“制度-話語”視角下農業(yè)轉移人口的治理變遷

李慶瑞

(1.山東大學 政治學與公共管理學院, 山東 青島 266237；2.阜陽師范大學 法學院,安徽 阜陽 236037)

人口流動是國家政策引導、經濟社會分工等多種因素共同作用的必然結果，是國家或區(qū)域經濟發(fā)展狀況的直接體現(xiàn)。產生于改革開放以后并伴隨城市化進程而不斷壯大的農業(yè)轉移人口是中國流動人口的主要組成，在中國產業(yè)工人中占比較高，為城市經濟發(fā)展和社會建設做出重要貢獻?？枴げㄌm尼構建了市場與社會雙向運動理論，認為現(xiàn)代社會受到一種雙向運動支配，即市場的不斷擴張以及他所遭遇的反向運動[1]。國家通過宏觀戰(zhàn)略部署調整市場導向下的人口無序流動，以這種旨在保護人、自然和生產組織的反向運動對市場進行糾偏和控制，抑制由市場無序擴張引發(fā)的城鄉(xiāng)經濟發(fā)展和管理難題。市場與社會雙向互動推動中國政府職能的演變[2]，并提供了理解中國治理轉型和制度變遷的基本場景。那么，新中國成立后，在中國特有的制度情境下，農業(yè)轉移人口政策經歷了怎樣的演變歷程？不同階段的政策體現(xiàn)了何種話語理念？這些話語理念如何影響公共治理領域，塑造不同的治理行為和治理過程？研究農業(yè)轉移人口政策的演變及其相應的治理實踐，有利于健全市民化配套政策體系，發(fā)展現(xiàn)代國家治理術，也有利于從“政策變遷”窺“中國之治”新境界。

一、政策變遷與治理路徑：農業(yè)轉移人口研究的核心問題

中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷程始終伴隨著農業(yè)勞動力向非農產業(yè)和城鎮(zhèn)的轉移，國家以漸進式的改革指導逐步解決不斷出現(xiàn)的新問題和新挑戰(zhàn)，逐步探索出符合中國特有的體制和制度特征的政策體系和治理路徑?，F(xiàn)有研究或從歷時性視角探討農業(yè)轉移人口的政策變遷，或從共時性視角探討農業(yè)轉移人口的治理路徑。而基于歷時性視角對農業(yè)轉移人口治理變遷的直接研究并不多見。

(一)“權利-發(fā)展”和“政策-啟示”：歷時性視角下農業(yè)轉移人口政策變遷研究

公共政策視角秉持“政策文獻是政策思想的物化形態(tài)”[3]的理念，試圖通過挖掘隱藏于政策文本背后的政策信息和內引規(guī)律，發(fā)現(xiàn)和印證政府執(zhí)政理念的轉變過程，描述和呈現(xiàn)農民工政策的演化軌跡，以此勾勒中國宏大的改革開放歷程和城市化發(fā)展進程。具體而言，農業(yè)轉移人口的政策文本研究集中在“權利-發(fā)展”和“政策-啟示”兩個視角：前者著墨于政策的公平性[4]，認為當前農民工問題出現(xiàn)的根源在于制度缺失或不公，其相應的政策主張也從前期的反對社會排斥[5]，破除戶籍制度和城鄉(xiāng)二元化政策[6]，到近年來強調重視發(fā)展權利[7]、資本建設[8]；后者對該群體的就業(yè)、教育、培訓、住房等特定政策的演進理路、工具選取、政策評估、域外經驗等進行研究，并據(jù)此提出優(yōu)化路徑。政策變遷研究遵循“政策范式基本范疇的改變導致政策變遷”的前提假設，認為異常事件、政策主體、政策對象、政策目標[9]、政策資源、政策機制、政策問題、政策價值取向、政策工具政策范式要素等的變化導致農轉非政策經歷了控制、管理和服務三次轉變且愈趨包容、公平和人本性[10]。而推動政策變遷的動力機制研究則分為源自經濟社會發(fā)展、制度結構改變、社會規(guī)范制約、歷史路徑依賴的“制度情境論”和包括政策權力主體的地位[11]、政策行動者觀念的競爭與變化[12]、政策企業(yè)家的推動、利益集團的博弈、行動者相互學習的“主體能動論”。二者側重點各不相同，前者關注制度情境及其作用于社會治理結構的機制，兼具新制度主義和結構功能主義理論傾向，后者關注行動者如何詮釋政策意義并通過互動博弈影響政策走向，兼具建構主義和行為主義傾向。

(二)融入和返鄉(xiāng)：共時性視角下農業(yè)轉移人口的治理路徑

農業(yè)轉移人口包括進城務工經商的主動城鎮(zhèn)化人口和由于城鎮(zhèn)擴張而被動城鎮(zhèn)化的農轉非人口。自該群體進入學術視野以來，相關研究呈井噴狀態(tài)，其研究場景從城鄉(xiāng)分離下的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略轉向城鄉(xiāng)融合下兼顧農轉非返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)和市民化的具體舉措，研究取向由城鄉(xiāng)二元制度壁壘下的“農村剩余勞動力”視角[13]到享有完整市民權[16]的“城市新移民”視角[14]?？傮w而言，學界從市民化和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)兩個方面對農轉非群體的治理進行研究。等級制的城市行政體制、不完善的地方政府成本分擔機制、戶籍門檻以及福利差距和不合理的財稅制度等壁壘[15]，導致農業(yè)轉移人口市民化總體水平偏低且各省市民化水平存在差異[16]。由于社會公平感知[17]、城市規(guī)模、城鄉(xiāng)社保[18]、收入水平、城市生活支出、工作生活環(huán)境、家庭成員生活教育狀況[19]等因素均會對農業(yè)轉移人口的市民化意愿產生影響，政府可集中破解農轉非市民化面臨的“就業(yè)、土地、資金”等核心問題[20]，通過改善農業(yè)轉移人口的可行能力以提升其市民化意愿，通過創(chuàng)新與完善農村權益有償退出與流轉政策、促進區(qū)域間協(xié)調發(fā)展等宏觀政策吸引農轉非人口落戶[21]。返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)群體多指有城鎮(zhèn)工作經歷但有返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)意愿或已經返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農民工?；卩l(xiāng)村振興或者城鄉(xiāng)融合發(fā)展的宏大戰(zhàn)略背景，學者認為，農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策著力點應從早期的增加就業(yè)機會、提高創(chuàng)業(yè)收入和創(chuàng)業(yè)成功率[22]、完善社保制度、規(guī)范土地流轉制度[23]、健全融資體系、出臺稅費優(yōu)惠政策[24]等，逐漸轉向兼顧制度、家庭、個體三層次的協(xié)同聯(lián)動。強調政府既要努力改善制度環(huán)境尤其是規(guī)制環(huán)境[25]，亦要提升農轉非群體的人力資本、認知水平和創(chuàng)業(yè)學習能力[26]，同時也要重視家庭決策權在農業(yè)轉移人口返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)中的重要作用，對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)家族成員的生活提供優(yōu)質的公共服務，促進家庭成員的共同參與[27]。

農業(yè)轉移人口的治理側重實踐指涉，作為治理依據(jù)的政策研究則蘊含豐富的政策變遷理論，兩種研究視角既有制度的宏大敘事，也體現(xiàn)了行動者意志的能動性，為分析中國農業(yè)轉移人口的治理提供了理論啟發(fā)。但總體來看，現(xiàn)有研究將農業(yè)轉移人口政策變遷及其治理模式作為兩個獨立的問題進行研究，并未探究二者背后的內在聯(lián)系?；诖?，本文嘗試架構政策文本與治理模式之間的橋梁，探討“農業(yè)轉移人口的政策變遷如何引發(fā)其治理模式的變遷？”這一核心問題。為了回答這個問題，本文借鑒話語制度主義的核心思想，引入“政策話語”作為理解治理變遷的重要變量，通過考察不同制度情境下政策主導話語的變化及其實踐指涉，理清政策話語影響治理變遷的內在機理。

二、分析框架：制度情境-政策話語-治理實踐

公共政策是話語的集中體現(xiàn)。話語被社會結構所構成，并受到社會結構的限制[28]，占主導地位的話語構建出符合自身語言規(guī)范的治理模式，國家和社會存續(xù)的內在邏輯在于話語體系的運作邏輯[29]。由此可見，話語與治理活動密切相關。在中國現(xiàn)行體制下，黨和政府的戰(zhàn)略決策始終主導著城鎮(zhèn)化進程。作為城市治理主體，政府制定的戶籍制度、就業(yè)制度等則決定了在鄉(xiāng)、城間流動的農業(yè)轉移人口的生計、發(fā)展以及城市融合狀況。我國的政策是黨的核心理念的政治表達，公共政策發(fā)文的不同位階體現(xiàn)強弱不同的政治勢能[30]。政治勢能越強，賦予公共政策的政治意義越高。中央政府采取一定的話語框架確定政策導向，闡明政策目標，列舉政策工具；地方政府結合自身資源稟賦和治理實踐，出臺實施細則，并通過政策執(zhí)行對社會和環(huán)境產生影響；而作為政策對象的農業(yè)轉移人口，也通過能動的自主行為，構建體現(xiàn)群體意志的話語和行動。本文嘗試在制度主義分析框架下，整合建構和結構兩種視角，通過分析政策話語與治理實踐兩個變量及其相互作用機制，對農業(yè)轉移人口政策促進治理模式變遷的作用機理展開研究。

(一)制度情境：政治制度安排和社會經濟發(fā)展帶來的約束條件與變通空間

人類是作為具體歷史情境中的行動者建造社會，且并非在可以由他們自己選擇的條件下進行[31]。情境是與現(xiàn)象有關的周圍環(huán)境[32]，是能影響組織行為和職能關系的機會和約束條件[33]。而所謂制度，則是包含了規(guī)則、慣例、正式和非正式程序在內的一系列活動和資源[34]。將制度作為解釋變量研究農業(yè)轉移人口治理的變遷，必須聚焦中國情境，將其置于中國制度轉型、社會轉軌以及經濟體制改革等背景之下。因此，結合上述兩個概念，本文將制度情境界定為在一定經濟社會環(huán)境下為人類能動行為提供便利與約束的規(guī)則體系。制度情境包括兩個要素，其一是復雜制度環(huán)境中的多元邏輯，包括改革開放不斷深化進程中市場逐利邏輯推動的城鄉(xiāng)就業(yè)市場分化以及勞動力自由流動，現(xiàn)代化縱深推進過程中社會多元利益邏輯推動下的公民權利構建，以及國家治理能力現(xiàn)代化建設過程中國家邏輯推動下通過制度變革和政策落實對國家和市場秩序的維護。其二是具有中國特色的社會主義制度體系，決定了決策者能否以足夠的權力推動其倡導的理念[35]。以共產黨為核心的黨政結構和以人民代表大會為核心的議行合一的憲政結構是公共政策產出的政策體制[36]，政治權威確保了其在構建政策話語、倡導社會主流意識形態(tài)、設計政策框架以及具體政策選擇時的主導作用[37]。制度情境本身包含了變化和變遷的內涵，體現(xiàn)了變化的制度在歷時性的情境中的不同表現(xiàn)。

(二)政策話語：“結構-建構”二元互構下的身份建構和制度安排

公共政策是與國家制度和國家屬性相關聯(lián)的話語[38]，蘊含于其中的核心理念和文本語義則是政策話語的主要構成。政策話語被社會結構構成，并受到社會結構的限制，政策話語是政策制定者在感知當下社會經濟發(fā)展狀況后，在現(xiàn)有制度規(guī)定的約束和影響下制定出來的公共政策。

政策話語兼具結構與建構特點，在建構統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者話語的同時，也在社會實踐中形成結構和行動。具體而言，一方面，政策話語在社會意義上是建構性的，既是政策問題的權威表達，體現(xiàn)了國家總體或階段性發(fā)展目標和社會價值的權威分配，也以政策文本和大眾傳媒反映出來的思想、概念和敘事建構不同群體的社會身份、社會關系以及社會信仰體系，繼而形成一定的社會群體結構，將其在社會實踐中制度化并影響社會結果[39]；另一方面，政策話語也是結構的，占主導地位的政策話語在闡明思想的實質內容的同時，塑造出符合自身語言規(guī)范的一整套的社會結構和內在要素，并以制度安排形式呈現(xiàn)出來，為治理實踐提供解決問題的政策實施結構和解決制度上的集體行動的各種機制，也為協(xié)同治理中的公共參與建立相關機制和共享的管理結構。其中，話語互動過程能夠改變行動者的政策問題認知，影響其偏好，增強其變革的政治能力[40]。而具有結構特點的制度安排，則包括制度設計過程中的權威性行為、注意力分配、信息流和關系[41]。

(三)治理實踐：不斷調適的政策實施結構與政府治理行為

治理實踐可以廣泛地包含制度安排、利益聯(lián)盟和共同信念[42]。其中，制度安排是國家治理體系的核心部分，是解決政策問題的治理安排，提供了實現(xiàn)政策目標可能的政策工具；利益聯(lián)盟反映了在中國威權主義體制下，以政策理念和政府權威整合、協(xié)調不同的行動者共同參與治理的多元主體；而共同信念，則是反映社會主義本質屬性的治理理念，體現(xiàn)為政策制定者解決政策問題的指導思想。因此，可以將治理實踐理解成為解決政策問題的一系列制度安排。中國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展使中國進入人口大流動時代，大量人口從農村涌入城市，為城市創(chuàng)造經濟效益的同時，也帶來一定的城市治理壓力。空間擁擠、就業(yè)困難、城鄉(xiāng)沖突、群體差異等社會問題，被政策行動者察覺、界定和描述為政策問題。農業(yè)轉移人口政策要解決的是國家在不同發(fā)展階段面臨的現(xiàn)實社會問題，體現(xiàn)了政策制定者解決政策問題的指導思想和預期目標，也提供了實現(xiàn)政策目標可能的政策工具。在中國威權主義體制下，政策傳遞出來的人本理念可以整合、協(xié)調不同的行動者，政府通過各種制度安排回應社會發(fā)展需要和民眾需求，采取一定的組織管理結構和多樣化的政策工具，形成符合地方實際情境的制度安排，繼而將政策理念落到實處，形成一定的治理實踐。

(四)治理變遷：特定制度情境下，政策話語與治理實踐的二元互構過程

治理變遷是在一定的制度情境下，政策話語與治理實踐的“結構-建構”雙重互構過程。具體而言，由制度和社會經濟發(fā)展狀況構成的制度情境對社會實踐產生制約和使能效應，引發(fā)政策制定者的情境認知，推動政策問題進入政策議程，形成公共政策?；诠舱吆诵睦砟詈臀谋菊Z義形成的政策話語兼具結構與建構的特點，在認知建構邏輯下，政策話語與大眾傳媒和民眾知識共同建構了不同群體的社會身份、社會關系和信仰體系，并提供結構和形塑制度安排。制度安排規(guī)定了政策實施結構，并將治理目標和治理理念不斷清晰化，與嵌入于制度安排中的政府治理行為共同形成了政府的農業(yè)轉移人口治理模式。政府根據(jù)不同時期的制度情境，采取不同的政策工具，形成不同的治理實踐并在規(guī)范調適邏輯的推動下根據(jù)制度情境和社會發(fā)展變化進行制度調適，從而形成自新中國成立以來農業(yè)轉移人口治理的歷時性變遷。其中，制度情境是貫穿治理變遷始終的宏觀背景因素，政策話語通過建構農業(yè)轉移人口身份和形塑制度結構，指涉現(xiàn)實的治理邏輯，各類因素因時而動，形成不同話語導向的治理實踐，由此作為解釋治理變遷的邏輯架構(圖1)。

圖1 農業(yè)轉移人口治理變遷的分析框架

三、研究設計

(一)研究方法

內容分析是指一種對傳播所顯示出來的內容進行客觀的、系統(tǒng)的、定量的描述的研究技術[42]。內容分析除了研究信息本身的顯性內容外，還試圖通過揭露文本的隱含意義，深入了解信息發(fā)出者的動機、行為模式、價值觀念、態(tài)度等隱性內容。內容分析法具有客觀、非接觸性、揭示文件隱形內容等優(yōu)點[43]。這與本文擬進行的政策話語分析的目標不謀而合?；诖耍疚倪x取政策文本和官方媒體報道，利用內容分析方法解讀其中隱含的政策理念、政策目標以及政策工具等要素，聚焦核心問題，探討農業(yè)轉移人口的治理變遷。

(二)樣本選取及資料來源

按照前文的分析框架，治理變遷源自政策及其核心話語的變遷，為了分析農業(yè)轉移人口的治理變遷，就需要對相關政策話語進行梳理。因此，本文的文本資料包括兩大類。第一是政策文本資料，主要涉及中央政府及相關部門公開發(fā)布的中央層面的農業(yè)轉移人口政策文件。文件資料來源于“北大法寶”數(shù)據(jù)庫1949—2021年中央政府關于農業(yè)轉移人口相關的政策文本。第二是對現(xiàn)有文獻內容的二次分析，選擇《人民日報》關于農業(yè)轉移人口相關的報道。之所以選擇對大眾傳媒報道內容進行二次分析，原因在于大眾傳媒能夠推動和引領社會演化，扮演著社會變革代言人的角色[44]。而將《人民日報》作為分析對象，一是由于《人民日報》是中國第一大黨報，具有較高的權威性，能夠傳達和解讀國家重大方針，將官方話語與政策文本并行分析，有助于客觀、準確地了解不同時期的主導政策話語，能夠更好地厘清治理的變遷脈絡；二是因為《人民日報》對農業(yè)轉移人口的報道，實際上是依托官方權威對該群體的社會身份和社會形象的意義建構過程。這種權威的社會建構在推動政府制度安排、治理實踐等過程中起到重要作用。但由于早期資料難以獲得，本文僅將中國期刊CSSCI數(shù)據(jù)庫和碩博論文數(shù)據(jù)庫中已經發(fā)表的研究《人民日報》報道農業(yè)轉移人口的論文作為研究樣本，通過二次分析方法對相關文獻進行內容分析。需要說明的是，“農業(yè)轉移人口”這一概念出自1977年《公安部關于處理戶口遷移的規(guī)定》，除此之外，“農村剩余勞動力”“農民工”“流動人口”“新市民”等概念被廣泛用于描述該群體，搜索文件的時候通過人工甄別方式進行篩選。

(三)研究過程

根據(jù)內容分析方法的研究程序，將研究分為如下3個操作步驟依次進行：

第一，將選定的新中國成立后農業(yè)轉移人口的政策文本和知網CSSCI數(shù)據(jù)庫關于《人民日報》對農業(yè)轉移人口報道的相關研究進行整理和歸類。

第二，運用NVIVO12軟件對選取的樣本進行解讀。

第三，結合不同階段的制度情境，通過比較分析的方法把握新中國成立以后農業(yè)轉移人口的政策變遷邏輯，以前文構建的分析框架挖掘治理變遷的內在邏輯。

四、農業(yè)轉移人口政策話語的嬗變歷程

新中國成立以來，不同時期社會經濟發(fā)展狀況為權威主體制定公共政策提供了一定的情境依據(jù)，農業(yè)轉移人口的政策先后經歷了嚴格控制非法流動、積極引導有序流動、著力推進市民化的變遷歷程。根據(jù)蘊含于不同階段政策話語的核心語義變化，可將農業(yè)轉移人口的政策話語分為強制性政策話語下“盲流者”身份構建、理性政策話語下“農民工”的勞動者身份建構、包容性政策話語下“新市民”的勞動者身份建構3個階段。

(一)第一階段(1949—1977年)：強制性政策話語下“盲流者”的身份建構

新中國成立之初，國家出臺了《城市戶口管理暫行規(guī)定》，旨在規(guī)范人口管理，維護社會安定，此為中國戶籍制度起點。隨著城鎮(zhèn)經濟的逐步恢復和福利水平的提升，大量農民開始向城市遷移。1952年，《關于勞動就業(yè)問題的決定》要求農村剩余勞動力穩(wěn)定在農村生產上，不要盲目流入城市。次年，政務院做出《關于勸止農民盲目流入城市的指示》，部署六條措施以阻止農民離開農村。盲流的概念由此誕生。1954年至1957年間，國家層面先后出臺了《關于繼續(xù)貫徹勸止農民盲目流入城市的指示》《關于防止農村人口盲目外流的指示》《關于制止農村人口盲目外流的補充指示》《關于防止農民盲目流入城市的通知》《關于各單位從農村中招用臨時工的暫行規(guī)定》《關于制止農民盲目外流的指示》等多個文件，以制止人口流入城市和工業(yè)建設重點地區(qū)?！懊つ俊薄氨仨殹薄皯敗薄皠褡琛薄爸浦埂钡却朕o愈加嚴厲，勞動力資源配置統(tǒng)統(tǒng)納入行政計劃調節(jié)中。這一時期《人民日報》關于農民進城的新聞多是負面報道，多從進城后城市管理壓力和農民臟亂差的形象兩方面倡導控制農民進城問題。這些政策話語構建了流入城市的農村人口“盲流者”的社會身份。

1958年出臺的《中華人民共和國戶口登記條例》明確了公民由農村遷往城市的條件[45]，形成了城鄉(xiāng)二元戶籍制度，成為農民工群體出現(xiàn)的制度根源。同年9月，中央《關于精簡和減少城鎮(zhèn)人口工作中幾個問題的通知》重申嚴控農村縣鎮(zhèn)人口遷往大中城市的要求，再次強化了對人口遷移的嚴格控制。其后，國家多次召開會議并下發(fā)文件，要求嚴格限制農村人口流入城市(表1)，“控制”“停止”“盲目”“勸阻”成為彼時政策中的高頻詞語，形成了嚴格限制農村勞動力流動的政策話語。直至1977年，國務院批轉《公安部關于處理戶口遷移的規(guī)定》，把嚴控人口流動上升為黨和國家在社會主義建設階段的重要政策，并要求嚴加控制由農業(yè)戶口轉為非農業(yè)戶口的人口數(shù)量。從此，“農轉非”一詞開始流行。

(二)1979—1999年：理性政策話語下“農民工”的勞動者身份建構

十一屆三中全會召開初期，迫于城市就業(yè)的壓力和社會穩(wěn)定的考慮，國家仍執(zhí)行嚴格限制農民進城的政策。但隨著市場在資源配置中作用的凸顯，農轉非政策出現(xiàn)松動。1984年中央1號文件允許農民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶的規(guī)定，開啟了我國小城鎮(zhèn)戶籍制度改革。同年10月，國務院放寬了有經營能力和技術專長農民的落戶政策，實行了多年的流動人口管理制度開始動搖，農民獲得了不充分的遷徙和定居的權利[46]。由此，戶籍制度改革邁出了第一個小步。1985年7月，公安部《關于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》建立了流動人口管理制度，以制度化的形式賦予農民工流動的合法依據(jù)，繼而出現(xiàn)了80年代末農民工流動的高速增長。大量農民工涌入城市后給交通運輸、就業(yè)市場以及社會治安等帶來巨大挑戰(zhàn)，于是出現(xiàn)1989年末的控制盲流政策。國務院以政策形式將農業(yè)轉移人口納入國民經濟和社會發(fā)展計劃，實行計劃管理(表2)。作為黨和政府的喉舌，《人民日報》依循國家“嚴格控制”的政策話語，采取中立、理性的態(tài)度報道了城市民工潮涌現(xiàn)后的現(xiàn)實困境，并勸阻農民工理性進城。1990年，我國建立臨時務工許可證和就業(yè)登記制度，暫時抑制了初步涌現(xiàn)的民工潮。這一時期的政策話語和黨報黨刊以“農民工”一詞報道在城市工作的農民，認為其是計劃外用工，其語氣基調多以負面為主，對該群體的流動也持否定態(tài)度[47]。政府在農村的重點工作是改革農業(yè)經濟，將農村剩余勞動力轉移到農村其他部門，但仍堅持農村剩余勞動力“離土不離鄉(xiāng)”的基本政策安排，市場的拉力和政府的反向保護形成了“抑制-松動-再抑制”的政策話語怪圈。

表2 20世紀80年代農轉非政策的主要內容及其影響

1993年，糧食統(tǒng)銷制度的取消為農民進城就業(yè)提供了口糧保證，同年十四屆三中全會提出的逐步有序向非農產業(yè)轉移以及城鎮(zhèn)就業(yè)體制的改革都在客觀上放寬了對農村勞動力流動的限制。自1996年九五規(guī)劃提出“積極引導農業(yè)剩余勞動力有序轉移”和7月1日起啟用的常住人口登記表和居民戶口簿開始，進城務工者身份重新確定，“盲流者”概念退出歷史舞臺[48]。國家逐步探索改革戶籍制度，出臺農業(yè)剩余勞動力有序向小城鎮(zhèn)轉移的政策，充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)的吸納作用。1998年，十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業(yè)和農村工作若干重大問題的決定》提出建設中國特色社會主義新農村的奮斗目標，并要求進一步改革小城鎮(zhèn)戶籍管理制度。在國家用工政策日趨靈活的背景下，農業(yè)轉移人口積極融入現(xiàn)代化建設進程，為城市發(fā)展作出巨大貢獻?！度嗣袢請蟆废嚓P報道從80年代的勸阻轉變?yōu)榭隙ê屠斫狻Ｕ咴捳Z和官方媒體對農民工的積極態(tài)度建構了農民工作為城市發(fā)展貢獻者這一社會身份，社會大眾也逐漸接納和認同該群體。

(三)2000年至今：包容性政策話語下“新市民”的產業(yè)工人身份建構

2000年，中共中央、國務院《關于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》啟動了小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革，規(guī)定自當年起，凡在縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)及縣以下小城鎮(zhèn)有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的農民均可據(jù)本人意愿轉為城鎮(zhèn)戶口，并能在子女入學、參軍、就業(yè)等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇[49]。同時倡導農轉非向小城鎮(zhèn)有序轉移，以小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展加快我國城鎮(zhèn)化進程。國家政策話語肯定了農業(yè)轉移人口“推動城鄉(xiāng)經濟協(xié)調發(fā)展”和“推動現(xiàn)代化建設”的重要作用，建構了其“新型勞動大軍”和“產業(yè)工人重要組成部分”的身份。中央出臺一系列政策，從改善服務和保障權益兩方面肅清農業(yè)轉移人口進入城市、融入城市的制度障礙。前者通過改善農轉非人口的就業(yè)質量、加大培訓力度、改善居住條件等方面實現(xiàn)，后者則通過建立統(tǒng)一的勞動市場，破除農轉非在勞動權益、社會保障、薪酬待遇等方面的制度壁壘(圖2)。

材料來源：2000—2010年農業(yè)轉移人口相關政策圖2 基于編碼各參考點數(shù)的層次結構圖

2010年，國務院批轉國家發(fā)改委《關于2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》，提出深化戶籍制度改革，加快落實放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，進一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國范圍內實行居住證制度。同年10月，十二五規(guī)劃提出穩(wěn)步推進農業(yè)轉移人口轉為城鎮(zhèn)居民，對暫不具備在城鎮(zhèn)落戶條件的農民工，要改善公共服務，加強權益保護。同一時期，《人民日報》對農民工的相關報道體現(xiàn)較強的人本關懷，除了關注其薪酬待遇等物質需求，也強調要掌握其思想動態(tài)和生活需求，既關注諸如勞動報酬、職業(yè)安全等合法權益，也注重通過職業(yè)培訓提高農民工的社會資本。十二五開局之年，《國務院辦公廳關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》要求，繼續(xù)堅定地推進戶籍管理制度改革，分類明確戶口遷移政策，引導非農產業(yè)和農村人口有序向中小城市和建制鎮(zhèn)轉移，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。2013年，溫家寶總理在政府工作報告中提出，有序推進農業(yè)轉移人口市民化，逐步實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋常住人口，為人們自由遷徙、安居樂業(yè)創(chuàng)造公平的制度環(huán)境。同年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決議》提出堅持以人為核心的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進農業(yè)轉移人口市民化。2014年，國務院印發(fā)《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，確定2020年實現(xiàn)1億左右農業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶的目標。其后，國務院、人力資源和社會保障部、交通運輸部、司法部、最高人民法院等部門紛紛出臺相關政策，以保障農業(yè)轉移人口在薪酬待遇、社會保障等方面的合法權益，從穩(wěn)定和擴大就業(yè)、加強技能培訓、改善居住條件等方面優(yōu)化社會服務，并關注通過提升農轉非群體的社會資本推進其有效融城。2018年以后，國家發(fā)展改革委員會連續(xù)3年發(fā)布了新型城鎮(zhèn)化建設的重點任務，將農業(yè)轉移人口市民化置于國家新型城鎮(zhèn)化建設和城鄉(xiāng)融合的宏觀戰(zhàn)略背景之下，倡導協(xié)同推進戶籍制度改革和城鎮(zhèn)基本公共服務全覆蓋，破除制度障礙，健全配套政策體系，提升農轉非人口技能素質，實現(xiàn)農轉非人口的高質量市民化。這一階段，政策文本中常出現(xiàn)“融入”“市民化”“放開放寬”“全面取消”等字眼，《人民日報》也有意為農轉非群體建構“推動城鎮(zhèn)化建設的重要力量”“城市新市民”等新的身份，經常出現(xiàn)如何融入城市的探討，倡導為該群體提供非物質關懷，賦予其市民化待遇，提升其獲得感和歸屬感。

五、農業(yè)轉移人口治理模式的演進歷程

上文基于政策話語的建構特征分析了政治權威和官方傳媒如何構建不同階段農業(yè)轉移人口的社會身份。與此同時，具有結構特征的主導性政策話語在社會實踐中形塑出符合自身語言規(guī)范的一整套社會結構并具體化為相應的制度安排形式，為治理實踐提供解決問題的政策實施結構和解決集體行動的各種機制，由此形成與政策話語對應的3種治理模式，即嚴格管制模式、規(guī)范化管理模式以及包容性治理模式。

(一)第一階段(1949—1977年)： 政治邏輯下對“非法流動者”的嚴格管制模式

新中國成立之初，面對薄弱的工業(yè)基礎和亟待恢復的生產秩序，國家做出走工業(yè)化發(fā)展道路的決策。通過設置工業(yè)經濟管理部門對市場進行剛性計劃管理，同時依托農村人民公社和城市單位兩個強有力的組織[50]對社會進行管控，以國家力量實現(xiàn)對市場和社會的完全滲透和高度統(tǒng)合，以期改變貧窮落后的局面。這一時期的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略客觀上推動了城市的擴張和建設，但由于農村和城市生活質量差別較小，農民進城務工數(shù)量并不多。低速的人口流動和發(fā)展工業(yè)經濟的注意力配置造就了寬松的自由遷徙政策。城鎮(zhèn)口糧定量供應和農戶糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷的制度差異逐漸擴大了城鄉(xiāng)差別，市場的推拉效應激發(fā)了農民向城市遷移的意愿。1956年蘇聯(lián)逐漸停止援助中國后，由于政府有限的再生產能力以及農村人口涌入城鎮(zhèn)帶來的管理壓力，以工業(yè)化戰(zhàn)略為指導，在為工業(yè)生產提供資本積累的現(xiàn)實需求下，國家建立完備的戶籍管理制度及與之配套的農產品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、就業(yè)制度、教育制度等，阻斷農民進入城市的通道，通過將農民留在土地上，獲取大量農業(yè)剩余和廉價原材料。流動人口政策在國家政治邏輯主導下，服務于鞏固和發(fā)展國家新政權需要。不同于建國初期對低速率的人口流動認知，國家意識到城鎮(zhèn)重工業(yè)有限的勞動力吸納能力和遷移可能對農業(yè)生產帶來的不良后果，于是逐漸收緊勞動力自由遷移的政策，嚴格限制農民向城鎮(zhèn)流動，以“勸阻”“制止”農村人口盲目流入城市等政策話語阻止“盲流者”進入城市，官方傳媒也多以負面報道迎合主流政策話語，建構了“非法流動者”的農民進城形象[51]，并具體化為國家以制度形式塑造的城鄉(xiāng)分治下的二元社會結構，即在高度集中的統(tǒng)一管理體制下，以有形之手全面干預經濟與社會建設，全面否定市場機制的作用，在人力資源的行政性配置計劃下，強制性將勞動力限制在農村，確保城鎮(zhèn)農產品的正常供應。其間，國家根據(jù)變化的制度情境適時調整制度安排。譬如，受大躍進及三年自然災害的影響，各地出現(xiàn)爭搶農村勞動力以完成生產任務的現(xiàn)象。再如，面對全國范圍內的精簡下放運動，為了保證臨時性、季節(jié)性的生產，1962年起，國務院發(fā)布系列文件，做出允許國企、國有事業(yè)單位、國家機關等使用臨時職工，但必須嚴格審查程序的制度安排。但無論制度安排如何，其始終以強制性制度安排將勞動力“嚴格限制”在農村。

概言之，新中國成立之初直至十一屆三中全會召開之前，在百廢待興的經濟社會現(xiàn)狀和調整與建立新型政治制度的情境下，國家以政治邏輯為主導，采用強有力的計劃手段推動工業(yè)化建設，旨在通過工業(yè)化鞏固和發(fā)展國家政權。上述制度情境既是現(xiàn)實的反映，也為政府的情境認知提供一定的約束。面對如此情境，政府制定了以服務和讓位于工業(yè)化建設為目標的農業(yè)轉移人口政策?！敖姑つ苛鲃印薄皣栏裣拗妻r村人口外出”等核心語義構成了主導性的政策話語，與官方媒體對農民工的負面報道和大眾認知相融合，建構出農村外流人員的“盲流者”身份，并具體化為城鄉(xiāng)分治的制度結構。以城鄉(xiāng)分治為治理指導，以服務于工業(yè)化建設為最終目標，政府采用強制性政策工具嚴格限制人口流動，將農村勞動力嚴格禁錮于農村，最終形成行政干預下對農業(yè)轉移人口的嚴格管制模式(圖3)。

圖3 政治邏輯主導下對“非法流動者”的嚴格管制模式(1949—1977年)

(二)第二階段(1979—1999年)：市場邏輯下對“農民工”的規(guī)范化管理模式

十一屆三中全會確定了以經濟建設為中心的市場化改革目標，為市場擴張和社會成長提供了制度依據(jù)：家庭聯(lián)產承包責任制解放了農村剩余勞動力，財政包干制度直接導致處于灰色地帶的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展，吸引了大量農民實現(xiàn)非農就業(yè)[52]。但由于城市有限的就業(yè)容納能力和政府改革農業(yè)經濟的工作重點，市場經濟建設之初的農業(yè)轉移人口政策仍帶有很強的計劃色彩，“離土不離鄉(xiāng)”仍是彼時的主導政策，由此形成了一系列“嚴格控制流動”的政策話語。十四大確立的中國特色社會主義市場經濟的建設目標逐漸打破了長期穩(wěn)定的社會結構，市場主導的制度邏輯客觀上要求建立統(tǒng)一開放的市場體系和現(xiàn)代企業(yè)管理制度，加速了農村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉移就業(yè)[53]。順應市場改革的洪流，政府出臺了一系列政策，引導農村人口有序進入小城鎮(zhèn)，并逐步建立規(guī)范化的流動人口管理政策。基于勞動者身份建構出的“農民工”成為社會獨特的群體。大眾傳媒以理性的方式報道該群體在城市的貢獻，引導社會大眾理性對待該群體。國家開始改革戶籍制度，逐漸打破城鄉(xiāng)分治的制度根基，形成了過渡時期的半強制性制度安排及與之對應的引導式治理。

這一階段，改革開放的穩(wěn)步推進和建設中國特色社會主義市場經濟的目標逐漸打破了長期穩(wěn)定的社會結構，客觀上要求建立統(tǒng)一開放的市場體系。在市場邏輯和計劃經濟的制度慣性下，市場作用的凸顯和由此產生的城市管理困境最終都以政府的社會保護性反向運動收場。市場的主導作用和政府的保護性運動構成了這一時期的復雜制度情境，國家逐漸以理性和關切的政策話語客觀分析農民工在經濟社會發(fā)展中的作用及帶來的管理困境，在尊重市場規(guī)律的前提下，圍繞經濟發(fā)展的核心目標，政府注意力集中于如何使農業(yè)轉移人口的勞動者身份服務于社會主義市場經濟建設，由此建構了該群體的勞動者形象，并形成市場邏輯主導的半強制性制度安排。由于處在初建社會主義市場經濟之際，政府不斷探索與驗證其與市場的職能邊界，由此形成“抑制-松動-再抑制”的政策話語及相應的“管制-許可-管制”的制度安排，以此作為農業(yè)轉移人口治理的核心指導，形成“嚴控-有條件準入-嚴控”的治理模式。但總體而言，這一時期，在服務于社會主義現(xiàn)代化建設的社會邏輯主導下，農業(yè)轉移人口被賦予有限范圍的流動權限，政府治理模式也以合理引導和規(guī)范化管理為主(圖4)。

圖4 市場邏輯主導下對“農民工”的規(guī)范化管理模式(1978—2000年)

(三)第三階段(2000年至今)：社會邏輯下對“新市民”的包容性治理模式

21世紀，隨著中國城鎮(zhèn)化高速發(fā)展和發(fā)展經濟擴大內需的需要，農民工成為推動城市經濟發(fā)展的重要力量。但與此同時，民工荒與強勁的市場需求同時出現(xiàn)，供需不匹配的社會現(xiàn)實促使農民工政策發(fā)生了積極變化。國家逐步打破城鄉(xiāng)二元結構，以就業(yè)制度為突破，對農業(yè)轉移人口政策進行根本性變革，從有條件引導就業(yè)，到鼓勵、支持農村勞動力向城市轉移，相關政策賦予農民工以“產業(yè)工人”的身份，并以制度形式對“新型勞動大軍”提供就業(yè)服務和權益保護，官方話語的身份建構使得農業(yè)轉移人口獲得了社會的尊重和政治上的確認。2011年至今，國家繼續(xù)大力推進戶籍制度改革，著力實現(xiàn)基本公共服務均等化。國家制度安排也從管控取向發(fā)展為服務取向，形成服務導向的治理模式。十八大提出農業(yè)轉移人口市民化的政策主張，而十九大更是將其作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要一環(huán)，倡導農業(yè)轉移人口從享有平等就業(yè)權到平等城市權的不斷深化。國家制度安排從限制流動和有限權利轉向積極推動市民化和健全配套政策，相關的治理模式也逐漸走向包容性治理。

總體而言，進入新世紀，社會主要矛盾變?yōu)槿嗣袢罕娙找嬖鲩L的美好生活需求同不均衡不充分發(fā)展之間的矛盾。在新型城鎮(zhèn)化建設的戰(zhàn)略目標和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展邏輯下，轉變經濟增長方式，共享改革成果的社會邏輯成為主導的制度情境。政府意識到長期以來占有統(tǒng)治地位的城鄉(xiāng)二元分割的制度是全面深化改革的主要障礙，于是破立并舉，廢除多種有礙轉變經濟增長方式的政策方針，為農業(yè)轉移人口有序有效融入城市，推動城市經濟發(fā)展制定了農業(yè)轉移人口相關的戶籍制度、市民化政策等，與官方傳媒共同形成了農業(yè)轉移人口的“融入”“市民化”等主導性政策話語。從建構性特征來看，主導政策話語與社會經濟發(fā)展實踐和群眾認知共同建構了農業(yè)轉移人口“新市民”的身份；從結構性特征來看，政策話語形塑制度，表現(xiàn)為和諧社會語境下人本城市的建設目標和城鄉(xiāng)一體的制度安排，并最終體現(xiàn)為政府推動農業(yè)轉移人口的市民化、切實維護其合法權益、促進其有序有效融入城市的一系列治理行為，形成服務取向的包容性治理模式(圖5)。

圖5 社會邏輯主導下對“新市民”的包容性治理模式(2000年至今)

綜上，新中國成立的前30年，在建立和鞏固政權的政治邏輯主導下，國家以嚴格限制的公共政策建構了農業(yè)轉移人口“非法流動者”的社會身份，形塑了符合主導話語的城鄉(xiāng)二元分治的社會結構及其指導下的嚴格管制的治理模式。1979年以后的20年間，在發(fā)展社會主義市場經濟和改革開放的市場邏輯下，國家制定政策合理引導農業(yè)轉移人口有序進入城市并服務于城市建設，媒體亦建構出農民工“勞動者”身份，并以半強制性制度安排賦予農業(yè)轉移人口有限流動權利，由此形成規(guī)范化管理的治理實踐。2000年至今，隨著經濟體量的不斷壯大，社會主義的本質屬性提出了轉變經濟增長方式，共享改革成果的客觀要求。在共建共享的社會邏輯主導下，國家不斷破除阻礙農業(yè)轉移人口城市融合的制度障礙，構建了以權益保護和基本公共服務均等化為核心的公共政策，并建構了農業(yè)轉移人口“新市民”的社會身份，在城鄉(xiāng)一體化的制度安排下，形成服務于目標群體的包容性治理模式。

六、結論與討論

中國特定歷史條件下形成的農業(yè)轉移人口治理變遷，需要以中國獨有的制度情境為分析場域，同時不能無視威權主義下高位政治勢能呈現(xiàn)的政策話語的建構作用。本文引入政策話語這一關鍵變量，構建了“制度情境-政策話語-治理實踐”的分析框架，對不同制度情境下政策話語轉化為治理實踐的內在機理進行歷時性考察，認為治理變遷是一定制度情境下“制度-話語”的“結構-建構”過程。

新中國成立以來，中國經歷了建立和鞏固新政權、建立和完善社會主義市場經濟體制以及實現(xiàn)中華民族偉大復興的社會主義現(xiàn)代化強國三個階段。農業(yè)轉移人口政策先后服務于建設和鞏固新政權、發(fā)展市場經濟以及現(xiàn)代化建設需要，形成與之對應的政治主導邏輯、市場主導邏輯以及社會主導邏輯。早期的政策話語和主流媒體建構了農業(yè)轉移人口“盲目流動群體”和“城市秩序的破壞者”等身份，并通過排斥性機制將其納入不同于城市市民的另一類群體。20世紀末，在社會主義市場經濟發(fā)展需要和農轉非群體的勞動貢獻之下，該群體才被作為產業(yè)建設的重要力量，從污名化的身份建構中解脫出來，其勞動成果逐漸被重視。直至近20年，農業(yè)轉移人口被建構為和城市市民擁有同樣權利的新市民，國家多措并舉，為其提供有效的服務并保障其合法權益?？傮w而言，政策主導話語和主流媒體建構了歷時性視角下農業(yè)轉移人口“盲流者”“農民工”“新市民”的社會身份，形成了農業(yè)轉移人口由社會特殊群體向城市一員的轉變。

政策話語不僅建構了農轉非群體的身份，也形塑了社會群體結構。作為政策內容的具體表現(xiàn)，相關制度安排在政策主導話語指導下，實現(xiàn)了從“遏制盲從流動”的城鄉(xiāng)二元制度安排到“引導有序流動”的規(guī)范性制度安排，再到健全“有序有效市民化”的制度體系的演變過程。制度安排是治理體系的核心內容，其變化體現(xiàn)了不同階段的制度情境和居民需求的變化。從“制度安排”窺“中國之治”，可以發(fā)現(xiàn)，在制度情境這一宏觀背景的變遷歷程中，政府治理模式從城鄉(xiāng)二元分治下的總體性治理模式逐漸向“小政府，大社會”的治理模式轉變，農業(yè)轉移人口治理模式也從計劃取向的固化管制到有限賦權的規(guī)范管理，最終走向服務取向的包容性治理，即消除歧視與排斥，保障農業(yè)轉移人口各項基本權利，以基本公共服務均等化實現(xiàn)其獲得感并最終促進個體發(fā)展。概言之，在整個農轉非治理變遷的宏大敘事中，政策話語指涉現(xiàn)實的治理邏輯，而制度情境則成為貫穿治理變遷的宏觀背景因素，由此形成制度和話語互構條件下農轉非的治理變遷。