性，因此對(duì)宏觀農(nóng)業(yè)政策的梳理過(guò)程更有助于揭示農(nóng)民集中居住政策的核心本質(zhì)。

表2 農(nóng)民集中居住政策的階段劃分

2004年出臺(tái)的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見(jiàn)》，提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政策目標(biāo)[19]?；诖?，同年土地增減掛政策的提出為城市與農(nóng)村發(fā)展相“統(tǒng)籌”提供了合理化路徑，有學(xué)者甚至認(rèn)為土地增減掛帶來(lái)的財(cái)政收益可屬于是發(fā)達(dá)城市地區(qū)向貧困農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付[20]，而土地增減掛政策基礎(chǔ)上所衍生的農(nóng)民集中居住政策則可以以其將農(nóng)村規(guī)劃與城市化相聯(lián)結(jié)的政策特征而作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展的重要實(shí)踐內(nèi)容。在這種“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的政策話語(yǔ)下，政府的實(shí)際操作往往由于城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和政治主導(dǎo)作用而偏向以“城”統(tǒng)“鄉(xiāng)”，政策偏向在集中居住政策推進(jìn)進(jìn)程中十分明顯，在政策探索階段政策主題多以城鄉(xiāng)規(guī)劃為核心，甚至在集中居住政策實(shí)踐的重點(diǎn)地區(qū)，蘇州市將“以城統(tǒng)鄉(xiāng)”作為新農(nóng)村建設(shè)的重要對(duì)策[21]，南京市則在“以城統(tǒng)鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、城鄉(xiāng)互動(dòng)”的原則下推進(jìn)郊縣城鎮(zhèn)規(guī)劃的編制工作[22]，顯而易見(jiàn)的是，這一過(guò)程中鄉(xiāng)村作為被城市所統(tǒng)籌的對(duì)象而一定程度上失去了主體性和話語(yǔ)權(quán)。

2008、2009年土地增減掛試點(diǎn)的規(guī)模擴(kuò)大則置于一號(hào)文件中推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的政策背景之下[23]。該階段尚屬于城鄉(xiāng)一體化的探索階段，其具體內(nèi)容和具體機(jī)制尚未明晰，農(nóng)村和城市作為截然不同的社區(qū)和社會(huì)類型，相對(duì)模糊的一體化的政策話語(yǔ)極易由于城市的經(jīng)濟(jì)政治優(yōu)勢(shì)而導(dǎo)向農(nóng)村的城市化路徑，該背景下的農(nóng)民集中居住推進(jìn)階段，土地增減掛試點(diǎn)全面擴(kuò)大，政策區(qū)域大范圍擴(kuò)散，農(nóng)民集中居住成了該階段自上而下的農(nóng)村城市化的重要路徑。毋庸置疑，推進(jìn)階段的農(nóng)民集中居住為快速城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)，但在宏大的政策推進(jìn)工程中，承擔(dān)政策后果的廣大農(nóng)民被客體化為政績(jī)指標(biāo)或經(jīng)濟(jì)單位，他們?cè)谛姓龑?dǎo)下即便擁有自主選擇的權(quán)利，也會(huì)在利益補(bǔ)償驅(qū)使下不由地陷入“經(jīng)濟(jì)力量的無(wú)聲強(qiáng)制”[24]中，脫離原有村落秩序和生存經(jīng)濟(jì)倫理而被商品化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)所裹挾。

或許正是基于農(nóng)民和農(nóng)村的主體地位考慮，自2013年開(kāi)始，中央一號(hào)文件開(kāi)始構(gòu)建城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度框架[25]，逐漸完善城鄉(xiāng)一體化的具體內(nèi)容和具體機(jī)制[26]，并逐漸導(dǎo)向城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策主題[27]，該階段農(nóng)村逐漸成為與城市平等和相互獨(dú)立的主體，并逐漸取得了自身發(fā)展的主動(dòng)性。因此該背景下的農(nóng)民集中居住政策調(diào)整階段，以城市化為主要導(dǎo)向的農(nóng)民集中居住政策熱度逐漸降低，政策內(nèi)容也向農(nóng)村主體和民生問(wèn)題有所調(diào)整。

2021年開(kāi)始，中央一號(hào)文件提出工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，并著力規(guī)范鄉(xiāng)村建設(shè)問(wèn)題，針對(duì)農(nóng)民集中居住的相關(guān)問(wèn)題提出了“鄉(xiāng)村建設(shè)是為農(nóng)民而建，要因地制宜、穩(wěn)扎穩(wěn)打，不刮風(fēng)搞運(yùn)動(dòng)。嚴(yán)格規(guī)范村莊撤并，不得違背農(nóng)民意愿、強(qiáng)迫農(nóng)民上樓，把好事辦好、把實(shí)事辦實(shí)”的政策指示，該政策內(nèi)容中鄉(xiāng)村和農(nóng)民的主體性大大增強(qiáng)，鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)逐漸脫離城市化城鎮(zhèn)化的引導(dǎo)和城市的統(tǒng)轄，因此基于城市化導(dǎo)向的農(nóng)集中居住政策運(yùn)動(dòng)逐漸衰解和轉(zhuǎn)型。

由此可見(jiàn)，農(nóng)民集中居住政策本質(zhì)上是在國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的政策背景下連接城市擴(kuò)張及鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)的分級(jí)制政策試驗(yàn)，是通過(guò)城市化土地需求刺激和土地增減掛政策試點(diǎn)帶來(lái)的政府財(cái)政而產(chǎn)生和發(fā)展的，從長(zhǎng)三角地區(qū)興起逐漸向全國(guó)多省市擴(kuò)散的，以城市化和城鄉(xiāng)一體化為主要目標(biāo)導(dǎo)向的自上而下的引導(dǎo)農(nóng)民上樓的政策嘗試。其宏觀層面是現(xiàn)代化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下連接城市工業(yè)化擴(kuò)張和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策橋梁；中觀層面是以土地增減掛政策帶來(lái)的土地財(cái)政為樞紐的行政主導(dǎo)的農(nóng)民居住形式變革；微觀層面則是農(nóng)民鄉(xiāng)土格局及生活傳統(tǒng)的瓦解與重構(gòu)。在政策初期統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展及城鄉(xiāng)一體化等具有發(fā)展主義色彩的政策話語(yǔ)導(dǎo)致地方及中央政府對(duì)政策宏觀作用的過(guò)度偏重，農(nóng)民集中居住政策得以在大范圍內(nèi)迅速擴(kuò)散和發(fā)展；而近年來(lái)由于國(guó)家農(nóng)業(yè)政策側(cè)重鄉(xiāng)村主體性、農(nóng)民主體性的政策轉(zhuǎn)向使該政策中觀層面、微觀層面的社會(huì)問(wèn)題逐漸凸顯，以城市發(fā)展為主要導(dǎo)向的農(nóng)民集中居住政策由此逐漸在鄉(xiāng)村振興系列政策帶來(lái)的鄉(xiāng)村關(guān)懷和人文關(guān)懷中逐漸式微和轉(zhuǎn)型。

(三)政策回顧及展望

不可否認(rèn)的是，作為政策的正當(dāng)性和合理性依據(jù)，農(nóng)民的集中居住及相應(yīng)的土地的集約化利用可以代表先進(jìn)生產(chǎn)力和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前進(jìn)方向，也是破解馬克思的小農(nóng)“馬鈴薯”之喻和耕地碎片化問(wèn)題的最直觀途徑，因此該政策在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較為成熟的長(zhǎng)三角部分地區(qū)推進(jìn)相對(duì)順暢，但由于我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的高度復(fù)雜性及差異性，農(nóng)民集中居住政策在其擴(kuò)散過(guò)程中難以與大部分地區(qū)的農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀與農(nóng)民生活期待相適應(yīng)。

在農(nóng)民集中居住政策所推崇的規(guī)模經(jīng)濟(jì)視角下，以美國(guó)為樣板的規(guī)模農(nóng)業(yè)似乎以其高科技附加值和大機(jī)械化的特征而被視為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的理想模型，然而事實(shí)上，規(guī)?；蜋C(jī)械化并非其高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率或高科技水平的原因，而是高人力成本和低土地成本背景下資源優(yōu)化配置的結(jié)果[28]，這與我國(guó)鄉(xiāng)村目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀截然相反。與此同時(shí)，更需要深刻理解的是，我國(guó)的鄉(xiāng)村不能被狹隘地歸納為經(jīng)濟(jì)視角下勞動(dòng)力和土地資源的承載場(chǎng)域，而應(yīng)是集合生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重要素的社會(huì)綜合體，也是無(wú)數(shù)農(nóng)民生活的傳統(tǒng)和意義所在。正是在這一層面上，與早期“以城統(tǒng)鄉(xiāng)”為代表的自上而下的宏觀規(guī)劃設(shè)計(jì)不同，黨中央的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將“充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體作用”[29]作為基本原則，提出將農(nóng)民群眾的意愿和利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)的戰(zhàn)略要求，這是對(duì)作為文化和傳統(tǒng)載體的鄉(xiāng)村的尊重，也是對(duì)政策主體農(nóng)民的關(guān)懷。

因此，對(duì)農(nóng)民集中居住政策的認(rèn)識(shí)和分析不能停留在表面上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益及農(nóng)村生活的集中化過(guò)程，而更應(yīng)著眼于其背后的城市擴(kuò)張驅(qū)動(dòng)土地需求下的農(nóng)政變遷與鄉(xiāng)村改造過(guò)程中農(nóng)民的生計(jì)變化。對(duì)該問(wèn)題的討論不應(yīng)局限于不同生產(chǎn)規(guī)模與居住模式的優(yōu)劣之辯，而更應(yīng)關(guān)注自上而下的社會(huì)規(guī)劃與改革工程中作為改造對(duì)象的鄉(xiāng)村及農(nóng)民主體的內(nèi)在需求與主體表達(dá)，這是尊重農(nóng)民主體地位的內(nèi)在需要，也是保障鄉(xiāng)村建設(shè)為農(nóng)民而建的必然要求?；谡邤?shù)量、強(qiáng)度及政策內(nèi)容的階段性變化趨勢(shì)，可以預(yù)期的是，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的人文主義話語(yǔ)轉(zhuǎn)向下，自上而下的農(nóng)民集中居住政策將在大部分地區(qū)日漸退場(chǎng)，行政規(guī)劃主導(dǎo)的鄉(xiāng)村變革將向農(nóng)民主體性組織化的鄉(xiāng)村振興模式轉(zhuǎn)變。