農(nóng)村養(yǎng)老困境與多元化體系構(gòu)建

□文/燕 飛

（三門峽社會(huì)管理職業(yè)學(xué)院 河南·三門峽）

［提要］ 當(dāng)前，我國(guó)老齡化程度不斷加深，農(nóng)村相對(duì)于城鎮(zhèn)老齡化程度更高。我國(guó)家庭結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變讓農(nóng)村家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)沉重，“重幼輕老”也影響家庭養(yǎng)老的功能。而從農(nóng)村養(yǎng)老實(shí)踐中誕生的農(nóng)村社區(qū)互助養(yǎng)老，因?yàn)橹贫取①Y金等問題，發(fā)展緩慢而艱難。起步較晚的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障，盡管取得長(zhǎng)足的發(fā)展，但保障水平依然有限。立足這些現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村養(yǎng)老困境，單一的養(yǎng)老方式不足以滿足農(nóng)村老人的養(yǎng)老需求，構(gòu)建以家庭為基礎(chǔ)、社區(qū)為補(bǔ)充、社會(huì)保障兜底的多元化養(yǎng)老體系才能提升農(nóng)村老人養(yǎng)老保障水平。

黨的十九大以來，國(guó)家對(duì)養(yǎng)老事業(yè)多措并舉，在這個(gè)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的新時(shí)期，更應(yīng)該意識(shí)到相對(duì)于城鎮(zhèn)，農(nóng)村老人將面臨著更多的養(yǎng)老問題。鑒于此，本文在思考當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老主要困境基礎(chǔ)上，試圖探索農(nóng)村多元化養(yǎng)老體系構(gòu)建路徑。

一、我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老的困境

（一）家庭養(yǎng)老功能的弱化。家庭養(yǎng)老是我國(guó)最傳統(tǒng)也是最基本的養(yǎng)老方式。改革開放后，我國(guó)的城鎮(zhèn)化速度加快，農(nóng)村家庭養(yǎng)老保障不斷被弱化。

從家庭結(jié)構(gòu)的角度上看，隨著計(jì)劃生育的持續(xù)推進(jìn)，我國(guó)的家庭規(guī)模不斷小型化，平均家庭戶規(guī)模持續(xù)走低，從1982 年的4.41 人下降到2020 年的2.62 人?！?-2-1”的家庭結(jié)構(gòu)讓農(nóng)村家庭養(yǎng)老陷入了前所未有的經(jīng)濟(jì)問題。盡管農(nóng)村老人可以一直務(wù)農(nóng)獲得收入，但是隨著年齡的增長(zhǎng)，這一能力也逐漸減弱，需要獲得其他家庭成員的供養(yǎng)。第六次人口普查顯示，農(nóng)村60歲以上老人中女性收入有59.93%來自家庭成員供養(yǎng)，男性為35.13%。而在城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)中，大量青壯年勞動(dòng)力涌入城市，又引發(fā)了農(nóng)村空巢老人問題，讓農(nóng)村老人喪失了精神上的支持和慰藉。與此同時(shí)，我國(guó)人口的預(yù)期壽命逐年上升，又加劇了家庭養(yǎng)老的負(fù)擔(dān)。

從家庭關(guān)系上來看，改革開放以來，西方自由、平等、個(gè)人主義等思潮對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)的“孝道”文化產(chǎn)生了巨大的沖擊。加上農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，將重心放在工作和對(duì)下一代的教育上，“重幼輕老”現(xiàn)象明顯。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變使子女不再尋求從土地上獲得主要收益，農(nóng)村老人掌握家庭資源（土地）換取子女贍養(yǎng)的傳統(tǒng)制度進(jìn)一步瓦解。由于農(nóng)村人口受教育程度不高，對(duì)于孝順的理解多體現(xiàn)在基本生活的保障上，而忽視了老年人的精神需求，加之價(jià)值觀和生活習(xí)慣的差異，導(dǎo)致代際之間矛盾加劇，影響了家庭養(yǎng)老的功能。

（二）艱難前進(jìn)的農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老。2008 年，邯鄲市肥鄉(xiāng)縣前屯村建立了全國(guó)首家農(nóng)村互助幸福院，“集體建院、集中居住、自我保障、互助服務(wù)”，目的是解決子女在外務(wù)工、老人無人照顧、經(jīng)濟(jì)來源有保障、生活能夠自理的農(nóng)村空巢老年人的養(yǎng)老問題。這是我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，也是對(duì)日漸弱化的家庭養(yǎng)老的一種現(xiàn)代化調(diào)試。2020 年，我國(guó)農(nóng)村建成了13.3 萬個(gè)互助養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，而城市卻只有1.5 萬個(gè)，可見農(nóng)村社區(qū)互助養(yǎng)老是符合農(nóng)村養(yǎng)老實(shí)際情況的一種養(yǎng)老實(shí)踐，但是這一實(shí)踐在發(fā)展過程中也面臨著諸多問題。首先是制度上的制約，2013 年6 月28 日，民政部令第48 號(hào)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》指出社區(qū)互助養(yǎng)老不屬于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，不具備法人資質(zhì)，是公共服務(wù)的一部分。盡管全國(guó)各地根據(jù)地方實(shí)際對(duì)農(nóng)村互助養(yǎng)老做出了很多有益的探索，并取得了不錯(cuò)的效果，但是并沒有全國(guó)性的政策法規(guī)支撐這一養(yǎng)老方式，繼而引發(fā)第二種現(xiàn)實(shí)困境，就是資金來源的障礙。目前，全國(guó)的農(nóng)村互助養(yǎng)老實(shí)踐場(chǎng)地多為村鎮(zhèn)的閑置房屋，資金來源主要為政府補(bǔ)貼、集體補(bǔ)貼和社會(huì)集資，少部分來自老人繳納的費(fèi)用，產(chǎn)生了“公益型”和政府扶持的“福利+公益型”兩種草根類型。政府資金的補(bǔ)貼多為基礎(chǔ)設(shè)施的投入和建設(shè)，后期運(yùn)營(yíng)保障資金投入少，而大多數(shù)農(nóng)村沒有集體經(jīng)濟(jì)，也無法持續(xù)投入運(yùn)營(yíng)資金。加上專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)和人員匱乏，讓互助養(yǎng)老這一形式變相成為了老人們的娛樂場(chǎng)所，沒有發(fā)揮互助集中養(yǎng)老的作用。

（三）社會(huì)養(yǎng)老保障水平低

1、救助制度對(duì)養(yǎng)老需求的覆蓋面窄。我國(guó)的救助制度主要有最低生活保障制度和特困人員救助供養(yǎng)制度，其中后者的前身是“五保供養(yǎng)”制度。截至2020 年底，低保制度共保障了農(nóng)村1，985.0 萬戶低收入家庭，惠及3，620.8 萬人，平均保障標(biāo)準(zhǔn)5，962.3 元/人，比 2019 年增長(zhǎng) 11.7%；有 446.3 萬人得到了特困人員救助，全年支出農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)資金424 億元，平均每人9，500 元。盡管這兩項(xiàng)制度的保障水平有所上升，但是保障對(duì)象不僅僅是老年人，還包括殘疾人、未成年人和低收入人群，相對(duì)于整個(gè)農(nóng)村老年群體來說，覆蓋面窄，只能作為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的補(bǔ)充，這也是由救助制度的性質(zhì)所決定的。

2、老年人補(bǔ)貼制度保障群體占比低，保障水平差異大。老年人補(bǔ)貼制度主要包括高齡津貼、養(yǎng)老補(bǔ)貼和護(hù)理補(bǔ)貼。截至2020 年底，全國(guó)共有3，853.7 萬老年人享受老年人補(bǔ)貼，其中享受高齡補(bǔ)貼的老年人3，104.4 萬人，享受護(hù)理補(bǔ)貼的老年人81.3 萬人，享受養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼的老年人535.0 萬人。根據(jù)2016年《民政部辦公廳關(guān)于在全國(guó)省級(jí)層面建立老年人補(bǔ)貼制度情況的通報(bào)》的數(shù)據(jù)，有26 個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）確立了高齡津貼制度，補(bǔ)貼金額每人每年25 元～1，200 元/不等。在20 個(gè)建立養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼的?。ㄊ小^(qū)）中，針對(duì)的主要人群是失能老人、低保老人和特困老人。護(hù)理補(bǔ)貼的對(duì)象也多為失能老人、空巢老人、特困老人等貧困老人群體。

老年人補(bǔ)貼制度的資金來源基本為各級(jí)財(cái)政，以高齡津貼為例，除了云南省和貴州省是由省財(cái)政直接撥付資金，其余均由各市、縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，其中廣東省和安徽省并未制定發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，由各級(jí)財(cái)政自行決定。養(yǎng)老補(bǔ)貼和護(hù)理補(bǔ)貼省財(cái)政資金來源占比增加，但大多數(shù)省份還是以各級(jí)財(cái)政為主，一些省份采用市、縣（區(qū)）各出50%的方式，個(gè)別地區(qū)引入了福利彩票金這一資金來源。而由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異、政策各異，也造成了補(bǔ)貼金額和發(fā)放情況的差距。2020 年享受到這一保障的老年人只占到我國(guó)老年群體的14.6%。因此，筆者認(rèn)為，老年人補(bǔ)貼制度本質(zhì)上也是對(duì)救助制度的一種補(bǔ)充，是社會(huì)養(yǎng)老保障體系的一種兜底制度。

3、農(nóng)民繳費(fèi)水平較低，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)保障水平有限。經(jīng)過多年的探索和實(shí)踐，2014 年國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度意見》，逐步將城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行合并，統(tǒng)稱城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。截至2020年，共有54，244 萬人參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，16，068 萬人領(lǐng)取待遇。實(shí)際上，我國(guó)城鄉(xiāng)“二元”屬性的養(yǎng)老保障體系仍無實(shí)質(zhì)性改變。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)起步晚、發(fā)展晚，在資金籌集上也與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)有巨大差異。而相比城鎮(zhèn)職工有企業(yè)年金、商業(yè)保險(xiǎn)等補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的層次就顯得過于單一和薄弱。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行的是“個(gè)人交，集體助，政府補(bǔ)”的基本原則，個(gè)人賬戶有100 元～2，000 元 15 個(gè)繳費(fèi)檔次，各地可根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。繳費(fèi)越多，補(bǔ)貼越多，領(lǐng)取的待遇也越多。但是受限于各地不同的經(jīng)濟(jì)情況，補(bǔ)貼水準(zhǔn)各不相同，因此最后的保障水平也各有高低。盡管在2020 年國(guó)家再一次調(diào)整最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金為93 元，但是2020 年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金人均水平僅為170 元/月，而城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金人均水平為2，906 元/月。這一差距仍舊不足以為農(nóng)村老人提供堅(jiān)實(shí)的養(yǎng)老保障基礎(chǔ)。

我國(guó)農(nóng)村實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)的時(shí)間較短，廣大農(nóng)民并未深刻體會(huì)到這一養(yǎng)老保障制度的好處。而農(nóng)民群體固有的小農(nóng)思想和短視行為，在估計(jì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的費(fèi)用收益方面也容易產(chǎn)生偏差，并傾向于把錢拿在自己手里，即使選擇參加，也會(huì)選擇最低的繳費(fèi)檔次，也造成了繳得少、補(bǔ)得少，最后領(lǐng)得少的情況。而多繳多得也造成了富裕階層最終的保障程度更高，而貧困階層保障偏低的結(jié)果。盡管該項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在提升農(nóng)村老人養(yǎng)老水平方面起到了積極的作用，但是較低的保障水平仍然讓改善作用非常有限。

二、構(gòu)建農(nóng)村多元化養(yǎng)老體系

基于我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老的困境，單一的家庭養(yǎng)老和完全依賴社會(huì)保障養(yǎng)老都不適用于我國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況，在這一階段，構(gòu)建多元化的養(yǎng)老體系才是最優(yōu)的應(yīng)對(duì)方式。在多元養(yǎng)老體系下，各種養(yǎng)老方式的融合并不是簡(jiǎn)單地并存，而應(yīng)該是互相融合、互為補(bǔ)充、互相促進(jìn)。本研究認(rèn)為，在新的歷史時(shí)期，應(yīng)該立足我國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況，厘清政府、社會(huì)、家庭和市場(chǎng)的角色，明晰各主體的職能，從國(guó)家頂層制度的設(shè)計(jì)出發(fā)，夯實(shí)家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)，完善社區(qū)養(yǎng)老的功能，提升社會(huì)養(yǎng)老保障，促進(jìn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展，多策并舉，有序推進(jìn)農(nóng)村多元養(yǎng)老體系的構(gòu)建，才能不斷提高我國(guó)農(nóng)村老人的養(yǎng)老保障水平。

（一）完善制度頂層設(shè)計(jì)

1、注重養(yǎng)老制度服務(wù)體系的頂層設(shè)計(jì)。為了更好地推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老體系的建設(shè)，應(yīng)該將養(yǎng)老服務(wù)體系作為社會(huì)化的系統(tǒng)工程，納入我國(guó)長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中，完善相應(yīng)的法律、法規(guī)和政策性文件，做到制度和政策實(shí)施的一致性、連貫性和可持續(xù)性。

2、在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景下，把農(nóng)村養(yǎng)老體系發(fā)展納入到城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中，并作為地方的政績(jī)考核項(xiàng)目，加強(qiáng)監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。

3、積極培育養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，規(guī)范相關(guān)服務(wù)規(guī)則，引導(dǎo)并鼓勵(lì)市場(chǎng)力量進(jìn)入農(nóng)村養(yǎng)老體系中，并給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策。推進(jìn)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)，鼓勵(lì)養(yǎng)老服務(wù)提供主體創(chuàng)新多元化的服務(wù)方式和內(nèi)容。

4、加快養(yǎng)老服務(wù)人才的培養(yǎng)。鼓勵(lì)高校設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)，轉(zhuǎn)變養(yǎng)老服務(wù)等同于“伺候”老年人這一思想認(rèn)知，探索“校企合作”“政府-學(xué)校”合作等多種模式，形成人才培養(yǎng)-實(shí)習(xí)-就業(yè)的良性發(fā)展軌道，改變我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)人才匱乏的現(xiàn)實(shí)狀況。

（二）夯實(shí)家庭養(yǎng)老思想制度基礎(chǔ)。對(duì)于我國(guó)農(nóng)村老年群體而言，家庭養(yǎng)老可以保留原有的生活習(xí)慣，在滿足一定精神需求的基礎(chǔ)上，成本較為低廉，在我國(guó)養(yǎng)老保障體系中的基礎(chǔ)地位無可撼動(dòng)。新時(shí)期家庭養(yǎng)老首先要在思想上展開建設(shè)，宣揚(yáng)傳統(tǒng)文化中的敬老、孝老、愛老的“孝文化”道德規(guī)范，樹立、表彰孝敬老人、和諧家庭等典型人物和事跡，構(gòu)建與社會(huì)主義核心價(jià)值觀相適應(yīng)的鄉(xiāng)村道德價(jià)值體系，從思想文化上夯實(shí)農(nóng)村家庭養(yǎng)老的思想基礎(chǔ)。在制度上，進(jìn)一步明確保障家庭養(yǎng)老的相應(yīng)福利政策，例如外地工作子女探視和照護(hù)老人的休假權(quán)利，進(jìn)城與子女共同生活老人的住房保障和醫(yī)療需求等。在法律上，加強(qiáng)對(duì)于老年人權(quán)益保護(hù)的法律建設(shè)，從法律層面保障老年人的權(quán)益，對(duì)于不贍養(yǎng)、虐待老人的個(gè)人和家庭，要依法進(jìn)行處罰。

（三）加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老補(bǔ)充功能。農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展是對(duì)家庭養(yǎng)老的一個(gè)重要補(bǔ)充，應(yīng)從政策和資金上給予支持，改善農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老的硬件設(shè)施，完善相關(guān)醫(yī)療照護(hù)設(shè)備，以城鎮(zhèn)社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)為參照，建設(shè)符合農(nóng)村實(shí)際情況的老年人之家，滿足農(nóng)村老人日常的生活、娛樂和基本健康保障需求。

加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老的文化服務(wù)培育工作，形成農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老的良性內(nèi)循環(huán)。建設(shè)以村委委員和黨員帶頭，村民和老人共同參與的養(yǎng)老氛圍。培育農(nóng)村自己的養(yǎng)老服務(wù)志愿者，鼓勵(lì)身體健康的老人積極參與社區(qū)養(yǎng)老管理工作，組建老年人協(xié)會(huì)等文娛組織，開展自我管理。

（四）提升社會(huì)養(yǎng)老保障水平。以構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一養(yǎng)老制度為目標(biāo)，不斷提升城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障水平的公平程度。在《社會(huì)保險(xiǎn)法》的基礎(chǔ)上不斷完善相關(guān)法律，推動(dòng)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)二元制轉(zhuǎn)向一元制。不斷提升農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平，在目前的個(gè)人繳費(fèi)、地方政府和國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼的籌資模式下，優(yōu)化繳費(fèi)機(jī)制，合理統(tǒng)籌地方和中央財(cái)政補(bǔ)貼。加強(qiáng)參保宣傳力度，激發(fā)農(nóng)民的參保熱情，破除經(jīng)濟(jì)困難農(nóng)民低繳費(fèi)、低補(bǔ)貼、低保障的現(xiàn)實(shí)困境。

完善農(nóng)村低保老人、特困老人救助制度的中央指導(dǎo)政策，改變目前救助制度以地方政策和資金為主情況下，救助手段和救助水平相對(duì)較低的情況，切實(shí)改善低保老人和特困老人的養(yǎng)老環(huán)境和精神慰藉需求。

綜上，在人口老齡化背景下，相比城鎮(zhèn)而言，農(nóng)村養(yǎng)老問題更為迫切和關(guān)鍵。立足我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，多措并舉，鼓勵(lì)老人、村民、村委、地方政府、市場(chǎng)力量等多元主體參與到農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展當(dāng)中，構(gòu)建以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老為補(bǔ)充、社會(huì)保障養(yǎng)老為兜底的多元化養(yǎng)老體系。同時(shí)，不斷推進(jìn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)在農(nóng)村的宣傳力度，創(chuàng)新農(nóng)村養(yǎng)老的新方式和新方法，構(gòu)建農(nóng)村老人多層次的養(yǎng)老保障，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村老人老有所依、老有所養(yǎng)和老有所樂的物質(zhì)精神雙重保障。