后疫情時(shí)代韌性社區(qū)治理體系理論分析及實(shí)施路徑

胡佑安　姜兵仁

摘? 要：后疫情時(shí)代如何完善社區(qū)治理體系，是新時(shí)代基層社區(qū)治理能力現(xiàn)代化所面臨的重要命題。本文通過對(duì)韌性社區(qū)的內(nèi)涵及特點(diǎn)進(jìn)行闡述，分析韌性社區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題，細(xì)化了韌性社區(qū)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，為定量評(píng)估社區(qū)韌性做好鋪墊，并提出韌性社區(qū)建設(shè)的實(shí)施路徑提升策略，實(shí)現(xiàn)社區(qū)在多元風(fēng)險(xiǎn)情景下的結(jié)構(gòu)調(diào)整和功能優(yōu)化，有利于改善城市社區(qū)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)方式，以期為韌性社區(qū)的構(gòu)建和評(píng)價(jià)提供一個(gè)有效參考。

關(guān)鍵詞：韌性社區(qū);后疫情;治理體系;實(shí)施路徑

1引言

2020年，新型冠狀肺炎疫情席卷全球，世界多國損失慘重，成為了 21 世紀(jì)最嚴(yán)重的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。目前，我國在疫情控制、經(jīng)濟(jì)恢復(fù)等方面已取得重大戰(zhàn)略成果，但在全球形勢(shì)嚴(yán)峻、病毒變異肆虐的當(dāng)下，沒有一個(gè)國家、一座城市是孤島，仍不能排除局部反彈的風(fēng)險(xiǎn)，且病毒傳播具有易變性、不確定性、復(fù)雜性等風(fēng)險(xiǎn)特征，必須時(shí)刻保持危機(jī)意識(shí)、做好常態(tài)化防控。

社區(qū)作為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控體系的基礎(chǔ)元素，是城市公共安全治理的基礎(chǔ)單元，是韌性城市建設(shè)的“最后一公里”，是創(chuàng)新基層社會(huì)治理的必由之路[1]。韌性社區(qū)強(qiáng)調(diào)社區(qū)自組織、自我適應(yīng)和恢復(fù)，在災(zāi)害沖擊下能夠不完全依賴外界的援助。韌性社區(qū)既需要物理、物質(zhì)等資源的支撐，也需要發(fā)揮這些資源的社會(huì)條件和制度因素[2]。韌性社區(qū)具備對(duì)災(zāi)害的預(yù)警和協(xié)調(diào)能力，在外界影響下能夠維持社區(qū)基本功能，并且具有良好的災(zāi)前準(zhǔn)備、災(zāi)中適應(yīng)以及災(zāi)后恢復(fù)功能?？茖W(xué)合理構(gòu)建并提升社區(qū)韌性能有效提高社會(huì)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)防控能力，有助于提升我國社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控能力，推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。

在此背景下，“韌性”逐漸成為全球高度關(guān)注的話語體系，社會(huì)公共健康安全很大程度上取決于面對(duì)疫情災(zāi)害的應(yīng)對(duì)、適應(yīng)及恢復(fù)能力[3]。研究疫情背景下社區(qū)治理理論、實(shí)施路徑，提升社區(qū)治理能力，成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。

2韌性社區(qū)內(nèi)涵及特點(diǎn)

韌性社區(qū)指能夠在突發(fā)復(fù)雜外部風(fēng)險(xiǎn)的打擊與重壓之下，遵循社會(huì)抗逆能力、恢復(fù)力與自治能力指向，充分運(yùn)用本身具有的自我協(xié)調(diào)能力、自我恢復(fù)能力、鏈接內(nèi)外部社會(huì)結(jié)構(gòu)資源的能力、應(yīng)對(duì)復(fù)雜突發(fā)性情況的彈性能力和災(zāi)后的可持續(xù)發(fā)展能力[4]。韌性社區(qū)以城市社會(huì)多元利益相關(guān)人的良好管理意識(shí)為基石，有效對(duì)抗復(fù)雜多元風(fēng)險(xiǎn)[5]、及時(shí)處理突發(fā)公共事件，確保了城市社會(huì)體系的基本架構(gòu)穩(wěn)固與正常功能運(yùn)行，有能力通過采取相應(yīng)舉措快速恢復(fù)社會(huì)系統(tǒng)，并在持續(xù)應(yīng)對(duì)變化的過程中實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的城市社會(huì)。

韌性如同社區(qū)的免疫力[6]，足夠的韌性能夠使得社區(qū)在非常態(tài)情境中迅速反應(yīng)、適時(shí)修復(fù)，并通過自我力量對(duì)抗突發(fā)性災(zāi)難、減少重大傷亡，甚至更易達(dá)到災(zāi)后的高質(zhì)量發(fā)展。韌性社區(qū)是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的前沿陣地、維持安全穩(wěn)定的重要依托，也是防災(zāi)減災(zāi)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從城市社會(huì)管理體制和管理能力現(xiàn)代化的視角來看，韌性社區(qū)特性包括穩(wěn)定性、魯棒性、適應(yīng)性與恢復(fù)力。

3韌性社區(qū)評(píng)價(jià)指標(biāo)

依據(jù)韌性社區(qū)特性，考慮從社區(qū)穩(wěn)定性、防災(zāi)避難空間、工程設(shè)施抗擾性能、防災(zāi)智能化程度、自治救災(zāi)適應(yīng)性、應(yīng)急保障恢復(fù)和救災(zāi)資源配置七個(gè)方面構(gòu)建智慧韌性社區(qū)評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建智慧韌性社區(qū)指標(biāo)，如圖1所示。

社區(qū)穩(wěn)定性指社區(qū)在受到災(zāi)害侵襲時(shí)，社區(qū)內(nèi)場(chǎng)地、基礎(chǔ)設(shè)施、避難設(shè)施等保持穩(wěn)定，不會(huì)因?yàn)闉?zāi)害到來而崩潰。包括社區(qū)是否在周邊建、構(gòu)助物倒塌范圍內(nèi)，周邊是否存在火災(zāi)危險(xiǎn)源內(nèi)，避難空間是否安全、可靠、可達(dá)，能滿足服務(wù)范圍內(nèi)人口的避難需求等，詳細(xì)評(píng)價(jià)指標(biāo)如圖2所示。

社區(qū)魯棒性主要指社區(qū)抗擾性，即社區(qū)面臨災(zāi)害時(shí)的承載力。例如建筑物之間構(gòu)件連接是否牢固，抗震防火性能，社區(qū)排水設(shè)施建設(shè)能否順利啟用，電線布局是否混亂老化，社區(qū)內(nèi)消防設(shè)施是否配套，是否有專人對(duì)應(yīng)急設(shè)施進(jìn)行管理，定期檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)上報(bào)等。

社區(qū)適應(yīng)性主要指社區(qū)內(nèi)防災(zāi)智能化程度、社區(qū)內(nèi)部自治救災(zāi)適應(yīng)性。包括受災(zāi)監(jiān)測(cè)預(yù)警情況，能否對(duì)各類災(zāi)害的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，并通過災(zāi)害預(yù)警平臺(tái)向社區(qū)居民發(fā)布信息。居民是否有較強(qiáng)的防災(zāi)意識(shí)和自救能力等。

社區(qū)恢復(fù)力主要包括社區(qū)內(nèi)部物資儲(chǔ)備、應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案等應(yīng)急設(shè)施的恢復(fù)力等。災(zāi)害發(fā)生時(shí)，能否保障社區(qū)供水、供電、醫(yī)療等正常運(yùn)轉(zhuǎn)，能否在災(zāi)害來臨前動(dòng)員居民在家庭中儲(chǔ)備物資，以及社區(qū)周邊是否有可用救災(zāi)資源等。

4韌性社區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀

目前，中國的城市韌性社區(qū)應(yīng)急管理方式尚處在初期摸索階段，仍遵循傳統(tǒng)管理慣性，嚴(yán)重制約了韌性城市的建設(shè)和良性發(fā)展。尤其是此次新冠疫情和鄭州720洪澇災(zāi)害，暴露出我國城市在面對(duì)重大災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)沖擊時(shí)，其前期預(yù)警、應(yīng)急機(jī)制、治理體系和風(fēng)險(xiǎn)管理決策等方面還存在較大問題與挑戰(zhàn)。

4.1韌性治理機(jī)制體系仍不健全

一方面，中國城市社會(huì)的防災(zāi)、減災(zāi)、救援機(jī)制和應(yīng)對(duì)能力建設(shè)仍處在初級(jí)階段，與之相應(yīng)的法規(guī)制度體系仍不完善，未能與實(shí)際社會(huì)實(shí)踐進(jìn)行精細(xì)化的適配，也沒有形成長效機(jī)制[7]。另一方面，由于應(yīng)急機(jī)制實(shí)施不到位，使得政府應(yīng)對(duì)的決策工作無法有效地貫徹執(zhí)行。首先，由于沒有自上而下的社區(qū)管控制度，也沒有明確各方主體的職責(zé)關(guān)系，在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件工作中極易產(chǎn)生各行其職的問題。其次，政府在制度的執(zhí)行過程沒有明確界定監(jiān)管與問責(zé)的責(zé)任主體，并且缺乏客觀評(píng)價(jià)考核制度，從而直接影響了城市社區(qū)應(yīng)對(duì)預(yù)案的可操作性，也無法對(duì)政府風(fēng)險(xiǎn)處理決策發(fā)揮有效支持作用，嚴(yán)重掣肘了整個(gè)城市社會(huì)的防災(zāi)、減災(zāi)、救援等工作能力[8]。這也造成了城市社區(qū)管理工作中隨意性較強(qiáng)、實(shí)效性弱的問題。

4.2社會(huì)應(yīng)急協(xié)同管理水平亟待進(jìn)一步提升

目前，國內(nèi)城市中大部分地區(qū)社會(huì)應(yīng)急管理的主體單位、多元協(xié)調(diào)管理力量較弱，面臨著責(zé)任分散、無法及時(shí)處理突發(fā)公共事件、有效對(duì)抗復(fù)雜多樣的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等問題。社區(qū)黨組織也無法有效依靠自身資源投入到應(yīng)對(duì)防控工作當(dāng)中，而且由于社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用發(fā)揮得不夠全面，基層社會(huì)服務(wù)性黨建工作一直處在社會(huì)應(yīng)急管理實(shí)踐的最邊沿。社區(qū)應(yīng)急志愿者結(jié)構(gòu)亟需進(jìn)一步優(yōu)化，對(duì)志愿者的培養(yǎng)保護(hù)與激勵(lì)均不足。市民普遍對(duì)應(yīng)急政策了解程度較差，以被動(dòng)或動(dòng)員性的投入居多，多數(shù)市民缺乏對(duì)社區(qū)周邊的危險(xiǎn)認(rèn)識(shí)和必要的自救互救才能。

4.3應(yīng)急設(shè)備和物資的缺乏

受到人、財(cái)、物方面的制約，目前中國城市社會(huì)應(yīng)急管理的軟硬件設(shè)施仍未能滿足最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)，通信網(wǎng)絡(luò)體系亟需更加健全，緊急物品儲(chǔ)備依然存在缺陷。這導(dǎo)致城市社會(huì)在面臨風(fēng)險(xiǎn)與災(zāi)難之際由于沒有穩(wěn)定安全的緊急物品保障，受到比較嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，社會(huì)體系更無法回歸到原有狀態(tài)。

4.4是智能化韌性技術(shù)不健全

由于城市社會(huì)工作人員和志愿者普遍缺少網(wǎng)絡(luò)信息化技術(shù)經(jīng)驗(yàn)儲(chǔ)備，部分工作人員對(duì)智慧化工具的應(yīng)用也只局限于微信、QQ等信息溝通與發(fā)布平臺(tái)上，但對(duì)云計(jì)算技術(shù)、人工智能等新興信息技術(shù)的應(yīng)用卻非常局限。另外，由于對(duì)管理信息系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)資源未能進(jìn)行充分集成，容易產(chǎn)生信息壁壘和技術(shù)鴻溝[9]。即使是在臨近社區(qū)也會(huì)因?yàn)槭褂昧瞬煌幕ヂ?lián)網(wǎng)信息服務(wù)項(xiàng)目，而未能建立合理高效的信息系統(tǒng)進(jìn)行互聯(lián)互通，進(jìn)而對(duì)建立協(xié)同高效應(yīng)急管理大數(shù)據(jù)信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和智能防災(zāi)減災(zāi)服務(wù)體系造成巨大障礙。在突發(fā)外部風(fēng)險(xiǎn)的打擊與壓制之下，社會(huì)上往往沒有專門處理風(fēng)險(xiǎn)的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，嚴(yán)重限制了社會(huì)應(yīng)急與防災(zāi)減災(zāi)能力的提高。

5韌性社區(qū)實(shí)施路徑

5.1完善韌性治理體系，提升社區(qū)的制度韌性

首先，應(yīng)堅(jiān)持從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，發(fā)揮政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的總領(lǐng)效能，明確社區(qū)治理在新時(shí)代應(yīng)急管理體系中的主體地位，建立健全社區(qū)應(yīng)急管理相關(guān)的法律法規(guī)，出臺(tái)相應(yīng)政策以便增強(qiáng)社區(qū)韌性治理的貫徹落實(shí)力度。其次，現(xiàn)代社會(huì)所蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)不是單一性質(zhì)的，通常是隱蔽、疊加、復(fù)雜型的，因此應(yīng)依據(jù)社區(qū)的具體情況，為社區(qū)的物資水平、地理位置以及人口因素等方面制定長期發(fā)展規(guī)劃，有序引導(dǎo)社區(qū)提升韌性能力。否則在面對(duì)突發(fā)事件時(shí)，社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)滯后，會(huì)對(duì)社區(qū)居民以及公共安全造成深遠(yuǎn)影響和極大威脅。最后，要運(yùn)用“全周期管理”意識(shí)，以塑造韌性社區(qū)為抓手實(shí)施系統(tǒng)性的頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌社區(qū)治理的初期規(guī)劃、中期建設(shè)、后期管理和實(shí)時(shí)更新。明確規(guī)定社區(qū)各個(gè)利益相關(guān)主體的權(quán)責(zé)劃分、地位界定及資源配置，明確上級(jí)政府對(duì)社區(qū)應(yīng)急治理的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，真正落實(shí)屬地責(zé)任，擴(kuò)大社區(qū)在自然災(zāi)害防控和應(yīng)急處置等方面的自主權(quán)，提升社區(qū)一線的應(yīng)急治理能力。

5.2強(qiáng)化多元主體協(xié)同，提升社區(qū)的組織韌性

首先，政府要擔(dān)負(fù)社區(qū)應(yīng)急治理“元治理”職責(zé)，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)，動(dòng)員和監(jiān)督各主體（政府、社會(huì)、社區(qū)、居民），構(gòu)建黨引領(lǐng)下的共建、共治、共享格局，如圖2所示。積極搭建社交平臺(tái)鼓勵(lì)吸引社會(huì)組織的廣泛參與，給予應(yīng)急治理類社會(huì)組織資金物質(zhì)支持，幫扶其發(fā)展壯大。政府也要加強(qiáng)自身組織建設(shè)，為建設(shè)韌性社區(qū)建言獻(xiàn)策，助力社區(qū)居民自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，構(gòu)建居民參與社區(qū)管理的體制機(jī)制。其次，社區(qū)韌性治理要緊緊依靠居民，明確參與社區(qū)治理和社區(qū)防疫是每一個(gè)中國公民的義務(wù)。加大宣傳、黨員干部和社區(qū)骨干帶頭加入社區(qū)應(yīng)急救援隊(duì)伍，對(duì)社區(qū)應(yīng)急救援隊(duì)伍進(jìn)行定期專業(yè)的應(yīng)急救援訓(xùn)練，以確保居民特別是優(yōu)先關(guān)注人員在突發(fā)事件時(shí)的人身及財(cái)產(chǎn)安全。

5.3加強(qiáng)應(yīng)急設(shè)施建設(shè)，提升社區(qū)的物理韌性

首先，加強(qiáng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃與建設(shè)，對(duì)社區(qū)進(jìn)行合理空間布局，在每個(gè)社區(qū)內(nèi)務(wù)必提前留出空間以便應(yīng)急設(shè)施的建立，預(yù)留出布局合理的避難場(chǎng)所。建立舒適社區(qū)生活圈，加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)中心服務(wù)水平、增加綠化面積，在社區(qū)附近應(yīng)有滿足居民日常需求的服務(wù)設(shè)施，如醫(yī)院、學(xué)校、公園、商場(chǎng)、銀行等穩(wěn)定、便捷的家門口服務(wù)體系。完善社區(qū)醫(yī)療設(shè)施，減輕市級(jí)醫(yī)院應(yīng)對(duì)壓力，降低居民交叉感染風(fēng)險(xiǎn);著重改造、翻新人口密度大、居住環(huán)境惡劣的老舊社區(qū)。注重采用新技術(shù)、新材料、新設(shè)備等，配置光電、風(fēng)力等新能源設(shè)施，以提升社區(qū)內(nèi)固定基礎(chǔ)設(shè)施的工程韌性。其次，加強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急治理培訓(xùn)和應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)，根據(jù)接受培訓(xùn)的社區(qū)特點(diǎn)，設(shè)置不同的培訓(xùn)內(nèi)容，例如老齡化小區(qū)和年輕化小區(qū)的居民接受能力、對(duì)于突發(fā)事件的認(rèn)知、感知、決策等能力都不同，為了充分應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，應(yīng)有針對(duì)性的進(jìn)行社區(qū)應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)與培訓(xùn)[10]。挖掘志愿者加入社區(qū)應(yīng)急隊(duì)伍，特別是具有專業(yè)應(yīng)急知識(shí)的志愿者，以確保社區(qū)在突發(fā)公共事件中能迅速集中應(yīng)急資源有效應(yīng)對(duì)。

5.4加強(qiáng)信息技術(shù)建設(shè)，提升社區(qū)的制度韌性

首先，完善社區(qū)新型基礎(chǔ)設(shè)施，務(wù)必實(shí)現(xiàn)移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)收集端點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)、搭建數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，提供數(shù)量充足、性能親民并且可以在災(zāi)害來臨時(shí)幫助到居民的智能移動(dòng)設(shè)備，例如社區(qū)智能機(jī)器人在新冠嚴(yán)重時(shí)期就可以為居民采買解決居民溫飽問題，甚至可以進(jìn)行情感援助，以此保障居民災(zāi)時(shí)的正常生活，以增強(qiáng)公眾應(yīng)對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力。又比如智能語音求助系統(tǒng)，可以幫助居民在發(fā)生災(zāi)害時(shí)呼救、報(bào)警甚至給出及時(shí)準(zhǔn)確的逃生意見。其次，加強(qiáng)智能技術(shù)和社區(qū)應(yīng)急的深度融合，在云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息手段的幫助下，對(duì)突發(fā)公共事件進(jìn)行預(yù)測(cè)，并將預(yù)測(cè)結(jié)論如實(shí)告知社區(qū)居民。政府部門借助信息化手段對(duì)收到的預(yù)警災(zāi)害進(jìn)行合理的決策，為居民提出應(yīng)對(duì)危機(jī)的方式與策略。最后，通過對(duì)既往災(zāi)害數(shù)據(jù)的分析，為社區(qū)居民提出改善建議，以減少此類事件的發(fā)生、以及此類事件再發(fā)生時(shí)社區(qū)居民應(yīng)該采取的合理措施。

6結(jié)語

本本文通過對(duì)韌性社區(qū)的內(nèi)涵及特點(diǎn)進(jìn)行闡述，分析韌性社區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題，細(xì)化了韌性社區(qū)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，提出韌性社區(qū)建設(shè)的實(shí)施路徑提升策略，實(shí)現(xiàn)社區(qū)在后疫情時(shí)代下的結(jié)構(gòu)調(diào)整和功能優(yōu)化，有利于改善城市社區(qū)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)方式，以期為韌性社區(qū)的構(gòu)建和評(píng)價(jià)提供一個(gè)有效參考。當(dāng)前，我國韌性社區(qū)理論還處于發(fā)展之中，未來還要不斷完善韌性社區(qū)研究框架和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步推動(dòng)韌性社區(qū)建設(shè)的探索和創(chuàng)新。

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作者簡介：胡佑安（1970年—），男，民族：漢，籍貫：湖南益陽，職務(wù)：副院長，學(xué)歷：本科，單位：湖南瀟湘大數(shù)據(jù)研究院

姜兵仁（1987年—），男，民族：漢，籍貫：江西撫州，職務(wù)：項(xiàng)目經(jīng)理，學(xué)歷：本科，單位：湖南瀟湘大數(shù)據(jù)研究院

基金項(xiàng)目：長沙市科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)資助（kq20008002）

※通訊作者：胡佑安