預(yù)算編制改革對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的影響

□文/田麗花

（信豐縣財(cái)政局 江西·贛州）

［提要］ 本文以行政事業(yè)單位為研究對(duì)象，以預(yù)算編制優(yōu)化工作為研究主題，探析編制優(yōu)化帶來的組織管理變化，以期加強(qiáng)預(yù)算管理有效性，助力行政事業(yè)組織發(fā)展。研究中給出預(yù)算編制優(yōu)化的含義，分析行政事業(yè)組織的預(yù)算實(shí)況，探索編制優(yōu)化帶來的預(yù)算改變，以期全面發(fā)揮預(yù)算編制改革內(nèi)容的積極作用，助力行政事業(yè)組織有序進(jìn)行，確保預(yù)算管理各項(xiàng)事務(wù)高效落實(shí)，提升資金收支監(jiān)管有效性，確保預(yù)算內(nèi)容可用。

《預(yù)算法》的成立時(shí)間為1995 年，此后進(jìn)行了4 次審議，最終在2015 年開始執(zhí)行“修改決定”，在2018 年對(duì)于《預(yù)算法》進(jìn)行了第7 次完善，順應(yīng)行政組織的預(yù)算需求，完善預(yù)算管理的工作體系?！额A(yù)算法》內(nèi)容，是以規(guī)范政府資金收支活動(dòng)為目標(biāo)，增強(qiáng)行政組織的預(yù)算約束性，給予相應(yīng)的預(yù)算監(jiān)管，構(gòu)建完整的規(guī)范流程，運(yùn)行公開嚴(yán)明的預(yù)算機(jī)制，保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展秩序。為此，從預(yù)算編制角度，分析編制改革帶來的預(yù)算管理變化，具有一定研究?jī)r(jià)值。

一、預(yù)算編制優(yōu)化含義

《預(yù)算法》是進(jìn)行預(yù)算編制的前提條件?！额A(yù)算法》共經(jīng)歷7次完善。預(yù)算編制優(yōu)化工作，從1998 年起建立預(yù)算小組，從資金收支、集中機(jī)制、采購(gòu)等方面，逐一開展體制優(yōu)化工作，以期保證制度清晰性和規(guī)范性，發(fā)揮預(yù)算管理的資金監(jiān)管功能。完善的預(yù)算管理體系，可顯著增強(qiáng)國(guó)家各行政組織的經(jīng)濟(jì)運(yùn)作能力，帶動(dòng)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。預(yù)算編制工作是指各級(jí)國(guó)家單位、行政組織、預(yù)算組織開展的資金籌集、資產(chǎn)調(diào)配各項(xiàng)活動(dòng)，作為《預(yù)算法》編制的關(guān)鍵資料，同樣是優(yōu)化預(yù)算管理體系的重要信息。預(yù)算編制的工作行為、操作方法，需參照國(guó)家預(yù)算編制的要求，保證編制內(nèi)容有效。

二、行政事業(yè)組織的預(yù)算情況

（一）預(yù)算編制流程不完整。行政事業(yè)組織在開展預(yù)算編寫工作時(shí)，存在流程不完整、編寫內(nèi)容不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)葐栴}，致使預(yù)算管理工作進(jìn)展困難，成為亟須解決的預(yù)算問題。（1）預(yù)算編寫流程具有繁復(fù)性，降低了編寫過程的可行性。（2）預(yù)算編寫工作的監(jiān)管工作具有滯后性，降低了預(yù)算結(jié)果的可信性，無法保證預(yù)算管理質(zhì)量。（3）組織人員未重視預(yù)算編寫過程，無法保證編制效果，降低了預(yù)算質(zhì)量。

（二）“三公”執(zhí)行不到位。實(shí)踐預(yù)算管理工作，可保證各項(xiàng)資金使用效果，發(fā)揮資金管理的積極作用。然而，現(xiàn)階段行政事業(yè)組織在進(jìn)行前期資金預(yù)算工作時(shí)，無法契合于公正預(yù)算、公平管理、公開資金明細(xì)的要求，在資金收支公開方面的執(zhí)行力較低，喪失財(cái)務(wù)透明性。此種預(yù)算工作方法，有礙于預(yù)算方案的落實(shí)，難以激發(fā)各級(jí)人員的工作主動(dòng)性，不利于內(nèi)控、預(yù)算職能的進(jìn)展。

（三）預(yù)算調(diào)整要求不清晰。行政事業(yè)組織在資金使用量較高、資金支出類別較多的情況下，會(huì)增加預(yù)算內(nèi)容的修改可能性。調(diào)整、更正預(yù)算內(nèi)容，需要依據(jù)規(guī)定內(nèi)容提交預(yù)算變更內(nèi)容，進(jìn)行逐級(jí)審批，審批通過后方可改變預(yù)算內(nèi)容。執(zhí)行預(yù)算方案時(shí)，會(huì)進(jìn)行多次預(yù)算優(yōu)化、預(yù)算更正等操作，在一定程度上降低了預(yù)算嚴(yán)謹(jǐn)性。初期進(jìn)行預(yù)算管理更正時(shí)，針對(duì)變更內(nèi)容、修改范圍、審批方式等，并未給予明確規(guī)定，極易形成編制調(diào)整滯后、預(yù)算資料不準(zhǔn)確、預(yù)算落實(shí)有難度等問題，削弱了行政事業(yè)組織對(duì)突發(fā)問題的應(yīng)對(duì)能力。

三、編制優(yōu)化帶來的預(yù)算改變

（一）提升預(yù)算編寫流程的嚴(yán)謹(jǐn)性，運(yùn)行完善的編制體系。最新更正的《預(yù)算法》內(nèi)容，細(xì)化了預(yù)算管理的具體事項(xiàng)，完善了行政事業(yè)組織資金管控的類目。將政府、社保兩類基金劃分至預(yù)算管理體系中，要求開展全面的監(jiān)督工作，保證預(yù)算結(jié)果準(zhǔn)確。此種編制要求，切實(shí)去除了預(yù)算編制流程的繁復(fù)流程，以目標(biāo)更明確、流程更簡(jiǎn)化的形式，高效完成預(yù)算管理工作。在往期進(jìn)行預(yù)算編制工作時(shí)，多用“基數(shù)法”。此種預(yù)算編制方法，具有操作的便捷性，在國(guó)內(nèi)預(yù)算體系中獲得了有序發(fā)展。然而，“基數(shù)法”的編制精確性較低，無法保障預(yù)算結(jié)果的精準(zhǔn)性，造成預(yù)算結(jié)果不可用的問題。因此，在預(yù)算編制優(yōu)化的環(huán)境下，此種預(yù)算方法轉(zhuǎn)變成“零基法”。新型預(yù)算方法，成功去除了利益基數(shù)思想，改變了預(yù)算編制中基數(shù)用法，從環(huán)境、預(yù)算編寫進(jìn)程、政策支持等方面，進(jìn)行綜合預(yù)算，以此保證預(yù)算管理內(nèi)容與市場(chǎng)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)體系發(fā)展的適應(yīng)性。

此外，預(yù)算編制優(yōu)化后，要求預(yù)算人員具備更強(qiáng)的崗位能力，確保工作完成的高效性；要求預(yù)算人員保持較高的崗位責(zé)任意識(shí)、規(guī)范的預(yù)算履職能力，以此保障預(yù)算結(jié)果的可用性，帶動(dòng)預(yù)算管理發(fā)展。

（二）保證“三公”執(zhí)行效果，加強(qiáng)監(jiān)督力度。在預(yù)算編制優(yōu)化調(diào)整后，要求行政事業(yè)組織可全面公開預(yù)算內(nèi)容，開展預(yù)算透明監(jiān)管形式。公開預(yù)算方案，是一種詳細(xì)說明預(yù)算信息形成的公開形式，便于事業(yè)各崗位人員熟練把握經(jīng)費(fèi)去向，增加各崗人員對(duì)編制內(nèi)容的熟悉，使各崗位人員主動(dòng)參加預(yù)算工作，形成多部門協(xié)同體系，逐步完善預(yù)算編制流程，加強(qiáng)預(yù)算結(jié)果監(jiān)管，開展多部門、多層級(jí)人員的資金反饋體系，增加資金收支管控的實(shí)效性。

與此同時(shí)，設(shè)立監(jiān)管小組開展資金動(dòng)態(tài)管控，提高人員資金管控意識(shí)。在資金支出監(jiān)督、資金使用自查各項(xiàng)工作中，逐步強(qiáng)化預(yù)算編制內(nèi)容的執(zhí)行能力，加強(qiáng)收支反饋、給出資金去向，規(guī)范各類資金使用的標(biāo)準(zhǔn)，以此來增強(qiáng)事業(yè)組織的社會(huì)公信力。

（三）清晰設(shè)定預(yù)算更正要求，強(qiáng)化資金流出的約束性。在初期預(yù)算編制的要求下，預(yù)算信息的更改規(guī)則具有模糊性，難以對(duì)資金流出形成有效約束。預(yù)算編制內(nèi)容優(yōu)化后，賦予行政組織全新的預(yù)算內(nèi)容更改規(guī)范，確保預(yù)算更正內(nèi)容的清晰性，增加了資金收支的管控力度。

1、形成預(yù)算內(nèi)容之外的資金事件時(shí)，行政組織需依據(jù)法律規(guī)定的形式，開展資金預(yù)算。實(shí)踐中，資金種類具有不可控性，突發(fā)性支出項(xiàng)目具有發(fā)生的可能性，針對(duì)此種支出項(xiàng)目，行政事業(yè)組織需立即給予響應(yīng)，開展資金上報(bào)，更改預(yù)算內(nèi)容，補(bǔ)充預(yù)算數(shù)額。

2、原有設(shè)定的預(yù)算方案缺失執(zhí)行條件。多種客觀因素會(huì)增加預(yù)算方案進(jìn)展的困難性，致使預(yù)算資金處于閑置狀態(tài)。此時(shí)行政組織可回收被閑置的資金，重新進(jìn)行資金分配，降低資金閑置比例。

3、落實(shí)預(yù)算各項(xiàng)工作，可能發(fā)生計(jì)劃更改問題。計(jì)劃有變動(dòng)時(shí)，需要依據(jù)實(shí)況進(jìn)行預(yù)算項(xiàng)目的調(diào)整，提升預(yù)算結(jié)果的準(zhǔn)確性，為后續(xù)預(yù)算編制工作給出有力依據(jù)。預(yù)算編制的優(yōu)化工作，能夠有效增強(qiáng)支出資金的監(jiān)管力度，保證各項(xiàng)支出處于限額內(nèi)。針對(duì)超額支出情況，及時(shí)給出資金調(diào)整，減少支出數(shù)額，形成精細(xì)預(yù)算體系。實(shí)踐中，此種預(yù)算方法采取指標(biāo)分解形式，由各部門逐一負(fù)責(zé)，確保指標(biāo)分配的合理性，盡可能地控制事業(yè)組織的資金使用量。加強(qiáng)預(yù)算更正項(xiàng)目的規(guī)范，以此增強(qiáng)預(yù)算更正、內(nèi)容更改的合理性。

（四）增強(qiáng)組織風(fēng)控應(yīng)對(duì)能力。預(yù)算管理工作的實(shí)質(zhì)，旨在全面強(qiáng)化組織整體的風(fēng)控應(yīng)對(duì)能力。預(yù)算編制更正后，全面融合限額管理方式。不超出債務(wù)風(fēng)控范圍的情況下，由國(guó)務(wù)院結(jié)合整體經(jīng)濟(jì)狀況，綜合設(shè)定債務(wù)限額。預(yù)算更正方案應(yīng)真實(shí)反饋債務(wù)變動(dòng)情況，將債務(wù)資料呈報(bào)于上級(jí)部門。處于限額范圍內(nèi)的變更內(nèi)容，進(jìn)行債權(quán)組合，給出相應(yīng)額度，進(jìn)行債券發(fā)行，兌付相應(yīng)資金。區(qū)域債務(wù)的不應(yīng)由區(qū)域自行決定，相應(yīng)減少了事業(yè)組織會(huì)形成的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。側(cè)重于事業(yè)組織各項(xiàng)債務(wù)的限額管理，旨在控制公益項(xiàng)目產(chǎn)生的債務(wù)數(shù)額，合理控制各項(xiàng)債務(wù)數(shù)額，防止債務(wù)數(shù)額較高問題，保持行政組織債務(wù)應(yīng)對(duì)的綜合能力。此種債務(wù)類限額控制方式，顯著增強(qiáng)了國(guó)內(nèi)事業(yè)組織的資金抗風(fēng)險(xiǎn)能力，有助于事業(yè)單位獲得長(zhǎng)期平穩(wěn)發(fā)展的資金管控能力。

四、零基法應(yīng)用分析

（一）零基預(yù)算法。在績(jī)效體系中引入零基預(yù)算法，可增強(qiáng)事業(yè)組織的預(yù)算管控實(shí)效，保證財(cái)政資金分配的合理性，合理控制預(yù)算收支矛盾。給予事業(yè)組織各崗位人員活動(dòng)預(yù)算資金、績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)，能夠顯著增強(qiáng)員工的工作主動(dòng)性，使其形成優(yōu)異的服務(wù)意識(shí)。前期設(shè)定預(yù)算方案時(shí)，可引入平衡計(jì)分卡，構(gòu)建多級(jí)績(jī)效考評(píng)結(jié)構(gòu)，依據(jù)零基法開展收支預(yù)算，結(jié)合績(jī)效考評(píng)內(nèi)容逐一開展預(yù)算工作。零基預(yù)算工作，是一種圍繞財(cái)政資金、資金利用的預(yù)算編制方法。加強(qiáng)零基預(yù)算調(diào)整尤為關(guān)鍵，預(yù)算組織需合理設(shè)計(jì)優(yōu)先級(jí)，選定預(yù)算項(xiàng)目，將選定結(jié)果上報(bào)給財(cái)務(wù)單位，將預(yù)算資料導(dǎo)入項(xiàng)目庫(kù)。財(cái)務(wù)單位結(jié)合預(yù)算項(xiàng)目的設(shè)定信息，開展整年財(cái)務(wù)預(yù)算，融合動(dòng)態(tài)管控方法，積極展現(xiàn)零基預(yù)算的編制優(yōu)勢(shì)。以績(jī)效預(yù)算為基礎(chǔ)環(huán)境，合理運(yùn)行零基法，具有預(yù)算編制的可用性。零基預(yù)算可成為預(yù)算活動(dòng)中的計(jì)劃工具，合理開展績(jī)效考評(píng)、資金控制等各項(xiàng)活動(dòng)。零基預(yù)算方法，具有前期準(zhǔn)備時(shí)間不充足、編制流程繁復(fù)、極易受到利益因素干擾、預(yù)算約束作用不強(qiáng)等特點(diǎn)，可借助預(yù)算結(jié)果為指導(dǎo)，開展績(jī)效分析、績(jī)效排名，測(cè)定各項(xiàng)目資金收支比例的合理性，從中選出預(yù)算控制優(yōu)異的項(xiàng)目，可有效解決零基預(yù)算的工作問題。

（二）“零基法”“基數(shù)法”對(duì)比。表1 是零基、基數(shù)兩種預(yù)算方法的對(duì)比內(nèi)容。（表1）

由表1 對(duì)比內(nèi)容可知，零基法相比初期使用的基數(shù)法，零點(diǎn)設(shè)計(jì)具有預(yù)算簡(jiǎn)便性，在預(yù)算主體、預(yù)算重點(diǎn)等方面，更具操作便捷性，可適用于事業(yè)組織的預(yù)算編制要求。

表1 零基、基數(shù)兩種預(yù)算方法對(duì)比一覽表

（三）地區(qū)行政事業(yè)組織引入零基預(yù)算編制法的重要意義

1、保持地區(qū)事業(yè)組織資金使用的平衡性。近年來，各地區(qū)事業(yè)組織財(cái)政資金表現(xiàn)出較高壓力，剛性支出項(xiàng)目有所增加，相應(yīng)提升政府負(fù)債數(shù)額。在財(cái)政資金不充足的情況下，現(xiàn)有預(yù)算會(huì)形成“控制數(shù)”，無法保障“零基預(yù)算”效果，實(shí)際支出無法達(dá)到預(yù)算規(guī)范。各地區(qū)全面落實(shí)零基后，會(huì)降低資金閑置比例，提升資金支出的規(guī)范性，有助于降低資金使用量。在實(shí)踐中，積極運(yùn)用零基預(yù)算法，可顯著解決資金調(diào)配、資金閑置各項(xiàng)問題。針對(duì)不合理的支出項(xiàng)目，進(jìn)行去除、縮減等處理。針對(duì)往年結(jié)余資金，進(jìn)行零結(jié)算操作，以此補(bǔ)充可用資金量，增加資金收支體系的平衡性。

2、創(chuàng)新預(yù)算編制體系。2017 年A 地區(qū)全面運(yùn)行零基預(yù)算法，具有預(yù)算編制優(yōu)化的重要價(jià)值，可完善預(yù)算管理體系，切實(shí)解決各項(xiàng)預(yù)算編制不利因素，積極完善編制方法，依據(jù)政策要求合理推進(jìn)預(yù)算編制工作，確保零基預(yù)算進(jìn)展順利，助力A 區(qū)全面構(gòu)建高效運(yùn)行的財(cái)務(wù)體系。

（四）A 地區(qū)引入零基法編制法實(shí)效分析

1、A 地區(qū)零基法的運(yùn)行方法。（1）依據(jù)法律規(guī)定要求，設(shè)定預(yù)算支出項(xiàng)目，給予必要的優(yōu)化方法。（2）全方位落實(shí)預(yù)算公審，2018 年A 地區(qū)在市級(jí)、區(qū)縣各級(jí)事業(yè)單位，全面落實(shí)零基預(yù)算工作。（3）積極開展“零結(jié)轉(zhuǎn)”，保證零基預(yù)算的執(zhí)行效果。

2、實(shí)效分析。表 2 是 A 地區(qū) 2017 年、2018 年運(yùn)行零基預(yù)算的市級(jí)行政組織收入情況。（表2）

表2 2017～2018 年A 地區(qū)運(yùn)行零基預(yù)算的市級(jí)行政組織收入一覽表（單位：萬元）

由表2 可知，A 地區(qū)進(jìn)行零基預(yù)算編制時(shí)，主要參照2015年的數(shù)據(jù)，作為基礎(chǔ)資料。結(jié)合表2 中數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，A 地區(qū)近年來的預(yù)算支出處于較高變動(dòng)狀態(tài)，改變了原有“基數(shù)+增量”的資料顯示方式，2017 年增加預(yù)算總數(shù)有所減少，多個(gè)項(xiàng)目表現(xiàn)出負(fù)增長(zhǎng)現(xiàn)象，比如教育支出、社保就業(yè)等。此外，在后續(xù)零基預(yù)算法使用時(shí)，需建立完善的考評(píng)體系，發(fā)揮其預(yù)算結(jié)果的應(yīng)用價(jià)值。

綜上所述，新型經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，事業(yè)組織需緊跟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的走向，加強(qiáng)財(cái)務(wù)處置，合理分配現(xiàn)有資金，降低閑置資金占比，最大限度地挖掘事業(yè)組織的資金管控潛能。預(yù)算管理工作中，積極運(yùn)行目標(biāo)清晰、流程簡(jiǎn)化、結(jié)果精準(zhǔn)的預(yù)算編制方案，以此增加預(yù)算內(nèi)容的可用性，提升資金流出的規(guī)范性，提高事業(yè)組織的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。