個(gè)人資本項(xiàng)目開(kāi)放路徑選擇

何迎新 曾令祥 高祥鑫

（國(guó)家外匯管理局四川省分局，四川 成都 610000；國(guó)家外匯管理局自貢市中心支局，四川 自貢 643000；國(guó)家外匯管理局阿壩州中心支局，四川 阿壩 513229）

一、我國(guó)個(gè)人資本項(xiàng)目開(kāi)放現(xiàn)狀

我國(guó)個(gè)人資本項(xiàng)目開(kāi)放涉及眾多職能部門(mén)，交易環(huán)節(jié)開(kāi)放涉及人民銀行、外匯局、發(fā)改委、商務(wù)部、證監(jiān)會(huì)、銀保監(jiān)會(huì)等部門(mén)，匯兌環(huán)節(jié)開(kāi)放主要為外匯局。交易環(huán)節(jié)開(kāi)放是個(gè)人資本項(xiàng)目開(kāi)放的前提條件，交易環(huán)節(jié)禁止意味著匯兌環(huán)節(jié)的禁止，但交易環(huán)節(jié)開(kāi)放不一定意味著匯兌環(huán)節(jié)的完全開(kāi)放，匯兌環(huán)節(jié)仍可能存在不同程度的限制。

（一）跨境直接投資：外商直接投資基本開(kāi)放，境外直接投資尚未開(kāi)放

《外商投資法》允許外國(guó)自然人直接或者間接在中國(guó)境內(nèi)進(jìn)行投資活動(dòng)?！锻馍掏顿Y準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》（2020年版）和《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》（2020年版）分別對(duì)12個(gè)行業(yè)33個(gè)和30個(gè)子行業(yè)規(guī)定了不同程度的外商投資準(zhǔn)入限制。因此，交易環(huán)節(jié)允許外國(guó)自然人直接投資負(fù)面清單外的行業(yè)。匯兌環(huán)節(jié)，外匯登記于2015年由外匯局登記改由銀行直接審核辦理?？傮w上看，外商直接投資實(shí)現(xiàn)了基本可兌換。

《境外投資管理辦法》（商務(wù)部令2014年第3號(hào)）明確境外直接投資主體是“企業(yè)”，非“個(gè)人”?！蛾P(guān)于境內(nèi)居民通過(guò)特殊目的公司境外投融資及返程投資外匯管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（匯發(fā)[2014]37號(hào)）允許境內(nèi)個(gè)人以投融資為目的在境外設(shè)立“殼”性質(zhì)的特殊目的公司，由銀行為境內(nèi)居民個(gè)人辦理境外直接投資外匯登記，但一般情況下不允許匯出資金（特殊情況需購(gòu)付匯需外匯局核準(zhǔn)）?？傮w上看，境外直接投資不可兌換。

（二）對(duì)外債權(quán)債務(wù)：對(duì)外債務(wù)部分開(kāi)放，對(duì)外債權(quán)尚未開(kāi)放

《境內(nèi)機(jī)構(gòu)借用國(guó)際商業(yè)貸款管理辦法》（[1997]匯證發(fā)字06號(hào)）和《個(gè)人外匯管理辦法》（中國(guó)人民銀行令[2006]第3號(hào)）允許境內(nèi)機(jī)構(gòu)向境外個(gè)人借用外債，需外匯局進(jìn)行外匯登記，跨境融資實(shí)行宏觀審慎管理，根據(jù)境內(nèi)機(jī)構(gòu)凈資產(chǎn)、償債能力和風(fēng)險(xiǎn)控制能力計(jì)算出相應(yīng)額度，初步建立宏觀審慎管理政策框架，實(shí)現(xiàn)部分可兌換。《個(gè)人外匯管理辦法實(shí)施細(xì)則》（匯發(fā)[2007]1號(hào)）規(guī)定，“逐步放開(kāi)對(duì)境內(nèi)個(gè)人向境外借用外債，具體辦法另行制定?！蹦壳?，尚未出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)?？傮w上看，對(duì)外債務(wù)部分可兌換。

《個(gè)人外匯管理辦法實(shí)施細(xì)則》（匯發(fā)[2007]1號(hào)）規(guī)定，“逐步放開(kāi)對(duì)境內(nèi)個(gè)人向境外提供貸款，具體辦法另行制定?！蹦壳埃形闯雠_(tái)相關(guān)政策法規(guī)?！蛾P(guān)于境內(nèi)企業(yè)境外放款外匯管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（匯發(fā)[2009]24號(hào)）限于境內(nèi)企業(yè)對(duì)境外關(guān)聯(lián)企業(yè)提供放款，境外借款人不包括“個(gè)人”?？傮w上看，對(duì)外債權(quán)不可兌換。

（三）跨境擔(dān)保：部分開(kāi)放

《跨境擔(dān)保外匯管理規(guī)定》（匯發(fā)[2014]29號(hào)）允許境內(nèi)個(gè)人辦理內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)和境外個(gè)人辦理外保內(nèi)貸業(yè)務(wù)，需外匯局進(jìn)行外匯登記核準(zhǔn)行政審批，實(shí)現(xiàn)部分可兌換。

（四）跨境證券投資：部分開(kāi)放

相比機(jī)構(gòu)，我國(guó)個(gè)人跨境證券投資開(kāi)放程度較低?？缇嘲l(fā)行證券未向個(gè)人開(kāi)放，跨境買(mǎi)賣(mài)證券部分向個(gè)人開(kāi)放（見(jiàn)表1）。在個(gè)人跨境證券投資已開(kāi)放項(xiàng)目中，存在自主決策、投資額度、投資門(mén)檻、投資比例、匯兌、交易等限制，開(kāi)放的深度有待提升。

表1 個(gè)人跨境證券投資開(kāi)放情況

（五）對(duì)外財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移：部分開(kāi)放

《個(gè)人財(cái)產(chǎn)對(duì)外轉(zhuǎn)移售付匯管理暫行辦法》（中國(guó)人民銀行公告[2004]16號(hào)）、《關(guān)于實(shí)施<個(gè)人財(cái)產(chǎn)對(duì)外轉(zhuǎn)移售付匯管理暫行辦法>有關(guān)問(wèn)題的通知》（匯發(fā)[2005]9號(hào)）等法規(guī)要求境內(nèi)個(gè)人移民財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移和境外個(gè)人繼承財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移需向外匯局申請(qǐng)，購(gòu)付匯需外匯局核準(zhǔn)審批；外匯局對(duì)國(guó)家公職人員申請(qǐng)金額超過(guò)100萬(wàn)元人民幣購(gòu)付匯需向監(jiān)察部門(mén)詢(xún)證?，F(xiàn)行政策是針對(duì)已獲得境外國(guó)家相關(guān)居留權(quán)、再轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的行為，而先投資再移民、境外個(gè)人移民財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移到境內(nèi)和境內(nèi)個(gè)人繼承財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移無(wú)明確規(guī)定。

（六）跨境商品房交易：境外個(gè)人交易基本開(kāi)放，境內(nèi)個(gè)人交易尚未開(kāi)放

《關(guān)于規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)外資準(zhǔn)入和管理的意見(jiàn)》（建住房[2006]171號(hào)）、《關(guān)于規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)外匯管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（匯發(fā)[2006]47號(hào)）等法規(guī)允許境外個(gè)人符合自用原則下購(gòu)買(mǎi)境內(nèi)商品房以及轉(zhuǎn)讓境內(nèi)商品房，涉及結(jié)匯和購(gòu)付匯直接在銀行辦理，實(shí)現(xiàn)基本可兌換。相關(guān)部門(mén)尚未出臺(tái)統(tǒng)一的境內(nèi)個(gè)人境外買(mǎi)賣(mài)商品房政策法規(guī)，境內(nèi)個(gè)人跨境商品房交易不可兌換。

二、加快個(gè)人資本項(xiàng)目開(kāi)放的必要性

以1974年美國(guó)取消利息平衡稅為起點(diǎn)到1995年21年期間，所有發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體基本實(shí)現(xiàn)了包括個(gè)人在內(nèi)的資本項(xiàng)目開(kāi)放。新興經(jīng)濟(jì)體20世紀(jì)90年代以來(lái)加快了資本項(xiàng)目開(kāi)放步伐，部分新興經(jīng)濟(jì)體基本實(shí)現(xiàn)了包括個(gè)人在內(nèi)的資本項(xiàng)目開(kāi)放。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，個(gè)人資本項(xiàng)目開(kāi)放主要有以下特點(diǎn):一是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興經(jīng)濟(jì)體均對(duì)外商直接投資保留不同程度的管制。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興經(jīng)濟(jì)體出于國(guó)家安全、公共利益、金融穩(wěn)定、美國(guó)長(zhǎng)臂管轄等原因一直對(duì)外商直接投資保留不同程度的管制，主要包括禁止和股比限制。2018年以來(lái)，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相繼出臺(tái)法規(guī)加大外資審查力度和資本管制。二是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體個(gè)人資本項(xiàng)目開(kāi)放采用自由化模式。美國(guó)、歐盟、日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體基本實(shí)現(xiàn)個(gè)人資本項(xiàng)目開(kāi)放，主要包括出于統(tǒng)計(jì)目的重視事后報(bào)告、注重保護(hù)投資者權(quán)益、實(shí)行稅收優(yōu)惠政策、境外收入無(wú)需調(diào)回、不實(shí)行外匯管制等內(nèi)容。三是新興經(jīng)濟(jì)體個(gè)人資本項(xiàng)目開(kāi)放采用非自由化模式。新興經(jīng)濟(jì)體個(gè)人資本項(xiàng)目開(kāi)放采用非自由化模式，通過(guò)多種方式對(duì)個(gè)人資本項(xiàng)目開(kāi)放進(jìn)行不同程度管制，總體上表現(xiàn)為部分可兌換，主要包括實(shí)行額度管理、專(zhuān)用賬戶(hù)管理、報(bào)告制度、適用較高征收稅率和禁售期等內(nèi)容。加快我國(guó)個(gè)人資本項(xiàng)目開(kāi)放具有重要意義。

（一）沖刺資本項(xiàng)目開(kāi)放最后一公里

IMF《匯兌安排和匯兌限制（2019年）》年報(bào)顯示，在7大類(lèi)40項(xiàng)資本和金融項(xiàng)目交易中，我國(guó)實(shí)現(xiàn)部分開(kāi)放以上的項(xiàng)目合計(jì)39項(xiàng)，占全部項(xiàng)目的97.5%，資本項(xiàng)目開(kāi)放程度顯著提升，但個(gè)人資本項(xiàng)目開(kāi)放程度較小。因此，加快個(gè)人資本項(xiàng)目開(kāi)放有望沖刺資本項(xiàng)目開(kāi)放最后一公里。

（二）有利于對(duì)接國(guó)際規(guī)則融入經(jīng)濟(jì)金融全球化

我國(guó)實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，與部分國(guó)家簽訂或談判雙邊和多邊自貿(mào)協(xié)定，目前已加入RCEP并積極申請(qǐng)加入CPTPP。許多自貿(mào)協(xié)定要求成員國(guó)加大對(duì)個(gè)人跨境投資的開(kāi)放。加快個(gè)人資本項(xiàng)目開(kāi)放有利于對(duì)接國(guó)際規(guī)則慣例，更好融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和經(jīng)濟(jì)全球化。

（三）滿(mǎn)足個(gè)人對(duì)跨境資產(chǎn)配置和分散風(fēng)險(xiǎn)的需求

招商銀行和貝恩公司聯(lián)合發(fā)布的《中國(guó)私人財(cái)富報(bào)告》顯示，我國(guó)個(gè)人可投資資產(chǎn)規(guī)模、高凈值人群規(guī)模和可投資資產(chǎn)規(guī)模近年來(lái)快速增長(zhǎng)；人群分布越來(lái)越均衡，從沿海擴(kuò)展到中西部，區(qū)域差異縮小，個(gè)人對(duì)全球化資產(chǎn)配置和分散風(fēng)險(xiǎn)要求越來(lái)越高（見(jiàn)表2）；同時(shí)，境外個(gè)人分享我國(guó)改革開(kāi)放成果和紅利投資境內(nèi)市場(chǎng)的需求日益增加，這迫切需要加大對(duì)個(gè)人資本項(xiàng)目開(kāi)放程度。

表2 2014年-2019年中國(guó)個(gè)人財(cái)富規(guī)模和高凈值人群規(guī)模情況單位：萬(wàn)億元人民幣；%

（四）有利于將規(guī)避監(jiān)管的各種 “暗流”引至“陽(yáng)光下”進(jìn)行規(guī)范管理

由于個(gè)人資本項(xiàng)目受到不同程度限制，在旺盛需求的驅(qū)動(dòng)下，出現(xiàn)規(guī)避監(jiān)管的各種渠道，對(duì)國(guó)際收支統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和監(jiān)管政策的有效性帶來(lái)較大影響。加快個(gè)人資本項(xiàng)目開(kāi)放是“大禹治水，宜疏不宜堵”的體現(xiàn)，有利于將規(guī)避監(jiān)管的各種 “暗流”引至“陽(yáng)光下”進(jìn)行規(guī)范管理。

三、我國(guó)個(gè)人資本項(xiàng)目開(kāi)放的路徑選擇

（一）遵循“風(fēng)險(xiǎn)可控，漸進(jìn)開(kāi)放”的基本原則

個(gè)人相比專(zhuān)業(yè)投資機(jī)構(gòu)對(duì)他國(guó)政策、法律、市場(chǎng)環(huán)境、外匯管制等缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)和權(quán)威信息渠道，盲目性和非理性較大，容易遭受損失；個(gè)人投資者數(shù)量多、信息核實(shí)難，常住地址、聯(lián)系電話(huà)等信息變化頻率快，尤其是個(gè)人資本開(kāi)放容易為貪污腐敗、洗錢(qián)、涉毒、個(gè)人新型跨境詐騙等違法行為提供隱蔽通道，對(duì)監(jiān)管帶來(lái)較大壓力。因此，遵循“風(fēng)險(xiǎn)可控，漸進(jìn)開(kāi)放”的基本原則，有序推動(dòng)個(gè)人資本項(xiàng)目開(kāi)放。

（二）遵循“先易后難，先試點(diǎn)后推廣”的開(kāi)放次序

開(kāi)放次序方面，完善已開(kāi)放領(lǐng)域政策，例如：優(yōu)先開(kāi)放具有實(shí)體背景的境外直接投資和有真實(shí)交易背景的對(duì)外債權(quán)債務(wù)，謹(jǐn)慎開(kāi)放以短期投機(jī)為目的的金融投資和其他領(lǐng)域。國(guó)別（地區(qū)）開(kāi)放方面，優(yōu)先選擇香港和澳門(mén)地區(qū)，再擴(kuò)大到法律健全、市場(chǎng)成熟的國(guó)家和地區(qū)，謹(jǐn)慎開(kāi)放地理位置特殊、民族宗教差異、戰(zhàn)爭(zhēng)戰(zhàn)亂、外匯管制多的國(guó)家和地區(qū)。境內(nèi)地區(qū)開(kāi)放方面，從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和自貿(mào)區(qū)等地試點(diǎn)，條件成熟后推廣到全國(guó)實(shí)施。額度管理方面，對(duì)每一項(xiàng)目實(shí)行總額度管理；對(duì)個(gè)人不區(qū)分經(jīng)常項(xiàng)目和資本項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)年度5萬(wàn)美元便利化額度管理，超過(guò)5萬(wàn)美元須經(jīng)外匯局審批或備案，條件成熟后可放寬甚至取消額度限制。

（三）法律法規(guī)框架

試點(diǎn)政策具有開(kāi)拓創(chuàng)新特點(diǎn)，可以突破現(xiàn)行法律法規(guī)限制。一旦試點(diǎn)政策擴(kuò)大到全國(guó)范圍的統(tǒng)一政策后，需要相應(yīng)的法律法規(guī)依據(jù)。當(dāng)前，應(yīng)梳理和完善相關(guān)法律法規(guī)，做好儲(chǔ)備。一是完善商務(wù)部《境外投資管理辦法》，將境外投資主體由“境內(nèi)依法設(shè)立的企業(yè)”擴(kuò)大到“境內(nèi)個(gè)人”，允許個(gè)人境外直接投資。二是梳理和完善《外匯管理?xiàng)l例》《個(gè)人外匯管理辦法》《個(gè)人外匯管理辦法實(shí)施細(xì)則》，為擴(kuò)大個(gè)人資本項(xiàng)目開(kāi)放范圍提供法規(guī)依據(jù)。三是促進(jìn)法律法規(guī)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，避免沖突和矛盾。例如：《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》（2020年）規(guī)定“境外投資者不得作為個(gè)人獨(dú)資企業(yè)投資人從事投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”與《外商投資法》規(guī)定“外商投資是指外國(guó)的自然人、企業(yè)或者其他組織直接或者間接在中國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的投資活動(dòng)”存在沖突和矛盾。

（四）實(shí)行合格個(gè)人投資者制度

《證券期貨投資者適當(dāng)性管理辦法》（證監(jiān)會(huì)2016年令[第130號(hào)]）將證券投資者分為普通投資者和專(zhuān)業(yè)投資者。普通投資者和專(zhuān)業(yè)投資者在一定條件下可以互相轉(zhuǎn)化。未來(lái)，可運(yùn)用現(xiàn)有投資者分類(lèi)監(jiān)管制度，將個(gè)人專(zhuān)業(yè)投資者劃為合格個(gè)人投資者，將個(gè)人普通投資者劃為一般個(gè)人投資者。個(gè)人跨境證券投資試點(diǎn)政策可以由合格個(gè)人投資者先行先試，率先開(kāi)放。

（五）外匯監(jiān)管框架

監(jiān)管沙盒制度。借鑒英國(guó)、新加坡、澳大利亞、加拿大、中國(guó)香港等國(guó)家和地區(qū)“監(jiān)管沙盒”制度，在宏觀審慎管理框架下，設(shè)置試點(diǎn)的閾值區(qū)間，確立“入盒”的項(xiàng)目和市場(chǎng)主體，建立市場(chǎng)主體直接向監(jiān)管部門(mén)反饋意見(jiàn)和進(jìn)行溝通的交流機(jī)制，為試點(diǎn)提供全面的測(cè)試和監(jiān)管環(huán)境，最終順利“出盒”，為全國(guó)范圍推廣創(chuàng)造條件。

鏈?zhǔn)奖O(jiān)管制度。減少外匯局行政審批，以銀行為抓手，按照“事前審核、事中監(jiān)測(cè)、事后管理”原則，探索建立鏈?zhǔn)奖O(jiān)管模式。具體而言，逐步將外匯登記由外匯局放權(quán)給銀行直接審核辦理實(shí)行間接監(jiān)管，銀行按照展業(yè)三原則，審核項(xiàng)目真實(shí)性和資金來(lái)源的合法性。事中監(jiān)測(cè)指?jìng)€(gè)人向外匯登記銀行履行年報(bào)和重大信息報(bào)告義務(wù)，外匯局跟蹤監(jiān)測(cè)資金變動(dòng)和后續(xù)資金流向等；事后管理指銀行和外匯局加強(qiáng)事后核查與監(jiān)測(cè)預(yù)警，打擊違法違規(guī)行為。

分類(lèi)監(jiān)管制度。外匯局需與人民銀行協(xié)調(diào)合作，將個(gè)人資本項(xiàng)目業(yè)務(wù)與人民銀行征信系統(tǒng)相結(jié)合，建立本外幣統(tǒng)一的征信體系和監(jiān)管體系。在此基礎(chǔ)上，建立個(gè)人資本項(xiàng)目分類(lèi)監(jiān)管制度，將個(gè)人分為正常類(lèi)、關(guān)注類(lèi)、黑名單類(lèi)三類(lèi)。正常類(lèi)是業(yè)務(wù)辦理范圍和資金匯出入未受到限制；關(guān)注類(lèi)是業(yè)務(wù)辦理范圍和資金匯出入受到限制，比如某些行業(yè)受到投資限制，年度額度被削減等；黑名單類(lèi)是在一定年限內(nèi)或永久取消業(yè)務(wù)辦理資格。

宏觀審慎與微觀監(jiān)管制度。完善宏觀審慎管理框架，建立個(gè)人跨境資本流動(dòng)監(jiān)測(cè)、預(yù)警和響應(yīng)機(jī)制，對(duì)大額、高頻等異常資本流動(dòng)實(shí)時(shí)預(yù)警和應(yīng)對(duì)，綜合運(yùn)用金融交易稅、類(lèi)托賓稅、預(yù)扣稅、資本利得稅等政策工具加強(qiáng)資本流動(dòng)逆周期調(diào)節(jié)；完善微觀監(jiān)管管理框架，堅(jiān)持留痕原則，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)核查加大事中事后監(jiān)管力度。探索穿透式監(jiān)管和長(zhǎng)臂監(jiān)管實(shí)際應(yīng)用，對(duì)個(gè)人業(yè)務(wù)和行為實(shí)施全流程、全覆蓋監(jiān)管。

境內(nèi)外監(jiān)管合作制度。建立包括人民銀行、外匯局、證監(jiān)會(huì)、銀保監(jiān)會(huì)、公安、司法、監(jiān)察、稅務(wù)等部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管制度，搭建數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，加大對(duì)違法犯罪行為聯(lián)合監(jiān)管和處罰力度。加強(qiáng)與境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)合作，堵截異常資金非法跨境流動(dòng)，打擊違法犯罪行為。