構(gòu)建新型央地財(cái)政關(guān)系思考

□文/曹敬雯

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院 湖北·武漢）

［提要］ 隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，傳統(tǒng)的央地財(cái)政關(guān)系不足以滿足經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與公共服務(wù)完善的需求。本文從央地間財(cái)政權(quán)力分配不合理、財(cái)政縱向失衡、短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與長(zhǎng)期高質(zhì)量發(fā)展間的矛盾三個(gè)方面分析現(xiàn)有央地關(guān)系對(duì)構(gòu)建新型財(cái)政體制的挑戰(zhàn)。在此基礎(chǔ)上，分別從事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分、地方財(cái)政體系建立、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展等方面提出應(yīng)對(duì)舉措，為新一輪財(cái)政體制改革背景下央地財(cái)政關(guān)系優(yōu)化提供理論借鑒。

我國(guó)財(cái)政體制歷經(jīng)多次改革。1949～1952 年建國(guó)初期至國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)期，所有財(cái)權(quán)和財(cái)力高度集中于中央，地方政府僅負(fù)責(zé)執(zhí)行中央做出的決策。1953～1978 年，全國(guó)堅(jiān)持統(tǒng)一的財(cái)政方針，地方財(cái)政擁有相對(duì)獨(dú)立性和自主權(quán)。1978 年改革開放至1993 年，采用財(cái)政包干的財(cái)政體制，地方自行安排收支，財(cái)權(quán)和財(cái)力增大，中央宏觀調(diào)控能力被削弱，不利于全國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。1994 年再次改革，實(shí)行分稅制，即分權(quán)分稅分級(jí)管理，將事權(quán)在中央與地方政府間劃分，據(jù)此分配政府間支出責(zé)任，并通過稅收分成與劃分稅種的方式劃分財(cái)政收入。

自分稅制改革以來，不少學(xué)者從不同視角對(duì)財(cái)政關(guān)系進(jìn)行深入分析，主要涉及央地間事權(quán)與支出責(zé)任劃分、財(cái)權(quán)劃分與地方財(cái)政收入以及轉(zhuǎn)移支付等方面。一些學(xué)者圍繞事權(quán)與支出責(zé)任研究發(fā)現(xiàn)，政府間的事權(quán)與支出責(zé)任劃分存在不合理問題，如基本事權(quán)下移導(dǎo)致中央政府事權(quán)“缺位”，不能很好地糾正市場(chǎng)負(fù)外部性，且事權(quán)下移擴(kuò)大了下級(jí)政府權(quán)力，產(chǎn)生“越位”，事權(quán)濫用干擾市場(chǎng)資源配置。對(duì)于中央地方共同事權(quán)，地方承擔(dān)了更多支出責(zé)任，且事權(quán)劃分缺乏法律依據(jù)，導(dǎo)致其隨機(jī)性與不確定性。另一些學(xué)者進(jìn)一步分析了政府間財(cái)權(quán)，發(fā)現(xiàn)“倒三角”的財(cái)權(quán)結(jié)構(gòu)，地方政府收不抵支，收入占比較低，且地方政府缺乏稅收立法權(quán)，地方稅收收入實(shí)際上以稅收返還的形式獲得，收入有限且不穩(wěn)定，長(zhǎng)期難以滿足所需的公共支出，易造成地方非稅收入和債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大；事權(quán)下移和財(cái)權(quán)上收導(dǎo)致財(cái)政縱向失衡，地方稅種體系缺失使之難以扭轉(zhuǎn)。還有學(xué)者從緩解財(cái)政縱向失衡的轉(zhuǎn)移支付制度方面研究，發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付體制化趨勢(shì)明顯，其功能由彌補(bǔ)財(cái)政缺口演變成分配資金，導(dǎo)致地方財(cái)政收入積極性降低；同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付分類和功能定位不清晰，管理機(jī)制不夠完善，影響了資金使用效率，制度設(shè)計(jì)存在缺陷，阻礙了地方政府治理能力的提升。

中國(guó)財(cái)政體制的歷次改革都力求適應(yīng)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)體制，同時(shí)更多地考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)定發(fā)展，逐漸科學(xué)規(guī)范，但改革期間不可避免遇到曲折和困難。本文通過對(duì)財(cái)政體制改革過程的梳理與分析，總結(jié)前人的研究，發(fā)現(xiàn)改革過程中的問題并解決問題、彌補(bǔ)不足，對(duì)財(cái)政體制改革提出可參考的方案。深入研究中國(guó)財(cái)政體制的改革有利于政府更好地發(fā)揮職能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展；對(duì)事權(quán)與支出責(zé)任的合理劃分有利于提高資源配置效率，保障地方經(jīng)濟(jì)與中央經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展；對(duì)稅收返還與轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范有利于彌補(bǔ)財(cái)政失衡，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展；同時(shí)，建立健全地方稅收體系將有利于收入再分配更加合理，促進(jìn)全民共同富裕。

一、構(gòu)建新型央地財(cái)政關(guān)系過程中的問題

（一）中央和地方之間權(quán)利分配的問題。財(cái)政體制即收支管理權(quán)限在政府間的劃分，包括央地政府間關(guān)系和各地方政府間關(guān)系，根據(jù)各種權(quán)限的歸屬可將財(cái)政體制分為集權(quán)型和分權(quán)型：集權(quán)型財(cái)政體制下，各種財(cái)政權(quán)限高度集中在中央，地方嚴(yán)重依賴中央；分權(quán)型財(cái)政體制下，財(cái)政責(zé)權(quán)在政府間大致分散，在維持中央宏觀調(diào)控職能的同時(shí)，各級(jí)政府擁有相對(duì)自主的收支和調(diào)劑權(quán)限，并且央地收支劃分與往來關(guān)系以法律形式規(guī)定，增強(qiáng)了政府間財(cái)政關(guān)系的穩(wěn)定性。

（二）縱向財(cái)政失衡及其弊端。1994 年，財(cái)政體制改革決定采用“徹底分稅制”的模式，即將稅種、立法、管理三大部分在中央與地方政府間基本分開，其前提條件是政府間事權(quán)、財(cái)權(quán)合理明確界定，稅收制度較為健全，稅收負(fù)擔(dān)水平相對(duì)合理，各地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相對(duì)均衡。但直至今日這些條件也未能完全滿足，現(xiàn)行的分稅制并不徹底。政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清晰、不合理、不規(guī)范，事權(quán)下移使地方政府支出責(zé)任增多，而地方缺乏與之對(duì)應(yīng)平衡的收入，收入劃分不夠規(guī)范，地方稅收體系未建立起來，地方財(cái)力與支出責(zé)任間不平衡，使得央地間縱向財(cái)政失衡愈加顯著。

財(cái)政縱向失衡會(huì)產(chǎn)生一系列弊端，一是各級(jí)政府不能很好地發(fā)揮其職能，如資源配置、收入分配及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)職能；二是削弱了轉(zhuǎn)移支付的效果，從公平角度看，轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)是促進(jìn)橫向均衡，推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，從效率角度看，轉(zhuǎn)移支付糾正資源扭曲配置格局，使地方收入滿足自身支出需求，但隨著縱向財(cái)政缺口增大，地方對(duì)中央的依賴越來越強(qiáng)，各地為促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展等目的，想要獲得更多上級(jí)財(cái)政撥款，因此容易誘發(fā)腐敗行為。

（三）短期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)與長(zhǎng)期的高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的矛盾。經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展以滿足人民對(duì)美好生活的需求為根本目的，堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，提高資源配置效率，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)效益共同發(fā)展。而在財(cái)政分權(quán)體制和以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為指標(biāo)的官員晉升機(jī)制的共同作用下，地方政府為了短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和彌補(bǔ)財(cái)政缺口，盡快做出政績(jī)，往往追求短期內(nèi)財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的數(shù)量，給社會(huì)長(zhǎng)期發(fā)展帶來了一些問題。

1、環(huán)境污染與環(huán)境規(guī)制的矛盾。短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)依靠現(xiàn)有的工業(yè)生產(chǎn)，而缺乏環(huán)境規(guī)制的工業(yè)生產(chǎn)勢(shì)必對(duì)環(huán)境造成污染，環(huán)境污染具有很強(qiáng)的負(fù)外部性，不但給人民群眾的身心健康造成危害，而且不利于經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展。由于短期內(nèi)企業(yè)難以提升生產(chǎn)技術(shù)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，若實(shí)行環(huán)境規(guī)制，短期內(nèi)必然會(huì)提高企業(yè)生產(chǎn)成本。因此，加強(qiáng)環(huán)境規(guī)制在短期不利于企業(yè)盈利，進(jìn)而財(cái)政收入受損，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相應(yīng)減緩；但從長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展角度和居民共同利益來看，環(huán)境規(guī)制是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必要條件。而地方政府出于短期政績(jī)的需要，沒有從長(zhǎng)期角度制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展政策，這種短視化的財(cái)政目標(biāo)必然造成環(huán)境污染問題。

2、土地財(cái)政帶來低質(zhì)量招商引資。由于事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配，現(xiàn)行的稅收制度導(dǎo)致地方收入來源不斷縮小，屬于地方稅的契稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅等基本都與土地和房產(chǎn)密切相關(guān)，于是地方政府既可以用“土地財(cái)政”收入彌補(bǔ)財(cái)政缺口，又能夠通過土地出讓促進(jìn)當(dāng)?shù)亟ㄖI(yè)和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拉動(dòng)GDP 增長(zhǎng)，擴(kuò)大地方稅源。但是，并非所有的土地出讓都能產(chǎn)生高額出讓金，達(dá)到預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益，招商引資是各地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要手段，但其工業(yè)用地勢(shì)必?cái)D壓商業(yè)用地，且“招拍掛”出讓的商業(yè)用地價(jià)格高于“協(xié)議出讓”的低價(jià)工業(yè)用地，種種原因使招商引資在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展局勢(shì)下陷入了困境，伴隨著不可忽視的風(fēng)險(xiǎn)。由于招商引資未形成合力，營(yíng)商環(huán)境不優(yōu)，項(xiàng)目難以落地，產(chǎn)業(yè)工業(yè)項(xiàng)目策劃精準(zhǔn)度不高，支撐要素不足，因此引進(jìn)的項(xiàng)目中大多是中低端制造業(yè)，導(dǎo)致工業(yè)園區(qū)不僅遏制了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，阻礙了企業(yè)創(chuàng)新，而且對(duì)環(huán)境造成了大量污染，無法拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

3、科學(xué)、教育、文化等方面發(fā)展失衡。在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的進(jìn)程中，技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)離不開科學(xué)、文化、教育水平的提高。根據(jù)Tiebout 理論，財(cái)政分權(quán)會(huì)激勵(lì)地方政府基于信息優(yōu)勢(shì)為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┻m宜的公共品；Musgrave 理論從公平與效率角度說明了地方政府提供地方公共品更加有效。我國(guó)實(shí)施分稅制后，公共品主要由地方政府提供，尤其是基礎(chǔ)教育的投入主要以縣級(jí)財(cái)政為主，其資金投入深受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，目前我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致了科教文化的發(fā)展水平表現(xiàn)出區(qū)域間失衡問題。作為公共品，其受益的正外部性和空間外溢性使轄區(qū)內(nèi)科教文化高質(zhì)量發(fā)展帶來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益部分被轄區(qū)外獲得，加之投入成本巨大、受益周期長(zhǎng)等，短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益難以顯著，因此在分權(quán)體制下部分地方政府易產(chǎn)生“搭便車”行為，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)能夠從鄰近地區(qū)科學(xué)教育高質(zhì)量發(fā)展中獲益，從而減少本地區(qū)的資金投入。另外，由于官員考核機(jī)制圍繞GDP 等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，部分地方官員為了晉升，更熱衷于投資經(jīng)濟(jì)發(fā)展見效快的工農(nóng)林和交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不愿投入資金到科教文化等公共品，過分注重短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)。

二、構(gòu)建新型央地財(cái)政關(guān)系政策建議

（一）合理清晰劃分中央和地方之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)。政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分應(yīng)堅(jiān)持集中與分散相結(jié)合原則，中央掌管決定宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行的權(quán)力，地方在執(zhí)行中央決策的同時(shí)，擁有相對(duì)自由權(quán)以決定本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展事務(wù)。還要堅(jiān)持受益范圍原則，并兼顧公平與效率，通過法制化保障劃分的相對(duì)穩(wěn)定。事權(quán)劃分的合理程度影響著公共品提供的公平與效率水平，對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)匹配度會(huì)影響其實(shí)現(xiàn)水平。由于公共品具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，僅僅依靠私人部門的提供難以滿足公共需要，所以提供公共品成為政府的職責(zé)。根據(jù)受益范圍，全國(guó)性公共品能夠滿足全國(guó)范圍內(nèi)居民無差別的公共消費(fèi)需求，理應(yīng)由中央政府承辦；地方性公共品僅滿足某一特定區(qū)域范圍內(nèi)的公共需求，且地方政府擁有信息優(yōu)勢(shì)，因此應(yīng)由當(dāng)?shù)卣修k；而空間外溢性公共品的部分好處被轄區(qū)外居民得到，出于公平與效率的考慮，應(yīng)有中央與地方政府共同承辦。

（二）建立健全地方財(cái)政體系，緩解財(cái)政縱向失衡。地方財(cái)政是地方政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要財(cái)力保證，事權(quán)的配置必須匹配相應(yīng)的財(cái)權(quán)，事權(quán)的轉(zhuǎn)移應(yīng)伴隨財(cái)權(quán)的轉(zhuǎn)讓。稅收權(quán)限根據(jù)立法權(quán)、征管權(quán)和收益權(quán)的歸屬可分為三種形式：集中型稅權(quán)將所有權(quán)限歸于中央政府，不利于調(diào)動(dòng)地方政府財(cái)政積極性；分散型稅權(quán)賦予各級(jí)立法和執(zhí)行機(jī)構(gòu)很大的稅權(quán)，地方權(quán)力增大會(huì)削弱中央政府宏觀調(diào)控能力，難以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展；根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，應(yīng)采用適度分散的稅權(quán)劃分方式，中央稅的立法權(quán)歸中央，地方稅的立法權(quán)歸地方，共享稅立法權(quán)歸中央的同時(shí)賦予地方部分征管權(quán)。地方政府在堅(jiān)持中央立法精神下制定本轄區(qū)稅收征管制度，能夠提高地方財(cái)政積極性，保障公共事務(wù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，而且地方政府擁有信息優(yōu)勢(shì)，了解本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民公共消費(fèi)偏好，因地制宜的稅收制度更有利于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

地方財(cái)政體系應(yīng)充分發(fā)揮省級(jí)財(cái)政的調(diào)節(jié)能力，形成合理協(xié)調(diào)的財(cái)力分配格局，適當(dāng)減少財(cái)政管理層級(jí)，形成省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管的扁平化財(cái)政預(yù)算管理體系。目前，地方稅稅收收入過小且不規(guī)范，應(yīng)盡快健全地方稅種體系。

（三）兼顧短期的稅收目標(biāo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展不是指阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并非不關(guān)注國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值GDP增長(zhǎng)、忽視財(cái)政收入增長(zhǎng)，而是對(duì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)提出了更高要求，更加重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和帶來的社會(huì)效益。

1、提高技術(shù)創(chuàng)新能力。理論上，技術(shù)創(chuàng)新能夠改變要素供給結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)函數(shù)，促進(jìn)基礎(chǔ)要素轉(zhuǎn)化到高級(jí)要素，進(jìn)而使得要素帶來幾何級(jí)的效率和效益增長(zhǎng)，新興產(chǎn)業(yè)的形成和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)使勞動(dòng)生產(chǎn)率提高，資源配置更加合理，產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力也保持高水平，從而保證地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展處于較高水平；實(shí)踐中，高質(zhì)量發(fā)展要求倒逼產(chǎn)業(yè)升級(jí)，產(chǎn)業(yè)升級(jí)又不得不依靠技術(shù)創(chuàng)新，在優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)下，低效的產(chǎn)業(yè)逐漸被淘汰，存活的產(chǎn)業(yè)為了繼續(xù)生存會(huì)不斷提高生產(chǎn)效率，從而逆向推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整。技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)升級(jí)相互制約與支持，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率不斷增大，因此技術(shù)創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

2、兼顧短期稅收目標(biāo)，健全財(cái)政體制與財(cái)稅制度。財(cái)政體制改革應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)化取向，繼續(xù)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，基本思路表現(xiàn)在以下方面：一是在事權(quán)與財(cái)權(quán)合理清晰劃分的基礎(chǔ)上，通過法律規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，使資金使用效率提高，且實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀調(diào)控的目的；二是建立科學(xué)統(tǒng)一的稅收制度體系，加大人力資本的積累，完善地方稅種，擴(kuò)大地方稅收立法權(quán)，利用稅收手段解決環(huán)境污染和資源配置低效等問題；三是發(fā)揮市場(chǎng)資源配置的決定性作用，減少政府對(duì)市場(chǎng)機(jī)制有效領(lǐng)域的干擾，培育市場(chǎng)主體的創(chuàng)造力和內(nèi)生動(dòng)力；四是形成城市一體化發(fā)展，城市一體化將多個(gè)地域相鄰、交通便利、功能相關(guān)的城市通過建設(shè)發(fā)達(dá)的交通通訊、共建產(chǎn)業(yè)園等形式，促進(jìn)一體化城市間高效協(xié)作，提高資源配置效率，注重綠色、智慧、人文等新發(fā)展理念，促進(jìn)跨地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展。