村民參與村治的行動邏輯及關(guān)系結(jié)構(gòu)困境

劉 津

(中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所 北京 100732)

一、村民參與村治的矛盾性行動

治理的內(nèi)涵有多個層次，在世界政治秩序領(lǐng)域，詹姆斯·N.羅西瑙(James N.Rosenau)認(rèn)為，“治理就是秩序加上意向性”，并且認(rèn)為，沒有政府的治理是可能的[1]。在國內(nèi)秩序上，F(xiàn)ukuyama認(rèn)為，“治理”是政府制定和實施制度的能力，以及提供服務(wù)的能力，政府治理的效能與官僚層級的自由度存在倒“U”型的關(guān)系[2]。具體到事務(wù)的處理上，俞可平將“治理”理解為：政府組織和(或)民間組織在一個既定范圍內(nèi)運用公共權(quán)威管理社會政治事務(wù)，維護(hù)社會公共秩序，滿足公眾需求[3]。上述對治理內(nèi)涵的理解存在兩個共同的特征，即秩序與公眾需求。無論是國際秩序的維系還是國內(nèi)秩序的維系，政府已經(jīng)逐漸被認(rèn)為并非秩序的唯一供給方。在滿足國內(nèi)公眾對公共物品的需求上，公共物品的供給方也并不一定是政府，他們可以是社會其他組織和公眾。治理理念的流行使得政府需要探索從“大政府向大治理”的轉(zhuǎn)型[4]，讓非政府組織、社會和公眾積極地參與到社會秩序的維系與公共品的供給中。

村民參與村治事務(wù)是流行的治理理念的重要內(nèi)容，也與鄉(xiāng)村善治理念相符。筆者在調(diào)查村民參與村治事務(wù)時發(fā)現(xiàn)，村民的參與行動存在矛盾性，即：對村內(nèi)某些公共事務(wù)消極應(yīng)付，但對某些事務(wù)又積極參與。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)(1)數(shù)據(jù)來源：中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所中國鄉(xiāng)村振興綜合調(diào)查(CRRS，2020)?！多l(xiāng)村振興綜合調(diào)查及中國農(nóng)村調(diào)查數(shù)據(jù)庫建設(shè)》是由中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所申報和承擔(dān)的中國社會科學(xué)院重大經(jīng)濟(jì)社會調(diào)查項目。項目組于2020年8—9月赴廣東省、浙江省、山東省、安徽省、河南省、黑龍江省、貴州省等十個省(自治區(qū))開展了第一期大規(guī)模農(nóng)戶和村莊調(diào)查，形成了“中國鄉(xiāng)村振興綜合調(diào)查”(China Rural Revitalization Survey)數(shù)據(jù)庫。課題組分十個調(diào)查小組，分赴十個省(自治區(qū))，調(diào)查分農(nóng)戶和村莊兩個層面，以農(nóng)戶調(diào)查為核心。筆者所在的調(diào)查小組負(fù)責(zé)陜西省調(diào)研點的調(diào)查。，調(diào)查地區(qū)的村民2019年僅有37.22%的人參與了村委會選舉投票。調(diào)查地區(qū)有70.58%的村召開過村民大會，召開1至3次的村莊占比達(dá)到了52.32%。在舉行過村民大會的村中，村民中參與次數(shù)最多的是兩次，占比為22.29%，有14.33%的村民一次都沒有參加。在問及是否參與村內(nèi)相關(guān)公共事務(wù)時，54.98%的村民選擇了“其他”，但其中高達(dá)63.94%的村民表示沒有參加過村內(nèi)公共事務(wù)。從調(diào)查數(shù)據(jù)中可以看到，村民參與基層治理事務(wù)的態(tài)度較為消極。類似的調(diào)查有徐勇利用中國人民大學(xué) “綜合社會調(diào)查”數(shù)據(jù)(2003—2008)，對比分析了縣鄉(xiāng)人大選舉與農(nóng)村(或城市)社區(qū)選舉中服從性投票與自愿性投票數(shù)據(jù)，得出的結(jié)論是：“缺少民眾參與之下的縣鄉(xiāng)人大選舉制度難以深入到基層政治生活”[5]。但是，在調(diào)查村民參與村內(nèi)新冠疫情肺炎(COVID-19)(2)主要是2020年上半年防疫任務(wù)重的時期。的防疫活動時，大部分的村民表示，村民能夠積極配合防疫工作，有些村民還積極參與村內(nèi)主要道路的路障設(shè)置、卡點值班以及外部進(jìn)村車輛、人員的監(jiān)督等。從調(diào)研的數(shù)據(jù)和資料的表現(xiàn)來看，村民參與村內(nèi)公共事務(wù)時采取了兩種反差較大的行動。這種矛盾行動背后的行為邏輯是一致的嗎？如果是一致的，這種邏輯構(gòu)造的農(nóng)村治理組織與村民參與的關(guān)系結(jié)構(gòu)又是怎樣的？這種關(guān)系結(jié)構(gòu)對未來的農(nóng)村治理會產(chǎn)生怎樣的影響？

針對村民參與鄉(xiāng)村事務(wù)治理中體現(xiàn)的矛盾性行動，現(xiàn)有的研究主要從兩個視角展開，并重點關(guān)注村民的消極行動：一是農(nóng)村治理組織的視角；另一個是村民的視角。農(nóng)村治理組織視角的研究認(rèn)為，農(nóng)村基層治理組織運行本身出現(xiàn)了問題，導(dǎo)致治理組織動員村民的能力出現(xiàn)了弱化。第一，農(nóng)村治理組織忽視了村民需求。孫梟雄在研究中指出，村莊共同體在治理中出現(xiàn)了式微，“村治”主體中出現(xiàn)了“吸納式治理”的現(xiàn)象，村民的實際需求被忽視[6]。另外，鄉(xiāng)村社會在基層治理中出現(xiàn)了主體性地位缺失[7]。第二，村民自治與自治組織沒有得到拓展與深化[7]，鄉(xiāng)村自治逐漸形式化[8]。國家權(quán)力通過“資源下鄉(xiāng)”“項目下鄉(xiāng)”“規(guī)則下鄉(xiāng)”等方式進(jìn)入鄉(xiāng)村治理中，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村“控制的自治”出現(xiàn)[9]。第三，村民代表或能人(鄉(xiāng)賢)被俘獲，不能為村民利益服務(wù)。鄉(xiāng)村“精英”會俘獲扶貧資源，導(dǎo)致扶貧資源發(fā)生標(biāo)靶偏離[10]。此外，返鄉(xiāng)精英“寡頭化”會導(dǎo)致鄉(xiāng)村資源分配的不合理，帶來“精英俘獲”問題[11]。從村民視角進(jìn)行的研究認(rèn)為，傳統(tǒng)的互惠互助的共同體網(wǎng)絡(luò)瓦解，處于原子化的村民個體難以形成集體性行動[12]。陳鋒則認(rèn)為，是基層治理中的機(jī)會主義者使得集體行動難以達(dá)成[13]。此外，農(nóng)村勞動力外流與農(nóng)民異質(zhì)性增強(qiáng)[14]，缺乏收益分配和利益關(guān)聯(lián)機(jī)制[15]，也會導(dǎo)致村民參與不足。

現(xiàn)有的研究對村民參與農(nóng)村治理事務(wù)的消極行動做出了有益分析，有助于理解村民村治參與行為，但是，現(xiàn)有的研究仍然存在令人疑惑之處：為何同一村民在面對不同的村治事務(wù)時會表現(xiàn)出不同的行動態(tài)度？前述研究中，所涉及的農(nóng)村治理組織問題以及村民自身存在的問題，在村民做出行動決策時都同時存在(例如，現(xiàn)有研究論及的“村民自治形式化”問題，村民在參與村民選舉以及疫情防控時都是同時存在的，這是村民進(jìn)行行動決策時共同的背景)，但為何在行動上卻會出現(xiàn)積極與消極的差異？筆者認(rèn)為，在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上可以做進(jìn)一步的思考。其一，表面上看到的村民兩種差異明顯的行動態(tài)度具有一致的行動邏輯；其二，村民基于這些行動邏輯參與村治事務(wù)，這會與農(nóng)村治理組織形成某種關(guān)系結(jié)構(gòu)；其三，此關(guān)系結(jié)構(gòu)會對未來的農(nóng)村治理帶來影響。余文將按照三個問題的順序進(jìn)行論述，以期做出有所助益的回答。

二、村民的行動邏輯

一般情況下，當(dāng)村治事務(wù)具有外部性時(正外部性或負(fù)外部性)，單個的村民或家庭難以很好地處理，就會出現(xiàn)村民集體行動的問題。村民是理性的，傾向參與于已有利的事務(wù)，并積極地規(guī)避有害于自身的事務(wù)。農(nóng)村治理組織及其相關(guān)的工作人員、村民代表也是如此，他們都是“經(jīng)濟(jì)人”。基于調(diào)研資料的總結(jié)和思考，在此分析三類村民參與村治的行動邏輯：利益最大化邏輯、合法性邏輯以及道義性邏輯。

(一)利益最大化邏輯

E值是村民參與村內(nèi)事務(wù)的行動最低激勵點，現(xiàn)實中每個村民的E值并不相同?，F(xiàn)實中影響E值的因素有：第一，村民所在地區(qū)的工資水平。參與村內(nèi)事務(wù)需要耗費村民的精力，有些時候會對村民現(xiàn)有的工作帶來干擾。如果村民的工資水平(W)較高，即意味著村民參與村內(nèi)事務(wù)的機(jī)會成本高。但是，E并非一定需要高于工資水平W。如果村民認(rèn)為村內(nèi)事務(wù)的參與可以給自己帶來其他收益，暫時放下手頭工作可以額外增加收益Rd，并使得E+Rd≥W，那么，參與村內(nèi)事務(wù)對于村民來說還是劃算的。第二，工作的強(qiáng)度。如果村民手頭的事務(wù)急，那么要村民放下現(xiàn)有工作去參與村內(nèi)事務(wù)，就會產(chǎn)生較高的E值。另外，如果村民工作所在的單位不允許中途離開崗位，否則將會面臨懲罰，這時的E值也會相應(yīng)提高。第三，村內(nèi)事務(wù)參與的密度。如果村內(nèi)事務(wù)需要村民參與的次數(shù)較多，這意味著村民參與村內(nèi)事務(wù)對工作、生活的影響也較大，也會相應(yīng)提高E值。第四，參與村內(nèi)事務(wù)的預(yù)期收益。村內(nèi)事務(wù)的收益越高，村民對參與事務(wù)的預(yù)期收益也會相應(yīng)提高，這也就相應(yīng)地提高了E值。如果參與村內(nèi)事務(wù)本來的預(yù)期收益本就很低，E值也會相應(yīng)的降低，導(dǎo)致村內(nèi)事務(wù)對村民的吸引力降低，村民參與的意愿自然也不會太高。

Rp是村民參與村內(nèi)事務(wù)所分享到的收益，村內(nèi)事務(wù)的收益分到每個村民并不是均勻的。村民i參與村內(nèi)事務(wù)分享到的收益Rpi可能為零，也可能大于零，其主要的影響因素有：第一，村內(nèi)事務(wù)的受益群體。比如村內(nèi)的河道治理。河道整治之后，最直接受益的是河道兩側(cè)的居民(A)，他們的生活環(huán)境得到了直接的改善。河道兩側(cè)用河水進(jìn)行灌溉的村民(B)也是直接的受益方。離河道較遠(yuǎn)的村民(C)雖然也可以分享到河道治理的福利，但是對于村民C來說，這種收益可以忽略。農(nóng)村治理組織(鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員和村委會，D)也是受益方，這直接構(gòu)成他們的政績。因此，河道治理的收益基本上被A、B和D分享，若河道治理想要C參加，純粹的公益性動員很難發(fā)揮作用(3)雖然很多地方有志愿者參與相關(guān)的河道治理活動以及社區(qū)的公益活動，但是這在全國來說比例還是較小。在出現(xiàn)村民消極參與村內(nèi)治理事務(wù)的地區(qū)，志愿者服務(wù)也較難形成。。因此，村內(nèi)事務(wù)并不一定需要村內(nèi)的所有村民都參與，事務(wù)的參與度需要根據(jù)事務(wù)本身的性質(zhì)來判斷，“誰受益，誰參與，誰負(fù)責(zé)”。第二，村民對村內(nèi)事務(wù)的預(yù)期。如果村民預(yù)期參與村內(nèi)事務(wù)的收益是不確定的，村民很難判斷參與村內(nèi)事務(wù)是否有收益以及可以獲得多大的收益。有時，村民會被有些組織或個人故意傳遞的假信號欺騙(可以視為一種策略，目的是讓村民參與)，從而影響了判斷。第三，村內(nèi)事務(wù)組織者的個人信譽(yù)。村內(nèi)事務(wù)的組織者可以是地方政府部門、村委會，也可以是村民自發(fā)性的組織。即使是政府部門組織的村內(nèi)事務(wù)，也會存在信譽(yù)問題，一方面地方政府部門在村內(nèi)事務(wù)上的自由裁量權(quán)較大，另一方面，信譽(yù)是積累性質(zhì)的，如果地方政府部門過去存在失信行為，村民對其組織的事務(wù)認(rèn)可度就會降低。村委會組織的相關(guān)事務(wù)也會存在信譽(yù)問題，尤其是村內(nèi)還是屬于一個半熟人社會，村民之間除了集體事務(wù)會相互接觸，村民之間還會有私人事務(wù)的交流。如果村委會及其工作人員在村內(nèi)的口碑偏差，其組織村內(nèi)事務(wù)的認(rèn)可度會受影響，村民參與的積極性也難以調(diào)動。當(dāng)村民自發(fā)組織處理村內(nèi)事務(wù)的時候，牽頭人一般需要有較好的口碑。

(二)合法性邏輯

“合法性”中的“法”不僅包括法律，還包括了道德、事務(wù)處理的基本規(guī)則，以及村民基于對村內(nèi)事務(wù)的普遍看法而形成的認(rèn)同。認(rèn)同在形成過程中既受到法律、道德和社會發(fā)展的影響，也受到農(nóng)村社會中的情理影響。

1.符合國家正式的法律規(guī)定

以村民是否參與新冠疫情的防控為例。疫情防控政策體系是分層級的，從中央政府到省級政府，再到市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每一級政府都有具體的防控要求。因為疫情發(fā)展程度不同，地方的防控政策也會有差別。按照科層制運行的經(jīng)驗，疫情防控政策的層層加碼是普遍現(xiàn)象。因此，越到基層防控要求就會越嚴(yán)格，執(zhí)行的具體情況和形式也很多樣。村民參與疫情防控的方式有兩種，一是遵守防控要求，二是參與到防控隊伍中，執(zhí)行相關(guān)的防疫任務(wù)。就第一種形式而言，村民會面臨遵守哪個層級的防控政策的問題。村民參與行動的“不合法性”是由于政策本身的問題造成的，層層加碼的防控體系帶來了村民行動決策的紊亂。而且就疫情防控的參與行動本身而言，這種參與是強(qiáng)制性的。就第二種形式而言，村民參與到疫情防控隊伍中，執(zhí)行防控政策，這是一種自愿參與的行為(有些地方會給予相應(yīng)的補(bǔ)貼)，防疫的現(xiàn)實需要是這種志愿行為的初衷。這種行為的“合法性”來源有兩點，一是行動人員的上級管理部門，村民此時是上級部門意志的執(zhí)行人員；二是防控政策的要求，行動人員需要按照防控政策的要求執(zhí)行防控任務(wù)。

2.符合村內(nèi)事務(wù)處理的基本原則

村內(nèi)事務(wù)的處理需要符合一定的規(guī)則，否則行動會面臨“合法性危機(jī)”。例如，前文述及的精英俘獲村內(nèi)資源的問題。這一現(xiàn)象本身的內(nèi)在規(guī)則是：人都是自利的，無論是返鄉(xiāng)精英、能人還是鄉(xiāng)賢，都需要從所付出的投資中(或者參與的村內(nèi)建設(shè)中)獲取收益。村內(nèi)建設(shè)事務(wù)需要精英、能人的投資和能力，需要他們的創(chuàng)造力，這些都是建立在村內(nèi)事務(wù)能夠給予他們收益的基礎(chǔ)上。村民們在利用精英(鄉(xiāng)賢或能人)的時候應(yīng)該是帶著利益相容的態(tài)度，通過相關(guān)的制度設(shè)計，實現(xiàn)利益分享的激勵相容。雖然人們行動中存在利他特征，精英(鄉(xiāng)賢或能人)也會在村內(nèi)做出一些公益事業(yè)，但是這些行為并不能強(qiáng)制要求。長期的合作與發(fā)展更加可靠的方式是利益的相容，這也是激勵村民參與村內(nèi)事務(wù)的重要規(guī)則。

3.符合村民的普遍認(rèn)同

現(xiàn)行的法律規(guī)定、社會道德以及農(nóng)村社會中的情理是村民普遍認(rèn)同形成的重要因素。村民在決定是否參與村內(nèi)事務(wù)時，村內(nèi)形成的普遍認(rèn)同對村民決策的影響有時是決定性的，這是村民行為的一種重要約束機(jī)制。村民認(rèn)同受到現(xiàn)行法律的影響，但法律在認(rèn)同形成的過程中居于次要地位，是認(rèn)同形成的背景因素，而村民生活范圍內(nèi)的傳統(tǒng)習(xí)俗和習(xí)慣發(fā)揮著更加直接的作用。就村民認(rèn)同形成的社會道德而言，村民在長期的生活中會逐漸形成一種自身對于“好”“值得做”或者“應(yīng)該如此”的判斷，基于這些判斷，村民會在行為中產(chǎn)生傾向性。但是，社會道德所形成的認(rèn)同并不一定會帶來實際的行動。從認(rèn)同到行動需要一個約束的過程，而這一過程在熟人社會可以很方便并且有效實現(xiàn)。隨著現(xiàn)實社會的發(fā)展，熟人社會的要素、結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化，多元化的思想、文化和物質(zhì)追求使得原有的認(rèn)同面臨沖擊。村民需要在不斷變化的社會發(fā)展環(huán)境中去思考原有“應(yīng)該認(rèn)同”的東西是否還“值得認(rèn)同”。

村民認(rèn)同在形成的過程中還受到農(nóng)村社會中的情理的影響。“情”即人的感情、人情。在傳統(tǒng)社會，這種感情與中國傳統(tǒng)文化、生活環(huán)境有深刻的關(guān)聯(lián)?！袄怼奔吹览?、規(guī)矩、風(fēng)俗習(xí)慣等，傳統(tǒng)農(nóng)村社會的“理”是一種地方性知識，每個地方基于日常實踐形成的地方性知識并不是通用的，因此，農(nóng)村社會中的“理”只需要村內(nèi)居民遵守，甚至是一個宗族群體遵守即可。村民認(rèn)同的形成是基于對“情”與“理”的平衡，“情”講得太多會顯得沒有規(guī)矩，而“理”講多了會顯得不通人情。讓村民參與的治理事務(wù)，不僅需要符合村民的情理認(rèn)同，而且需要在群體中找到一個情理的平衡點，從而可以平衡村民的內(nèi)心感受，符合地方規(guī)則、習(xí)俗對行動的要求。這種情理認(rèn)同有時候會與國家法律和其他地區(qū)的道德要求產(chǎn)生沖突，但是從社會發(fā)展的經(jīng)驗來看，無論是情理認(rèn)同，還是國家法律、社會道德，都處于一個變動的過程中，社會實踐對這些認(rèn)同有一個重塑的過程，維系變遷過程的核心理念是“對善的追求，對美好生活的向往”。

(三)道義性邏輯

社會道義可以理解為社會道德與社會正義，社會道義是人們的一種行為規(guī)范，同時也是一種判斷標(biāo)準(zhǔn)。社會道義是直接與人類利益相聯(lián)系的，但是它又不局限于利益，具有超利益性。首先，社會道義是人類社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，并且在不同的社會發(fā)展階段，人們對于社會道義的認(rèn)識會發(fā)生變化，不同歷史時期的社會道義不同，不同國家的社會道義也存在差異。其次，社會道義產(chǎn)生于人與人之間的利益互動過程中，當(dāng)人與人之間出現(xiàn)利益競爭，才產(chǎn)生相關(guān)規(guī)范。利益是人類行動的目的，但利益的獲得受規(guī)則約束，如果人們的行為無法滿足大家普遍認(rèn)可的規(guī)則，那么很可能行動受阻甚至失敗。最后，社會道義具有超利益性，不局限于單一的利益上，它雖然是通過利益上的競爭形成的，但是它的作用會影響到人類的其他方面的行為，也即是說，在長期的利益互動過程中，人們形成了一種何為“好的行動”或者“最起碼應(yīng)該如何”的觀念，這種觀念作為一種共同的判斷標(biāo)準(zhǔn)或者規(guī)范得到了執(zhí)行[17]。

前已述及，行動需要滿足普遍認(rèn)可的規(guī)則，包括習(xí)慣、習(xí)俗、儀式等，這些內(nèi)容與社會道義中的規(guī)則要求相類似，因而在此不再贅述。道義邏輯要求村民的行動至少滿足村民們的“底線”，符合“最起碼應(yīng)該如何”的要求。村民在參與村內(nèi)事務(wù)時如果僅以利益最大化的標(biāo)準(zhǔn)來決定是否參與，或者在多大程度上參與，村民就容易面臨社會道義的問題。當(dāng)村民A的行動突破了村民們的底線，村民就會集體自發(fā)地對這種“極端行為”進(jìn)行懲罰。主要的懲罰方式是“孤立”、不合作、阻礙A參與集體福利的分享等。當(dāng)A的行動試探但未突破底線時，村內(nèi)會產(chǎn)生公共輿論對這種“邊緣性的行為”進(jìn)行監(jiān)督。如果A的行動完全符合村民們的社會道義要求，那么A的行動一般不會受到村民們的反對，即使有反對，很大程度是私人之間的利益沖突，而不是社會道義上的沖突。

如今，農(nóng)村社會已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化：人口流失、老齡化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力弱等，農(nóng)村社會中形成的社會道義也處于不斷地變化當(dāng)中。人口流動會帶來外部社會的信息、文化和新知識，這些是村莊原先很少接觸到的。新知識、信息、文化等的流入會重塑人們的認(rèn)識，逐漸形成新的認(rèn)同，這對村莊原有的社會道義形成了挑戰(zhàn)。人口老齡化和青壯人口流失導(dǎo)致村內(nèi)約束力量減弱，進(jìn)而導(dǎo)致社會道義的規(guī)范效果減弱，會加速社會道義的重構(gòu)步伐。此外，村莊外來人口對村內(nèi)的風(fēng)俗習(xí)慣、人情世故不熟，也不清楚村內(nèi)特有的道義規(guī)則，因此容易對村莊的社會道義存量形成沖擊。

(四)三種行動邏輯的調(diào)和

村民行動中的利益最大化邏輯(R邏輯)、合法性邏輯(F邏輯)以及道義性邏輯(M邏輯)之間有時候會出現(xiàn)沖突，那么村民是如何調(diào)和的？一般情況下，F(xiàn)邏輯和M邏輯要先于R邏輯，F(xiàn)邏輯和M邏輯之間是一種互補(bǔ)的關(guān)系，F(xiàn)邏輯是一種強(qiáng)約束，而M邏輯是一種弱約束。在現(xiàn)實社會中，也會出現(xiàn)R邏輯先于F邏輯和M邏輯的現(xiàn)象。

1.根據(jù)村內(nèi)事務(wù)的性質(zhì)決定邏輯的優(yōu)先性

村內(nèi)事務(wù)具有外部性(正外部性或負(fù)外部性)，但有些情況下，外部性并不會涉及所有村民。一種情況是，村內(nèi)事務(wù)只涉及部分村民，村民的行動邏輯R會發(fā)揮主導(dǎo)作用。村民此時會認(rèn)為，村內(nèi)事務(wù)并不需要自己參與，即使參與了村內(nèi)事務(wù)也不會給自己帶來什么好處，不參與的行動決策是最優(yōu)的。隨后他們會考慮合法性邏輯和道義性邏輯，如果涉及部分村民的事務(wù)與農(nóng)村的認(rèn)同問題、情理問題或者道義問題無關(guān)，村民可以選擇不參與其中。若是有關(guān)，村民需要根據(jù)事務(wù)涉及的范圍來決定是否采取行動，此時行動的目的并不是直接指向事務(wù)的處理，而更多的是指向認(rèn)同的維護(hù)、情理平衡或道義。另一種情況是，事務(wù)雖然涉及所有村民，但是村民沒有能力采取行動或者外部性已經(jīng)超出了村莊的范圍。此時，村民的行動決策仍然是R邏輯優(yōu)先的。例如空氣污染、水污染或跨村的道路橋梁的修建等。還有一種情況是，事務(wù)雖然只涉及部分的村民，但事務(wù)是與人文關(guān)懷有關(guān)的，例如，村內(nèi)老人的關(guān)愛、殘疾人的照護(hù)以及孤兒等弱勢群體的幫扶等。雖然這些村內(nèi)事務(wù)并不是每個村民都有能力提供幫助，事務(wù)的解決也具有自愿的性質(zhì)，但是村民參與體現(xiàn)的是F邏輯和M邏輯。此時， R邏輯的主要貢獻(xiàn)在于創(chuàng)新幫扶模式上。

當(dāng)村民事務(wù)涉及全體村民的時候，例如前文提到的村民選舉和疫情防控。村民優(yōu)先考慮的是R邏輯，隨后考慮的才是F邏輯和M邏輯。先看村內(nèi)選舉，村內(nèi)選舉是村民自治的一種形式。村民通過參與投票選出自己認(rèn)為具有公心、能夠真心實意幫助村民，為村莊服務(wù)的代表。但是，隨著村級自治組織的逐漸行政化，以及國家治理資源的嵌入，村民自治組織逐漸成了上級部門命令的執(zhí)行機(jī)關(guān)，村委會對于村民原有的需求回應(yīng)能力變?nèi)?。村民自治組織在這種變化趨勢下，F(xiàn)邏輯的內(nèi)涵有變化，M邏輯的內(nèi)涵也在村民的觀念中出現(xiàn)了變化，村民因此也會認(rèn)為，村民自治的實際意義減弱。以至于村民會認(rèn)為參與村內(nèi)選舉的長期收益降低了，反而通過參加其他活動可以獲得更大的收益。再看疫情防控，新冠疫情的防控是全村居民必須參與的活動，無論是居家減少外出，還是加入防控隊伍，參與村內(nèi)卡點的值班，這些都是參與防控的方式。村民在決定是否參與防控活動時，首先考慮的是F邏輯，在疫情較為嚴(yán)重的時候，出門活動的風(fēng)險太大，一旦感染了新冠病毒，村民的身體會受到較大的傷害(有可能會死亡)，因此減少外出活動可以降低自己的損失。當(dāng)自己儲存的食物無法維持生活所需時，冒風(fēng)險外出購買食物也是必需的。在有了這一基本決定之后，村民才會繼續(xù)考慮F邏輯和M邏輯。疫情期間，F(xiàn)邏輯要求減少外出活動以及人員聚集，這與R邏輯是相一致的。M邏輯的運行也是如此。

2.根據(jù)參與群體的類型決定行動邏輯

村內(nèi)不同的人群會組成特定類型的集體組織，為特定的利益服務(wù)。這些特定類型的組織包含的人群有各自的利益追求，但由于某種共同的利益而集合在一起，因此，在參與村內(nèi)活動時，村民需要根據(jù)群體的主要特征來決定具體的行動。假設(shè)村內(nèi)有群體G1、群體G2和剩余人群組成的群體G3，G1和G2在村內(nèi)的發(fā)展思路有較大的分歧，而G3則在兩種發(fā)展思路上觀望。當(dāng)村內(nèi)事務(wù)需要三個群體參與時，屬于G1和G2群體的村民容易做出選擇，因為他們的立場較為明確，而G3群體的村民則較難做出選擇。G3屬于村內(nèi)事務(wù)行動的中間群體，G1和G2都會選擇爭取G3群體的支持。此時，G3群體首先考慮的是事務(wù)本身是否符合F邏輯和M邏輯，這是他們行動的基礎(chǔ)。但是，最終起決定作用的邏輯還是R邏輯，在排除F邏輯和M邏輯的問題之后，是否有足夠的收益激勵G3群體成了行動參與的關(guān)鍵。

如果在村內(nèi)選舉中，G1和G2可以代表競爭對手，G3則是他們需要爭取的選民。如果G1和G2都承諾能夠給G3帶來諸多的收益，但是G3根據(jù)之前的選舉結(jié)果發(fā)現(xiàn)，G1和G2的承諾水分太大，可信度不高。村級自治組織已經(jīng)行政化了，并且將大部分的精力放在了完成上級交代的任務(wù)上，G3群體也會發(fā)現(xiàn)這樣的選舉結(jié)果對自己的利益影響也不大。因此，G3群體會對選舉本身不太有興趣，即使G1和G2群體會采取措施吸引G3的注意。這也提醒基層治理組織和部門需要注意“塔西佗陷阱”。

3.歷史因素對村民的行動邏輯選擇的影響

人是社會性的，因此人需要聚集生活在一起，通過分工與合作獲得更多的生活資料。人也是歷史性的，因此人也會通過歷史經(jīng)驗判斷當(dāng)前事務(wù)或者人群的狀況。如果村民對村內(nèi)事務(wù)長期缺少關(guān)注，缺乏參與的動力，那么，這種行動態(tài)度會長期遺傳下來，使得村民對村內(nèi)事務(wù)的參與鎖定在一個穩(wěn)定的狀態(tài)。此外，村民事務(wù)的組織方如果缺乏信譽(yù)，并且村民之間的信任程度不高，村民參與村內(nèi)事務(wù)的動力也不強(qiáng)。例如Banfield[18]研究的Montegrano村，長期的壓迫使得村民對集體事務(wù)的組織者缺乏信任，他們只關(guān)心短期的最大化利益，整個村的村民難以組織起來進(jìn)行村內(nèi)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。相反，如果村內(nèi)事務(wù)的組織者長期以來能夠獲得村民的認(rèn)可，村民之間的信任存量較高，村內(nèi)集體事務(wù)的組織和推進(jìn)就會相對簡單得多。

理想狀態(tài)下，邏輯選擇的順序是，先考慮F邏輯和M邏輯，再通過R邏輯來選擇具體的手段。但是，在現(xiàn)實狀態(tài)下，F(xiàn)邏輯會出現(xiàn)問題，正式的法律規(guī)定和政策規(guī)定并不一定指向基層村民，出于種種原因，有些政策會為特定的人群和特定的利益服務(wù)，從而導(dǎo)致F邏輯本身的“合法性”問題。當(dāng)F邏輯出現(xiàn)問題時，村民還需要考慮F的問題是否會挑戰(zhàn)M邏輯，如果突破了M邏輯，那么村民是無法動員的。若未突破M邏輯，村民行動的R邏輯會發(fā)揮作用，此時村民行動決策主要考慮利益的最大化，并且能否動員取決于村民對M邏輯的堅持程度。

三種邏輯的調(diào)和看似復(fù)雜，但對于村民來說，快速作出行動決策并不難，因為很多行動的決策具有路徑依賴的性質(zhì)。所以，村內(nèi)事務(wù)的參與和處理方式會鎖定在某種狀態(tài)，逐漸成為村民與農(nóng)村治理組織互動的固定模式。

三、“強(qiáng)管理-弱互動”關(guān)系結(jié)構(gòu)的形成與鎖定

前已述及，村民的R邏輯、F邏輯和M邏輯在參與村治事務(wù)的過程中可以實現(xiàn)調(diào)和，但是這種調(diào)和過程受到歷史和現(xiàn)實因素的影響。在特定的歷史和現(xiàn)實因素的作用下，三種行動邏輯促成了村民與基層治理組織之間形成特定的互動關(guān)系結(jié)構(gòu)，筆者根據(jù)調(diào)查資料將村級治理組織與村民參與村內(nèi)事務(wù)時的關(guān)系描述為“強(qiáng)管理-弱互動”，而這種特定的關(guān)系結(jié)構(gòu)可以解釋村民參與村治事務(wù)中的矛盾性行動。

“強(qiáng)管理-弱互動”的含義是：村級治理組織重視組織本身的管理功能，重視農(nóng)村治理組織對村民行為、農(nóng)村風(fēng)貌以及農(nóng)村建設(shè)等方面事務(wù)的管理，而相對忽略了農(nóng)村治理組織對村民意見的關(guān)注、對村民自愿參與的組織以及農(nóng)村治理組織自身的契約性。

(一)村民與村治組織的關(guān)系結(jié)構(gòu)的形成

改革開放后，農(nóng)村發(fā)生的主要改革帶來農(nóng)村治理組織與政府關(guān)系的變化。農(nóng)村治理組織主要由村委會、集體經(jīng)濟(jì)組織、村民理事會等組成，其主要功能是村民自我管理、自我服務(wù)、自我教育，并協(xié)助政府部門完成相關(guān)工作。但是，在實際運行中，農(nóng)村治理組織逐漸將工作的主要任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)政府部門以及完成上級交辦的任務(wù)。農(nóng)村治理組織早期的主要工作有收取農(nóng)業(yè)稅、抓農(nóng)村的計劃生育、收取其他附加費用等。隨著農(nóng)村稅費改革的推進(jìn)以及農(nóng)業(yè)稅的取消，農(nóng)村基層治理組織的主要工作基本取消。尤其是2006年農(nóng)村取消稅費后，實行村財鄉(xiāng)管，由于沒有集體經(jīng)濟(jì)，大部分村失去了自己的收入來源，其治理能力被大幅度削弱[19]。隨著國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，國家逐漸重視農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題，提出要“城市反哺農(nóng)村”“先富帶后富”，尤其是2017年提出“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略后，國家向農(nóng)村投入了大量的資源，大量的社會資本也隨之進(jìn)入農(nóng)村。但是，農(nóng)村治理組織由于缺乏治理資源導(dǎo)致的治理能力弱化問題，對于流入農(nóng)村的資源以及國家對農(nóng)村治理提出的更高要求、安排的更多任務(wù)，存在承接困難。農(nóng)村治理組織需要在短時間內(nèi)實現(xiàn)人員觀念、發(fā)展思路的轉(zhuǎn)變，提升工作人員的能力。

1.歷史背景

從改革歷程來看，農(nóng)村治理的任務(wù)與國家發(fā)展戰(zhàn)略有著密切的關(guān)系?！稗r(nóng)村支持城市”時，農(nóng)村作為資源的輸出地，農(nóng)村治理組織受到重視，治理能力(4)在此主要指完成政府下達(dá)的各項任務(wù)的能力。相對穩(wěn)定。當(dāng)農(nóng)村作為資源輸出地的地位減弱后，農(nóng)村治理組織的治理能力則變?nèi)?。?dāng)國家的發(fā)展需要農(nóng)村市場的時候，農(nóng)村再一次受到重視，農(nóng)村治理組織又獲得了國家資源的支持，治理能力有變強(qiáng)的趨勢。以此來看，農(nóng)村治理組織將完成國家下達(dá)的任務(wù)作為重點，對村民主要以管理為主，服務(wù)意識尚處于起步階段。農(nóng)村稅費改革以前，治理組織可以從收繳的費用中提留一部分自用，這部分資金為村級治理組織運行提供了支持。農(nóng)村治理組織的工作人員此時并不完全代表本村村民的利益，他們作為 “盈利型經(jīng)紀(jì)人”[20]，將農(nóng)村的資源作為經(jīng)營的基礎(chǔ)，通過收取稅費、出租土地、引進(jìn)企業(yè)等手段獲取額外收入。有時為了實現(xiàn)自己收益的最大化，村級治理組織可以和外來企業(yè)合謀，讓農(nóng)民出讓土地或者做出讓步。在此歷史過程中，村民從屬于國家的發(fā)展戰(zhàn)略，農(nóng)村治理組織與村民的互動也基本圍繞國家戰(zhàn)略引發(fā)的諸多事務(wù)展開。

從關(guān)系結(jié)構(gòu)形成的歷史因素中可以看到，農(nóng)村治理組織長久以來將上級的任務(wù)作為工作的中心，逐漸模糊了村級治理組織的原有職能，工作范圍也隨著上級部門任務(wù)的派發(fā)而出現(xiàn)了擴(kuò)大，并且村民也自覺地將農(nóng)村治理組織視為上級政府部門的派出機(jī)構(gòu)。村級治理組織出現(xiàn)了忽視村民合理需求的問題。在農(nóng)村事務(wù)的處理上，農(nóng)村治理組織傾向于自身的利益，并且有機(jī)會通過自由裁量權(quán)為自己謀利。在農(nóng)村治理組織與村民之間欠缺有效的溝通機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，不利于轉(zhuǎn)變村民對農(nóng)村治理組織形成的歷史看法。因此，相較于基層治理組織及其上級部門的治理能力，村民回應(yīng)基層治理組織的能力、反映自身需求的能力、自發(fā)組織處理村治事務(wù)等能力均處于弱勢。這種農(nóng)村治理組織與村民長期互動形成的關(guān)系結(jié)構(gòu)就是“強(qiáng)管理-弱互動”，這種關(guān)系結(jié)構(gòu)逐漸呈現(xiàn)出穩(wěn)定狀態(tài)，其原因是：基層治理組織的治理能力還在不斷增強(qiáng)，并且希望通過不斷增強(qiáng)的治理能力回應(yīng)上級部門下派的任務(wù)，村民作為村治事務(wù)的被動接受者的角色也被加強(qiáng)，村民回應(yīng)基層治理組織的能力則不斷弱化。

2.現(xiàn)實案例

“強(qiáng)管理-弱互動”的關(guān)系結(jié)構(gòu)在現(xiàn)實中有很多地方能夠體現(xiàn)出來，在此用筆者實地調(diào)研的案例來進(jìn)行說明，地名和人名進(jìn)行了技術(shù)處理。

S省Q村在2014年進(jìn)行“兩委”換屆前，集體經(jīng)濟(jì)薄弱，村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后，村民以外出務(wù)工為主。在外經(jīng)商的W找準(zhǔn)機(jī)會回村競選村長，并成功當(dāng)選。為改變Q村的發(fā)展現(xiàn)狀，W當(dāng)選村長(“一肩挑”)后強(qiáng)力推行多項措施：壯大集體經(jīng)濟(jì)方面，建立農(nóng)村經(jīng)濟(jì)股份合作社，將村民土地集中流轉(zhuǎn)到合作社進(jìn)行集體經(jīng)營；增加集體收入方面，收回多年的欠款，并將收回的欠款作為合作社的啟動資金，創(chuàng)建集體性質(zhì)的企業(yè)；改善村貌的手段主要是拆除村內(nèi)的亂搭亂建，確定每家每戶的范圍，村內(nèi)除宅基地外均屬于村集體，宅基地附屬建筑、車庫、種樹等都需要收費。

W在村內(nèi)推行的措施面臨諸多問題。其一，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)到村集體的過程中，并不是所有村民都同意。前期村民已經(jīng)與種植大戶簽訂的流轉(zhuǎn)合同，在此次流轉(zhuǎn)運動中沒有得到尊重。這一方面是缺乏契約精神的表現(xiàn)，另一方面有違國家“適度規(guī)模經(jīng)營”思路。其二，國家已經(jīng)明確規(guī)定“土地承包期再延長三十年不變”，Q村在土地流轉(zhuǎn)到位后，成立了合作社，股權(quán)每5年調(diào)整一次，這與國家政策的要求不符。其三，農(nóng)民土地入股后并沒有分紅(截至2021年12月)。除農(nóng)民意見較大外，村集體領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部也有較大分歧，但都被W個人強(qiáng)力化解。其四，Q村在清理合同的過程中，將以前簽訂的“低價”合同認(rèn)定為不合理，并予以否認(rèn)。這不符合法律規(guī)定。其五，在清理村民宅基地外圍亂搭亂建時，認(rèn)為只有宅基地范圍內(nèi)的屬于村民，宅基地外圍均不屬于村民，村民需要為占用的集體土地付費。這是嚴(yán)重的認(rèn)識問題，將村民與集體對立起來了。其六，村內(nèi)土地只保留村辦的合作社壟斷經(jīng)營，將其他種植大戶排除在外。

從W在Q村的多項措施來看村民治理組織與村民的互動。首先看R邏輯，Q村在W的帶領(lǐng)下，推動集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)，改善村貌，是在實現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)最大化收益的方向上，但是W忽略了每一個村民都是集體成員，集體是由村內(nèi)的每一個村民組成的。集體經(jīng)濟(jì)的壯大不是紙面上有多少資金，做了多少項目，而是以村民實際獲得為標(biāo)準(zhǔn)。因此，Q村的R邏輯是模糊的。村民在土地流轉(zhuǎn)以及村內(nèi)多種項目的推進(jìn)中，雖頗有意見，但是仍然按照村內(nèi)的要求采取了相關(guān)行動，顯然此時村民的R邏輯并沒有起到主要作用。這與村內(nèi)的現(xiàn)狀有關(guān)，村內(nèi)以老人為主，青壯勞動力大都外出務(wù)工，留守老人對于農(nóng)村土地的保護(hù)意識不強(qiáng)，認(rèn)為自己“不耕種，荒著也是荒著，還不如流轉(zhuǎn)給集體，還能分點紅”。其次看F邏輯，Q村的諸多措施是與國家的政策要求不相符的，很多措施也不被村民認(rèn)同。但是作為改革試點村，Q村的措施得到了上級部門的默許。最后看M邏輯，Q村的多項措施雖然有反對意見，但還是得到了執(zhí)行，說明這些措施還沒有完全突破道義的底線，因此，在行為互動中不是發(fā)揮主要作用的邏輯。因此，從整個互動過程來看，Q村的治理組織的行為得到了上級部門的默許，Q村以R邏輯為中心推進(jìn)實施，以獲取最大化收益為行動的合法依據(jù)。

基于案例中的互動來看“強(qiáng)管理-弱互動”的關(guān)系結(jié)構(gòu)。首先，看互動中的“強(qiáng)管理”。W在Q村推進(jìn)多項措施的依據(jù)有F和R兩個方面，F(xiàn)方面的依據(jù)主要來自上級部門的默許。前已述及，Q村的諸多措施與現(xiàn)行的政策規(guī)定不相符，并且在實際操作過程中存在缺乏契約精神、違背村民意愿的行動。但是，這些措施能夠得到執(zhí)行，得益于“集體經(jīng)濟(jì)利益最大化”的出發(fā)點，上級治理部門需要通過壯大集體經(jīng)濟(jì)來獲取更多的政治和經(jīng)濟(jì)利益。Q村在“集體利益”這一合法性基礎(chǔ)上，將村民重要的生產(chǎn)資源——土地流轉(zhuǎn)到村合作社，進(jìn)行壟斷經(jīng)營，強(qiáng)力推行諸多措施。在此互動過程中，基層治理組織有力控制了村內(nèi)的治理資源，不僅忽視了村內(nèi)居民以及村內(nèi)其他經(jīng)營主體的利益，而且還出現(xiàn)了損害村民利益的行為。

再看互動中的“弱互動”。村民流轉(zhuǎn)土地的目的是將閑置的土地流轉(zhuǎn)到合作社，獲取相應(yīng)的分紅，但實際上，合作社未按照約定向村民進(jìn)行分紅，村民及其村領(lǐng)導(dǎo)集體內(nèi)部的不滿意見未得到反饋。同樣是在土地流轉(zhuǎn)過程中，種植大戶與村民簽訂的流轉(zhuǎn)合同被視為無效，村民在村內(nèi)低價承包的集體用地被視為無效，村民在房屋周圍搭建的車庫、種植的花草被認(rèn)為占用了集體用地，因此需要付費。這些都是忽視村民合理需求的表現(xiàn)，并且沒有讓村民參與到村治事務(wù)當(dāng)中，村民成了與自身利益直接相關(guān)事務(wù)的旁觀者，對于違背自身意愿的決定無法做出回應(yīng)。

最后看關(guān)系結(jié)構(gòu)的鎖定。前文已指出，“強(qiáng)管理-弱互動”的關(guān)系結(jié)構(gòu)中，村民的合理需求容易被忽視，那么，這是否就意味著這種關(guān)系結(jié)構(gòu)會出現(xiàn)變動，出現(xiàn)新的形態(tài)？從現(xiàn)有的觀察來看，答案顯然是否定的，這種關(guān)系結(jié)構(gòu)會呈現(xiàn)出鎖定狀態(tài)。其原因有三：第一，基層治理組織的治理資源主要來自上級部門，晉升考核也由上級部門完成，這種激勵導(dǎo)致基層治理組織的工作重點由上級部門安排，村民的實際需求容易被忽視。案例中，Q村的主要任務(wù)是壯大集體經(jīng)濟(jì)力量，實踐其他村社創(chuàng)辦合作社的經(jīng)驗，但Q村忽視了壯大集體經(jīng)濟(jì)力量以及創(chuàng)辦合作社的初衷，即增強(qiáng)村民的獲得感和幸福感。第二，村級治理組織的行政化弱化了村民選舉作為一種監(jiān)督手段的作用，使得村級治理組織回應(yīng)村民的動力變?nèi)酢４寮壷卫斫M織的主要成員成了領(lǐng)取上級管理部門固定工資的工作人員，他們能否繼續(xù)在領(lǐng)導(dǎo)崗位或者領(lǐng)取足額的工資和獎金均由上級部門決定，村民逐漸失去參與村治事務(wù)的必要性。第三，村民參與村治事務(wù)的能力需要時間培養(yǎng)，支持村民參與村治事務(wù)的制度體系構(gòu)建也需要經(jīng)歷多方博弈。但從上至下的制度構(gòu)建習(xí)慣以及“父愛式政府”傳統(tǒng)，導(dǎo)致缺乏時間和機(jī)會培養(yǎng)村民參與村治事務(wù)的能力，制度體系構(gòu)建的博弈過程也缺乏了村民的有效參與，村民反映真實想法的渠道較為有限。因此，存在“管理”趨勢加強(qiáng)而“互動”趨勢不斷弱化的現(xiàn)狀，“強(qiáng)管理-弱互動”的關(guān)系結(jié)構(gòu)呈鎖定狀態(tài)。

Q村案例的主要表現(xiàn)有：村民符合政策規(guī)定的利益沒有得到保障、合同契約沒有得到尊重，村內(nèi)事務(wù)以上級認(rèn)可為主，推進(jìn)的依據(jù)是集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)。因為，村級治理組織以及上級部門可以通過集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)的紙面成績來獲得工作的認(rèn)可。農(nóng)村治理實踐普遍忽略了農(nóng)村治理的兩大核心內(nèi)容：農(nóng)村治理制度建設(shè)問題和農(nóng)村公共服務(wù)供給[21]。“強(qiáng)管理-弱互動”關(guān)系結(jié)構(gòu)的鎖定對于農(nóng)村治理制度建設(shè)以及農(nóng)村公共服務(wù)供給均是不利的。

(二)關(guān)系結(jié)構(gòu)鎖定帶來的治理困境

“強(qiáng)管理-弱互動”關(guān)系結(jié)構(gòu)的鎖定，帶來了農(nóng)村治理制度建設(shè)和農(nóng)村公共服務(wù)供給的困境。具體來說有：其一，制度是博弈的結(jié)果，是一種勢力上的均衡狀態(tài)，這種均衡狀態(tài)并不一定能夠體現(xiàn)制度的公平性。在鎖定狀態(tài)的關(guān)系結(jié)構(gòu)中，村民的利益沒有得到很好的尊重，村民的意見也沒有能夠通過治理組織體現(xiàn)出來。這樣的制度建設(shè)與“治理”的內(nèi)涵不太吻合，也與“大治理”的發(fā)展趨勢不吻合。希望帶有這些特征的制度能夠激勵村民參與到村治事務(wù)中，是不太現(xiàn)實的。因此，農(nóng)村治理組織與村民參與的關(guān)系結(jié)構(gòu)出現(xiàn)困境，進(jìn)而走向了鎖定狀態(tài)，首先是制度建設(shè)上出現(xiàn)了激勵偏差，使得原本是村民利益為主、由村民主導(dǎo)的村治事務(wù)轉(zhuǎn)由基層政府主導(dǎo)；現(xiàn)有制度帶來的激勵使得基層政府在管理基層事務(wù)時未能很好地實現(xiàn)與村民利益的相容。

其二，農(nóng)村公共服務(wù)供給的本意是滿足村民對基本公共服務(wù)的需求，推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化，助力共同富裕的實現(xiàn)。但是，在鎖定狀態(tài)的關(guān)系結(jié)構(gòu)中，村民對于農(nóng)村治理組織本身存在有限的信任狀態(tài)，村民參與基本公共服務(wù)供給的積極性難以調(diào)動，最后只能政府大包大攬，交易成本高。供給農(nóng)村基本公共服務(wù)的目的是滿足村民對于基本公共服務(wù)的需求，保障村民的基本生活，也有促進(jìn)社會公平的作用。政府在供給基本公共服務(wù)的過程中，由于科層制授權(quán)的關(guān)系，上一級政府容易將基本公共服務(wù)的供給作為政績考核，從而形成行動的壓力。下一級政府面臨上級的壓力，會將完成上級的工作作為主要目標(biāo)，從而使得公共服務(wù)供給的實際行動與初始目標(biāo)出現(xiàn)偏差(政策執(zhí)行走樣)。村民作為基本公共服務(wù)實際需求方，在基本公共服務(wù)供給過程中扮演著“看客”的角色。基本公共服務(wù)不論性質(zhì)如何，受益群體情況，均由財政付費，這在加大財政壓力的同時，也會使得村民過度消費基本公共服務(wù)，形成對政府供給基本公共服務(wù)、自己免費消費的依賴?；竟卜?wù)供給過程中的“相互錯位”強(qiáng)化了“強(qiáng)管理-弱互動”的關(guān)系結(jié)構(gòu)，使得基層治理組織與村民的關(guān)系更加難以擺脫鎖定狀態(tài)。

其三，農(nóng)村治理組織行政化后，以上級任務(wù)為工作重心的狀態(tài)會進(jìn)一步加劇關(guān)系結(jié)構(gòu)的固化。評價農(nóng)村治理組織的成績不能停留在“經(jīng)濟(jì)增長”層面。從前文的案例中可以看到，Q村在推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中，存在多處不合理的地方，但是都得到了上級政府部門的默許。一方面由于集體經(jīng)濟(jì)得到了增長，另一方面也是因為上級政府部門正在探索大規(guī)模的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，借鑒了其他地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)、村辦合作社的發(fā)展經(jīng)驗。這種以經(jīng)濟(jì)增長評價行動合法性的方式使得村民在村內(nèi)實際事務(wù)中很少有參與意義，村集體在推動集體經(jīng)濟(jì)增長的過程中也逐漸失去了村民利益的代表形象，成為上級政府部分任務(wù)的執(zhí)行部門，村民在村集體經(jīng)濟(jì)的增長中實際獲益有限。這種實踐加強(qiáng)了村集體對村內(nèi)資源的控制，不斷地弱化了村民的參與，增加了村級部門以及上級政府部門對資源的管理強(qiáng)度。

其四，鎖定的關(guān)系結(jié)構(gòu)會與村民原有的認(rèn)識相互作用，使村民形成對農(nóng)村治理組織的固定看法，且有進(jìn)入死循環(huán)的可能。這種困境使得基層政府部門需要時刻警惕“塔西佗陷阱”的出現(xiàn)。村民對基層政府(包括村委會)的信任是基于政府政策的目標(biāo)、實際效果以及政府官員的實際表現(xiàn)，并且信任具有網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，信任的人越多，信任在實踐過程中發(fā)揮的作用就會越大。但是，一旦信任崩盤，想要重建信任就會很困難。因此，在農(nóng)村治理組織與村民參與的關(guān)系結(jié)構(gòu)出現(xiàn)固化的困境時，基層政府部門需要注意并反思自身的行為，避免強(qiáng)化措施的繼續(xù)推進(jìn)。

困境的破解可以從以下四個方面著手：第一，給予村治制度體系由下至上構(gòu)建的空間，鼓勵村民參與制度體系構(gòu)建。村民參與構(gòu)建村治制度體系，可以將村民的合理意見融入治理制度中，并且可以直接通過村民實現(xiàn)對基層治理制度實踐的監(jiān)督。這樣一方面可以實現(xiàn)治理制度的激勵相容，另一方面也可以及時糾正制度執(zhí)行的偏差。第二，農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給需要分類對待、分級推進(jìn)?；竟卜?wù)的供給可以提高村民的整體福利水平，但是，不同性質(zhì)的基本公共服務(wù)的供給形式可以多樣，并且也不需要在所有地區(qū)都均勻鋪開。需要村民付費的，或者需要村民付出勞動的，都可以在供給過程中與村民協(xié)商?？梢砸M(jìn)外部資本與政府合作的項目，可以在符合政策規(guī)定的范圍內(nèi)，積極地展開合作。在政策允許的范圍內(nèi)，企業(yè)可以單獨供給的基本公共服務(wù)，基層治理組織做好相關(guān)服務(wù)即可。這種參與基層治理的方式，可以發(fā)揮各種力量的比較優(yōu)勢，提高基本公共服務(wù)的供給效率，同時也實現(xiàn)了基層治理組織的“減負(fù)”。第三，以村民的實際獲得為標(biāo)準(zhǔn)來評價政策效果。保護(hù)村民現(xiàn)有的合法利益是政策實施獲得村民認(rèn)可的前提，涉及村民合法利益的政策措施要充分尊重村民的意見，并且需要遵守現(xiàn)有的法律法規(guī)。經(jīng)濟(jì)增長是評價政策效果的指標(biāo)之一，但經(jīng)濟(jì)增長的意義在于為村民謀利益，增強(qiáng)村民的幸福感。第四，以政策實施的實際效果贏得村民的信任。在影響村民信任的政策制定、政策實施、官員作風(fēng)、行政效率和辦事態(tài)度等方面需要時刻保持注意。各級治理組織要樹立服務(wù)意識，端正服務(wù)態(tài)度，重視并履行治理組織對村民的承諾。

四、結(jié)語

產(chǎn)生“強(qiáng)管理-弱互動”式關(guān)系結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)是村民的利益最大化邏輯、合法性邏輯以及道義性邏輯，這三種邏輯的實踐在歷史和現(xiàn)實因素的作用下會出現(xiàn)差異?！皬?qiáng)管理-弱互動”式的關(guān)系結(jié)構(gòu)能夠解釋村民在參與村治事務(wù)中的矛盾性行為。這種關(guān)系結(jié)構(gòu)的存在不利于農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給，也不利于農(nóng)村的治理制度建設(shè)。為破解這種關(guān)系結(jié)構(gòu)鎖定所帶來的農(nóng)村治理困境，農(nóng)村治理組織需要轉(zhuǎn)變治理理念，以村民的實際獲得為標(biāo)準(zhǔn)來評價治理效果、以扎實的制度實施來保障村民現(xiàn)有的利益存量、以發(fā)展的眼光來看待農(nóng)村的治理實踐。