從五大生產(chǎn)要素短板看金融支持縣域發(fā)展的路徑選擇
——基于陜西72個(gè)縣域的調(diào)研

馮 偉

（中國人民銀行西安分行，陜西 西安 710075）

一、引言

土地、資本、人口、技術(shù)、數(shù)據(jù)，是支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的五大生產(chǎn)要素。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)普遍認(rèn)為，區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異主要由土地等自然環(huán)境和資本等資源稟賦因素造成。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)的不斷融合，技術(shù)、數(shù)據(jù)等新興生產(chǎn)要素在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用日益得到充分體現(xiàn)和廣泛認(rèn)同。許多學(xué)者認(rèn)為，要緩解區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，必須以五大生產(chǎn)要素為著力點(diǎn)，通過差異化金融政策促進(jìn)落后地區(qū)實(shí)現(xiàn)追趕超越。當(dāng)前我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)特別是縣域發(fā)展不平衡問題日益凸顯，應(yīng)通過對五大生產(chǎn)要素實(shí)施補(bǔ)償性的政策糾偏加以解決。與財(cái)政、稅收等政策相比，差異化的金融支持政策成本更低，可行性更高，操作性更強(qiáng)。但實(shí)施差異化的金融支持政策，必須建立在充分了解生產(chǎn)要素發(fā)展現(xiàn)狀和差異原因基礎(chǔ)之上，才能有效促進(jìn)區(qū)域和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、縣域五大生產(chǎn)要素的缺陷和短板

（一）土地要素方面，“三變”改革仍需加強(qiáng)

一是土地權(quán)屬結(jié)構(gòu)復(fù)雜、權(quán)利分散、流轉(zhuǎn)困難。我國縣域土地以農(nóng)業(yè)用地和集體用地為主，權(quán)屬結(jié)構(gòu)通常為承包權(quán)、所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分置，分別由不同主體享有相應(yīng)的權(quán)利。這一分置結(jié)構(gòu)決定了農(nóng)村土地牽涉到多方利益主體，給土地資產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)帶來了很大困難。同時(shí)縣域土地要素使用受到諸多掣肘，如農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)村宅基地僅能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和自住住宅，且受到耕地紅線等政策的嚴(yán)格約束，資產(chǎn)的價(jià)值屬性大打折扣。

二是土地流轉(zhuǎn)缺少具體規(guī)則支撐，抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)較大。首先，農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體，貸款抵押需要取得集體許可，抵押流程、條件模糊不清，缺少明確法律規(guī)定。其次，土地使用權(quán)沒有實(shí)現(xiàn)真正市場化流轉(zhuǎn)，土地使用權(quán)抵押貸款一旦出現(xiàn)代償，收儲之后再流轉(zhuǎn)經(jīng)常找不到買方，金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)較大。再次，“農(nóng)民變股東”缺少承接主體，經(jīng)營管理水平高的企業(yè)不多，金融機(jī)構(gòu)對“三變”改革的信貸支持較為謹(jǐn)慎。

（二）資本要素方面，縣域綜合實(shí)力弱、多元化融資體系缺失

一是縣域綜合實(shí)力薄弱，區(qū)域差距巨大?？h域經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展滯后，經(jīng)濟(jì)規(guī)模普遍較小，例如，2021年陜西省仍然有50%的縣（市） GDP總量未能突破百億元大關(guān)，縣域經(jīng)濟(jì)增加值對陜西經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)度不足一半。2021年賽迪全國百強(qiáng)縣中，陜西省僅有神木、府谷兩個(gè)縣（市）入選，這與江蘇省入圍50個(gè)百強(qiáng)縣并包攬前三名相比差距很大。陜北地區(qū)由于化石能源儲量分布不均衡，縣域間經(jīng)濟(jì)落差明顯。在2021年賽迪陜西 “10強(qiáng)縣”中，陜北地區(qū)有5個(gè)，關(guān)中地區(qū)有4個(gè)，陜南地區(qū)則只有1個(gè)城固縣。在陜西省縣域GDP 排名的后10名中，陜北也占了4個(gè)，如榆林神木縣GDP總量高達(dá)1294億元，財(cái)政收入91.6億元，而同屬榆林的吳堡縣GDP僅有31.3億元，財(cái)政收入不足0.7億元。

二是多元化融資體系缺失、存貸比例失調(diào)。陜西省縣域金融業(yè)態(tài)發(fā)展不完善，多數(shù)縣域近年來沒有一家證券公司入駐，涉農(nóng)領(lǐng)域融資渠道仍以自有資金、銀行貸款為主，直接融資運(yùn)用較少?？h域資金外流嚴(yán)重、存貸款比例失調(diào)、貸款轉(zhuǎn)化效率低，也極大削弱了縣域金融支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能力，如西安市主要涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)僅2020年的資金外流總額，就已達(dá)到162億元。

（三）人口要素方面，縣域地區(qū)人口流出嚴(yán)重

一是縣域人口整體外流問題嚴(yán)重。筆者通過第七次人口普查（2020年）數(shù)據(jù)（如表1所示），對陜西72個(gè)縣（市）的人口數(shù)量及年齡結(jié)構(gòu)進(jìn)行了分析。與第六次人口普查（2010年）比較，陜西縣域人口出現(xiàn)了嚴(yán)重的外流，72個(gè)縣在10年中累計(jì)減少人口279.3萬，有的人口外流較多的縣常住人口減少比例甚至達(dá)到40%—50%。陜西省72個(gè)縣2020年人口共有1732.9萬人，人口累計(jì)下降258.5萬人，較2010年減少13%。2020年陜西縣域人口僅占全省常住人口的43.8%，較2010年下降9.5個(gè)百分點(diǎn)，縣域人口向城市集中的趨勢愈發(fā)明顯。

表1 陜西各地市人口及變化情況

二是縣域人口老齡化情況更為突出。全省縣域60歲以上人口占比高于全省2.3個(gè)百分點(diǎn)，65歲以上人口占比高于全省1.7個(gè)百分點(diǎn)。陜西省72個(gè)縣中，有51個(gè)縣老齡化水平高于全省平均水平，有47個(gè)縣老齡化高于14%，達(dá)到深度老齡化的程度，有5個(gè)縣達(dá)到或接近20%的超老齡化水準(zhǔn)。與老齡化對應(yīng)的是，縣域0-14歲人口占比總體高于全省平均水平，縣域老人多、小孩多的情況比較明顯，成年勞動力外流非常嚴(yán)重。

三是72個(gè)縣僅有6個(gè)縣人口正增長。陜西省72個(gè)縣中，僅有6個(gè)縣人口正增長，正增長高于全省平均水平的縣僅有4個(gè)，9成以上的縣在過去10年間人口是凈下降的，人口下降超過20%的縣達(dá)到19個(gè)。以西安為代表的大城市，對陜西縣域勞動力有著強(qiáng)烈吸引力，不僅使縣域勞動力大量流失，也促使資產(chǎn)較多的企業(yè)家前往定居，陜西縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根基出現(xiàn)松動。

（四）技術(shù)要素方面，產(chǎn)業(yè)層次低、高技術(shù)企業(yè)少

一是產(chǎn)業(yè)層次依舊偏低。陜西縣域“農(nóng)業(yè)弱縣、工業(yè)小縣、財(cái)政窮縣”特點(diǎn)突出。陜北、渭北地區(qū)的強(qiáng)縣過于依賴能源礦產(chǎn)，缺乏可持續(xù)的支撐產(chǎn)業(yè)，隨著煤炭石油天然氣儲量的下降，縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在較大風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，關(guān)中地區(qū)的周至獼猴桃、咸陽蘋果、渭南奶山羊等產(chǎn)業(yè)，位于產(chǎn)業(yè)鏈底端，產(chǎn)品的附加值不高。

二是高技術(shù)企業(yè)嚴(yán)重缺乏。陜西省工信廳提供數(shù)據(jù)顯示，2020年陜西省有309家“專精特新”中小企業(yè)，在縣域僅有十多家；43家“小巨人”企業(yè)，縣域?yàn)?；175家制造業(yè)“隱形冠軍”企業(yè)，縣域僅有5家；10家科創(chuàng)板上市公司，縣域?yàn)?。縣域高技術(shù)企業(yè)的嚴(yán)重缺乏，導(dǎo)致針對高技術(shù)企業(yè)的扶持政策“無的放矢”，專項(xiàng)金融服務(wù)缺少承載主體。

（五）數(shù)據(jù)要素方面，社會信用體系建設(shè)落后

一是縣域企業(yè)信息化水平低。陜西縣域企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的技術(shù)水平相對較低，自動化、信息化水平落后，專業(yè)化水平和市場研究的意識普遍缺失。同時(shí)，縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)模相對較小，不具備東部地區(qū)縣域那種高度發(fā)達(dá)的物流和信息技術(shù)條件，無力支撐專業(yè)化的信息團(tuán)隊(duì)，進(jìn)一步阻礙了市場信息流通和商品交易發(fā)展。

二是信用體系建設(shè)落后，產(chǎn)業(yè)鏈上下游缺乏融合?？h域整體信用環(huán)境仍然較差、信貸風(fēng)險(xiǎn)偏高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體與商業(yè)銀行的信息不對稱問題長期存在?？h域經(jīng)濟(jì)“分散化”特征明顯，產(chǎn)業(yè)鏈上下游之間也缺乏合作與共享機(jī)制。

三、金融支持陜西縣域經(jīng)濟(jì)的路徑選擇

（一）加大金融支持，健全土地流轉(zhuǎn)

一是健全土地流轉(zhuǎn)管理體系配套服務(wù)機(jī)制。建議在省級層面盡快將農(nóng)村土地承包相關(guān)信息數(shù)據(jù)錄入平臺，提升數(shù)據(jù)使用效率。完善“轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作、委托流轉(zhuǎn)”等多種流轉(zhuǎn)合同行為，指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方按照申請、鑒證、歸檔等標(biāo)準(zhǔn)化流程做好土地流轉(zhuǎn)工作。

二是加大對“三變”改革的信貸支持。加大央行貨幣政策工具使用力度，為“三變”改革提供充足的再貸款支持；鼓勵(lì)商業(yè)銀行單列“三變”改革信貸融資額度，探索開發(fā)茶園果園林木經(jīng)營權(quán)抵押貸款、設(shè)施經(jīng)營權(quán)抵押貸款等收益權(quán)融資模式創(chuàng)新，盤活金融資產(chǎn)；鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)設(shè)立鄉(xiāng)村振興事業(yè)部，支持廣大農(nóng)戶入股本地的農(nóng)合金融機(jī)構(gòu)。

三是拓寬“三變”改革的融資渠道。通過地方財(cái)政注資壯大省市縣各級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，鼓勵(lì)“三變”子基金的設(shè)立；支持縣域規(guī)模較大的“三變”主體在新三板掛牌融資；鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)創(chuàng)新特色保險(xiǎn)產(chǎn)品，支持“三變”改革，對符合條件的設(shè)計(jì)“三變”保險(xiǎn)產(chǎn)品，適當(dāng)下調(diào)保險(xiǎn)費(fèi)率。

（二）促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)政府投入、資本投入有效對接

一是持續(xù)加大對縣域產(chǎn)業(yè)園區(qū)的政府投入。建議省、市、縣三級單列縣域工業(yè)集中區(qū)發(fā)展資金，推動產(chǎn)業(yè)園區(qū)整合升級，完善基礎(chǔ)設(shè)施，提升配套服務(wù)水平；組建省級縣域工業(yè)集中區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，推動公用設(shè)施規(guī)劃建設(shè)優(yōu)先向工業(yè)集中區(qū)傾斜；發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)創(chuàng)投融資公司、開發(fā)建設(shè)公司，鼓勵(lì)設(shè)立混合所有制投資公司或基金；大力探索“集中區(qū)+擔(dān)保+銀行”等模式。

二是整合強(qiáng)化資源，做好金融創(chuàng)新。鼓勵(lì)商業(yè)銀行豐富貸款產(chǎn)品體系，合理確定貸款期限和成本，積極開發(fā)隨貸隨用、隨借隨還信貸產(chǎn)品；引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新訂單、倉單、存貨、應(yīng)收賬款融資等供應(yīng)鏈金融產(chǎn)品；指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)用好金融顧問等機(jī)制建設(shè)，完善金融產(chǎn)品等公示制度，提升縣域民營、小微企業(yè)金融服務(wù)質(zhì)效。

三是加大對“三農(nóng)”特色產(chǎn)業(yè)的融資支持。聚焦蘋果、奶山羊、設(shè)施農(nóng)業(yè)等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)及其他領(lǐng)域特色產(chǎn)業(yè)，指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)開展產(chǎn)業(yè)對接并制定特色支持措施；鼓勵(lì)創(chuàng)新符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)特點(diǎn)的信貸產(chǎn)品，提供差異化利率優(yōu)惠，實(shí)施綠色審批通道，以金融服務(wù)的“一縣一策”，帶動產(chǎn)業(yè)的“一縣一品”。

（三）加大金融創(chuàng)新力度，助力提升縣域人口承載功能

一是加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)支持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)。建議由財(cái)政牽頭廣泛成立返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)基金，為廣大返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)群體和返鄉(xiāng)企業(yè)提供托底幫扶；在各級示范基地和園區(qū)等，對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)給予稅收優(yōu)惠，鼓勵(lì)縣域金融機(jī)構(gòu)將吸收的存款優(yōu)先用于返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，對受疫情沖擊明顯的返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)企業(yè)，予以信貸延期、展期，以及提高不良率容忍度等優(yōu)惠。

二是做好專項(xiàng)扶持信貸的創(chuàng)新工作。建議進(jìn)一步完善小額信用貸款相關(guān)政策，合理確定貸款的額度和發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)；指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款、脫貧人口小額信貸等專項(xiàng)貸款的投放力度，支持相關(guān)群體開展經(jīng)營、發(fā)展生產(chǎn)；創(chuàng)新推動產(chǎn)業(yè)帶動貸款，逐步落實(shí)相關(guān)免除反擔(dān)保政策要求。繼續(xù)拓展縣域養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的融資渠道，助力縣域居民老有所養(yǎng)。

三是激發(fā)三農(nóng)資產(chǎn)金融屬性。指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)建立金融支持集體經(jīng)濟(jì)白名單制度，探索開展集體資產(chǎn)股份抵押貸款，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)等不動產(chǎn)與農(nóng)機(jī)局、生產(chǎn)資料等動產(chǎn)抵押品相結(jié)合，積極在縣域開展“產(chǎn)權(quán)+”業(yè)務(wù)。

（四）加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)配合,促進(jìn)縣域高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

一是積極開展民營企業(yè)扶小創(chuàng)優(yōu)培育行動。建議加快推進(jìn)“單項(xiàng)冠軍”、“專精特新”、“小巨人”等優(yōu)質(zhì)企業(yè)的培育工作，及時(shí)解決企業(yè)融資問題；加強(qiáng)對商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和評估督導(dǎo)，通過設(shè)立專營支行、業(yè)務(wù)團(tuán)隊(duì)等方式做好扶小創(chuàng)優(yōu)培育工作；完善審貸機(jī)制，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，做好盡職免責(zé)工作。

二是完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。建議財(cái)政部門對高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的縣域提供獎補(bǔ)措施，更好發(fā)揮財(cái)政支持撬動作用，完善金融服務(wù)縣域貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。積極發(fā)揮地方金融資產(chǎn)公司作用，通過不良資產(chǎn)證券化、打包轉(zhuǎn)讓等方式，加大對縣域法人機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)的管理和處置力度。

三是通過金融科技手段賦能縣域金融發(fā)展。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)的運(yùn)用，加強(qiáng)與稅務(wù)、市場監(jiān)管等外部信息平臺對接，整合挖掘縣域企業(yè)信息，提高對縣域的信貸投放能力，大力開展金融科技賦能鄉(xiāng)村振興示范工程。

（五）有效整合數(shù)據(jù)要素，賦能縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展

一是打造縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式。建議相關(guān)部門加快網(wǎng)絡(luò)化數(shù)字化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)縣域精細(xì)管理、低碳運(yùn)行；積極謀劃5G、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新基建項(xiàng)目，推進(jìn)縣域工業(yè)企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級；推動數(shù)字技術(shù)與農(nóng)村發(fā)展深度融合，助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、激發(fā)發(fā)展?jié)撃堋６浅掷m(xù)深化縣域地區(qū)信用體系建設(shè)。完善縣域的信用信息服務(wù)平臺，利用新農(nóng)信息直報(bào)系統(tǒng)，推動縣域信用信息的跨領(lǐng)域共享；推動縣域征信平臺建設(shè)，增加信用資源的有效供給；做好對縣域失信主體的信用修復(fù)工作，優(yōu)化縣域營商環(huán)境。